urn:nir:consiglio.di.stato;sezione.5:.sentenza:00000-0000217IN20190507220200610202927482.xml20190507220200610202927482.docm201905072\201905072.xmlU:\DocumentiGA\Consiglio Di Stato\Sezione 5\2019\201905072\ Sentenzafrancesco caringella24/06/2020 13:52:34Raffaele Prosperi11/06/2020 14:21:1326/06/2020NNFalsoIl Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteDECISIONEFrancesco Caringella, PresidenteFabio Franconiero, ConsigliereRaffaele Prosperi, Consigliere, EstensoreFederico Di Matteo, ConsigliereAngela Rotondano, Consigliere per la riformadella sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) 4 febbraio 2019 n. 1408, resa tra le parti, concernente Annullamento dell'ordinanza n. 111 del 26 giugno 2018, a firma del Sindaco di Roma Capitale, avente ad oggetto la “Disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita in denaro di cui all'art. 110, comma 6, del TULPS, installati nelle sale gioco e nelle altre tipologie di esercizi, autorizzati ex artt. 86 e 88 del TULPS”; ove occorra, del “Regolamento sale da gioco e giochi leciti”, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 31 del 9 giugno 2017; di ogni altro atto ad esso precedente, successivo, conseguenziale e comunque connesso.; sul ricorso in appello numero di registro generale 5072 del 2019, proposto da Hbg Entertainment S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Guzzo ed Eleonora Franco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Michele Guzzo in Roma, via Giuseppe Gioacchino Belli n.27; Roma Capitale, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Rosalda Rocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici comunali in Roma, via del Tempio di Giove 21; Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; A.C.A.D.I., Associazione Concessionari di Giochi Pubblici, in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Pascazi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e di A.C.A.D.I., Associazione Concessionari di Giochi Pubblici;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2020 il Cons. Raffaele Prosperi, nessuno comparso per le parti;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTOLa HGB Entertainment s.r.l., titolare di una sala scommesse in Roma, viale Trastevere 244/A, attiva anche per conto del concessionario HBG Connex spa, per la raccolta del gioco lecito, mediante apparecchi di cui all’art. 110, comma 6 del Testo Unico di Pubblica Sicurezza e per questo munita di autorizzazione ex art. 88 medesimo Testo Unico, impugnava dinanzi al Tribunale amministrativo del Lazio l’ ordinanza 26 giugno 2018 n.111, con cui il Sindaco di Roma Capitale, ai sensi dell’art. 12 del “Regolamento sale da gioco e giochi leciti” approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 31 del 9 giugno 2017 e dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. 267 del 2000, era intervenuto in materia di orari di apertura delle sale da gioco e di funzionamento degli apparecchi con vincite in denaro; in particolare veniva imposto l’orario di esercizio degli apparecchi in questione dalle ore 9,00 alle ore 12,00 e dalle ore 18,00 alle ore 23,00 di tutti i giorni, festivi compresi, a prescindere dal luogo in cui gli stessi fossero collocati, con l’irrogazione di sanzioni pecuniarie comprese tra un minimo di €. 150,00 ed un massimo di €. 450,00 in caso di violazioni e la sanzione accessoria della sospensione di tutti gli apparecchi collocati nel locale per un massimo di 5 giorni in caso di recidiva. Avverso la suddetta ordinanza che portava le ore di apertura giornaliere da diciannove a otto, la ricorrente articolava i seguenti motivi:1.Violazione dell’art. 7 d. l. 158 del 2012, dell’art. 1, comma 936 l. 208 del 2015 e dell’intesa adottata nell’ambito della Conferenza Unificata. Contraddittorietà e difetto di motivazione.2.Violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241, nonché dell’art. 50, comma 7, del T.U.E.L in combinato disposto con l’art. 12 del “Regolamento sale da gioco e giochi leciti”, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 31 del 9 giugno 2017. Eccesso di potere sotto svariati profili.3.Violazione, sotto altro profilo, delle medesime norme rubricate nel secondo motivo. Violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed illogicità manifesta.4.Violazione dell’art. 8 bis, l. 689 del 1981. Violazione degli artt. 9 e 10 TULPS. Incompetenza. Sviamento di potere e/o eccesso di potere ed illogicità manifesta.5.Violazione dell’art. 110, comma 6, del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, dell’art. 1, del d.lgs. 14 aprile 1948, n. 496 Sviamento di potere. Illogicità, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta. Si costituivano in giudizio Roma Capitale e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli depositando documentazione. E’ altresì intervenuta ad adiuvandum la A.c.a.d.i. Con la sentenza 4 febbraio 2019 n. 1408 il Tribunale amministrativo riteneva l’infondatezza del ricorso. Con il primo motivo, a parere del ricorrente, l’ordinanza n. 111/2018 avrebbe violato l’intesa del 7 settembre 2017 raggiunta in seno alla Conferenza Unificata tra Governo Italiano, Regioni ed Enti Locali e recante “Proposta di riordino dell’offerta del gioco lecito”, prevista dall’art. 1, comma 936, della legge n. 208 del 28 dicembre 2015, secondo cui “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell'ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti.” La mancata adozione di tale decreto ministeriale rendeva però l’intesa priva di valore cogente, a prescindere dal suo contenuto a carattere generale senza discipline specifiche sugli orari di funzionamento degli apparecchi per gioco lecito e dell’assenza di un ulteriore accordo con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, al di là dell’obiettivo, unitamente alla fissazione degli orari, di una significativa riduzione dell’offerta del gioco lecito, in termini sia di volumi sia di punti vendita ed una nota del 4 giugno 2018 del competente ufficio comunale di informazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli dell’avvenuta adozione del Regolamento, rimasta priva di riscontro, non poteva avere il valore di chiusura del procedimento. Dunque, secondo la sentenza, non potevano sussistere violazioni di una nuova regolamentazione della materia, poiché ancora non sussistente. Con il secondo motivo, la HGB Entertainment lamentava, sotto un primo profilo, la carenza motivazionale dell’atto impugnato, ma secondo la pronuncia il carattere normativo dell’ordinanza ne escludeva l’obbligo di motivazione ai sensi della l. 241 del 1990. Né era configurabile il lamentato vizio di istruttoria. L’ordinanza impugnata, secondo la sentenza, dava piena contezza dei dati acquisiti presso le strutture sociali, sanitarie e scientifiche con i necessari riferimenti alle esigenze di tutela della salute pubblica e del benessere individuale e collettivo dei cittadini, in vista del contrasto al gioco, cui era strumentale la riduzione oraria del funzionamento dei relativi apparecchi per il gioco lecito in tutto il territorio comunale. Altrettanto infondati erano gli ulteriori profili dedotti nel secondo motivo di ricorso.In primo luogo non vi era incompetenza del Sindaco nell’esercizio del potere in questione, visto il combinato disposto dell’art. 50, comma 7, del T.U.E.L e del l’art. 12 del “Regolamento sale da gioco e giochi leciti”, con la previsione che tale autorità coordini e riorganizzi, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, fattispecie che aveva passato anche il vaglio delle sentenze della Corte Costituzionale (9 luglio 2014 n.220), al pari delle norme specifiche di contrasto del gioco d’azzardo lecito (n. 72 del 2010, n. 237 del 2006, n. 108 del 2017), cui si è adeguato anche il giudice amministrativo nella parte riguardante proprio gli orari delle sale da gioco ( Cons. Stato, 1° agosto 2015, n. 3778; Consiglio di Stato, 20 ottobre 2015, n. 4784; 22 ottobre 2015, n. 4861). Né sussistevano impedimenti normativi comunitari, visto il punto 25 della direttiva europea n. 2006/123/CE (cd. Direttiva Bolkestein) che espressamente esclude dal proprio campo di applicazione sulle liberalizzazioni delle attività economiche e degli orari dettati per gli esercizi commerciali i giochi in denaro, ivi comprese le lotterie e le scommesse, così come recepito dall’art. 7 comma 1 lett. d) del d. lgs. 26 marzo 2010, n. 59, senza vincoli per gli Stati membri in materia secondo la sentenza 19 luglio 2012 n. 470 della Corte di Giustizia U.E. Dall’infondatezza del secondo motivo discendeva l’infondatezza del terzo, laddove si insisteva sulla mancata osservanza del principio di ragionevolezza e proporzionalità da parte dell’ordinanza, nonché sull’eccesso di potere per difetto di istruttoria ed illogicità manifesta. Le misure adottate dall’ordinanza, tese a restringere il funzionamento degli apparecchi di gioco a determinate fasce orarie erano pienamente rispettose del principio di proporzionalità, in connessione con le finalità dalla stessa ordinanza contemplate, laddove si indicava quella di “prevenire e contrastare fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo” anche nell’ottica di “contrastare l'insorgere di abitudini collegate alla possibilità di utilizzo degli apparecchi stessi da parte degli studenti, con particolare riferimento agli orari di uscita dalle scuole e con l'intento di prevenire la trasmigrazione degli utenti dall'una all'altra tipologia di esercizio, fenomeno che verosimilmente si verificherebbe in caso di diversificazione degli orari”. Risultava perciò osservato con l’orario individuato il contemperamento tra le primarie esigenze di tutela della salute pubblica con gli interessi economici degli operatori, ovverosia in un bilanciamento tra la tutela della salute e del benessere individuale e collettivo e la libertà di iniziativa economica e la tutela del lavoro; inoltre l’ordinanza stabiliva un orario per tutti gli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita in denaro, ovunque installati e collocati, dunque non si potevano fare questioni su eventuali disparità di trattamento. Ancora la pronuncia riteneva l’infondatezza anche del quarto motivo, con cui la ricorrente lamentava la presunta violazione dell’art. 8 bis della l. 689 del 1981, nonché degli artt. 9 e 10 TULPS, prevedendo l’ordinanza, in caso di reiterate violazioni delle proprie prescrizioni, non solo l’irrogazione di sanzioni pecuniarie, ma, in forza degli artt. 9-10 TULPS, anche l’applicazione della diversa misura di sospensione del funzionamento degli apparecchi. L’art. 8 bis della legge n. 689 del 1981 stabilisce, infatti: “La reiterazione determina gli effetti che la legge espressamente stabilisce. Essa non opera nel caso di pagamento in misura ridotta”, intendendo la recidiva come violazione commessa per due volte nell’anno solare. Doveva infatti riconoscersi a fronte del riconoscimento del potere del Sindaco di disciplinare l’orario di apertura delle sale da gioco e di funzionamento degli apparecchi con vincite in danaro, la sussistenza anche di un corrispondente potere sanzionatorio, effettivo e non meramente simbolico o sproporzionato, in modo da garantire l’effettività della stessa disciplina sindacale, connesso ad cura diretta dell’interesse pubblico, che prescindesse dal soggetto e che guardasse all’oggetto, andando ad incidere direttamente e immediatamente sull’attività (del gioco e del funzionamento degli apparecchi di gioco), sospendendola per un tempo ragionevole, adeguato e idoneo. L’art. 19, comma 1, del d.P.R. n. 616 del 1977 (“Attuazione della delega di cui all’art. 1 della l. 22/7/1975, n. 382) aveva attribuito ai Comuni le funzioni di cui al T.U.L.P.S., tra cui al n. 8) “la licenza per alberghi, (…), sale pubbliche per biliardi o per altri giuochi leciti, (…).Il quarto comma del predetto articolo 19 ha previsto che “I provvedimenti di cui ai numeri 5), 6), 7), 8), 9), 11), 13), 14), 15) e 17) sono adottati previa comunicazione al prefetto e devono essere sospesi, annullati o revocati per motivata richiesta dello stesso”, ma al riguardo deve sottolinearsi che la Corte Costituzionale con la sentenza 24 marzo 1987, n. 77, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del predetto quarto comma nella parte in cui non limita i poteri del prefetto, ivi previsti, esclusivamente alle esigenze di pubblica sicurezza, nonché del successivo quinto comma. L’art. 164 del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112 ha poi abrogato l’art. 19, comma 1, numero 3), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, l’art. 19, comma 4, del medesimo d.P.R. nella parte in cui prevedeva la comunicazione al prefetto e i poteri di sospensione, revoca e annullamento in capo a quest’ultimo in ordine all’art. 19, comma 1, numero 13), numero 14), numero 17), fermo restando il dovere di tempestiva comunicazione al prefetto dei provvedimenti adottati.Per effetto di tale passaggio di funzioni dall’autorità di pubblica sicurezza ai Comuni è avvenuto, sotto il profilo logico – sistematico, che a questi ultimi siano transitati anche i poteri sanzionatori previsti dal T.U.L.P.S., utilizzabili in presenza di violazione delle discipline specifiche che attengono alla tutela degli interessi pubblici diversi da quello dell’ordine della sicurezza pubblica: tra questi rientra a pieno titolo anche quello della sospensione del titolo in caso di abuso dell’autorizzazione, come previsto dall’art. 10 del T.U.L.P.S., a tenore del quale “Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata” e l’abuso de quo attiene a quegli altri interessi pubblici generali tutelati dall’autorità comunale mediante il rilascio dell’autorizzazione, perché funzione dell’autorizzazione stessa è di garantire il corretto esercizio dell’attività autorizzata. Dunque, sempre secondo la pronuncia impugnata, doveva ritenersi che, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, anche la previsione dell’irrogazione di una misura amministrativa restrittiva, denominata o meno “sanzione accessoria”, quale conseguenza della violazione dell’ordinanza sindacale di disciplina degli orari di apertura delle sale da gioco e scommesse e del funzionamento di apparecchi con vincite di gioco in danaro, è coperta da apposita previsione di legge, che può essere ragionevolmente individuata proprio nell’art. 10 del T.U.L.P.S.. Per quanto riguardava l’ultimo motivo di ricorso, la società ricorrente riteneva violato l’art. 110, comma 6, del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, nonché l’art. 1 del d.lgs. 14 aprile 1948, n. 496, prescrivendo l’ordinanza impugnata che, nel periodo di sospensione del funzionamento degli apparecchi di cui all’art. 110 co. 6 TULPS, gli stessi dovevano essere spenti mediante apposito interruttore e mantenuti non accessibili al pubblico, previsione che sarebbe stata in contrasto con la convenzione di concessione del 2013, che imponeva il collegamento costante di tutti gli apparecchi alla rete telematica gestita dai concessionari, per motivi di ordine pubblico e pubblica sicurezza, derivandone pregiudizi alla stessa Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Ma il Tribunale amministrativo rammentava che la giurisprudenza aveva riconosciuto che la presenza di un atto pubblico che poneva limiti al riguardo era in sé idonea a rendere incolpevole la condotta del privato tenuto ad uniformarvisi. Da quanto sopra derivava il rigetto pieno del ricorso. Con appello in Consiglio di Stato notificato il 30 maggio 2019, la HGB Entertainment impugnava la sentenza e deduceva i seguenti motivi:1.Error in iudicando. Violazione dell’art. 7 d. l. n. 158 del 2012, dell’art. 1, comma 936 l. n. 208 del 2015, dell’intesa adottata nell’ambito della Conferenza Unificata. Contraddittorietà e difetto di motivazione. 2. Error in iudicando. Violazione dell’art. 3 della legge 7.8.1990 n. 241, nonché dell’art. 50, comma 7, del T.U.E.L in combinato disposto con l’art. 12 del “Regolamento sale da gioco e giochi leciti”, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 31 del 9 giugno 2017. Eccesso di potere sotto vari profili. 3.Error in iudicando. Violazione, sotto altro profilo, delle medesime norme rubricate nel secondo motivo. Violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità. Eccesso di potere per difetto di istruttoria ed illogicità manifesta. 4. Error in iudicando. Violazione dell’art. 8-bis, l. 689 del 1991 e degli artt. 9 e 10 TULPS. Incompetenza. Sviamento di potere e/o eccesso di potere ed illogicità manifesta. 5. Error in iudicando. Violazione dell’art. 110, comma 6, del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, dell’art. 1, del d.lgs. 14 aprile 1948, n. 496 Sviamento di potere. Illogicità, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta. La HGB Entertainment concludeva per l’accoglimento dell’appello con vittoria di spese. Roma Capitale si è costituita anche in questa fase di giudizio, difendendo la correttezza della sentenza. Si sono altresì costituiti l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e l’Associazione dei concessionari di giochi pubblici. Il 4 giugno 2020 la causa è passata in decisione.DIRITTOCon il primo motivo l’appellante sostiene che la sentenza impugnata avrebbe dovuto valutare che l’intesa indicata in rubrica, pur non essendo divenuta cogente per il mancato recepimento con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, costituiva comunque un atto cui non può essere disconosciuta forza vincolante tra gli stessi - come affermato da sentenza del TAR Lazio coeva di quella impugnata - in quanto concretizzava un accordo tra gli enti istituzionali partecipanti alla Conferenza Unificata ed era espressione di princìpi e regole comuni che dettavano linee di indirizzo uniformi per la futura azione di tali enti, anche al fine di creare un quadro regolatorio omogeneo sul territorio nazionale. Tanto è che la stessa Roma Capitale l’ha riportata nelle premesse dell’ordinanza quale atto presupposto per altri fini diversi dall’arco temporale di spegnimento degli apparecchi, deciso in via del tutto gravatoria rispetto a quanto statuito nell’intesa. La censura è infondata, sulla scorta di identico precedente di questa Sezione, dato con la sentenza 5 giugno 2018 n. 3382. Si è infatti affermato che la disciplina statale in materia di lotta alla ludopatia è ora posta dalla l. 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) che, all’art. 1, comma 936, ha previsto che “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell'ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”, così elevando le scelte assunte in sede di Conferenza unificata a principi generali della materia (sul punto, ma quanto al diverso profilo delle distanze dei c.d. luoghi sensibili, si è espressa Corte cost. 11 maggio 2017, n. 108).La Conferenza unificata ha concluso i suoi lavori con l’intesa sancita nella seduta del 7 settembre 2017: nell’ambito delle “scelte in via di attuazione e da fare” viene richiamata la possibilità di “Riconoscere agli Enti locali la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana di gioco”. Rileva anche la seguente clausola: “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia.”. Alla luce dei riportati contenuti dell’intesa è corretto affermare che principio generale della materia è la previsione di limitazioni orarie come strumento di lotta al fenomeno della ludopatia. Con il secondo motivo si lamenta che la sentenza impugnata ignori il fatto che l’istruttoria non sia stata completa e attendibile, visto che questa si fonda su un astratto riferimento agli effetti sociali e sanitari del gioco lecito e prescinde da attendibili studi scientifici correlati allo specifico ambito territoriale inciso dal provvedimento in questione, tanto che essa giunge ad integrarla; i motivi di interesse generale che consentono le limitazioni di orario in discorso non possono consistere in un’apodittica e indimostrata enunciazione, ma debbono concretarsi in ragioni specifiche, da esplicitare e documentare in modo puntuale e non limitarsi ai dati sul fenomeno della ludopatia forniti dal Dipartimento di epidemiologia della Regione Lazio ed all’aggiornamento relativi alla diffusione sul territorio delle sale da gioco autorizzate ex artt. 86 e 88 TULPS. Anche questo motivo è infondato. L’analisi dell’ordinanza n. 111 del 26 giugno 2018, ovverosia del provvedimento che ha dato luogo alla controversia, dimostra con una dettagliata motivazione che l’istruttoria è stata del tutto completa, come è dato rilevare dalle copiose premesse dell’ordinanza; si inizia con il richiamo degli studi dell'Organizzazione Mondiale della Sanità, che hanno portato alla definizione della ludopatia come "patologia che caratterizza i soggetti affetti da sindrome da gioco con vincita in denaro"; si cita poi l'edizione di maggio 2013 del DSM (Manuale diagnostico e statistico dei disturbi mentali, noto anche con la sigla DSM derivante dall'originario titolo dell'edizione statunitense Diagnostic and Statistica) Manual of Mental Disorders), in cui il gioco d'azzardo è stato inquadrato nella categoria delle cosiddette "dipendenze comportamentali';la sentenza della Corte Costituzionale n. 300/2011 precisa che le norme che stabiliscono e contingentano il gioco d'azzardo sono finalizzate a tutelare i soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio-assistenziale, nonché a prevenire forme di gioco "compulsivo" ed evitare possibili effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica. Quindi la P.A. dà atto dei riscontri nella giurisprudenza amministrativa, in particolare di vari precedenti di questa Sezione, ormai costante nell'affermare, in materia di regolamentazione di orario di aperture di sale giochi, che “la circostanza che il regime di liberalizzazione degli orari sia applicabile indistintamente agli esercizi commerciali e a quelli di somministrazione non preclude all'Amministrazione comunale la possibilità di esercitare il proprio potere di inibizione delle attività per comprovate esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, oltre che del diritto dei terzi al rispetto della quiete pubblica, in caso di accertata lesione di interessi pubblici quali quelli in tema di sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale, salute” (così, Consiglio di Stato, sez. V, ord. 26 agosto 2014, n. 3845). Anche la Corte Costituzionale ha ritenuto plausibile tale interpretazione, nel senso che l'art. 50, comma 7, d. lgs. 267 del 2000 autorizza i Sindaci a disciplinare gli orari delle sale giochi anche in funzione di contrasto dei fenomeni di c.d. ludopatia, fornendo un fondamento legislativo al potere del Sindaco di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature da gioco; in particolare, la Corte ha richiamato l'evoluzione della giurisprudenza amministrativa la quale “ha elaborato un'interpretazione dell'art. 50, comma 7, del D. lgs. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione”, ciò nel senso che, in forza della generale previsione dell'articolo 50, comma 7, d. lgs. 267 del 2000, “il Sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica ovvero della circolazione stradale” (sentenza 18 luglio 2014 n. 220). Roma Capitale prende poi atto del già citato atto della Conferenza Unificata n.103/U del 7 settembre 2017 di intesa tra Governo, Regioni e Enti locali sul documento che prevede una progressiva riduzione del numero di apparecchi e di sale giochi autorizzabili, confermando e ampliando, inoltre, la possibilità per gli Enti locali di adottare limitazioni di orario di utilizzo dei giochi e stabilendo, peraltro, che la distribuzione oraria delle fasce di interruzione del gioco nell'arco della giornata sia definita, d'intesa con l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, anche ai fini del futuro monitoraggio telematico del rispetto dei limiti così definiti; proprio in base a detto atto che come si è avuto modo di considerare, costituisce attuazione di un principio generale. Ancora, in accordo con le determinazioni di cui alla richiamata intesa, il Dipartimento Sviluppo Economico ed Attività Produttive di Roma Capitale, con nota prot. QHAR/32309 del 4.06.2018, ha informato la competente Area Monopoli — Giochi dell'Agenzia delle dogane e dei Monopoli sulla previsione della disciplina dell'orario di funzionamento degli apparecchi di cui al provvedimento ora in discussione. Quindi si dà atto della nota acquisita al prot. QH9263/2018, con cui il Dipartimento di Epidemiologia della Regione Lazio ha fornito i dati tratti dal Sistema Informativo Regionale Dipendenze del Lazio presso i Ser.D (Servizi pubblici per le Dipendenze) delle ASL del Lazio relativi a persone in trattamento per problematiche relative al gioco d'azzardo patologico; nella relazione 2016 e nell'allegato focus descrittivo sui pazienti in trattamento per disturbo da gioco d'azzardo nei servizi Ser.D del Lazio e di Roma aggiornato al 2017, “emerge un aumento progressivo del numero di soggetti in carico ai servizi di cura per le dipendenze del Lazio e di Roma; in particolar modo dal grafico allegato al focus di cui sopra l'andamento temporale dei pazienti in trattamento presso i Ser.D di Roma e del Lazio negli ultimi 6 anni (2012-2017) mostra un aumento progressivo delle presenze nei servizi di cura passato, a Roma, dagli 82 casi del 2012 si passa ai 323 casi del 2017, mentre nel Lazio si passa dai 165 casi del 2012 ai 613 del 2017”. L’ordinanza prosegue, dando conto di successiva nota acquisita al prot. QH/31769 del 1° giugno 2018, inerente i dati riferiti ai primi mesi del 2018, confermando la tendenza ad un aumento dei soggetti che richiedono interventi socio-sanitari per problemi legati al disturbo da gioco d'azzardo (218 casi nel periodo compreso tra gennaio e maggio 2018); ciò al di là della verosimiglianza della percezione che il fenomeno “ludopatia” rimanda in grande parte sommerso rispetto a coloro che si rivolgono ai servizi sanitari, per non rivelare il fenomeno sentito come “vergognoso” o anche perché sottovalutato o ancora per altre ragioni: tale “sommerso” è rilevabile” secondo l’istruttoria svolta, anche dalle domande di aiuto di cittadini appartenenti alle categorie sociali più diverse e disparate a servizi non prettamente sanitari, come ad esempio gli appositi sportelli informativi attivati dal Dipartimento Politiche Sociali di Roma Capitale, hanno accolto numerose richieste di aiuto da parte di cittadini interessati. Altra indizio della gravità del fenomeno sa ricondurre a controllo e a riduzione all'esame dei dati in possesso dell'Amministrazione viene individuato da Roma Capitale nell’elevato numero di aperture di sale da gioco autorizzate ex art. 86, comma 1, del TULPS (pari ad oggi a circa 587) e SCIA/Comunicazioni di installazione, produzione, importazione e gestione anche indiretta, autorizzate ex art. 86, comma 3, del TULPS di apparecchi di cui all'articolo 110, commi 6 e 7, del T.U.L.P.S (pari ad oggi a circa 1062) e di sale ex art. 88 TULPS di competenza della Questura di Roma (pari a circa 1.116): sintomo questo che appare innegabilmente insuperabile quanto alla prova della necessità di misure di contenimento da adottare. Il provvedimento prosegue con il richiamo a fonti scientifiche, fra le quali viene segnalato lo studio "Dipendenze Comportamentali/gioco d'azzardo patologico: progetto sperimentale nazionale di sorveglianza e coordinamento/monitoraggio degli interventi' curato dal Ministero della Salute, studio ad ampio spettro che appare utile per una maggiore comprensione del sistema in tutto i suoi aspetti più variegati, tra l’altro maggiormente a rischio di creazione di un legame di dipendenza e maggiormente capaci di intercettare fasce di popolazione finora più estranee al gioco d'azzardo. Appare pienamente dimostrato che l’istruttoria è del tutto esauriente, se non sovrabbondante, sui rischi in primo luogo derivanti alla salute psichica dei consociati e ciò è utile per superare il terzo motivo di appello, secondo cui la pronuncia impugnata è priva di pregio giuridico poiché impinge in valutazioni di merito che, talvolta, sconfinano finanche in giudizi di ordine morale e sociale precluse in un giudizio di legittimità, se non limitato all’esame della congruità e razionalità delle motivazioni sottese al provvedimento impugnato. Come si è considerato, l’istruttoria appare del tutto completa in tutte le sfaccettature del fenomeno e ne viene dato ampiamente conto, riscontrato correttamente dal giudice di prime cure senza sconfinamenti nel merito. La mancata presa in considerazione degli interessi economici degli imprenditori di settore e la supposta riduzione della raccolta di gioco complessiva di almeno il 34% è superato dal problema della tutela della cittadinanza, tutela che assume nel caso un peso talmente superiore tale da non poter essere controbattuto dai minori ricavi degli imprenditori del settore, la cui sovrabbondanza sta a dimostrare proprio la gravità del fenomeno sociale e l’apertura per otto ore giornaliere non mette certamente a repentaglio. Altresì infondato è il motivo sull’illegittimità della sanzione sindacale da irrogare in caso di recidiva. Evidenziato in capo al sindaco, ai sensi dell’art. 50, comma 7, del d. lgs. n. 267 del 2000, il potere di disciplinare l’orario di apertura delle sale da gioco e di funzionamento degli apparecchi con vincite in danaro, con la precisazione che tale disciplina si riferisce all’aspetto della tutela della quiete pubblica e della salute pubblica, così da non interferire con diverso profilo dell’ordine e della sicurezza pubblica (che appartiene al questore), deve logicamente e giuridicamente affermarsi la sussistenza anche di un corrispondente potere sanzionatorio, che sia effettivo e dunque non meramente simbolico o sproporzionato, in modo da garantire l’effettività della stessa disciplina sindacale; così come permane in capo ad esso l’ordinario potere di amministrativa attiva, vale a dire di cura diretta dell’interesse pubblico con le misure che possano di volta in volta essere più convenienti.Proprio per la necessità di un’azione complessiva di realizzazione effettiva di quanto appena detto, la sanzione dev’essere ragionevole, efficace, dotata di un sicuro carattere afflittivo e dunque di deterrenza.Ma per quanto concerne la cura effettiva e concreta dell’interesse pubblico la mera sanzione pecuniaria amministrativa non appare e non è uno strumento di suo sufficiente a realizzare davvero l’interesse cui presiede: se la sanzione, in rispetto del principio di legalità, trova adeguata e sicura copertura nell’art. 7 bis, comma 2, del d. lgs. 267 del 2000, a tenore del quale “La sanzione amministrativa di cui al comma 1 si applica anche alle violazioni alle ordinanze adottate dal sindaco e dal presidente della provincia sulla base di disposizione di legge, ovvero di specifiche norme regolamentari”, resta d’altra parte evidente che la mera sanzione pecuniaria prevista dal citato comma 1 dell’art. 7-bis non spieghi alcun reale effetto ripristinatorio delle oggettive esigenze pubbliche poste dalle ordinanze sindacali sugli orari di apertura delle sale da gioco e scommesse e sul funzionamento degli apparecchi con vincita in danaro: del resto a nessuno sfugge che, se tutto si riducesse e si limitasse alla detta sanzione, fatalmente sarebbe agevolata una logica strettamente economica del rapporto costi/benefici, sicché il medio concessionario o titolare di sala giochi o degli apparecchi con vincite in danaro sarebbe facilmente indotto ad assumere il rischio e il relativamente tenue costo per la violazione dell’ordinanza sindacale consistente nel solo pagare la sanzione amministrativa a fronte di un più elevato guadagno derivante dall’utilizzo della sala gioco o dal funzionamento degli apparecchi da gioco: conseguendo così gli inammissibili effetti pratici di una sanatoria a modesto onere economico. Deve dunque riconoscersi la necessità, sotto il profilo logico – sistematico, che la reiterata violazione della disciplina sindacale degli orari di apertura delle sale da gioco e di funzionamento degli apparecchi con vincite in danaro, sia accompagnata da una misura ulteriore e diversa dalla sanzione pecuniaria: una misura, cioè, di cura diretta dell’interesse pubblico, che prescinda dal soggetto e che guardi all’oggetti, e che vada ad incidere direttamente e immediatamente sull’attività (del gioco e del funzionamento degli apparecchi di gioco), sospendendola per un tempo ragionevole, adeguato e idoneo.Una tale misura – che a ben vedere esprime un potere di amministrazione attiva perché è a cura diretta e immediata dei detti interessi della collettività prima ancora che a retribuzione di una condotta individuale che li lede - ben può dalla discrezionalità comunale essere individuata, come avvenuto nel caso di specie, nella preannunciata sospensione dell’attività per un periodo massimo di cinque giorni, tempo che risulta significativo, adeguato e proporzionato, idoneo ad un tempo a garantire un reale effetto di deterrenza ed il carattere di afflittività, contemperando in modo non irragionevole l’interesse sanzionatorio dell’autorità sindacale ed il principio della libertà d’iniziativa economica (Cons. Stato, V, 28 marzo 2018 n. 1933). Da ultimo è infondato il quinto motivo, secondo cui la sentenza impugnata non comprende il rischio per l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli derivante dallo spegnimento imposto in caso di sanzioni, spegnimento dei macchinari che può comportare manomissioni, truffe e comunque danni erariali. Al di là della corrispondenza avvenuta tra Roma Capitale e l’Agenzia, si deve rilevare che la tutela del bene della salute è del tutto prevalente ai rischi richiamati all’appellante, rischi sì esistenti, ma comunque ovviabili con i necessari apprestamenti. Per la considerazioni suesposte l’appello deve perciò essere respinto. La parziale novità delle questioni trattate consente di compensare le spese di giudizio tra le parti. P.Q.M.Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2020 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIORaffaele Prosperi