urn:nir:tar.piemonte;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20210005320210319085704697.xml20210005320210319085704697.docm202100053\202100053.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\524 Carlo Testori\Sentenzacarlo testori23/03/2021 12:09:05Marcello Faviere19/03/2021 16:08:3423/03/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZACarlo Testori, PresidenteMarcello Faviere, Referendario, EstensoreValentina Caccamo, Referendario per l'annullamento e/o declaratoria della contrarietà a diritto- della nota prot. n. 715/2020 del 9.12.2020, con cui 5T s.r.l. ha comunicato al Comitato Torino Respira l'obbligo di corrispondere euro 2.096,00 iva esclusa per le attività di estrazione dei dati oggetto di richiesta di accesso agli atti, nonché della successiva nota prot. n. 762/2020 del 18.12.2020, con cui 5T s.r.l. ha reiterato la propria posizione quanto alla debenza di euro 2.096,00 iva esclusa, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali anche se non conosciutinonché per la condannadi 5T s.r.l. alla ostensione della documentazione oggetto di richiesta di accesso agli atti così come riconosciuto dal Tar Piemonte n. 720/2020, senza che ciò generi l'obbligazione di pagamento imposta dall'Ente al Comitato Torino Respira come da atti sopra indicatiod occorrendo, in subordine, per l'esatta ottemperanzadella sentenza Tar Piemonte, Sez. I, 12.11.2020, n. 720, non sospesa ed esecutiva, previo ogni opportuna declaratoria di nullità degli atti impugnati con il presente ricorso. sul ricorso numero di registro generale 53 del 2021, proposto dal Comitato Torino Respira, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Gili, Giuseppe Civale, Careglio Marino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luigi Gili in Torino, corso Matteotti, 31; 5t S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Simona Rostagno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Torino non costituito in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio della 5T S.r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2021 il dott. Marcello Faviere e uditi per le parti i difensori mediante collegamento da remoto, ai sensi degli artt. 25, comma 1, del d.l. n. 137/2020 e 4, comma 1, del d.l. n. 28/2020, come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Il Comitato Torino Respira, costituito nel 2018, ha lo scopo di promuovere ed adottare iniziative finalizzate a tutelare e migliorare la qualità dell’aria nella Città di Torino e nell’area metropolitana torinese.Con ricorso n. 503/2020 il Comitato impugnava un diniego di accesso agli atti emanato dalla 5T S.r.l., società in house del Comune di Torino, della Regione Piemonte e della Città Metropolitana, a fronte di una istanza di accesso multipla (formulata contemporaneamente sia come accesso documentale, ai sensi degli artt. 22 e ss. della L. n. 241/90, sia come accesso civico generalizzato, ex art. 5 D.Lgs. n. 33/2013, sia come accesso alle informazioni ambientali ex art. 6 del D.Lgs. n. 195/2005). Questo Tribunale con sentenza n. 720/2020 riconosceva la parziale fondatezza del ricorso ed in particolare riconosceva il diritto del ricorrente ad accedere a parte delle informazioni richieste (a titolo di accesso civico e/o di accesso alle informazioni ambientali) ed il dovere della Società all’ostensione delle informazioni, rimettendone al suo prudente apprezzamento le modalità tecnico operative. La Società, in esecuzione della sentenza, comunicava con nota del 9.12.2020 (prot. n. 715) l’assolvimento dell’obbligo, la produzione di un DVD quale supporto ritirabile presso la sede sociale ed una richiesta di spese pari a 2.096,00 (IVA esclusa) ottenuti dal ribaltamento dei seguenti costi: 3 giorni uomo per un analista dati (per euro 1.536,00 IVA esclusa) e 1 giorno uomo per un gestore servizi (per euro 560,00 IVA esclusa). Seguiva un carteggio tra le parti, terminato con nota della Società del 18.12.2020 (prot. 762/2020) in cui confermava l’addebito delle somme indicate quali costi di estrazione e riproduzione. 2. Avverso tali atti è insorto il Comitato con ricorso notificato il 08.01.2021 e depositato avanti questo Tribunale con il quale se ne chiede l’annullamento, la condanna all’ostensione senza il pagamento delle somme indicate e, in subordine, l’esatta ottemperanza della sentenza n. 720/2020. In data 08.02.2021 si è costituita la 5T s.r.l. eccependo inammissibilità del ricorso e controdeducendo nel merito. Sono seguite il deposito di memorie di entrambe le parti (in data 01.03.2020) e delle memorie di replica (il 05.03.2021 ed il 06.03.2021). Alla camera di consiglio del 17.03.2021, sentiti i difensori delle parti ai sensi dell’art. 25 del D.L. n. 137/2020, la causa è stata trattenuta in decisione. 3. Il ricorso è fondato. 4. Il Collegio ritiene di scrutinare preliminarmente l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Società resistente nella propria memoria di costituzione, nella quale censura la scelta di procedere mediante il rito previsto dall’art. 116 c.p.a. invece che con giudizio di ottemperanza. A tacere il fatto che il ricorso presenta, in subordine, anche domanda di ottemperanza della sentenza n. 720/2020, si osserva che l’iter del percorso di accesso non si è compiuto in quanto anche se la documentazione è stata messa a disposizione della ricorrente, sulla stessa incombe comunque l’onere di rifondere le somme richieste. La posizione giuridica dedotta nel presente ricorso, in altri termini, risulta strettamente connessa e funzionale al regolare e pieno riconoscimento ed esercizio del diritto di accesso. Ciò a prescindere dal fatto che la Società abbia imposto o meno il preventivo pagamento delle somme richieste rispetto al materiale ritiro del DVD prodotto. A legittimare il rito speciale di cui all’art. 116 c.p.a. infatti, non è la prospettazione delle parti o il segmento procedimentale dedotto in giudizio, quanto l’intero rapporto giuridico coperto dal diritto di accesso che include tutte le prestazioni e gli adempimenti dovuti sino alla sua piena soddisfazione, incluse quelle funzionali ed accessorie. Per tali ragioni l’eccezione non è condivisibile. 5. Con il primo (ed unico) motivo di ricorso si lamenta la violazione/falsa applicazione dell’art. 3, comma 1 e dell’art. 5, comma 4 del d.lgs. n. 33/2013, dell’art. 6 d.lgs. n. 195/2005, oltre che della circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione n. 2/2017, della circolare del Ministro per la pubblica amministrazione n. 1/2019 e dell’art. 2.1 del Regolamento 5T per l’accesso civico. Il Comitato ricorrente sostiene, sostanzialmente, la violazione del principio della gratuità esplicitato all’art. 5 del D.Lgs. n. 33/2013 (disposizione richiamata esplicitamente dall’art. 2.1 del Regolamento 5T sull’accesso civico) e alla circolare 1/2019 citata. La censura coglie nel segno. Il regime dei costi legati al diritto di accesso è un tema che è stato a lungo dibattuto con riferimento a tutte le diverse forme con cui tale istituto è stato disciplinato nell’ordinamento. Per quanto qui interessa il legislatore dispone, all’art. 5, comma 4, del d.lgs. n. 33/2013, che “il rilascio di dati o documenti in formato elettronico o cartaceo è gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali”.Tale previsione è stata oggetto della circolare esplicativa n. 1/2019 del Ministero della pubblica amministrazione che, al paragrafo 4 (Regime dei costi), precisa la portata del principio di gratuità sancito dalla disposizione normativa. In particolare prevede che “possono essere addebitati solo i costi strettamente necessari per la riproduzione di dati e documenti richiesti, ad esclusione di qualsiasi altro onere a carico del cittadino. In particolare, il costo rimborsabile, corrispondente a quello “effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione”, non include il costo per il personale impiegato nella trattazione delle richieste di accesso, essendo quest’ultimo un onere che, in linea di principio, grava sulla collettività che intenda dotarsi di un’amministrazione moderna e trasparente. Nel costo di riproduzione del quale l’amministrazione può chiedere il rimborso rientrano le seguenti voci:- il costo per la fotoriproduzione su supporto cartaceo;- il costo per la copia o la riproduzione su supporti materiali (ad es. CD-rom);- il costo per la scansione di documenti disponibili esclusivamente in formato cartaceo, in quanto attività assimilabile alla fotoriproduzione e comunque utile alla più ampia fruizione favorita dalla dematerializzazione dei documenti (art. 42, d.lgs. n. 82 del 2005);- il costo di spedizione dei documenti, qualora espressamente richiesta in luogo dell’invio tramite posta elettronica o posta certificata e sempre che ciò non determini un onere eccessivo per la pubblica amministrazione.In assenza di discipline speciali di settore che stabiliscano specifiche modalità di accesso, l’applicazione della disciplina generale in tema di accesso civico generalizzato non esclude che ai costi addebitabili al richiedente possano cumularsi – come avviene per l’accesso procedimentale alla documentazione urbanistica e/o edilizia – gli oneri in materia di bollo e i diritti di ricerca e visura. La Relazione tecnica di accompagnamento al d.lgs. n. 97 del 2016 (art. 6), infatti, fa salve le disposizioni in materia, precisando che “all’esercizio [del diritto di accesso civico generalizzato] da parte dei consociati le amministrazioni fanno fronte nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, anche in considerazione del fatto che, pur essendo l’accesso civico gratuito, lo stesso è comunque subordinato al rimborso del costo sostenutodall’amministrazione per il rilascio di dati e documenti in formato elettronico o cartaceo, ferme restando le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”.La Società resistente sostiene che la norma prevedendo la rimborsabilità dei costi “per la riproduzione” questi possano comprendere gli oneri di “estrazione”, vale a dire le attività necessarie per il reperimento dei dati e/o dei documenti da versare successivamente su supporto materiale divulgabile. Tale ricostruzione non risponde alla ratio della norma in commento. In tema di accesso, infatti, i costi inerenti attività umane sono generalmente quelli di ricerca del dato/documento che includono l’estrazione degli stessi. Ma anche questi non sono ribaltabili e non possono essere posti interamente a carico dei richiedenti. La disciplina dettata dall’art. 25 della L. n. 241/90, ad esempio, prevede la possibilità di imporre “diritti di ricerca” (da aggiungersi ai costi di riproduzione) intesi come compartecipazione alle spese, ma mai come mero ribaltamento dei costi né come prestazione di servizi a carattere commerciale (alla cui logica, peraltro, sembra ispirarsi il provvedimento impugnato dal momento in cui assoggetta ad IVA la prestazione, indicando gli importi come “IVA esclusa”). Occorre inoltre precisare che, in materia di accesso civico, la possibilità di imputare diritti di ricerca non è neanche prevista dalla disciplina di settore. Ad ulteriore precisazione si consideri che il testo dello schema di decreto legislativo - trasmesso al Parlamento ed al Consiglio di Stato per i relativi pareri e poi versato con modifiche nel D.Lgs. n. 97/2016 (il cd. FOIA) che ha modificato l’art. 5 del D.Lgs. n. 33/2013 in commento – sul punto, all’art. 6, recava la seguente previsione: “Il rilascio di dati in formato elettronico o cartaceo è subordinato soltanto al rimborso del costo sostenuto dall’amministrazione”. La relazione di accompagnamento (come evidenziato peraltro anche dalla citata circolare n. 1/2019) precisava che “all'esercizio di tale diritto da parte dei consociati le amministrazioni fanno fronte nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, anche in considerazione del fatto che, pur essendo l'accesso gratuito, lo stesso è comunque subordinato al rimborso del costo sostenuto dall'amministrazione per il rilascio di dati e documenti in formato elettronico cartaceo, ferme restando le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura”. Tale disposizione è stata oggetto di vaglio critico in sede consultiva sia avanti le Commissioni Parlamentari (nei relativi pareri infatti si legge: “[All'articolo 6, comma 1, capoverso Art. 5, comma 3], sopprimere la previsione del rimborso a carico del cittadino, rendendo sicuramente gratuito l'accesso ai documenti in modalità digitale, con il solo rimborso, comunque da giustificare, dei costi effettivamente sostenuti per l'eventuale riproduzione su supporti materiali”) che del Consiglio di Stato (che nel parere n. 515/2016 così si esprime “11.4 […] Orbene, la Sezione invita l'Amministrazione ad immaginare, […] con riduzione evidente di costi per la finanza pubblica e di oneri per il personale, un percorso più semplice, efficiente e lineare che veda, da una parte, l'inoltro esclusivamente telematico della domanda, quanto meno "di norma", e fatti salvi casi veramente eccezionali, dall'altra l'individuazione di un unico ufficio sportello, per ogni amministrazione, deputato alla ricezione e alla prima gestione delle istanze, correttamente segnalato nella sezione del sito istituzionale, che agisca come una sorta di "desk telematico unico per la trasparenza", costituendo così esso l'interfaccia naturale, facilmente individuabile, per il cittadino che intende accedere. 11.5 Tale previsione ridurrebbe considerevolmente, fino forse a renderli irrilevanti, anche i costi sostenuti dall'amministrazione, che devono essere rimborsati dal richiedente ai sensi dell'ultimo periodo del medesimo comma 3; sicché, a completamento della riformulazione suggerita sub 11.4, ben si potrebbe espungere la previsione del rimborso a carico del cittadino”). A valle dell’iter appena descritto, la previsione di un rimborso del “costo sostenuto dall’amministrazione” (descritto come il “costo sostenuto dall'amministrazione per il rilascio dei dati e dei documenti”) è scomparsa e la norma ha assunto la formulazione definitiva che, invece, prevede il “costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali”. Alla luce, pertanto, di una interpretazione non solo letterale della norma ma anche logico-evolutiva, è ragionevole sostenere che corrisponda alla voluntas legis l’esclusione dei costi del personale impiegato nella gestione delle pratiche di accesso civico, inclusi quelli relativi all’attività di estrazione dei dati e dei documenti dai relativi archivi, facendo gli stessi carico alla fiscalità generale. Ciò vale, in linea di principio per tutte le forme di accesso, come peraltro ribadito dalla più recente giurisprudenza. “La garanzia del diritto di accesso costituisce un vero e proprio compito che la legge pone a carico delle amministrazioni a garanzia della trasparenza che è valore pubblico ancor prima di tradursi in diritto individuale. Gli oneri conseguenti all'esercizio di tale diritto, per la parte che eccede il mero costo di riproduzione, vanno quindi, finanziati attraverso la fiscalità (al pari di quanto avviene per gli altri diritti correlati al funzionamento del meccanismo democratico come quello di voto) senza che sia consentito trasferirli sul cittadino istituendo una vera e propria tassa extra ordinem”. (Tar Toscana, Sez. I, 26 aprile 2019, n. 615).Del resto sia la prassi che la giurisprudenza hanno individuato temperamenti al rischio di una possibile lievitazione dei costi dovuti alla gestione della trasparenza “reattiva” per il sistema pubblico. L’ANAC, nella Delibera 1309/2016 (recante Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all’art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013) ha previsto, con riferimento alle richieste cd. “massive” che “L’amministrazione è tenuta a consentire l’accesso generalizzato anche quando riguarda un numero cospicuo di documenti ed informazioni, a meno che la richiesta risulti manifestamente irragionevole, tale cioè da comportare un carico di lavoro in grado di interferire con il buon funzionamento dell’amministrazione. Tali circostanze, adeguatamente motivate nel provvedimento di rifiuto, devono essere individuate secondo un criterio di stretta interpretazione, ed in presenza di oggettive condizioni suscettibili di pregiudicare in modo serio ed immediato il buon funzionamento dell’amministrazione”. Questo Tribunale ha avuto modo di precisare che “Possono costituire oggetto di accesso civico, come precisato da consolidati orientamenti di prassi e di giurisprudenza, esclusivamente informazioni e dati immediatamente ostendibili, non richiesti in forma massiva (tale da ingolfare il regolare svolgimento dei compiti e l’ordinaria organizzazione dei soggetti destinatari) indipendentemente dalla loro forma di rappresentazione, purché versabili su un qualsiasi tipo di supporto adatto alla comunicazione e trasmissione. Questo al fine di evitare sia atteggiamenti meramente esplorativi sia la surrettizia committenza gratuita di forniture o servizi di elaborazione dati” (TAR Piemonte, sent. 12/11/2020, n. 720). Anche il Consiglio di Stato ha avuto modo di evidenziare che “notevole sarebbe l’incremento dei costi di gestione del procedimento di accesso da parte delle singole pubbliche amministrazioni (e soggetti equiparati), del quale -nell’attuale applicazione della normativa sull’accesso generalizzato, che si basa sul principio della gratuità (salvo il rimborso dei costi di riproduzione)- si è fatto carico l’interprete (in particolare, con riferimento alle richieste “massive o manifestamente irragionevoli”, cfr. Linee Guida ANAC, par. 4.2, nonché gli arresti giurisprudenziali che fanno leva sulla nozione di “abuso del diritto”)” (Cons Stato, sent. 2/8/2019, n. 5502). L’ordinamento, pertanto, legittima il rigetto delle richieste massive che, o in unica soluzione, o mediante la proposizione di più istanze in sequenza, ostacolino il lavoro ed il buon andamento della pubblica amministrazione aggravandone in modo sproporzionato i costi (e dopo che tale eccessiva onerosità emerga a valle di un doveroso dialogo cooperativo con l'istante finalizzato a ridefinire l'oggetto della domanda entro limiti compatibili con i principi di buon andamento e di proporzionalità). Ciò precisato, appare inconferente il richiamo al passaggio della sentenza n. 720/2020 di questo Tribunale, più volte ripetuto nelle memorie di parte resistente, che recita “quanto alle modalità tecnico-operative di assolvimento queste sono rimesse al prudente apprezzamento della Società”. Tale passaggio non può, per le ragioni sopra esposte, costituire una deroga al principio della gratuità o un ulteriore temperamento rispetto a quelli normativamente previsti.Non colgono nel segno le argomentazioni di parte resistente che mirano a differenziare la posizione della società in house rispetto a quella delle pubbliche amministrazioni strettamente intese, poiché tale distinzione non è riconosciuta e legittimata né dalla legge (cfr art. 2, comma 2 lett. b) del D.Lgs. n. 33/2013) né dalla prassi (cfr. la citata delibera ANAC n. 1309/2016 che precisa “2. […] La medesima disciplina prevista per le pubbliche amministrazioni sopra richiamate è estesa, “in quanto compatibile”, anche a: a) enti pubblici economici e ordini professionali; b) società in controllo pubblico come definite dal decreto legislativo emanato in attuazione dell’art. 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (d.lgs. 175/2016 c.d. Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica) […] Per le categorie di soggetti di cui ai punti 2 e 3 il legislatore prevede che la disciplina della trasparenza si applichi “in quanto compatibile”. Il principio della compatibilità, tuttavia, concerne la sola necessità di trovare adattamenti agli obblighi di pubblicazione in ragione delle caratteristiche organizzative e funzionali dei citati soggetti. Non è invece operante per quel che concerne l’accesso generalizzato, stante la ratio e la funzione del generalizzato descritta nel primo paragrafo delle presenti Linee guida. L’accesso generalizzato, pertanto, è da ritenersi senza dubbio un istituto “compatibile” con la natura e le finalità dei soggetti sopra elencati ai punti 2 e 3, considerato che l’attività svolta da tali soggetti è volta alla cura di interessi pubblici”).Allo stesso modo non colgono nel segno le considerazioni relative al fatto che l’attività implicita all’ostensione di cui si tratta non si limiti ad una mera collazione dei dati ma alla diversa attività di estrazione che non afferisce i normali protocolli dell’attività ordinaria di 5T (così come definiti negli accordi di servizio e/o negli atti di affidamento delle amministrazioni committenti). Gli oneri di cui si parla, infatti, discendono direttamente dalla previsione legale e, come condivisibilmente precisato da ANAC nelle linee guida più volte citate “L’intento del legislatore è quello di garantire che la cura concreta di interessi della collettività, anche ove affidati a soggetti esterni all’apparato amministrativo vero e proprio, rispondano comunque a principi di imparzialità, del buon andamento e della trasparenza. Si ritiene che nel novero di tali attività possano rientrare quelle qualificate come tali da una norma di legge, dagli atti costitutivi o dagli statuti delle società, l’esercizio di funzioni amministrative, la gestione di servizi pubblici nonché le attività che pur non costituendo diretta esplicazione della funzione o del servizio pubblico svolti sono ad esse strumentali”. Per le ragioni che precedono il primo motivo di ricorso è fondato. 6. In considerazione degli esiti relativi al primo motivo non si ritiene di dover scrutinare la domanda subordinata di cui al secondo motivo di ricorso. 7. Per le ragioni di cui ai punti precedenti il ricorso è fondato e dev’essere accolto. Per l’effetto l’atto impugnato dev’essere annullato nella parte in cui richiede alla parte ricorrente la corresponsione di costi diversi da quelli di mera riproduzione su supporto materiale così come individuati nella presente sentenza; viene confermato il diritto di accesso già accertato dalla sentenza n. 720/2020 e, di conseguenza, la Società dev’essere condannata alla ostensione dei dati estratti e raccolti. 8. Le spese seguono la soccombenza come da dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini indicati in motivazione.Condanna la 5T S.p.A. alla corresponsione in favore del Comitato Torino Respira delle spese di lite che liquida in euro 1.000,00 (mille/00) oltre oneri di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto previsto dall’art. 25, comma 2, del d.l. n. 137/2020, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOTonia PezoneMarcello Faviere