urn:nir:tar.friuli.venezia.giulia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20210021420220526155548439.xml20210021420220526155548439.docm202100214\202100214.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\900 Oria Settesoldi\SentenzaOria Settesoldi26/05/2022 16:32:28Luca Emanuele Ricci26/05/2022 16:02:4327/05/2022NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAOria Settesoldi, PresidenteLuca Emanuele Ricci, Referendario, EstensoreDaniele Busico, Referendario per l'annullamento- della delibera consiliare del Comune di Trieste n. 22 del 10 giugno 2021, comunicata a Hera Luce via PEC il 21 Giugno 2021, con oggetto <<Dichiarazione di fattibilità tecnico economica e di interesse pubblico ai sensi e per gli effetti di quanto previsto al co. 15 art. 183 D.Lgs. 50/2016, della Proposta di Project Financing pervenuta all'Amministrazione da parte di CITELUM S.A., avente ad oggetto la Concessione della gestione del servizio di illuminazione pubblica, della rete semaforica, di assistenza alla viabilità cittadina, dei servizi SMART CITY e delle luminarie e addobbi natalizi del Comune di Trieste>> - di ogni atto presupposto, e in particolare delle relazioni istruttorie e del quadro istruttorio ai quali la delibera fa riferimento senza averle rese disponibili, indicate come segue in delibera.- dei seguenti atti, ove occorrer possa:o verbali 1 (12.7.2019), 2 (14.10.2019) 3 (21.10.2019), 4 (15.11.2019), 5 (19.11.2019) e 6 (2.12.2019) di gara, quali atti presupposti, firmati dalla Commissione di gara presso il Comune di Trieste inerente alla Finanza di progetto di cui sopra (DOC: da 15 a 19; verbale 2 DOC. 25)o Lettere di indicazioni da parte del Comune di Trieste di adeguamento della proposta di finanza di progetto: ▪ A Citelum del 10.7.2019 prot 145717 - P(DOC. 20) ▪ A Enel del 13.6.2019 prot 126147 – P (DOC. 21) ▪ A CPL del 9.10.2019 prot. 203801 – P (DOC. 22)con richiesta di subentro nella posizione di soggetto vincitore, ovvero in subordine con richiesta di annullamento dell'intera procedura, ovvero in ulteriore subordine per il risarcimento del danno per equivalente. sul ricorso numero di registro generale 214 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da Hera Luce S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Lolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Trieste, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maritza Filipuzzi, Marco Marpillero, Valentina Frezza, Sara De Biaggi, Alda De Gennaro, domiciliataria ex lege in Trieste, via del Teatro Romano 7; Citelum S.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Bruno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Savoia 31; Enel X S.r.l., City Green Light S.r.l., non costituiti in giudizio; Enel Sole S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Parola, Andrea Leonforte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Trieste e di Citelum S.A. e di Enel Sole S.r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 maggio 2022 il dott. Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Hera Luce domanda l’annullamento della delibera adottata dal Comune di Trieste (n. 22 del 10 giugno 2021), avente ad oggetto “Dichiarazione di fattibilità tecnico economica e di interesse pubblico ai sensi e per gli effetti di quanto previsto al co. 15 art. 183 D.Lgs. 50/2016, della Proposta di Project Financing pervenuta all'Amministrazione da parte di CITELUM S.A., avente ad oggetto la Concessione della gestione del servizio di illuminazione pubblica, della rete semaforica, di assistenza alla viabilità cittadina, dei servizi SMART CITY e delle luminarie e addobbi natalizi del Comune di Trieste” e dei relativi atti presupposti, menzionati nella delibera.1.1. La ricorrente riferisce di aver presentato una propria proposta di finanza di progetto in data 15.05.2019 e di aver diffidato più volte il Comune affinché concludesse il procedimento. Successivamente, essendo pervenute altre proposte (quelle di Enel Sole, Citelum e City Green Light), il Comune ha adottato la delibera impugnata, non preceduta dallo svolgimento di una vera e propria gara.1.2. Hera Luce deduce quindi i seguenti motivi:I) “Violazione dell’art. 183, comma 15 del d.lgs. 50 del 2016”, perché il Comune di Trieste non ha concluso la procedura di project financing entro il termine perentorio di 3 mesi dalla presentazione della proposta (art. 183, comma 5). Tale ritardo avrebbe dovuto determinare la fuoriuscita dallo schema procedimentale semplificato previsto dalla disposizione e necessità di disporre una vera e propria gara, con le relative garanzie. Nel caso di specie, al contrario, l’iter comparativo seguito dal Comune non avrebbe rispettato i seguenti principi:- Principio di fissazione e comunicazione previa dei criteri di valutazione rispetto alla valutazione (art. 12 legge 241 del 1990, art. 4 Codice appalti) espressione del principio di imparzialità e di tutela della par condicio, perché la predeterminazione dei criteri è successiva alla presentazione della proposta della ricorrente.- Principio di tutela della par condicio e della concorrenza: adozione di garanzie di segretezza e conservazione delle offerte contro le asimmetrie informative e le fughe di notizie, perché la proposta della ricorrente è rimasta aperta per mesi, senza alcuna cautela circa la diffusione di informazioni sui relativi contenuti.- Principio di non discriminazione sulla base della nazionalità, trasparenza e concorrenza: quando si riscontra un interesse forte del mercato è sproporzionato ed illegittimo non aprire – senza alcuna motivazione - la procedura con un bando, perché il numero di concorrenti e la tempistica trascorsa dalla presentazione dell’offerta di Hera Luce hanno reso manifestamente irragionevole l’adozione di un procedimento opaco ed arbitrario. In presenza di una procedura connotata da tempi lunghissimi e da forte partecipazione dal mercato, il Comune avrebbe dovuto fare applicazione dei principi generali inerenti alle procedure comparative o quantomeno motivare circa le ragioni per le quali non ha ritenuto di applicarli.II) “Violazione di legge: violazione dell’art. 34 DL 79 del 2012”, perché il project financing ha ad oggetto nel caso di specie un servizio pubblico locale (l’illuminazione pubblica) e il ricorso al tipo di procedura avrebbe dovuto essere preceduto da previa relazione pubblicata come prescritto dalla legge.III) “Violazione di legge: violazione del principio di imparzialità e di esperienza nella scelta dei commissari”, non essendo note informazioni relative ai commissari e all’ausiliario terzo, nulla può desumersi circa la loro competenza e l’assenza di un conflitto di interessi.Infine, nell’ipotesi di impossibilità di annullamento della delibera, Hera Luce domanda il risarcimento del danno per equivalente, nell’importo pari al 10% del valore della concessione (86.000.000 di euro), diviso per il numero dei partecipanti (4), per un importo quindi pari a euro 8.600.000 diviso 4 e cioè euro 2.150.000.1.3. Con successivo atto di motivi aggiunti del 5.10.2021, proposto a seguito dell’esame dei documenti trasmessi dal Comune di Trieste in data 29.07.2021, Hera Luce formula ulteriori contestazioni in relazione agli atti originariamente impugnati:I) “Violazione di legge: Violazione dell’artt. 183 comma 15 Codice appalti”, perché Citelum non risulta aver ripresentato l’intero PEF asseverato, ma si è limitata a trasmettere quella singola scheda aggiornata.II) “Violazione di legge: violazione del principio di imparzialità, par condicio e di eguaglianza: vi sono state disparità di trattamento in corso di procedura, con inviti a migliorare l’offerta a favore dei partecipanti alla procedura diversi da Hera Luce”, perché il Comune avrebbe creato una disparità informativa, in particolare fornendo solo ai tre concorrenti informazioni sul contenuto richiesto alla proposta di project financing (docc. 20, 21 e 22).III) “Violazione di legge: violazione dei principi del Trattato UE e dell’ordinamento nazionale in materia di procedure con più concorrenti (concorrenza, imparzialità, trasparenza, par condicio)”, perché i criteri di valutazione sono stati definiti solo dopo aver visionato le proposte e non prima. Inoltre, il Comune di Trieste non avrebbe fatto ricorso ai CAM illuminazione pubblica di cui al DM 28.3.2018.IV) “Violazione del principio di segretezza delle offerte e dunque di par condicio e imparzialità. Violazione della par condicio e della concorrenza, della segretezza delle proposte e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza”, perché dai verbali risulta confermato quanto già dedotto con il ricorso principale circa la mancata regolare custodia delle buste e in particolare della proposta di Hera Luce, prima presentata.2. Con ordinanza del 06.12.2021, il Tribunale ha ritenuto necessario disporre un approfondimento istruttorio per chiarire le circostanze di cui al secondo motivo aggiunto. Si è domandato, in particolare, al Comune di produrre una relazione al fine di illustrare se le necessità gestionali esposte agli altri operatori – con le lettere di cui ai docc. 20, 21 e 22 della ricorrente – erano note anche alla ricorrente Hera Luce e considerate nel progetto dalla stessa proposto. Il comune ha adempiuto alla richiesta con gli atti depositati in data 04.03.2022.3. All’udienza pubblica dell’11.05.2022, le parti hanno discusso come da verbale. Il ricorso è stato trattenuto in decisione.4. È possibile prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti, formulate dalle altre parti, per essere gli stessi ricorsi infondati nel merito.4.1. È necessario premettere alla loro disamina una breve ricostruzione dei caratteri della procedura in esame, di c.d. project financing ad iniziativa privata (art. 183, commi 15 e ss. del d.lgs. 50 del 2016). Si tratta di una forma di partenariato pubblico-privato in cui l’iniziativa è assunta dall’operatore economico (c.d. promotore), che cerca di “intercettare”, con una propria spontanea proposta, una domanda di beni e servizi (implicante la realizzazione di opere pubbliche) ancora inespressa dal soggetto pubblico. La proposta deve essere, in un primo momento, valutata dall’amministrazione in punto di rispondenza all’interesse pubblico e di fattibilità. Ove sia valutata positivamente, essa può – con ulteriore scelta discrezionale e incoercibile del soggetto pubblico (Cons. St., sez. V, 23 novembre 2018, n. 6633) – essere posta a base di una gara per l’affidamento dei lavori, nella quale il promotore del progetto prescelto godrà di una posizione privilegiata (potendo esercitare un diritto di prelazione). Secondo costante giurisprudenza quindi, il primo segmento del project financing ad iniziativa privata – anche laddove siano pervenute analoghe proposte da parte di più operatori – non si connota in termini strettamente concorsuali, cioè di vera e propria comparazione secondo regole predeterminate e finalizzata all’individuazione di un vincitore, rilevando “esclusivamente l’interesse della Amministrazione ad includere le opere e i servizi proposti dal privato negli strumenti di programmazione, all’uopo nominando “promotore” il soggetto imprenditoriale il cui progetto sia risultato maggiormente aderente ai desiderata e agli interessi dell’Ente. Gli interessi privati rimangono, per così dire, sullo sfondo, non essendosi ancora entrati nella fase della procedura pubblica di selezione finalizzata a consentire alle imprese interessate il conseguimento del sostanziale bene della vita, costituito dalla aggiudicazione di una pubblica commessa” (così Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 1° aprile 2019, n. 696).5. Tale fondamentale carattere – per giungere così all’esame del primo motivo del ricorso principale – non viene meno a seguito del decorso del termine trimestrale per l’esame della proposta, previsto dall’art. 183 e ivi definito come “perentorio”. Il termine è posto a tutela dello stesso proponente ed è finalizzato a conferire tempi certi anche a questa preliminare fase del project financing, sollecitando l’amministrazione a provvedere (Tar Lazio, Roma, sez. II, 28 maggio 2018, n. 5954). Il suo superamento, quindi, avrebbe certo consentito alla ricorrente di agire con ricorso avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a. (cfr. Tar Lombardia, Milano, sez. I, 17 giugno 2020, n. 1083), a tutela del proprio interesse a vedere esaminata dal Comune la proposta presentata, ma non vale a mutare i caratteri di una procedura finalizzata “non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici preordinati, ma alla valutazione di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l'accoglimento della proposta formulata dall'aspirante promotore” (Cons. Stato, sez. V, 10 febbraio 2020, n. 1005). L’assunto secondo cui il decorso dei tre mesi previsti dall’art. 183, comma 15 comporterebbe l’ingresso nella vera e propria concorsualità, propria delle procedure di gara, non appare pertanto condivisibile, né trova conferma nel testo della disposizione.5.1. La tesi del ricorrente contrasta, altresì, con la ratio di questo segmento procedurale, il cui scopo è quello di pervenire all’elaborazione di un progetto rispondente al massimo grado al pubblico interesse – interesse che, in quanto individuato dal privato di sua iniziativa, è a sua volta suscettibile di progressiva definizione e concretizzazione nell’interlocuzione tra amministrazione e soggetto proponente – da porre a base di una successiva gara, e non di scegliere la migliore tra le diverse offerte pervenute, secondo criteri predeterminati. Un momento di confronto tra gli operatori è mera evenienza, conseguenza logica necessaria della compresenza di più proposte afferenti al medesimo oggetto, ma del tutto secondaria nell’economia di questa fase del project financing ad iniziativa privata (e infatti nemmeno considerata e normata dall’art. 183, comma 15 del d.lgs. 50 del 2016) e da operarsi senz’altro nel rispetto della logica sottesa all’istituto. 5.2. L’eventuale svolgimento di una comparazione non può quindi portare ad irrigidire e ad assimilare alle procedure di gara vere e proprie un modello connotato per la sua particolare duttilità, che prevede come momento del tutto fisiologico quello della richiesta di modifiche o integrazioni progettuali (agli antipodi, quindi, rispetto al principio di rigida immutabilità dell’offerta che vige nelle procedure di gara) e che riconosce all’amministrazione la più ampia discrezionalità nell’articolazione e nella conduzione del procedimento (cfr. il precedente di questo Tar, 23 luglio 2021, n. 235). La necessità di confronto tra più proposte non esclude, in particolare, “la possibilità per l’amministrazione di modulare diversamente l’istruttoria, avuto riguardo, di volta in volta, alla qualità dei proponenti e/o al contenuto e al grado di approfondimento delle proposte ricevute, nei limiti della ragionevolezza e della non contraddittorietà” (Tar Toscana, sez. I, 28 febbraio 2018, n. 328). Sarebbe pertanto del tutto legittimo che – fermo l’obbligo di valutare tutte le proposte e il rispetto del fondamentale principio di ragionevolezza – la stessa amministrazione interloquisca con gli operatori secondo modalità e tempi differenti e con un diverso grado di approfondimento. 5.3. Non risulta quindi pertinente il richiamo alla serie di norme e principi di cui al primo motivo del ricorso principale, propri delle gare stricto sensu intese. Così, la necessità di predeterminare in apposito disciplinare puntuali criteri di valutazione delle proposte, presupponendo una chiara e definitiva perimetrazione degli interessi e delle necessità del soggetto pubblico, è logicamente incompatibile con il carattere privato dell’iniziativa di project financing di cui si discute, in cui come detto è il mercato ad “intercettare” e proporre il soddisfacimento di un interesse pubblico latente e non compiutamente espresso (e quindi necessariamente da definire in itinere). Nel caso di specie, peraltro, il Comune di Trieste ha agito nel massimo possibile rispetto del principio di predeterminazione dei criteri, predisponendo un adeguato schema comparativo fondato su cinque macro-elementi (qualità del progetto, bozza di convenzione, caratteristiche del servizio e della gestione, piano economico finanziario, altri elementi) e su una serie di linee guida per la valutazione (doc. 9), che hanno poi portato alla formulazione di ulteriori indicatori di dettaglio (si veda il quadro istruttorio riepilogativo, di cui al doc. 38-bis del Comune). La procedura appare quindi, nel complesso, assolutamente idonea a garantire un confronto obiettivo ed imparziale tra le proposte e a dare conto delle operazioni svolte.5.4. L’invocata segretezza delle offerte non è parimenti compatibile, nei termini assoluti configurati dal ricorrente, con la natura eventuale della comparazione in questa prima fase del project financing ad iniziativa privata e con le caratteristiche della procedura. In mancanza di termini tassativi di presentazione delle proposte è del tutto naturale che vi sia un disallineamento temporale tra le varie iniziative degli operatori e che una proposta possa quindi sopravvenire ad altre, già conosciute nei loro contenuti. Nel caso di specie, peraltro, questo stesso Tribunale, con sentenza 17 settembre 2020, n. 310, ha ritenuto illegittima la mancata considerazione di una proposta pervenuta ad iter valutativo in corso (ed erroneamente ritenuta tardiva dal Comune di Trieste), accertando il dovere del Comune di prenderla in esame. Ciò ha comportato la necessità di riaprire l’istruttoria e ha fatto sì che il Comune concedesse a tutti gli operatori la possibilità di aggiornare e integrare le proprie proposte. È evidente a questo punto che una totale segretezza delle proposte (presidiata nelle gare vere e proprie da regole imperative sull’integrità, conservazione e apertura in seduta pubblica dei plichi contenenti le offerte), presupponendo rigide scansioni procedurali e l’impossibilità di qualsiasi regressione, è radicalmente incompatibile con la naturale elasticità di questa fase.5.5. Infine, la par condicio tra concorrenti, con la correzione di eventuali asimmetrie informative e la garanzia di pari chance concorrenziali, deve parimenti essere tutelata non secondo la rigida logica delle procedure di gara (ispirate ad una serie di principi che cristallizzano, ad un dato momento, la situazione di fatto e di diritto, in funzione dell’assoluta parità di trattamento) ma in quanto risulti funzionale all’interesse pubblico alla selezione di una valida proposta, fermo il divieto di scelte irragionevoli. È dunque in nome del principio di ragionevolezza, quale linea di confine tra discrezionalità e arbitrio, e non nel confronto con specifici parametri normativi, che dovranno valutarsi le più puntuali censure di violazione della par condicio formulate anche con l’atto di motivi aggiunti.6. Quanto al secondo motivo del ricorso principale, esso è infondato, per non essere l’art. 34, comma 20, del d.l. 179 del 2012 disposizione applicabile alla vicenda. Secondo il citato articolo “Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l’economicità della gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l'affidamento del servizio è effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste”. La disposizione fa dunque riferimento ad una fase di “affidamento del servizio” che ancora non è venuta ad esistenza e che potrà seguire l’individuazione del progetto d’interesse pubblico, con ulteriore determinazione di carattere discrezionale (senza alcun vincolo dell’amministrazione a dare corso alla gara, cfr. Cons St., sez. V, 23 novembre 2018, n. 6633). 6.1. La norma appare comunque incompatibile con una fase della procedura in cui è il privato stesso ad assumere un’iniziativa che l’amministrazione si limita a valutare (come tenuta ex lege) nella sua rispondenza all’interesse pubblico, senza alcuna preliminare “scelta” quanto a modalità operative. Anche a voler anticipare il momento di formazione della relazione, dunque, non si comprende quale spazio residui per operare valutazioni di opportunità circa una scelta (il ricorso al project financing ad iniziativa privata) che l’amministrazione, in questa prima fase, “subisce”, in quanto obbligata a dare riscontro (“entro tre mesi”) alle libere proposte degli operatori, recuperando poi la propria discrezionalità nel pacifico riconoscimento della facoltà di non dare corso alla gara per l’affidamento (Tar Toscana, sez. I, 28 febbraio 2018, n. 328).7. Con il terzo motivo, il ricorrente contesta le qualifiche e l’imparzialità dei componenti della commissione (rectius del “gruppo istruttorio”) nominata dal Comune ai fini dell’esame delle proposte (cfr. la determina n. 3214 del 12.07.2019). Si rileva in primo luogo il carattere generico e meramente dubitativo della censura, con cui il ricorrente dichiara di non avere informazioni “sul se si tratta di persone in conflitto di interessi, competenti, sul come sono state scelte”, senza apportare alcun elemento a supporto, anche di natura indiziaria, pur conoscendo i nominativi e le qualifiche dei componenti. Si ribadisce, in ogni caso, la non applicabilità diretta a questa prima fase del project financing delle norme che regolano le gare, non potendo il gruppo istruttorio equipararsi ad una commissione giudicatrice, vista la radicale diversità tra le due procedure. I membri del gruppo di lavoro non erano quindi tenuti a rendere le dichiarazioni sostitutive previste dall’art. 77 del d.lgs. 50 del 2016, ma erano sottoposti ai soli obblighi generali sanciti dall’art. 6-bis della l. 241 del 1990. Ne deriva l’infondatezza della doglianza.8. Può passarsi ora all’esame del ricorso per motivi aggiunti.8.1. Quanto al primo motivo, con cui la ricorrente contesta la mancata asseverazione della più recente versione del PEF presentato dalla controinteressata Citelum, risultano comprovate dagli atti di causa le argomentazioni difensive espresse dal Comune e della controinteressata. Le parti hanno chiarito che il documento di cui si lamenta la mancata asseverazione non è il PEF presentato a corredo della proposta (ritualmente asseverato, cfr. doc. 1 di Citelum depositato il 19.11.2021), ma un elaborato istruttorio prodotto in riscontro ad una richiesta di chiarimenti formulata dal Comune di Trieste in data 16.04.2021 (doc. 35). L’amministrazione ha in particolare domandato all’operatore di confermare la natura “eventuale e non obbligatoria” del servizio di “manutenzione straordinaria non conservativa”, di importo pari ad € 850.000,00, e la neutralità di tale servizio ai fini dell’equilibrio economico-finanziario della proposta, anche allegando “copia .pdf e copia .xls editabile con formule attive dei fogli di calcolo del PEF depurato dei valori relativi alla citata Manutenzione straordinaria non conservativa”.8.2. È evidente quindi dal tenore della comunicazione, dalla sua motivazione, dalla terminologia utilizzata (in particolare il riferimento ai “fogli di calcolo” del PEF e non al PEF in sé quale documento essenziale della proposta) che oggetto della richiesta non era la produzione di un nuovo piano, ma la mera illustrazione ed esplicitazione collaborativa di taluni aspetti di dettaglio del piano già in possesso dell’amministrazione, rimasto del tutto immutato nella sostanza ma solo depurato di un valore previsto al contempo tra i ricavi e tra i costi – non incidente quindi sull’EBITDA (margine operativo lordo) e sulla sostenibilità della proposta (cfr. la risposta di Citelum sub doc. 36 del Comune) – e quindi non necessitante di nuova asseverazione.9. Con il secondo motivo, la ricorrente lamenta una violazione della par condicio, in ragione delle comunicazioni intercorse tra il Comune egli altri operatori e in particolare del fatto che Hera Luce non avrebbe beneficiato dell’illustrazione delle “necessità operative” del Comune, a differenza degli altri proponenti (cui sono state indirizzate le missive prodotte sub docc. 20-21-22 di Hera Luce).9.1. È necessario, preliminarmente, richiamare quanto affermato supra (parr 5.1 - 5.4) circa la necessità di intendere il principio di par condicio in conformità alle caratteristiche e alla ratio della procedura di cui si tratta. Esso non impone, dunque, all’amministrazione di adottare, nei confronti dei diversi operatori, comportamenti in tutto e per tutto corrispondenti, rivolgendo a ciascuno le medesime comunicazioni e parificando ogni interlocuzione. Ciò che deve garantirsi è unicamente uno “standard minimo di concorrenzialità” (Cons. St., sez. V, 19 giugno 2019, n. 4186), nel contesto di una procedura che è primariamente volta all’individuazione di un “progetto” e non alla selezione di un “promotore” (il quale acquisirebbe solo una posizione strumentale di vantaggio nella successiva, ed eventuale, procedura di evidenza pubblica). Eventuali trattamenti difformi possono quindi giustificarsi, ove siano razionali (e quindi giustificati dalla situazione concreta) e tali da non stravolgere le richiamate esigenze di concorrenzialità.9.2. Con esaustiva relazione, prodotta su richiesta istruttoria del Tribunale, il Comune ha dimostrato che le comunicazioni di cui ai docc. 20-21 e 22 rivolte a beneficio degli operatori diversi da Hera Luce, hanno avuto uno scopo pro-concorrenziale, in quante finalizzate a riequilibrare l’asimmetria informativa esistente a beneficio proprio di Hera Luce, che da oltre 20 anni gestisce il servizio oggetto della procedura di cui trattasi. Sono stati, in particolare, comunicati agli oltre operatori una serie di dati di base (c.d. "data room" o "data set"), integranti “la dimensione storica del perimetro materiale contrattuale, il portafoglio storico delle prestazioni capitolari dei servizi in essere e la spesa storica dei servizi in essere” (docc. 11-16 allegati alla relazione), in buona parte (per quanto riguarda i servizi di “illuminazione pubblica”, “gestione semafori”, “luminarie e addobbi natalizi”) conosciuti da Hera (o addirittura forniti dalla medesima) quale attuale gestore e comunque adeguatamente riepilogati negli aspetti potenzialmente controversi (es. la mappatura dei point of displacements, c.d. POD, dell’illuminazione pubblica). Quanto ai servizi attualmente non gestiti da Hera (“Videosorveglianza e sistemi di smart city”, “segnaletica stradale orizzontale e verticale”, “fornitura del vettore energetico elettrico”) il Comune ha parimenti dimostrato l’intervenuta illustrazione delle proprie necessità gestionali ad Hera nel corso di una serie di incontri (a comprova producendo copia dei carteggi, con riferimenti alle riunioni effettuate o da effettuarsi, e relativa documentazione). Quanto sopra trova inoltre rispondenza nella proposta di Hera, che esplicita dati e valori relativi ai servizi oggetto del project financing in misura corrispondente alle necessità gestionali e al contenuto della data room aperta a beneficio degli altri operatori, logicamente incompatibile con la mancata conoscenza delle informazioni rilevanti (par. 3 della relazione, pagg. 12-18).9.3. Una volta accertato che Hera disponeva di informazioni quantomeno equivalenti a quelle degli altri proponenti (se non superiori, alla luce dello specifico know how ventennale e dell’interlocuzione condotta per lungo tempo in via esclusiva con il Comune), risulta superfluo indagare il grado di corrispondenza tra “necessità gestionali” e “linee guida” o criteri di dettaglio adottati ai fini della valutazione delle proposte. È evidente, in ogni caso, la differenza concettuale tra gli elementi, il primo espresso attraverso dati relativi allo status quo attuale dei servizi da rendere (costi, consistenza delle prestazioni attualmente erogate e dell’infrastruttura esistente ecc.), gli altri misura della relazione di prossimità tra la proposta (nelle sue diverse parti) e lo specifico interesse pubblico sottostante alla procedura. La possibilità di rinvenire nei criteri adottati per l’esame delle proposte, riferimenti – perlopiù generici – alle necessità gestionali non dimostra quindi alcunché, essendo conseguenza della necessaria conformità tra proposte ed esigenze gestionali – come l’offerta deve essere conforme alla domanda, la proposta deve coprire il “perimetro” di prestazioni che l’amministrazione intende affidare mediante project financing – mentre tutt’altra cosa è la valutazione delle concrete modalità con cui le proposte di ciascun operatore hanno inteso soddisfare quelle necessità (che guarda alla “qualità” delle proposte stesse, alla luce dell’interesse pubblico).10. Il terzo motivo di ricorso poggia, ancora una volta, sull’assunto – già ritenuto non condivisibile – secondo cui al superamento del termine trimestrale per la valutazione della proposta (unita alla numerosità delle proposte pervenute e alla rilevanza economica del servizio da affidarsi) dovrebbe naturalmente conseguire una procedimentalizzazione della fase di scelta del promotore, nel segno di una sostanziale equiparazione tra fase di selezione del progetto nel project financing ad iniziativa privata e vere e proprie gare. Ne deriverebbe, in particolare, la necessità per l’amministrazione di definire e pubblicare precisi criteri valutativi delle proposte, prima dell’esame delle medesime. 10.1. Ebbene, che ciò non sia necessario, né possibile, lo dimostra l’andamento di questa stessa procedura, che ha visto il legittimo ingresso di un nuovo operatore (City Green Light, la cui proposta è stata valutata in conformità a sentenza di questo Tar) a valutazioni già sostanzialmente concluse per tutti gli altri partecipanti (cfr. la relazione istruttoria del 24.04.2020 che esprimeva la maggior rispondenza all’interesse pubblico della proposta di Citelum, dimessa dal Comune sub doc. 20). Ne è conseguito, altresì, il riconoscimento della facoltà, per gli altri operatori, di apportare modifiche e integrazioni delle proprie proposte (doc. 26), con rinnovazione pressoché integrale della comparazione (sempre sulla base dei criteri già determinati ab origine).10.2. Tale facoltà è stata sfruttata al massimo grado proprio dalla ricorrente Hera Luce, che risulta aver depositato una proposta nuova e interamente sostitutiva della precedente (e già valutata), in data 09.10.2020 (cfr. docc. 25 e 26 del Comune. Hera Luce afferma, in particolare che “tale proposta sostituisce in toto la ns. precedente proposta depositata in data 15.05.2019…”, corredando l’invio di tutti i relativi allegati) e, nuovamente, in data 16.12.2020 (doc. 29 del Comune). 10.3. È lecito, pertanto, dubitare della vigenza in questa sede, in particolare nell’ottica della par condicio tra operatori, del principio di predeterminazione dei criteri di valutazione, ad esso non corrispondendo – in via nemmeno tendenziale – un principio di immutabilità dell’offerta. Né risulta comprensibile quale valore di garanzia la predeterminazione dei criteri possa avere in questa fase del project financing, nel contesto cioè di una procedura che parte dall’iniziativa (e quindi dalla proposta) di un soggetto interessato, ammette l’ingresso in corsa di altri operatori, tollera la regressione del procedimento, consente la riformulazione anche integrale delle offerte e la rinnovazione delle valutazioni, tutte evenienze inconcepibili nelle procedure di evidenza pubblica, contesto nel quale il suddetto principio è stato elaborato e affermato.10.4. Pertanto, la lamentata fissazione dei criteri solo “a buste aperte” risulta censura infondata e financo pretestuosa laddove prende a riferimento solo il momento di formulazione della proposta originaria del 15.05.2019, senza considerare le successive riformulazioni della medesima (del 09.10.2020 e del 16.12.2020). A tali date, i criteri per la comparazione erano senz’altro già predeterminati (potendo la loro definizione farsi risalire, al più tardi, al 19.11.2019, data di approvazione dello schema di comparazione contenente gli elementi di dettaglio, cfr. doc. 14-bis del Comune), e, invero, anche già adoperati in concreto. Anche guardando alla prima proposta, comunque, gli elementi fondamentali della comparazione (ovvero le “linee guida” per la valutazione, doc. 9 del Comune) sono stati predisposti (con la determinazione 3214 del 12.07.2019), prima di esaminarne il contenuto.10.5. Quanto alla mancata piena adozione dei CAM (criteri ambientali minimi) in materia di servizi di illuminazione pubblica (D.M. 28.03.2018), che, sempre nel terzo motivo, viene ritenuto indice di eccesso di potere, si rileva che la procedura di cui trattasi non esigerebbe, in radice, alcuna puntuale predeterminazione di elementi valutativi. La stessa giurisprudenza citata dal ricorrente (Cons. St., sez. V, 3 febbraio 2021, n. 972), del resto, si è pronunciata con riferimento ad “affidamenti” e “gare”, quindi a procedure di evidenza pubblica in senso stretto. In ogni caso, i CAM sono tenuti in considerazione nelle linee guida di cui alla determina n. 3214 del 12.07.2019, che li menzionano espressamente tra i parametri su cui operare la valutazione comparativa (“Verifica di rispondenza ai requisiti di cui al D.M. Ministero Ambiente 28/3/2018 che disciplina i criteri ambientali minimi dei servizi di illuminazione pubblica (CAM)”).11. Con il quarto motivo, infine, la ricorrente valorizza il principio di “segretezza delle offerte”, la cui violazione nei confronti di Hera Luce e della sua proposta avrebbe alterato la par condicio tra gli operatori. Sul punto, non può che ribadirsi che i principi propri delle procedure di gara non possono automaticamente traslarsi alla fase di selezione del promotore nel project financing, nemmeno laddove la procedura abbia visto coinvolti più operatori e abbia avuto una durata cronologicamente rilevante. Quanto in particolare alla segretezza delle offerte, si richiama quanto affermato supra al par. 5.4., evidenziando che trattasi ancora una volta di principio logicamente incompatibile con i caratteri di questa fase della procedura (su cui v. anche supra par. 10.3) e la cui violazione, nei termini configurati dalla ricorrente, non potrebbe comunque avere concreta rilevanza. La violazione della segretezza è infatti lamentata con riferimento ad un’offerta (quella del 15.05.2019) che non è quella su cui il Comune di Trieste ha fondato le determinazioni impugnate in questa sede, essendo stata radicalmente rinnovata da Hera Luce per ben due volte (v. supra par. 10.2).12. Per le ragioni esposte, il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti devono essere respinti. Ne deriva la reiezione anche delle conseguenti domande di subentro nella posizione del soggetto vincitore e di risarcimento del danno.12.1. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, nella misura indicata in dispositivo, a beneficio dell’amministrazione resistente e della controinteressata Citelum. Si compensano invece nei confronti della controinteressata Enel Sole, che si è costituita senza svolgere argomentazioni difensive. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli-Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna la ricorrente a rifondere all’amministrazione resistente e alla controinteressata Citelum le spese del presente giudizio, che si liquidano per ciascuna in € 2.500,00, oltre spese generali e accessori di lite. Compensa le spese nei confronti di Enel Sole.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2022 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIORosaria MaesanoLuca Emanuele Ricci