urn:nir:tar.friuli.venezia.giulia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20230018620240527102500531.xml20230018620240527102500531.docm202300186\202300186.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\891 Carlo Modica De Mohac\Sentenza00:00:00Daniele Busico28/05/2024 08:57:5728/05/2024NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZACarlo Modica de Mohac, PresidenteManuela Sinigoi, ConsigliereDaniele Busico, Primo Referendario, Estensore per l'annullamentodella delibera della Giunta Regionale n. 1720 del 18 novembre 2022, recante “Linee di indirizzo per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa alla dirigenza sanitaria del servizio sanitario regionale” e di ogni atto connesso, presupposto e conseguenziale. sul ricorso numero di registro generale 186 del 2023, proposto dall’Ordine dei Tecnici Sanitari di Radiologia Medica e delle Professioni Sanitarie Tecniche della Riabilitazione e della Prevenzione di Gorizia, Pordenone, Udine e Trieste, dall’Ordine Regionale della Professione Sanitaria di Fisioterapista del Friuli Venezia Giulia e dall’Ordine delle Professioni Infermieristiche di Trieste, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Salvatore Spitaleri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; la Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Michela Delneri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; dell’Azienda Sanitaria Friuli Occidentale, non costituita in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 maggio 2024 il dott. Daniele Busico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; 1. Con atto depositato il 5 giugno 2023 gli enti ricorrenti hanno trasposto innanzi a questo T.A.R. il ricorso straordinario con cui avevano impugnato il provvedimento in epigrafe col quale la Regione ha approvato le linee di indirizzo per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa alla dirigenza sanitaria del servizio sanitario regionale.I ricorrenti hanno dedotto censure di violazione di legge ed eccesso di potere. In particolare, hanno dedotto la mancata inclusione delle professioni sanitarie ex l. n. 251/2000 nell’elenco dei profili cui è possibile affidare incarichi di struttura complessa.2. La Regione si è costituita in giudizio in resistenza al ricorso.3. All’udienza pubblica del giorno 23 maggio 2024 la causa è passata in decisione.4. Il ricorso è infondato.5. Occorre preliminarmente affermare l’irrilevanza, ai fini della decisione del presente giudizio, della delibera di Giunta regionale n. 388 del 15 marzo 2024 (impugnata dagli enti ricorrenti con autonomo ricorso attualmente pendente e recante n. R.G. 170/2024), perché l’intervento novativo, attraverso l’inserimento nel testo delle linee di indirizzo dell’art. 3.3 bis “Casi particolari: nomina della Commissione negli IRCCS”, non incide sul thema decidendum. L’indicazione della delibera n. 388/2024 che “le linee di indirizzo […] allegate alla deliberazione di Giunta n. 1720 del 18.11.2022 sono sostituite integralmente dal documento allegato parte integrante del presente provvedimento” deve essere letta soltanto in chiave tecnica, non già quale reale nuovo momento deliberativo idoneo ad incidere sulla posizione giuridica dei ricorrenti. La nuova deliberazione costituisce, sotto questo profilo, un passaggio puramente formale, funzionale a garantire soltanto un’agevole lettura del documento recante il testo consolidato delle linee di indirizzo; essa perciò non incide – né espressamente né implicitamente - sul contenuto decisionale e regolamentare della delibera n. 1720/2022 rispetto ai profili di doglianza dedotto col presente ricorso. Non può quindi essere pronunciata la cessazione della materia del contendere, come richiesto dai ricorrenti. In mancanza di inequivoci elementi tali da reputare venuto meno l’interesse all’odierna impugnativa, al Collegio non resta che decidere nel merito il ricorso.6. È, infatti, infondata l’eccezione regionale di inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse sul rilievo che l’annullamento dell’intero provvedimento non sarebbe comunque in grado di assicurare il bene della vita che gli ordini professionali si ripromettono di ottenere (ovvero l’inserimento delle professioni sanitarie rappresentate tra i profili candidabili alla direzione di struttura complessa previsti dalle linee di indirizzo). L’impugnativa, rettamente interpretata alla luce del contenuto del ricorso, non ha ad oggetto la pura e semplice caducazione dell’intero atto impugnato, ma più propriamente di quella sola parte che non prevede “nell’elenco dei profili, cui è possibile affidare incarichi di struttura complessa, di quelli recentemente ordinati, ai sensi della legge 18 gennaio 2018, n. 3, ossia quelli relativi alle professioni sanitarie, già normati negli articoli da uno a quattro della L. n. 2[5]1/2000” (pag. 3 dell’originario ricorso straordinario).7. Nel merito, come anticipato, il ricorso è infondato.7.1. Le linee di indirizzo impugnate costituiscono espressamente l’attuazione dell’art. 20, comma 1, della l. n. 118/2022 che – intervenendo sull’art. 15 del d.lgs. n. 502/1992 (“disciplina della dirigenza medica e delle professioni sanitarie”) - ha attribuito alla Regione la competenza a disciplinare i criteri e le procedure per l’affidamento degli incarichi di struttura complessa da conferire alla dirigenza sanitaria.L’art. 15, comma 7 bis, d.lgs. cit. prevede infatti che “Le regioni, nei limiti delle risorse finanziarie ordinarie e nei limiti del numero delle strutture complesse previste dall'atto aziendale di cui all'articolo 3, comma 1-bis, tenuto conto delle norme in materia stabilite dalla contrattazione collettiva, disciplinano i criteri e le procedure per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa, previo avviso cui l'azienda è tenuta a dare adeguata pubblicità, sulla base dei seguenti princìpi:a) la selezione è effettuata da una commissione composta dal direttore sanitario dell'azienda interessata e da tre direttori di struttura complessa nella medesima disciplina dell'incarico da conferire, dei quali almeno due responsabili di strutture complesse in regioni diverse da quella ove ha sede l'azienda interessata alla copertura del posto. I direttori di struttura complessa sono individuati tramite sorteggio da un elenco nazionale nominativo costituito dall'insieme degli elenchi regionali dei direttori di struttura complessa appartenenti ai ruoli regionali del Servizio sanitario nazionale. Qualora fosse sorteggiato più di un direttore di struttura complessa della medesima regione ove ha sede l'azienda interessata alla copertura del posto, è nominato componente della commissione il primo sorteggiato e si prosegue nel sorteggio fino a individuare almeno due componenti della commissione direttori di struttura complessa in regioni diverse da quella ove ha sede la predetta azienda. Se all'esito del sorteggio di cui al secondo o al terzo periodo la metà dei direttori di struttura complessa non è di genere diverso, si prosegue nel sorteggio fino ad assicurare ove possibile l'effettiva parità di genere nella composizione della commissione, fermo restando il criterio territoriale di cui al terzo periodo. Assume le funzioni di presidente della commissione il componente con maggiore anzianità di servizio tra i tre direttori sorteggiati. In caso di parità nelle deliberazioni della commissione prevale il voto del presidente. In deroga alle disposizioni di cui al primo periodo, nella provincia autonoma di Bolzano la selezione per il conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa è effettuata da una commissione composta dal direttore sanitario dell'azienda interessata e da tre direttori di struttura complessa nella medesima disciplina dell'incarico da conferire, dei quali almeno un responsabile di struttura complessa in regione diversa da quella ove ha sede l'azienda interessata alla copertura del posto;b) la commissione riceve dall'azienda il profilo professionale del dirigente da incaricare. Sulla base dell'analisi comparativa dei curricula, dei titoli professionali posseduti, avuto anche riguardo alle necessarie competenze organizzative e gestionali, dei volumi dell'attività svolta, dell'aderenza al profilo ricercato e degli esiti di un colloquio, la commissione attribuisce a ciascun candidato un punteggio complessivo secondo criteri fissati preventivamente e redige la graduatoria dei candidati. Il direttore generale dell'azienda sanitaria procede alla nomina del candidato che ha conseguito il miglior punteggio. A parità di punteggio prevale il candidato più giovane di età. L'azienda sanitaria interessata può preventivamente stabilire che, nei due anni successivi alla data del conferimento dell'incarico, nel caso di dimissioni o decadenza del dirigente a cui è stato conferito l'incarico, si procede alla sostituzione conferendo l'incarico mediante scorrimento della graduatoria dei candidati;c) la nomina dei responsabili di unità operativa complessa a direzione universitaria è effettuata dal direttore generale d'intesa con il rettore, sentito il dipartimento universitario competente ovvero, laddove costituita, la competente struttura di raccordo interdipartimentale, sulla base del curriculum scientifico e professionale del responsabile da nominare;d) il profilo professionale del dirigente da incaricare, i curricula dei candidati, i criteri di attribuzione del punteggio, la graduatoria dei candidati e la relazione della commissione sono pubblicati nel sito internet dell'azienda prima della nomina. I curricula dei candidati e l'atto motivato di nomina sono pubblicati nei siti internet istituzionali dell'ateneo e dell'azienda ospedaliero-universitaria interessati”.7.2. L’intento del provvedimento impugnato è stato proprio quello di aggiornare e adeguare le previgenti disposizioni regionali nella materia del conferimento degli incarichi di struttura complessa ai nuovi principi e criteri direttivi di fonte statale. È così che con l’atto impugnato la Regione ha modificato e sostituito le previgenti linee di indirizzo già adottate nel 2013 per l’attribuzione degli incarichi di struttura complessa alla sola dirigenza sanitaria appartenente ai profili professionali di medico, veterinario, farmacista, odontoiatra, biologo, chimico, fisico e psicologo (cfr. deliberazione di Giunta regionale n. 513/2013, successivamente integrata dalla deliberazione giuntale n. 445/2015). Così facendo, però, la Regione si è limitata a disciplinare criteri e procedure con riferimento soltanto ad alcuni profili di dirigenza sanitaria (appunto, medici, veterinari, farmacisti, odontoiatri, biologi, chimici, fisici e psicologi), con l’esclusione dei profili delle professioni sanitarie ex l. n. 251/2000.7.3. È controverso tra le parti se siffatta modalità sia legittima oppure no.Secondo gli enti ricorrenti, così facendo la Regione avrebbe introdotto una illegittima discriminazione, omettendo di disciplinare con unico atto i criteri e le procedure di conferimento degli incarichi di struttura complessa per l’intera dirigenza sanitaria in spregio alla previsione del c.d. unico ruolo (previsto ai sensi dell’art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 502/1992). Con ciò determinando di fatto l’esclusione di detti profili all’accesso agli incarichi di struttura complessa. Secondo la Regione, invece, la previsione sarebbe non solo legittima, ma anche obbligata da un quadro regolatorio primario incompleto che impedisce di estendere – per varie ragioni - le regole generali all’intera dirigenza sanitaria. Non si sarebbe peraltro affatto inteso precludere ai dirigenti delle professioni sanitarie la possibilità di conferimento degli incarichi di struttura complessa.8. Il Collegio ritiene che, allo stato della normativa primaria e secondaria di riferimento, la Regione abbia fornito sufficienti e adeguati argomenti a sostegno dell’inestensibilità all’intera dirigenza sanitaria delle previsioni delle linee di indirizzo impugnate. Sussistono infatti - allo stato - oggettivi e insuperabili ostacoli di natura normativa, contrattuale e fattuale.8.1. Un primo ostacolo, di natura normativa, si rinviene nella lettera dell’art. 17, comma 7, del d.lgs. n. 502/1992 secondo il quale “Gli incarichi di direzione di struttura complessa sono attribuiti a coloro che siano in possesso dei requisiti di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 dicembre 1997, n. 484”.A tale riguardo, l’art. 3 del d.P.R. n. 484/1997 disciplina l’accesso al secondo livello dirigenziale individuando le condizioni soggettive ed oggettive minime per poter partecipare alla selezione e i criteri valutativi dei candidati. Sennonché tali indicazioni riguardano soltanto le categorie professionali dei medici, dei veterinari, dei farmacisti, degli odontoiatri, dei biologi, dei chimici, dei fisici e degli psicologi. Nulla è invece indicato relativamente alle altre professioni sanitarie e ad altri ulteriori profili professionali. Non solo. Il successivo art. 4 dello stesso d.P.R. prevede testualmente che “gli incarichi di secondo livello dirigenziale per i profili professionali del ruolo sanitario possono essere conferiti esclusivamente nelle discipline stabilite con decreto del Ministro della sanità (…)” che, tuttavia, allo stato non include le professioni sanitarie rappresentate dagli ordini ricorrenti.Il vuoto di disciplina non è altrimenti colmabile se non con uno specifico intervento che individui, al livello normativo, criteri e requisiti per l’attribuzione degli incarichi di secondo livello dirigenziale (id est, incarichi di direzione di struttura complessa) anche per le professioni sanitarie ex l. n. 251/2000. Tale intervento si configura come un’ineludibile passaggio anteriore all’implementazione delle linee d’indirizzo regionali che, altrimenti, se adottate sarebbero prive di base normativa e di principi legali cui uniformarsi. 8.2. Un secondo ostacolo risiede nella disciplina della contrattazione collettiva nazionale che, pur nella consapevolezza del vuoto di disciplina, ha ritenuto di non indicare previsioni “integrative” o complementari, rimettendosi in toto alle (carenti) previsioni normative nazionali e regionali.L’art. 20 del CCNL del 19 dicembre 2019 – pacificamente disciplinante tanto la ex dirigenza medica quanto quella sanitaria non medica – rimette e rinvia espressamente alle “procedure previste dalla legislazione nazionale e regionale vigente che ne disciplina anche i requisiti”, senza nulla aggiungere o prevedere in relazione alla dirigenza delle professioni sanitarie ex l. n. 251/2000.Se è vero che la previsione appena richiamata non consente di reputare esclusa la dirigenza sanitaria non medica dall’accesso all’incarico di direzione di struttura complessa, è altresì vero che permane – anche al livello della contrattazione collettiva – la lacuna di disciplina più sopra evidenziata, a conferma della necessità di un ineludibile previo intervento normativo. E tale soluzione è il frutto di una precisa scelta delle parti, pienamente consapevole, atteso che alla “dichiarazione congiunta n. 6” le stesse “auspicano che ci sia un intervento legislativo di definizione delle procedure e dei requisiti di conferimento degli incarichi di struttura complessa ai dirigenti delle professioni sanitarie di cui all’art. 6 della legge 251 del 10/8/2000”. Per completezza occorre pure rilevare che il 23 gennaio 2024 è stato sottoscritto il nuovo CCNL dell’Area Sanità 2019-2021, il cui articolo 24 rubricato “Affidamento e revoca degli incarichi di direzione di struttura complessa – criteri e procedure”, per qual che qui rileva, è puramente riproduttivo del citato art. 20 e nulla aggiunge rispetto alla questione sottostante al presente giudizio e alle considerazioni qui svolte.8.3. In terzo luogo, la Regione ha ben messo in evidenza un terzo ostacolo, di natura fattuale, all’inclusione dei profili delle professioni sanitarie nelle linee di indirizzo in esame.Questo risiede nelle modalità di composizione della commissione di selezione dei candidati e, in particolare, nella mancanza di nominativi di dirigenti delle professioni sanitarie nell’elenco di cui all’art. 15, comma 7 bis, lett a), del d.lgs. n. 502/1992. Non è stata ex adverso contestata l’asserzione della difesa regionale secondo cui l’estensione della disciplina appena richiamata anche alle professioni sanitarie ex l. n. 251/2000 renderebbe, “di fatto, impossibile procedere alle operazioni di sorteggio e, conseguentemente, nominare la commissione”, comportando, a cascata, l’impossibilità di fatto di attribuire ai dirigenti delle professioni sanitarie incarichi di direzione di struttura complessa.9. In questo quadro, è del tutto ragionevole la soluzione individuata dalla Regione di adottare - allo stato e in attesa dell’implementazione della normativa primaria e secondaria anche per le professioni sanitarie - le linee d’indirizzo per l’attribuzione degli incarichi di direzione di struttura complessa solo per alcuni profili (che possono già contare su un quadro normativo completo) e non anche per quelle professioni sanitarie rispetto alle quali sussistono ostacoli di varia natura. Non si tratta, come invece sostenuto dai ricorrenti, di una irragionevole discriminazione, ma anzi di una scelta del tutto coerente col quadro normativo e da questo resa sostanzialmente necessaria. D’altra parte è smentito ex actis che la Regione così agendo abbia inteso escludere i dirigenti delle professioni sanitarie dall’attribuzione degli incarichi di struttura complessa.Con la nota prot. 6742 del 2 marzo 2021 (cit. all. 9 della produzione documentale regionale) la Direzione centrale salute della Regione ha indicato agli enti sanitari del SSR di avvalersi, per l’attribuzione degli incarichi di struttura complessa alla dirigenza delle professioni sanitarie, delle regole previste per la dirigenza professionale, tecnica ed amministrativa, contenute nell’art. 71 del CCNL Area funzioni locali del 17 dicembre 2020, condivisibilmente scongiurando – almeno sul piano operativo – l’esclusione qui contestata dei profili professionali riferibili agli enti ricorrenti.10. In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere perciò respinto.Le spese di lite, per la novità delle questioni esaminate, possono essere compensante. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Compensa le spese di lite.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2024 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIORosaria MaesanoDaniele Busico