urn:nir:tar.piemonte;sezione.2:sentenza:00000-0000 2 2 0 I N 20190009520190702161525732.xml 20190009520190702161525732.docm 201900095\201900095.xml U:\DocumentiGA\Torino\Sezione 2\2019\201900095\ Sentenza carlo testori 04/07/2019 08:30:04 Ariberto Sabino Limongelli 02/07/2019 18:12:30 04/07/2019 15 15 15 N N Falso Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Carlo Testori, Presidente Paola Malanetto, Consigliere Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere, Estensore per la declaratoria - dell'obbligo del Comune di Casaleggio Novara di avviare il procedimento di acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42 bis dpr 327/2001, per l'occupazione illegittima di una porzione del terreno edificabile sito nello stesso Comune al f. 13 mappale 347, illegittimamente adibito a via Sant'Anna, come richiesto dalle ricorrenti con l'atto di diffida e messa in mora notificato in data 15 marzo 2018 e con ulteriore sollecito a provvedere in data 4 dicembre 2018; fissando il relativo termine e nominando, sin da ora, in caso di inosservanza, il commissario che provveda in via sostitutiva a spese dell'Amministrazione - per la condanna del Comune di Casaleggio Novara a corrispondere nelle forme e nei modi stabiliti ex art. 42-bis del DPR n. 327 del 2001 per tutto il periodo dell'occupazione illegittima, l'indennità di occupazione (2006-2019), il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale, tenuto conto: del mancato utilizzo della porzione di terreno edificabile dal 2006 ad oggi e conseguentemente della mancata possibilità di effettuare valutazioni commerciali su tale terreno a fronte di questa inerzia sine die del comune di Casaleggio Novara. sul ricorso numero di registro generale 95 del 2019, proposto da Salsa Giuseppina e Ricci Maria Angela, rappresentate e difese dall'avvocato Elisabetta Fiocchi Malaspina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Casaleggio Novara, non costituito in giudizio; Brustia Stefano, Giuseppe Femia e Migliorati Federico, non costituiti in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2019 il dott. Ariberto Sabino Limongelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1. Con ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. notificato il 6 febbraio 2019 e depositato in pari data, le signore Giuseppina Salsa e Maria Angela Ricci hanno agito dinanzi a questo TAR chiedendo l’accoglimento delle seguenti domande: a) dichiarare l’obbligo del Comune di Casaleggio Novara di avviare il procedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 bis dpr 327/2001 per l’occupazione illegittima di una porzione del terreno edificabile sito nello stesso Comune al Foglio 13 mappale 347, illegittimamente adibito a via Sant’Anna, come richiesto dalle ricorrenti con l’atto di diffida e messa in mora notificato in data 15 marzo 2018 e con l’ulteriore sollecito a provvedere in data 4 dicembre 2018; fissando il relativo termine e nominando, sin da ora, in caso di inosservanza, un commissario ad acta che provveda in via sostitutiva a spese dell’Amministrazione; b) condannare il Comune di Casaleggio Novara a corrispondere nelle forme e nei modi stabiliti ex art. 42-bis del d.p.r. n. 327 del 2001 per tutto il periodo dell’occupazione illegittima l’indennità di occupazione (2006-2019), il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale, tenuto conto del mancato utilizzo della porzione di terreno edificabile dal 2006 ad oggi e conseguentemente della mancata possibilità di effettuare valutazioni commerciali su tale terreno a fronte di questa inerzia sine die del Comune di Casaleggio Novara; con ogni conseguente pronuncia, anche in ordine alle spese del giudizio. 2. Attraverso una lunga e dettagliata esposizione in fatto, le ricorrenti, premesso di essere comproprietarie del terreno edificabile censito al F. 13 mappale 347 del Comune di Casaleggio Novara, hanno esposto che parte di detto terreno è attualmente occupato illegittimamente dall’amministrazione comunale e adibito, per una larghezza di 6,50 metri (corrispondenti a 1759 mq), a via Sant’Anna, utilizzata esclusivamente dai proprietari delle villette che si affacciano su tale via. Tale occupazione illegittima, iniziata tra il 1996 e il 2003 in occasione dell’edificazione delle predette villette, aveva originato, nel 2005, una controversia civile dinanzi al Tribunale di Novara introdotta dai coniugi Ricci-Salsa nei confronti della società costruttrice, della proprietaria del terreno edificabile e dei proprietari delle villette, al fine di vedersi riconoscere i propri diritti. Il giudizio era stato successivamente abbandonato allorchè il Comune aveva manifestato l’intenzione di acquisire la predetta strada al proprio patrimonio, notificando ai coniugi Ricci-Salsa comunicazione di avvio del procedimento di esproprio degli immobili occorrenti al completamento delle opere di urbanizzazione di via Sant’Anna. Tuttavia, dopo tale comunicazione, il Comune non ha effettivamente concluso (e neppure svolto concretamente) il procedimento di esproprio. Nondimeno, in occasione di una variante del PRGC di Casaleggio del 2010, la strada in questione è stata qualificata illegittimamente come “comunale”, in assenza di titolo ablativo. Dal 2006 ad oggi, il Comune avrebbe sempre manifestato l’intenzione di sanare definitivamente tale situazione di occupazione illegittima, sia in occasione dei numerosi incontri svolti dalle ricorrenti con il sindaco e con i responsabili di numerosi uffici comunali, sia trasmettendo alle ricorrenti, in data 11 giugno 2018, ad opera del segretario comunale, un atto contenente la “bozza di accordo sostitutivo di provvedimento ai sensi dell’art. 11 della legge 241/1990” nel quale si prevede una ulteriore estensione della strada di 1300 mq, senza però riconoscere alcunchè alle ricorrenti per i 1759 mq già occupati illegittimamente. A nulla sono servite le diffide e i solleciti notificati dalle ricorrenti all’amministrazione in data 15 marzo 2018, 9 giugno 2018, 14 settembre 2018, 4 dicembre 2018 per indurla a sanare la situazione attraverso l’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis dpr 327/2001. Alla luce di quanto sopra, le ricorrenti hanno invocato l’avvenuta formazione del silenzio-inadempimento sulle proprie istanze e diffide di cui sopra (documentate in atti), formulando conclusivamente le domande di accertamento e condanna cui si è detto all’inizio. 3. Il Comune di Casaleggio Novara, ritualmente intimato in data 6 febbraio 2019, non si è costituito. 4. Con ordinanza collegiale n. 427 dell’11 aprile 2019, la Sezione ha disposto incombenti istruttori a carico dell’amministrazione comunale, puntualmente adempiuti con il deposito di una relazione del Sindaco sui fatti di causa corredata da documentazione. 5. Nella propria relazione, il Sindaco ha ripercorso l’annosa vicenda che vede contrapposte le parti in relazione all’occupazione di una porzione del mappale n. 347 del foglio 13 di proprietà delle ricorrenti, per mq 1759, per la realizzazione della via Sant’Anna; in particolare, la porzione di terreno era stata occupata “molti anni addietro” a seguito della realizzazione di un piano esecutivo convenzionato da parte di privati; nel 2006 il Comune aveva approvato un progetto preliminare di sistemazione della via Sant’Anna avviando la procedura di esproprio dei terreni occupati, successivamente mai conclusa “nella speranza di risolvere bonariamente, con l’allora proprietario Salsa Franco e sig.ra Ricci Maria Angela, la questione”; con la morte del Salsa Franco e il subentro nelle trattative della figlia Salsa Giuseppina, i rapporti con il Comune si sono complicati; negli ultimi anni il Comune avrebbe sollecitato la conclusione di un accordo, nell’interesse delle stesse ricorrenti, tenuto anche conto che il PRGC sarebbe in scadenza e il nuovo PRGC potrebbe non riconfermare la destinazione edificabile della porzione di mappale 347 non occupata dalla via Sant’Anna; è stata anche redatta dal Comune la bozza di un accordo sostitutivo di provvedimento per la cessione bonaria della porzione di sedime della via Sant’Anna, che tuttavia le ricorrenti non hanno inteso sottoscrivere, al contrario notificando al Comune un atto stragiudiziale di diffida e messa in mora in data 15 marzo 2018 con cui hanno diffidato l’amministrazione a restituire il terreno in pristino stato e a pagare alle ricorrenti l’indennità di occupazione, ovvero ad emanare il provvedimento di acquisizione sanante di cui all’art. 42 bis d.p.r. 327/2001; il Comune ha dato seguito a tele diffida continuando a perseguire la strada dell’accordo, invitando le ricorrenti a presentare un piano esecutivo convenzionato per lo sfruttamento edificatorio del terreno di loro proprietà in vista della imminente scadenza del PRGC, senza tuttavia alcun esito. A conclusione della propria relazione, il sindaco ha confermato la volontà dell’amministrazione “di effettuare, in presenza di risorse finanziarie disponibili, i lavori di sistemazione definitiva della strada Via Sant’Anna e, nell’ambito del progetto, prevedere l’acquisizione delle aree occupate e corrispondere alla proprietà quanto legittimamente dovuto (…)”. 6. La difesa di parte ricorrente ha replicato con memoria, insistendo nelle proprie deduzioni e richieste. 7. All’udienza in camera di consiglio del 26 giugno 2019, la causa è stata trattenuta per la decisione. 8. Il ricorso è fondato nei termini e nei limiti qui di seguito precisati. 8.1. La giurisprudenza è concorde nel ritenere esperibile il rimedio di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a. per reagire all’inerzia della P.A. nel pronunciarsi su una istanza di acquisizione c.d. sanante ex art. 42-bis d.p.r. 327/2001, con la precisazione che in base all’art. 31, comma 3 c.p.a. il giudice non può ordinare alla PA di emanare il provvedimento ex art. 42-bis cit., ma solo di avviare e concludere il relativo procedimento, venendo in considerazione un’attività della pubblica amministrazione caratterizzata da ampi margini di discrezionali, e non certo di natura vincolata (da ultimo, TAR Latina, sez. I, 16 marzo 2018 n. 121; TAR Napoli, sez. V, 25 settembre 2018 n. 5593; TAR Brescia, sez. II, 16 novembre 2017, n. 1358; TAR Lazio-Roma, sez. I, 11 ottobre 2017, n. 10207). 8.2. Nel caso di specie, è pacifico che a seguito dell’atto di diffida e messa in mora notificato dalle ricorrenti in data 15 marzo 2018, l’amministrazione non ha mai nemmeno avviato il procedimento di acquisizione sanante, come confermato dal sindaco nella propria relazione, preferendo perseguire soluzioni conciliative, meglio se a “costo zero” per l’amministrazione, che le ricorrenti non sembrano intenzionate a coltivare, come lo sfruttamento edificatorio della porzione di suolo di loro proprietà non occupata dalla strada con contestuale realizzazione delle opere di completamento della strada medesima a scomputo (sembra di capire) degli oneri di urbanizzazione; la stessa disponibilità manifestata conclusivamente dal sindaco ad effettuare “i lavori di sistemazione definitiva della strada Via Sant’Anna e, nell’ambito del progetto, prevedere l’acquisizione delle aree occupate e corrispondere alla proprietà quanto legittimamente dovuto (…)”, è stata espressamente condizionata dal sindaco alla sussistenza, in un futuro più o meno prossimo ma allo stato indefinito, “di risorse finanziarie disponibili”; il che priva la manifestazione di disponibilità dell’amministrazione di qualsiasi carattere di concretezza e di attualità. 8.3. In tale contesto, deve darsi per accertata l’inerzia dell’amministrazione nel provvedere sull’atto di significazione e diffida delle ricorrenti del 15 marzo 2018, rispetto al quale è decorso un periodo di tempo superiore ad un anno senza che l’amministrazione abbia nemmeno avviato il relativo procedimento. Al riguardo, pur mancando un termine legale di conclusione dello specifico procedimento ex art. 42-bis d.p.r. 327/2001, ritiene il collegio che non sia ragionevolmente applicabile il termine residuale di 30 giorni previsto dalla disciplina generale del procedimento amministrativo (art. 2 L. 241/90), considerata la peculiarità e l’oggettiva complessità delle valutazioni demandate al all’amministrazione nella fattispecie procedimentale di cui si discute. Nondimeno, è stato affermato in giurisprudenza che “La fonte dell'obbligo di provvedere della P.A. viene, in generale, individuata nella corretta applicazione del principio di legalità dell'azione amministrativa. Pertanto, si può ritenere che, a prescindere da una specifica disposizione normativa, l'obbligo di provvedere sussista in tutte quelle fattispecie nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongano l'adozione di un provvedimento esplicito, ovvero in tutte quelle ipotesi in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, ex art. 97 Cost., sorga in capo al privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni amministrative, quali che esse siano” (da ultimo, TAR Piemonte, II, 27 febbraio 2017, n. 286; TAR Lazio-Roma, sez. II, 2 agosto 2016, n. 8917; Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2016, n. 508; Cons. Stato, sez. III, 8 settembre 2016, n. 3827; TAR Salerno, sez. II, 9 settembre 2016, n. 2191; TAR Palermo, sez. III, 13 luglio 2016, n. 1756). Nel caso di specie, non si può ragionevolmente contestare che a seguito dell’atto di significazione e diffida notificato dalle ricorrenti il 15 marzo 2018 all’amministrazione comunale si sia ingenerato nelle richiedenti il legittimo affidamento ad ottenere, quanto meno, una pronuncia conclusiva espressa dell’amministrazione sulla volontà, o meno, dell’amministrazione comunale di acquisire la proprietà della porzione di terreno in questione ai sensi dell’art. 42-bis citato, ovvero di provvedere alla sua restituzione alle ricorrenti, tuttora legittime proprietarie della medesima. 8.4. Alla luce di tali considerazioni, in applicazione dei canoni di buona amministrazione, equità, correttezza e proporzionalità, ritiene il collegio che debba essere fissato all’amministrazione comunale il termine di 90 giorni dalla data di pubblicazione della presente sentenza per avviare e concludere, mediante l’adozione di un provvedimento espresso, il procedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.p.r. sollecitato dalle ricorrenti con l’atto di significazione e diffida del 15 marzo 2018, restando peraltro libera l’amministrazione di decidere discrezionalmente di accogliere l’istanza ovvero di respingerla. 8.5. Va invece dichiara inammissibile, per le ragioni anzidette, la domanda di condanna dell’amministrazione comunale al pagamento delle indennità e del risarcimento del danno previsti dall’art. 42-bis d.p.r. 327/2001, atteso che la decisione di acquisire la proprietà del bene illegittimamente occupato ai sensi della norma citata costituisce, come detto, espressione di ampia discrezionalità della P.A., in alternativa alla restituzione del bene: in tal senso, da ultimo, cfr. TAR Napoli, V, 8 ottobre 2018 n. 5820, secondo cui “Il g.a. non può condannare direttamente in sede di cognizione l'Amministrazione ad adottare tout court il provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis T.U. espropriazioni (d.P.R. n. 327/2001); vi si oppongono, da un lato, il principio fondamentale di separazione dei poteri (e della riserva di amministrazione) su cui è costruito il sistema costituzionale della giustizia amministrativa, dall'altro, uno dei suoi più importanti corollari processuali consistente nella tassatività ed eccezionalità dei casi di giurisdizione di merito sanciti dall'art. 134 c.p.a.)”. 8.6. Per lo stesso motivo, la domanda appare incompatibile con il rito sul silenzio di cui all’art. 31, comma 3 c.p.a., che prevede che il giudice possa pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratti di attività vincolata. 8.7. Per il caso di persistente inerzia dell’amministrazione nel concludere il procedimento nel termine sopra assegnato, si nomina sin d’ora commissario ad acta il Prefetto di Novara, con facoltà di delega, il quale, nei sessanta giorni successivi alla scadenza del termine di cui sopra, provvederà ad adottare il provvedimento conclusivo ex. art. 42-bis d.p.r. 327/2001, di accoglimento o di rigetto. 8.8. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi, nei limiti e per gli effetti indicati in motivazione. Condanna il Comune di Casaleggio Novara a rifondere alla parte ricorrente le spese di lite, che liquida in € 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Manda alla Segreteria di comunicare copia della presente sentenza all’unica parte costituita e al Prefetto di Novara. Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2019 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Pezone Ariberto Sabino Limongelli