urn:nir:tar.veneto;sezione.3:sentenza:00000-0000220IN20200018520230713122812643.xml20200018520230713122812643.docm202000185\202000185.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\816 Alessandra Farina\Sentenza00:00:00Alessio Falferi17/07/2023 19:01:4724/07/2023NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto(Sezione Terza)ha pronunciato la presenteSENTENZAAlessandra Farina, PresidenteMara Bertagnolli, ConsigliereAlessio Falferi, Consigliere, Estensore per l'annullamento- della deliberazione della Giunta Comunale di Musile di Piave n. 181 del 25 novembre 2019, pubblicata nell’ Albo Pretorio del detto Comune dal 2 dicembre 2019 al 17 dicembre 2019, con la quale si è proceduto alla definitiva revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Musile di Piave, nonché della prodromica deliberazione della medesima Giunta Comunale di Musile di Piave n. 180 del 10 dicembre 2018;-di ogni atto prodromico, conseguente o comunque connesso ai precedenti. sul ricorso numero di registro generale 185 del 2020, proposto da Farmacia -OMISSIS- S.a.s. di Hippo 35 Farma S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Sartoretti, Marco Cavallini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Musile di Piave, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Victor Rampazzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ordine dei Farmacisti della Provincia di Venezia, Azienda Ulss 4 “Veneto Orientale”, Farmacia -OMISSIS-della Dott.Ssa -OMISSIS-, non costituiti in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Musile di Piave;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 aprile 2023 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTOCon ricorso depositato in data 24.2.2020, la Farmacia -OMISSIS- S.a.s. ha impugnato la deliberazione della G.C. n. 181 del 25.11.2019, con cui il Comune di Musile di Piave ha provveduto alla definitiva revisione della pianta organica delle farmacie, nonché la prodromica deliberazione di G.C. n. 180 del 10.12.2018.Nelle premesse in fatto, per quanto qui rileva, la ricorrente ha esposto quanto segue:-il D.L. n. 1/2012 (c.d. “Cresci Italia”) ha modificato l’art. 1 della legge n. 475/1968 in modo da prevedere che ogni Comune debba obbligatoriamente disporre di una farmacia ogni 3.300 abitanti, con facoltà di istituirne una ulteriore quando la popolazione residente superi di una frazione superiore alla metà un multiplo del suddetto parametro di 3.300 abitanti;- al momento dell’entrata in vigore della nuova normativa, il Comune di Musile di Piave contava 11.578 abitanti e due sedi farmaceutiche, per cui, in applicazione della nuova disciplina, era obbligato ad istituire la terza sede e aveva anche facoltà di istituirne una quarta, e in tal senso ha provveduto;-con deliberazione di G.C. n. 46/2012, infatti, il Comune, in applicazione dell’art. 11 del D.L. n. 1/2012, istituiva la terza farmacia nella frazione di Millepertiche e la quarta nella frazione di Caposile;-le nuove sedi farmaceutiche erano inserite, per la loro assegnazione, nell’ambito del concorso straordinario previsto dal citato art. 11 e bandito dalla Regione Veneto con DGR n. 2199/2013, ma, all’esito dei primi interpelli dei candidati risultati vincitori del concorso, le medesime non erano assegnate, non essendoci soggetti interessati;-il Comune di Musile di Piave non ha proceduto alla revisione del numero delle proprie farmacie nel 2016, nonostante la popolazione residente al 31.12.2015 fosse di 11.522 abitanti, numero che, alla luce del disposto dell’art. 2, comma 1, L. 475/68, consentiva la soppressione della quarta sede farmaceutica;-diversamente il Comune, pur essendo ancora in fase di espletamento la procedura concorsuale per l’assegnazione della terza e della quarta sede farmaceutica, ha inteso revisionare la pianta organica delle farmacie, attivando con la deliberazione di C.G. n.180/2018 il relativo procedimento, poi concluso con la deliberazione n. 181 del 25.11.2019;-in particolare, con la deliberazione n. 180/2018 il Comune: -evidenziava il calo demografico intervenuto tra il 2010 e il 2017 che legittimava la soppressione della quarta sede farmaceutica, precisando che detto calo riguardava sia il capoluogo, sede della farmacia della ricorrente, che la frazione di Croce, sede della seconda sede e, ancora, la frazione di Caposile, risultando, per contro, incrementata la popolazione della frazione di Millepertiche; - proponeva la soppressione della quarta sede farmaceutica; - proponeva la rideterminazione del territorio della terza sede, prevedendone sostanzialmente la collocazione nell’ambito della zona sud del capoluogo, sottratta alla circoscrizione di pertinenza della farmacia della ricorrente;-su tale deliberazione erano resi i pareri richiesti per legge, in particolare, l’Ordine rendeva parere negativo in data 15.1.2019 e l’Azienda sanitaria parere positivo in data 31.12.2018 in relazione alla “rimodulazione delle aree di pertinenza delle tre sedi farmaceutiche”, omettendo di esprimersi in ordine alla soppressione della quarta sede;-con deliberazione di G.C. n. 181/2019 di approvazione definitiva della revisione della pianta organica delle farmacie, il Comune, in difformità da quanto indicato nella precedente deliberazione, non ha disposto la soppressione della sola quarta sede farmaceutica, ma ha soppresso sia la terza che la quarta sede farmaceutica istituite con la deliberazione n. 46/2012 e ha istituito la nuova terza sede, alla quale è rimasta attribuita la zona sud del capoluogo sottratta alla circoscrizione della farmacia della ricorrente.Tanto premesso, la ricorrente, in sintesi, ha formulato le seguenti censure. “1. Eccesso di potere per sviamento, manifesta irragionevolezza, difetto di istruttoria e motivazione o, comunque, violazione dell’art. 5 L. 362/91 e dell’art. 1 L. 475/68”; la deliberazione comunale n. 180/2018 aveva proposto la soppressione della quarta sede farmaceutica istituita con deliberazione n. 46 del 2012 e la riallocazione della terza sede, ma la deliberazione comunale definitiva n. 181/2019, diversamente, ha soppresso entrambe le sedi istituite nel 2012 e nuovamente istituito la terza sede, prevedendo la re-istituzione della terza sede, con nuova perimetrazione; tale operazione sarebbe illegittima, per eccesso di potere per sviamento, in quanto non integrerebbe una effettiva nuova istituzione di farmacia, ipotesi regolata dall’art. 2 della legge n. 475/1968 che riconosce ampia discrezionalità all’Amministrazione competente, ma una sostanziale nuova localizzazione di una farmacia già istituita, ipotesi regolata dall’art. 5 della legge n. 362 del 1991, che presuppone presupposti più stringenti (disfunzionalità della precedente programmazione), che non sarebbero sussistenti nel caso in discussione; “2. Violazione dell’art. 5 L. 362/91; eccesso di potere per manifesta irragionevolezza”; sarebbe violato l’art. 5 della legge n. 362/1991 in quanto gli atti impugnati, avrebbero determinato una sostanziale rideterminazione delle circoscrizioni delle farmacie già istituite in assenza dei presupposti prescritti dalla suddetta disposizione normativa, applicabile al caso in esame; “3. Ulteriore violazione dell’art. 5 L. 362/91 e/o dell’art. 2 comma 1 L. 475/68, eccesso di potere per difetto di istruttoria”; sarebbero violati sia l’art. 2 della legge n. 475/1968 che l’art 5 della legge n. 362/1991, nella parte in qui richiedono i pareri obbligatori dell’Ordine dei Farmacisti e dell’Azienda Sanitaria competente, atteso che il suddetto parere è stato chiesto solo in relazione alla deliberazione n. 180/2018 di proposta di revisione e non con riferimento alla deliberazione definitiva n. 181/2019 che ha previsto la soppressione della terza e quarta sede di farmacia istituite nel 2012 e la nuova istituzione della terza sede; “4. Eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca e per manifesta irragionevolezza. Violazione dell’art. 2 L. 475/6”; le scelte effettuate dal Comune in relazione alla localizzazione della nuova sede di farmacia sarebbero, in ogni caso, illogiche e irragionevoli, in relazione alle ragioni poste a base delle scelte effettuate nel 2012 e alla modificazione dell’assetto demografico intervenuto nel tempo.Si è costituito in giudizio il Comune di Musile di Piave, il quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto la modifica della propria zona di competenza non radicherebbe, nel caso in esame, l’interesse ad agire in capo alla ricorrente, considerato che con gli atti impugnati le sedi farmaceutiche diminuiscono da quattro tre; nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.In vista dell’udienza di discussione, la ricorrente ha depositato memoria difensiva con cui ha esposto i fatti medio tempore intercorsi, evidenziando, in rito, l’opportunità di disporre l’integrazione del contraddittorio ai controinteressati sopravvenuti dottori -OMISSIS-e -OMISSIS- (assegnatari della nuova terza sede farmaceutica, a seguito del quarto interpello della procedura concorsuale); nel merito, ha ribadito le proprie argomentazioni e contestato quelle avversarie.Alla Pubblica Udienza del 19 aprile 2023, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa.Si può prescindere dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dalle parti, attesa l’infondatezza nel merito del ricorso.I primi due motivi di ricorso possono essere scrutinati unitamente, essendo connessi sotto il profilo logico giuridico.Va preliminarmente ricordato il quadro normativo di riferimento, rilevante nel presente giudizio.L’art. 1 della legge n. 475/1968 prevede, tra l’altro, che “Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti. La popolazione eccedente, rispetto al parametro di cui al secondo comma, consente l'apertura di una ulteriore farmacia, qualora sia superiore al 50 per cento del parametro stesso”; il successivo art. 2, per quanto qui interessa, dispone che “1.Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall'articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate.2.Il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall'Istituto nazionale di statistica”; l’art. 5 della legge n. 362 del 1991 prevede, al comma 1, che “Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentiti il comune e l'unità sanitaria locale competente per territorio, in sede di revisione della pianta organica delle farmacie, quando risultino intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione del comune o dell'area metropolitana di cui all'art. 17, L. 8 giugno 1990, n. 142 , anche senza sostanziali variazioni del numero complessivo degli abitanti, provvedono alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche”. Tanto premesso, si rileva, in via preliminare, che l’interesse sostanziale fatto valere dalla ricorrente è rappresentato dall’opposizione alla modifica –che nella prospettiva di cui al ricorso è lesiva della propria sfera giuridico-soggettiva- dell’ambito territoriale della terza sede farmaceutica, alla quale, sulla base delle deliberazioni di Giunta impugnate, sarebbe attribuita la zona sud del capoluogo sottratta alla circoscrizione della farmacia della ricorrente medesima.In tale prospettiva, però, la ricorrente non ha interesse alle censure così come formulate con i motivi in esame, atteso che, in ogni caso, sia in base alla deliberazione n. 180/2018, che in base alla successiva deliberazione n. 181/2019, il territorio comunale viene suddiviso in tre aree, aventi un numero simile di abitanti, cui corrispondono tre sedi farmaceutiche, costituite dalla due già operanti (quella della ricorrente e quella della frazione di Croce) e dalla terza “apribile” in base alla disciplina normativa sopra ricordata: a seguito di entrambe le deliberazioni, pertanto, l’ambito della farmacia della ricorrente sarebbe comunque inciso dalla nuova localizzatane della terza sede. In ogni caso, le censure sono infondate anche nel merito.Si osserva infatti che, se è pur vero che sussiste una discrasia tra la deliberazione di G.C. n. 180/2018 –recante la proposta di revisione della pianta organica delle farmacie – e la successiva deliberazione n. 181 del 2019 –approvazione della detta revisione-, atteso che nella prima si prevede la soppressione della quarta sede farmaceutica che era stata istituita con deliberazione n. 46 del 2012, non sussistendo più i presupposti di legge (per numero di abitanti) per la sua permanenza e, al contempo, la rimodulazione territoriale della terza sede (parimenti istituita con la medesima deliberazione n. 46/2012), rimodulazione che, necessariamente, interessa anche le altre due sedi farmaceutiche –quella nel capoluogo, assegnata all’odierna ricorrente e quella nella frazione Croce - mentre con la successiva deliberazione n. 181/2019 tale risultato è raggiunto con la soppressione della terza e della quarta sede farmaceutica e la contestuale ri-istituzione della terza sede, tale discrasia appare meramente formale, atteso che il risultato perseguito con i due provvedimenti risulta del tutto coincidente e consiste nella revisione della pianta organica delle farmacie del Comune resistente, per le (identiche) ragioni riportate nei provvedimenti stessi e consistenti, da un lato, nel calo demografico che non consentiva di mantenere la quarta sede farmaceutica istituita nel 2012 e, dall’altro, nella necessità di suddividere il territorio comunale in modo da garantire una capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico, consentendo di rendere funzionali le tre sedi farmaceutiche previste per legge in relazione al numero di abitanti.Giova ricordare, in linea generale, che la programmazione territoriale e, quindi, l’individuazione delle zone dove collocare le farmacie, è fatta in modo da assicurare l’equa distribuzione di queste sul territorio; il Legislatore ha poi introdotto il criterio in base al quale occorre tener altresì conto dell’esigenza di garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate (Consiglio di Stato, sez. III, 6 luglio 2021, n. 5159). La giurisprudenza ha rilevato che la ratio della programmazione e della revisione delle zone degli esercizi commerciali delle farmacie, più che diretta a salvaguardare le condizioni economiche di ciascun esercizio commerciale, risiede nella diversa esigenza di carattere pubblico di assicurare l’ordinata copertura di tutto il territorio al fine di agevolare la maggiore tutela della salute ai cittadini (TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 27 ottobre 2021, n. 2916), evidenziando che “(…)per poter modificare la circoscrizione farmaceutica (di una o di più farmacie) è necessario che sussista l'interesse pubblico a ridefinire la zona (o più zone) afferenti alla sede farmaceutica (o alle sedi farmaceutiche) in quanto lo spostamento della popolazione ha reso non più funzionale la precedente programmazione territoriale delle farmacie. L'intervento sulla pianta organica delle farmacie presuppone sempre una <disfunzionalità> dell'attuale pianificazione tale da necessitare una ridefinizione della collocazione delle sedi farmaceutiche in linea con i dati relativi alla mutata distribuzione degli abitanti sul territorio comunale: tale disfunzionalità deve emergere dall'istruttoria eseguita dal Comune.” (Consiglio di Stato, sez III, 9 ottobre 2018, n. 5795).È stato, altresì, ricordato che il parametro, stabilito dalla disposizione normativa sopra richiamata, di una farmacia ogni 3.300 abitanti che condiziona la determinazione del numero massimo di autorizzazioni rilasciabili, è indicato solo per determinare il numero complessivo di farmacie spettanti al singolo Comune ma non per dimensionare le aree assegnate alle singole sedi farmaceutiche, posto che gli utenti sono sempre liberi di rivolgersi a farmacie diverse da quelle territorialmente competenti (TAR Toscana, sez. II, 4 marzo 2022, n. 275); in buona sostanza, il coefficiente demografico di 3.300 abitanti viene in rilievo per stabilire il numero di farmacie da allocare sul territorio, ma non si riferisce al bacino di utenza della singola sede farmaceutica.A proposito della scelta normativa di affidare a un calcolo matematico la determinazione del numero complessivo delle unità per ogni Comune, è stato rilevato che “ogni singola farmacia è posta al servizio della generalità dei cittadini, giacché ciascuno di essi è libero di rivolgersi all'esercizio che preferisce e la norma ha solo lo scopo di mantenere una certa proporzione (approssimata) fra il numero degli abitanti e quello delle farmacie, non quello di assegnare a ciascun esercizio una certa quota di utenti” (Consiglio di Stato, sez. III, 6 febbraio 2015, n. 603).Con specifico rifermento, poi, all’art. 2, comma 1, della legge n. 475 del 1968, coma modificato dal D.L. n. 1/2012, è stato rilevato che “la nuova disciplina apprezza l’equa distribuzione delle farmacie sul territorio con riferimento non al bacino di utenza, ma alla più ampia copertura possibile del territorio comunale” (Consiglio di Stato, n. 603/2015, cit.); conseguentemente, il bacino di utenza di una sede può essere anche di dimensioni più ridotte rispetto alle altre, atteso che la finalità della nuova disciplina è quella di assicurare una più capillare presenza ed equa distribuzione di farmacie sul territorio, nonché di garantire l'accessibilità del servizio anche ai cittadini residenti in aree scarsamente abitate (TAR Campania, Napoli, sez. III, 1 settembre 2021, n. 5691).Ebbene, nel caso in esame l’Amministrazione comunale, sussistendo i presupposti normativi per la soppressione di una sede farmaceutica e considerata la (ripetuta) mancata assegnazione delle due farmacie istituite nel 2012 per rinuncia degli aventi diritto, ha ritenuto, altresì, di rivedere la pianta organica delle farmacie, al fine di assicurare una equa distribuzione su tutto il territorio comunale del servizio farmaceutico, tenendo, altresì, conto delle modifiche della situazione della popolazione residente al 31.12.2017 rispetto alla precedente rilevazione del 31.12.2010.Dunque, da un lato non sussiste la violazione dell’art. 1 della legge n. 475/1968, atteso che il Comune ha correttamente soppresso la quarta sede, non più giustificata sulla base del dato numerico degli abitanti e, dall’altro, nemmeno sussiste la dedotta violazione dell’art. 5 della legge n. 362/1991, atteso che la revisione della pianta organica, che ha determinato la modifica della localizzazione della terza sede –soppressa e contestualmente ri-istituita-, con conseguente incisione anche dell’ambito della prima sede farmaceutica (capoluogo), è stata adottata per soddisfare l’esigenza di assicurare un’equa distribuzione del servizio farmaceutico sul territorio, attesa la “disfunzionalità” della pianificazione precedente, con mancata copertura della terza sede.In definitiva, alla luce di tutto quanto sopra, le censure di parte ricorrente non possono trovare accoglimento.Quanto alla doglianza relativa alla asserita impossibilità di assegnare la terza sede, istituita con Deliberazione di G.C. n. 181/2019, tramite il concorso straordinario bandito dalla Regione del Veneto nel 2013 in applicazione dell’art. 11 D.L. 1/2012 (in quanto non potrebbero essere assegnate, nell’ambito di una procedura concorsuale, sedi che non fossero già state istituite al momento del suo avvio), si osserva, da un lato, la totale carenza di interesse della ricorrente alla formulazione della specifica censura, non avendo partecipato alla procedura di assegnazione di detta sede farmaceutica e, dall’altro, che la terza sede in questione è stata istituita nel 2012, per poi essere oggetto di rimodulazione nel 2019, nei termini e per le ragioni sopra già precisate.I primi due motivi di ricorso, pertanto, sono infondati.Parimenti infondato è il terzo motivo, relativo all’assunzione dei pareri dell’Ordine dei Farmacisti e dell’Azienda Sanitaria competente.I suddetti pareri sono stati assunti a seguito della deliberazione n. 180/2018 di proposta di revisione che, per quanto qui interessa, in nulla si differenzia rispetto alla successiva deliberazione definitiva n. 181/2019, non assumendo rilievo –ai fini della emissione dei suddetti pareri – la soppressione e contestuale ri-istituzione della terza sede, atteso che i profili di interesse riguardavano la revisione della pianta organica.Dunque, dopo aver assunto i prescritti pareri in relazione alla deliberazione di proposta di revisione n. 181/2018, il Comune non era tenuto a reiterare la richiesta di nuovi pareri con riferimento alla approvazione della revisione, la quale, come detto, ha pedissequamente riproposto –ad eccezione della soppressione e contestuale ri-istituzione della terza sede – gli stessi contenuti sostanziali di cui alla proposta di revisione.Infine, infondato è anche il quarto e ultimo motivo di ricorso, con cui la ricorrente lamenta la illogicità e irragionevolezza delle scelte operate dall’Amministrazione comunale.Premesso che lo scopo della perimetrazione della zona è quello di delimitare la libertà di scelta del farmacista, nel senso che questi è, in linea di massima e salvo eccezioni, libero di scegliere l’ubicazione del proprio esercizio, purché rimanga all’interno di quel perimetro (Consiglio di Stato, sez. III, 19 settembre 2019, n. 6237), si osserva che nell’ambito della revisione della “pianta organica” (inciso espunto dalla nuova formulazione dell’art. 2 della legge n. 475/1968 e sostituito da uno strumento programmatorio di analogo contenuto) le scelte operate dall’Amministrazione in merito alla individuazione delle zone nelle quali collocare le farmacie sono espressione di ampia discrezionalità che dunque, come tali, sono sindacabili solo per gravi ed evidenti errori di valutazione dei presupposti e irragionevolezza delle scelte effettuate (Consiglio di Stato, sez. III, 20 marzo 2017, n. 1250); tale individuazione, infatti, “risponde all’esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della collettività, alla quale concorrono numerosi fattori diversi dal numero dei residenti, quali l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio nelle diverse zone del territorio, le situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie” (Consiglio di Stato, n. 1250/2017 cit.).Ebbene, nel caso in esame, le scelte di localizzazione e delimitazione delle sedi operate dal Comune resistente non appaiono inficiate da profili di irragionevolezza e/o illogicità, tenuto conto di quanto evidenziato dall’Amministrazione negli atti impugnati, come in precedenza meglio esplicitato.In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.Stante la indubbia peculiarità della questione tratta, le spese di causa possono essere interamente compensate tra le parti. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOElisabetta BusettoAlessio Falferi