urn:nir:tar.piemonte;sezione.1:sentenza:00000-0000226IN20260000220260621180611115.xml20260000220260621180611115.docm202600002\202600002.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\651 Raffaele Prosperi\Sentenza00:00:00Pietro Buzano23/06/2026 15:23:2025/06/2026NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZARaffaele Prosperi, PresidenteGiovanni Francesco Perilongo, ReferendarioPietro Buzano, Referendario, Estensore per l'annullamento“a) della Determinazione dirigenziale n. 43 del 2 dicembre 2025 - Reg. Gen. n. 151 del 2 dicembre 2025 - comunicata in pari data con cui la Centrale Unica di Committenza dell'Unione dei Comuni “Terre della Pianura” ha aggiudicato in via definitiva alla Cooperativa Servizi Piemontesi Soc. Coop. Sociale (C.F. e P. I.V.A. 07007590016) la “gara europea a procedura aperta per l'affidamento del servizio di gestione e manutenzione del cimitero comunale per 4 anni (10.11.2025-9.11.2029)” (C.I.G. B844C7977B); b) di tutti i verbali di gara e in particolare del verbale n. 6 del 30 ottobre 2025 e della relazione a firma del R.U.P. del 30 ottobre 2025 recante l'esito positivo di congruità dell'offerta tecnico-economica della prima graduata, nonché del verbale n. 7 del 31 ottobre 2025 recante la proposta di aggiudicazione della gara in favore della Cooperativa Servizi Piemontesi Soc. Coop. Sociale;c) del bando, nei limiti di cui in ricorso;d) del disciplinare, nei limiti di cui in ricorso;e) del capitolato speciale e dei relativi allegati nei limiti di cui in ricorso;f) del contratto d'appalto avente ad oggetto “l'affidamento del servizio di gestione e manutenzione del cimitero comunale per 4 anni (10.11.2025-9.11.2029)” ove nelle more fosse stato sottoscritto con la Cooperativa Servizi Piemontesi Soc. Coop. Sociale;g) di ogni altro atto preordinato, connesso e/o consequenziale a quelli impugnati ivi compresi pareri, proposte e valutazioni adottate medio tempore dalle Amministrazioni intimate in relazione alla gara d'appalto di cui qui si controverte; e per la declaratoriadi inefficacia, ex artt. 122 e 124, commi 1 e 2, del c.p.a., del contratto di appalto ove nelle more fosse già stato sottoscritto con la controinteressata;nonché per la condannai) in via principale delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno in forma specifica con conseguente annullamento dell'aggiudicazione definitiva impugnata, esclusione dalla gara della Cooperativa Servizi Piemontesi Soc. Coop. Sociale e scorrimento della graduatoria ovvero, nel caso in cui il contratto di appalto fosse già stato sottoscritto con la controinteressata per il subentro della deducente nell'esecuzione dello stesso previa declaratoria di inefficacia dell'atto negoziale ex artt. 122 e 124, commi 1 e 2, del c.p.a. (e con espressa riserva di proporre separata azione e/o domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario nell'ipotesi in cui non fosse più possibile il risarcimento in forma specifica così come richiesto con il ricorso);ii) in subordine, nel caso in cui l'Ecc.mo Collegio adito dovesse ritenere comprovato che l'esito del sub-procedimento di verifica dell'anomalia a cui è stata sottoposta l'offerta della Cooperativa Servizi Piemontesi Soc. Coop. Sociale sia viziato da eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità intrinseca e difetto di motivazione si insiste per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno in forma specifica con conseguente annullamento dell'aggiudicazione definitiva impugnata, annullamento del ridetto segmento procedimentale e ordine di riedizione dello stesso con obbligo di puntuale ri-motivazione e/o riesame dell'offerta tecnico-economica della controinteressata secondo le indicazioni che codesto Ecc.mo T.A.R. vorrà eventualmente impartire”. sul ricorso numero di registro generale 2 del 2026, proposto da Eureka s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B844C7977B, rappresentata e difesa dall'avvocato Simone Uliana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Savigliano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Goldoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Unione dei Comuni “Terre della Pianura”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Botasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Cooperativa Servizi Piemontesi soc. coop. sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Elena Alfero e Alice Merletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Savigliano, della Cooperativa Servizi Piemontesi soc. coop. sociale e dell’Unione dei Comuni “Terre della Pianura”;Visti tutti gli atti della causa;Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2026 il dott. Pietro Buzano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTOCon determinazione n. 35 del 16 settembre 2025 (reg. gen. n. 105 del 16 settembre 2025), la Centrale Unica di Committenza dell’Unione dei Comuni “Terre della Pianura” ha proceduto “…per conto del Comune di Savigliano, in forza della convenzione citata in premessa, all’avvio della procedura aperta di cui all’art. 71 del d.lgs. 36/2023, per l’affidamento del servizio di gestione e manutenzione del cimitero comunale di Savigliano per anni 4, per un valore dell’appalto pari a € 687.294,08 oltre IVA (comprensivo dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza da interferenze, non soggetti a ribasso), da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo, ai sensi dell’art. 108 del d.lgs. 36/2023”, approvando i relativi atti di gara.Alla procedura hanno partecipato, tra gli altri, la ricorrente e la controinteressata.All’esito della fase di valutazione delle offerte tecniche ed economiche, la stazione appaltante ha avviato il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, ai sensi dell’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36/2023, mediante la richiesta ai primi tre operatori economici in graduatoria delle spiegazioni sui prezzi e sui costi delle offerte presentate.In riscontro a tale richiesta, la ricorrente (terza in graduatoria) e la controinteressata (seconda in graduatoria) hanno trasmesso le giustificazioni scritte sulla congruità delle loro offerte, mentre l’operatore economico primo in graduatoria non ha trasmesso alcuna relazione o documento giustificativo della propria offerta. Sulla base della documentazione pervenuta nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia delle offerte, la Commissione giudicatrice e il RUP hanno ritenuto non congrua l’offerta presentata dall’operatore economico primo in graduatoria, con conseguente sua esclusione dalla gara, e congrue le offerte presentate dalla ricorrente (terza in graduatoria) e dalla controinteressata (seconda in graduatoria). È stata quindi proposta l’aggiudicazione in favore della controinteressata.Con determinazione n. 43 del 2 dicembre 2025 (reg. gen. n. 151 del 2 dicembre 2025), la Centrale Unica di Committenza dell’Unione dei Comuni “Terre della Pianura” ha aggiudicato l’appalto alla controinteressata.Con istanza del 3 dicembre 2025 la ricorrente ha richiesto alla stazione appaltante l’accesso agli atti di gara, ed in particolare, per quanto rileva ai fini del presente giudizio, alla “copia dell’offerta tecnica integrale presentata in gara da COOPERATIVA SERVIZI PIEMONTESI soc. coop. sociale, ivi compresa la dichiarazione di riassorbimento del personale dall’esecutore uscente”.Con nota del 22 dicembre 2025, la Centrale Unica di Committenza dell’Unione dei Comuni “Terre della Pianura” ha accolto parzialmente l’istanza di accesso rendendo disponibile l’offerta tecnica della controinteressata nella sola versione oscurata, in accoglimento della richiesta di oscuramento da quest’ultima formulata ai sensi dell’art. 35, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 36/2023.Avverso il provvedimento di aggiudicazione e tutti gli atti presupposti, la ricorrente ha proposto impugnazione davanti a questo Tribunale, chiedendo, previa sospensione, il loro annullamento, nonché l’accoglimento delle domande specificate in epigrafe.Si sono costituiti in giudizio l’Unione dei Comuni “Terre della Pianura”, il Comune di Savigliano e la controinteressata resistendo al ricorso.All’udienza camerale del 28 gennaio 2026, la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare e il Collegio ha fissato la trattazione della causa nel merito all’udienza pubblica del 10 giugno 2026.In vista dell’udienza pubblica, le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche.All’udienza pubblica del 10 giugno 2026, a seguito della discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO1. In via preliminare, il Comune di Savigliano e la controinteressata hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto fondato sull’utilizzo di contenuti dell’offerta tecnica di quest’ultima che erano stati oscurati nella versione esibita alla ricorrente in sede di accesso agli atti.L’eccezione deve ritenersi fondata nei termini di seguito indicati.Occorre innanzitutto rilevare che tra i documenti allegati al ricorso è stata depositata (sub. doc. 17) l’offerta tecnica della controinteressata in versione non oscurata, mentre alla ricorrente era stata esibita, a seguito del parziale accoglimento dell’istanza di accesso, la versione di tale offerta oscurata nelle parti ritenute coperte da segreti tecnici o commerciali.Ad avviso del Collegio, come condivisibilmente osservato dal Comune di Savigliano e dalla controinteressata, non possono ritenersi utilizzabili in giudizio le parti oscurate dell’offerta tecnica di quest’ultima, acquisite dalla ricorrente in versione non oscurata in violazione delle decisioni assunte dalla stazione appaltante in sede di accesso agli atti (e non impugnate). Diversamente opinando, si consentirebbe alla parte di eludere la disciplina prevista in materia di accesso agli atti di gara coperti da segreti tecnici o commerciali (artt. 35 e 36 d.lgs. n. 36/2023).Pertanto, non potendo essere oggetto di sindacato giurisdizionale le parti di un’offerta tecnica che sono state oscurate con decisione della stazione appaltante non impugnata e divenuta definitiva, i motivi di ricorso fondati su informazioni contenute nelle predette parti oscurate devono ritenersi inammissibili.Nel caso di specie, i primi due motivi di ricorso devono ritenersi ammissibili in quanto prescindono dal contenuto oscurato dell’offerta tecnica e si fondano esclusivamente su dati ricavabili dal capitolato speciale di appalto e dalle specifiche voci di costo della manodopera indicate nelle giustificazioni prodotte in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta. Risultano invece inammissibili il terzo motivo di ricorso in quanto fondato sul contenuto del paragrafo “A3 Modello organizzativo del personale” dell’offerta tecnica della controinteressata, che è stato integralmente oscurato in sede di accesso agli atti, e, per la stessa ragione, il quarto motivo di ricorso, salvo per la parte riguardante la sola contestazione del livello di inquadramento dei tre operatori previsti a supporto della “squadra titolare”, potendo prescindere tale specifica censura dal contenuto oscurato dell’offerta tecnica e fondarsi sui soli dati ricavabili dalle giustificazioni rese in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta.Parimenti inammissibile deve ritenersi il quinto motivo di ricorso, avendo ad oggetto la sostenibilità economica di una serie di servizi e forniture indicati nel paragrafo “A.2 Modello organizzativo per la gestione del servizio di pulizia e mantenimento del decoro” dell’offerta tecnica della controinteressata, integralmente oscurato in sede di accesso agli atti, salvo per quanto riguarda la censura relativa ai servizi e alle forniture indicate alla voce “CRITERIO B - Migliorie del servizio e delle dotazioni” della predetta offerta tecnica, non oggetto invece di oscuramento.2. Accolta nei termini sopra esposti l’eccezione preliminare di inammissibilità, si deve passare ad esaminare il merito delle censure ritenute ammissibili.3. La ricorrente contesta, per violazione dell’art. 110 d.lgs. n. 36/2023 ed eccesso di potere, la valutazione di non anomalia dell’offerta della controinteressata aggiudicataria effettuata dalla stazione appaltante all’esito del relativo subprocedimento.Il ricorso deve ritenersi infondato.3.1. Si deve innanzitutto premettere che, secondo i principi espressi dalla giurisprudenza, il giudizio di “non anomalia” delle offerte “…non postula un rinforzato onere motivazionale, essendo piuttosto richiesta una motivazione più approfondita soltanto là dove l'amministrazione ritenga di non condividere le giustificazioni prodotte dall'impresa (che, in tal modo, viene esclusa dalla gara); nella diversa ipotesi, che qui viene in rilievo, di giudizio positivo dell'offerta sospettata di anomalia, spetta piuttosto a colui che contesta il giudizio di congruità dell'offerta l'onere di dimostrarne l'irragionevolezza o l'erroneità (ex plurimis, di recente, Cons. Stato, sez. III, sentenza n. 163 del 2024; questa Sezione V, sentenze n. 4966 del 2022 e n. 7717 del 2021). Ne deriva che, a fronte di un'articolata contestazione sul giudizio di non anomalia dell'offerta, avanzata in sede giurisdizionale dall'operatore economico che se ne assuma leso, ben rientra nell'esercizio del diritto di difesa della controparte allegare tutti gli elementi, anche di natura squisitamente tecnica, che possono convincere il giudice in ordine alla correttezza della valutazione di congruità, specialmente laddove, nella sede procedimentale (come plasticamente accaduto nel caso di specie), quegli elementi siano rimasti assorbiti da una (comunque, legittima) valutazione sommaria compiuta dall'amministrazione. Non si tratta, in altri termini, di integrare in sede giurisdizionale la motivazione del giudizio di congruità (operazione che non sarebbe consentita all'amministrazione), ma si tratta, piuttosto, di replicare alle contrarie allegazioni della controparte, necessariamente impingenti nel merito della valutazione di congruità” (Cons. di Stato, sent. n. 5639/2024).La giurisprudenza ha inoltre chiarito che “…il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non ha ad oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se, in concreto, l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; con la conseguenza che la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo. Invero, l’esito della gara può essere travolto solo quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile ed insidiata da indici di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto. La valutazione di congruità costituisce, pertanto, espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato della stazione appaltante renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (cfr., ex multis, Cons. Stato, V, 17-5-2018, n. 2953; V, 24-8-2018, n. 5047; III, 18-9-2018, n. 5444)” (Cons. di Stato, sent. n. 10840/2022).3.2. In applicazione di tali principi, il Collegio ritiene che nel caso di specie la ricorrente – nell’ambito delle censure ritenute ammissibili (le quali sole, per i motivi sopra esposti al par. 1, possono essere oggetto di sindacato giurisdizionale) – non abbia addotto elementi tali da fare emergere l’irragionevolezza o l’arbitrarietà della valutazione di non anomalia dell’offerta effettuata dalla stazione appaltante, anche alla luce delle considerazioni e degli elementi allegati in giudizio dalla controinteressata e dall’Amministrazione in replica alle contestazioni mosse nel ricorso.3.3. In particolare, con il primo motivo la ricorrente sostiene l’incongruità dell’offerta economica della controinteressata per la mancata indicazione nei giustificativi prodotti in sede di verifica dell’anomalia del costo della manodopera relativo al servizio di reperibilità previsto dall’art. 8 del capitolato speciale, quantificabile, secondo la prospettazione del ricorso, nell’importo dell’indennità oraria lorda di reperibilità prevista dal CCNL moltiplicato per tutte le ore di durata dell’appalto non coperte dal servizio ordinario.Il motivo deve ritenersi infondato.La giurisprudenza ha chiarito che “…sono costi indiretti della commessa quelli relativi al personale di supporto all’esecuzione dell’appalto o a servizi esterni, da tener distinti dai costi diretti della commessa comprensivi di tutti i dipendenti impiegati specificamente per l’esecuzione della stessa. L’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta – e la correlativa verifica della loro congruità imposta alla stazione appaltante – si impone solo per i dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell’offerta per la specifica commessa; non è così, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente, ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti, il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto (Consiglio di Stato sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786)” (Cons. di Stato, sent. n. 4250/2025, par. 13 della motivazione, cfr. anche Cons. di Stato, sent. n. 10139/2025).Nel caso di specie, ad avviso del Collegio, il servizio di reperibilità richiesto dall’art. 8 del capitolato speciale di appalto, sulla base della formulazione letterale di tale articolo, non contempla necessariamente la predisposizione di un presidio permanente e l’individuazione di una specifica figura professionale stabilmente impiegata dall’operatore economico per il predetto servizio. Si richiede infatti alla “ditta” di garantire l’intervento entro un determinato lasso temporale per “eventuali servizi urgenti ed improcrastinabili”, consentendosi pertanto al singolo operatore economico di gestire il servizio di reperibilità nell’ambito della propria organizzazione aziendale (utilizzando, ad esempio, di volta in volta proprio personale già impiegato e in quel momento disponibile).In quest’ottica, non risulta irragionevole o illogica, nei limiti del sindacato giurisdizionale in materia, la valutazione della stazione appaltante che ha ritenuto assorbito il costo del servizio di reperibilità nell’ambito dell’utilizzo di economie di scala in relazione all’organizzazione aziendale della controinteressata e all’esecuzione da parte di quest’ultima di più appalti localizzati nel medesimo territorio.3.4. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la mancata considerazione nell’offerta economica della controinteressata della maggiorazione oraria da lavoro festivo per quattro giorni all’anno, quantificata in euro 373,24 all’anno e derivante dalla previsione dell’art. 8, comma 2, del capitolato speciale, in base al quale “La DITTA è esonerata dall’obbligo di effettuare il normale servizio nelle seguenti giornate: tutte le domeniche e tutti giorni legati a festività religiose, fatta eccezione per: funerali che si dovranno svolgere obbligatoriamente in giornata festiva (ai sensi del D.P.R. 285 del 10.09.1990), la Festività di “Ognissanti” (1° Novembre) o a seguito di ordinanze sindacali. Nel caso che la Festività di “Ognissanti” (1° Novembre) cada nella giornata di lunedì si richiede la presenza degli operatori il giorno prima (domenica)”.Il motivo deve ritenersi infondato.Ed invero, anche aderendo alla prospettazione della ricorrente, l’importo contestato, di per sé, non può incidere sulla congruità complessiva dell’offerta della controinteressata, risultando comunque assorbito l’eventuale costo non conteggiato nel margine di utile stimato (al riguardo, si richiamano i principi giurisprudenziali riportati supra al par. 3.1.).3.5. Con il quarto motivo, nella parte ritenuta ammissibile (cfr. supra par. 1), la ricorrente denuncia che “L’inquadramento (livello A1 CCNL Coop. Soc.) dei n. 3 operatori a supporto della squadra titolare indicato dalla Coop. Servizi Piemontesi nei propri giustificativi (all. 13) è tuttavia incompatibile con la mansione di “necroforo”.La censura risulta infondata.La ricorrente non ha infatti dimostrato che il personale previsto per i servizi funebri nell’offerta tecnica (integralmente oscurata nella parte relativa al paragrafo “A.3 Modello organizzativo del personale” e, in quanto tale, non oggetto di sindacato giurisdizionale per le ragioni esposte supra al par. 1) non sia sufficiente per lo svolgimento dei predetti servizi e sia quindi necessario che anche il personale a supporto svolga le mansioni di “necroforo”.In ogni caso, anche aderendo alla prospettazione della ricorrente, non risulta condivisibile la stima di calcolo effettuata, in quanto il costo aggiuntivo per il personale con una qualifica superiore dovrebbe essere quantificato come differenza tra il costo del lavoro per il livello di inquadramento inferiore e il costo del lavoro per il livello di inquadramento superiore e non come costo integrale di unità di personale ulteriori rispetto a quelle previste. Diversamente opinando, la contestazione di non sufficienza del livello di inquadramento dei lavoratori aggiuntivi indicati verrebbe modificata nella contestazione di non sufficienza anche del numero complessivo di lavoratori previsti.3.6. Con il quinto motivo la ricorrente contesta la sostenibilità economica di una serie di servizi e forniture offerti dalla controinteressata. Come esposto sopra al par. 1, il motivo è ammissibile e può quindi essere esaminato solamente con riguardo ai servizi e alle forniture indicate alla voce “CRITERIO B - Migliorie del servizio e delle dotazioni” dell’offerta tecnica della controinteressata, in quanto non oggetto di oscuramento.Anche tale censura deve ritenersi infondata.Per quanto concerne i servizi previsti ai punti B.1 (“Operazioni di contenimento delle erbe infestanti…”) e B.2 (“Taglio erba nei prati dell'area esterna del cimitero…”) dell’offerta tecnica della controinteressata, da un lato, non risulta dimostrato che tali servizi, peraltro delimitati sia dal punto di vista quantitativo sia dal punto di vista temporale, non possano essere svolti dal personale già impiegato nella commessa, e dall’altro, non risultando quantificato il loro costo da parte della ricorrente, non è possibile valutarne l’incidenza sulla complessiva congruità dell’offerta, anche in relazione all’eventuale assorbimento nel margine di utile stimato.Per quanto concerne le forniture di cui al punto B.3 (“…fornitura di n. 25 scope, 35 innaffiatoi, 3 carriole e n. 2 bacheche da esterno per avvisi”) dell’offerta tecnica della controinteressata, non specificamente indicate nei giustificativi presentati in sede di verifica dell’anomalia, si deve rilevare che l’esiguità del loro costo, come stimato dalla stessa ricorrente (cfr. doc. 20 ricorrente), non può ritenersi incidente sulla congruità complessiva dell’offerta economica.4. Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il ricorso deve essere in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto secondo quanto indicato in motivazione.5. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della peculiarità della vicenda di causa. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge.Compensa le spese di lite.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIORoberta MarionPietro Buzano