urn:nir:tar.calabria;sezione.1:sentenza:00000-0000226IN20250015120250722154532654.xml20250015120250722154532654.docm202500151\202500151.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\877 Caterina Criscenti\SentenzaCaterina Criscenti23/07/2025 10:17:34Roberta Mazzulla23/07/2025 08:16:1323/07/2025NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la CalabriaSezione Staccata di Reggio Calabriaha pronunciato la presenteSENTENZACaterina Criscenti, PresidenteRoberta Mazzulla, Primo Referendario, EstensoreGiuseppe Nicastro, Referendario per l'annullamentoprevia sospensione dell’efficacia:- del provvedimento di aggiudicazione del 25.02.2025 di cui alla determina dirigenziale R.G. 692 del 25.2.2025, notificata il 25 febbraio 2025, relativa alla “procedura aperta per conto del Comune di Palmi-affidamento del servizio di gestione del ciclo globale delle sanzioni amministrative per le violazioni del Codice della Strada e altre Leggi, Regolamenti e Ordinanze Sindacali, dell’assistenza legale ed altri servizi complementari. CIG: B48B8706D2”, in parte qua errata nel calcolo del ribasso percentuale offerto e nella quantificazione dell’importo di aggiudicazione in euro 1.014.912,27;- della nota della Città metropolitana di Reggio Calabria datata 25 marzo 2025, notificata in pari data, recante il diniego della richiesta di rettifica dell’importo di aggiudicazione inoltrata dalla ricorrente;- del punto 17 del bando – disciplinare di gara, del capitolato speciale d’appalto, della relazione tecnica illustrativa, nonché di tutti gli altri elaborati, moduli ed atti a base d’appalto, nessuno escluso, ove recanti - ovvero interpretati nel senso di recare - previsioni sulla ribassabilità dei costi della manodopera, in violazione dell’art. 41 comma 14 del D.lgs. n. 36/2023, nonché comunque ove interpretati ed applicati in senso diverso rispetto ai motivi di ricorso;- ogni altro atto connesso presupposto e conseguenziale, comunque connesso, anche se sconosciuto alla ricorrente; sul ricorso numero di registro generale 151 del 2025, proposto dalla società Post & Service Group Rete Soggetto, in persona del legale rappresentante p.t., in relazione alla procedura CIG B48B8706D2, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Toullier e Anna Sblano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Città Metropolitana di Reggio Calabria, Stazione Unica Appaltante Metropolitana, in persona del Sindaco p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Massimiliano Miceli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;Comune di Palmi in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Città Metropolitana di Reggio Calabria;Visti tutti gli atti della causa;Visti gli artt. 74 e 120 c.p.a.;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 la dott.ssa Roberta Mazzulla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con ricorso notificato in data 27.03.2025 e depositato in data 31.03.2025, la ricorrente ha premesso di aver partecipato alla procedura aperta telematica indetta da Città Metropolitana di Reggio Calabria per l’affidamento, nell’interesse del Comune di Palmi, del “servizio di gestione del ciclo globale delle sanzioni amministrative per le violazioni del codice della strada e altre leggi, regolamenti e ordinanze sindacali, dell’assistenza legale ed altri servizi complementari. CIG B48B8706D2”. Il bando/disciplinare, posto a base della procedura, prevedeva un importo a base di gara pari ad € 1.353.396,82, di cui € 629.952,64 per servizi ed € 723.444,18 per costi della manodopera.1.1 In forza di un punteggio complessivo pari a 90,60 (di cui 60,60 per l’offerta tecnica e 30,00 per l’offerta economica) e di un ribasso percentuale del 25,01%, la ricorrente, unica offerente, si aggiudicava la commessa, giusta Determina di Città Metropolitana di Reggo Calabria n. 692 R.G. del 25.2.2025.1.2. Tale Determina è stata, dunque, impugnata dall’aggiudicataria nella sola parte in cui la Stazione Appaltante ha quantificato l’importo complessivo dell’appalto in € 1.014.912,27 oltre Iva, al netto del ribasso offerto (25,01%), ovvero applicando il ribasso in questione all’importo posto a base di gara (€ 1.353.396,82, comprensivo dei costi della manodopera, pari ad € 723.444,18) e non anche all’importo dei soli servizi (€ 629.952,64). Ad avviso della ricorrente l’importo complessivo del contratto di appalto avrebbe dovuto essere quantificato nella maggiore somma di € 1.195.845.67 (di cui € 472.401,49 quali servizi ribassati del 25,01% ed € 723.444,18 quali costi della manodopera).2. Il ricorso risulta affidato ad un unico articolato motivo di diritto appresso sintetizzato.“1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 comma 14 del d.Lgs 36/2023. Violazione e falsa applicazione del bando e del disciplinare di gara. Violazione del principio dell’autovincolo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1339 c.c. e del principio di eterointegrazione degli atti di gara. Violazione dei principi di trasparenza, buona fede e leale collaborazione. Eccesso di potere per presupposto erroneo. Travisamento. Manifesta illogicità ed irragionevolezza. Carenza di istruttoria. Sviamento”.La Stazione Appaltante, applicando il ribasso offerto, pari al 25,01%, all’importo posto a base di gara (€ 1.353.396,82, comprensivo dei costi della manodopera) e non già al solo importo dei servizi (€ 629.952,64), avrebbe violato:- la disposizione di cui all’art. 17 del disciplinare di gara, asseritamente riproducente la disciplina normativa dettata, in materia, dal Codice Appalti, avuto specifico riguardo all’art. 41 comma 14 D.lgs. n. 36/2023, secondo cui i costi della manodopera non sarebbero ribassabili;- la volontà, ritenuta manifesta ed inequivoca, espressa dalla ricorrente in sede di offerta economica laddove, confermando l’importo dei costi della manodopera in misura identica a quelli calcolati dalla stazione appaltante, avrebbe “indubitabilmente inteso sottoporre a ribasso la parte residua dell’importo, come sopra detto ammontante ad euro 629.995,27” e non anche l’intero importo posto a base di gara.L’errore della stazione appaltante sarebbe ancor più grave in quanto, nell’eventuale dubbio o incertezza sulla reale volontà dell’operatore economico, avrebbe operato in autonomia, senza indagine in contraddittorio e nell’esercizio di un potere autoritativo del tutto carente.A comprova della bontà delle proprie censure, la ricorrente ha invocato due recenti precedenti giurisprudenziali ovvero la sentenza del T.A.R. Sicilia, Catania n. 738/2025 e la sentenza di questo Tribunale n. 759/2024. In particolare, dopo aver premesso che le prescrizioni della lex specialis poste a base della gara scrutinata con la citata sentenza n. 759/2024 coinciderebbero con le clausole di cui al bando-disciplinare che ci occupa, anche per l’uso delle medesime espressioni letterali e soprattutto per il rinvio all’art. 41 comma 14 del Codice Appalti, la società istante ha precisato come, a prescindere dalla quaestio iuris inerente l’astratta ribassabilità, in via diretta, dei costi della manodopera, nel caso in esame, la Stazione Appaltante non avrebbe potuto applicare il ribasso percentuale offerto anche ai costi in questione, senza perciò stesso violare la sua espressa ed inequivocabile volontà. 3. Città Metropolitana di Reggio Calabria, costituitasi in giudizio, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità e/o improcedibilità della domanda di annullamento dell’art. 17 del bando di gara, interpretato nel senso di ritenere ribassabili, in via diretta, i costi della manodopera, in violazione dell’art. 41 comma 14 del D.lgs. n. 36/2023. Ciò nella misura in cui la previsione della lex specialis in questione sarebbe reiterativa di quella contenuta nel cd. bando tipo dell’ANAC n. 1/2023, da cui l’amministrazione non avrebbe potuto discostarsi senza un’adeguata ed espressa motivazione, nel caso di specie ritenuta non necessaria, stante la chiara formulazione del bando e la corretta interpretazione letterale delle disposizioni ivi contenute.Quanto all’impugnazione della Determina di aggiudicazione n. 692 R.G. del 25.2.2025, l’amministrazione ha resistito al gravame mediante articolate e documentate deduzioni difensive, chiedendone il rigetto.4. Con ordinanza n. 64 del 17 aprile 2025, il Collegio ha ritenuto che le esigenze cautelari prospettate dalla società istante potessero essere soddisfatte mediante la celere trattazione del ricorso nel merito.5. Con memoria del 30.06.2025 Città Metropolitana di Reggio Calabria ha ribadito, in via conclusiva, le proprie ragioni; in data 9.07.2025, ha depositato la sentenza n. 5712 del 2.07.2025 resa dal Consiglio di Stato in riforma della sentenza di questo Tribunale n. 759/2024, invocata dalla società istante a sostegno delle proprie ragioni.6. In occasione della pubblica udienza del 16 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.7. Sono ben noti al Collegio i contrasti esistenti in giurisprudenza circa l’interpretazione della disposizione di cui all’art. 41 comma 14 D.lgs. n. 36/2023 a norma del quale «Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».7.1 Questo Tribunale, con le sentenze n. 119 e 120 dell’8.02.2024, ha avallato l’interpretazione, recentemente disattesa dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5712/2025, secondo cui «La disposizione normativa sopra trascritta contiene il riferimento a due concetti distinti e, come si vedrà, non sono sovrapponibili ovvero “l'importo posto a base di gara”, nell’individuare il quale la stazione appaltante deve prevedere anche il cd. costo della manodopera, e l’”importo assoggettato al ribasso” dal quale, invece, “i costi della manodopera”, devono essere scorporati.Tale previsione normativa vieta, quindi, che i costi della manodopera, pur rientrando nel più generale “importo posto a base di asta”, siano inclusi nel cd. importo assoggettato al ribasso ovvero nell’importo sul quale dovrà essere applicato il ribasso percentuale offerto dal concorrente e ciò all’evidente fine di non sottostimare le retribuzioni da erogare ai lavoratori “applicati” nell’esecuzione delle commesse pubbliche.Questo, tuttavia, non esclude che, per come espressamente previsto dal Legislatore in coerenza con l’orientamento giurisprudenziale formatosi sotto la vigenza della precedente normativa in tema di appalti, ciascun concorrente possa, in via separata rispetto “all’importo assoggettato al ribasso” (ovvero quello sul quale applicare la percentuale di ribasso percentuale), esporre una cifra, a titolo di costi della manodopera, inferiore rispetto a quella che la stazione appaltante ha previsto ex ante nell’ambito del più ampio importo posto a base di gara.Ciò, tuttavia, potrà avvenire a condizione che tale, per così dire, “indiretto” ribasso dei costi della manodopera risulti coerente con una “più efficiente organizzazione aziendale” che l’operatore dovrà dimostrare in sede di verifica dell’anomalia, doverosamente promossa dalla stazione appaltante (Consiglio di Stato sez. V, 09/06/2023, n. 5665; T.A.R. Sicilia, Palermo sez. II, 19/12/2023, n. 3779; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 07/11/2023, n. 6128)» (così T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 8.02.2024, n. 119).7.2 Tali principi di diritto (confermati nel capo 18.2 della sentenza del Consiglio di Stato n. 9255 del 19/11/2024, laddove si legge che «Indefettibile corollario delle previsioni della lex specialis di gara, come del resto ritenuto dal primo giudice, era che l’importo ribassabile (ovvero l’importo a cui andava applicato il ribasso percentuale offerto dalle imprese concorrenti) era pari alla somma del costo dei lavori e dei costi per la progettazione esecutiva, al netto dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza») sono stati, comunque, espressi nell’ambito di una fattispecie nella quale la complessiva lex specialis (disciplinare e modello di offerta economica allo stesso allegato), pur rinviando al disposto di cui all’art. 41 comma 14 D.lgs. n. 36/2023, risultava ambigua tanto da determinare la formulazione di offerte economiche di dubbia interpretazione, oggetto di esegesi da parte della Commissione di gara, necessitata a risalire alle reali “intenzioni” della concorrente.7.3 Anche nella più recente sentenza n. 759/2024, invocata dalla ricorrente a sostegno delle censure poste a base dell’odierno ricorso, il Tribunale, dopo aver analizzato il modulo dell’offerta economica, ha concluso ritenendo “evidente che l’operatore economico non ha inteso offrire alcun ribasso dei costi della manodopera, con la conseguenza che il provvedimento impugnato è stato adottato in palese violazione del principio della immodificabilità dell'offerta economica dovendo, a tal fine, riferirsi alle dichiarazioni negoziali di volontà, quali risultano dalle indicazioni nell'ambito dell'offerta economica” (così capo 9.6 sentenza T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 13.12.2024, n. 759).8. Nella fattispecie in esame, invece, diversamente da quanto sostenuto in ricorso, non vi è dubbio alcuno che l’operatore economico, odierno ricorrente, aggiudicatasi la commessa pubblica, pur esponendo separatamente il costo della manodopera - peraltro in un importo perfettamente coincidente con quello stimato ex ante dall’amministrazione (€ 723.444,18) – abbia offerto il ribasso del 25,01% sull’intero importo posto a base di gara, siccome comprensivo dei predetti costi della manodopera.Così è, infatti, dato leggere nell’offerta in esame:«Si rappresenta come previsto dall'art. 17 del bando/disciplinare di gara che occorre indicare:- il ribasso percentuale UNICO offerto sull’importo a base di gara quale media ponderale tra il ribasso percentuale offerto per le attività di Data Entry, front office call center ufficio verbali (A1 pari ad € 511.963,72) e il ribasso percentuale offerto per le attività di Atti giudiziari Nazionali, Atti giudiziari Estero, Avvisi bonari / lettere pre-ruolo - Nazionali, Avvisi bonari / lettere pre-ruolo - estero, Contenzioso e assistenza legale (A2 pari ad € 841.433,10).[…]e che all'interno del modello offerta economica occorrerà indicare:- A1) % ribasso percentuale offerto sull’importo a base di gara per le attività di Data Entry, front office call center ufficio verbali pari ad € 511.963,72, al netto di Iva, nonché degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze,- A2) % ribasso offerto sull’importo a base di gara per le attività di Atti giudiziari Nazionali, Atti giudiziari Estero, Avvisi bonari / lettere pre-ruolo - Nazionali, Avvisi bonari / lettere pre-ruolo - estero, Contenzioso e assistenza legale pari ad € 841.433,10, al netto di Iva, nonché degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze.- il ribasso percentuale UNICO come sopra descritto 25,01».9. Rebus sic stantibus, a prescindere dall’interpretazione che si voglia dare del disposto di cui all’art. 41 comma 14 D.lgs. n. 36/2023, nel calcolare l’importo da corrispondere a fronte del servizio aggiudicato, la Stazione Appaltante ha doverosamente applicato il ribasso del 25,01%, indicato dall’aggiudicataria, sull’importo a base di gara e ciò in linea con le chiare ed inequivoche indicazione contenute nella relativa offerta economica. Del tutto irrilevanti si appalesano, pertanto, le postume ricostruzioni operate dall’offerente/aggiudicataria circa la propria voluntas negoziale siccome del tutto contrastanti con gli atti di gara dalla stessa predisposti e, quindi, tali da determinare una modifica ex post della propria offerta economica.10. Le superiori considerazioni consentono di considerare inammissibile, per carenza di interesse, la subordinata domanda di annullamento dell’art. 17 del disciplinare di gara, ove interpretato nel senso di prevedere l’applicazione del ribasso sull’importo a base di gara al lordo dei costi della manodopera.Ed invero, per come sopra evidenziato, l’aggiudicataria, offrendo il ribasso “sull’importo a base di gara quale media ponderale tra il ribasso percentuale offerto per le attività di Data Entry, front office call center ufficio verbali (A1 pari ad € 511.963,72) e il ribasso percentuale offerto per le attività di Atti giudiziari Nazionali, Atti giudiziari Estero, Avvisi bonari / lettere pre-ruolo - Nazionali, Avvisi bonari / lettere pre-ruolo - estero, Contenzioso e assistenza legale (A2 pari ad € 841.433,10)”, e, quindi, sull’importo complessivo di € 1.353.396,82, ha prestato piena acquiescenza a quell’interpretazione dell’art. 17 del disciplinare di cui, intempestivamente, ha inteso dolersi con la proposizione del ricorso.11. In conclusione, il ricorso è complessivamente infondato e, come tale, deve essere rigettato.12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore di Città Metropolitana di Reggio Calabria, della complessiva somma di € 1.500,00 a titolo di spese di lite, oltre accessori come per legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOKatia Giovanna Azzara'Roberta Mazzulla