urn:nir:tar.campania;sezione.2:sentenza.breve:00000-00002240IN20220134420230305132812854.xml20220134420230305132812854.docm202201344\202201344.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\740 Nicola Durante\Sentenza breve00:00:00olindo di popolo05/03/2023 13:33:3906/03/2023NFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale della Campaniasezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZANicola Durante, PresidenteOlindo Di Popolo, Consigliere, EstensoreGaetana Marena, Referendario per l'annullamentodel provvedimento del 3 maggio 2022, prot. n. 14219, recante diffida dalla prosecuzione dei lavori di cui alla SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204, e del provvedimento del 7 dicembre 2022, prot. n. 38331, recante diniego di permesso di costruire. ex art. 60 cod. proc. amm.;sul ricorso numero di registro generale 1344 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da J Home Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Armenante, Alessandra Galdi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Agropoli, non costituito in giudizio; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 febbraio 2023 il dott. Olindo Di Popolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.; Premesso che:- col ricorso in epigrafe, la J Home Immobiliare s.r.l. (in appresso, J H. I.) impugnava, chiedendone l’annullamento, previa sospensione, il provvedimento del 3 maggio 2022, prot. n. 14219, col quale il Responsabile dell’Area Tecnica Assetto ed Utilizzazione del Territorio del Comune di Agropoli aveva inibito la prosecuzione dei lavori di cui alla SCIA alternativa al permesso di costruire (PdC) prot. n. 35204 del 14 dicembre 2018;- richiedeva, altresì, la condanna del Comune di Agropoli al risarcimento per equivalente monetario dei danni derivanti dal suo operato asseritamente illegittimo;- gli interventi interdetti col provvedimento impugnato, in precedenza sospesi giusta ordinanza del 2 agosto 2018, prot. n. 19797 (poi revocata l’8 maggio 2019), consistevano nel completamento (mediante «realizzazione di opere strutturali, tramezzature interne ed esterne, nella realizzazione del cappotto termico esterno, intonaco esterno, pitturazione, pavimentazione e tutti quei lavori tesi a rendere i fabbricati agibili»: cfr. relazione tecnica a corredo della SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204) delle villette designate con le lett. “A” e “B” entro l’insediamento residenziale assentito col decaduto permesso di costruire n. 4848 del 12 dicembre 2013 (e successiva variante n. 5161 del 30 giugno 2015), sul fondo ubicato in Agropoli, località Selva, e censito in catasto al foglio 18, particelle 876, 1043, 1044 e 948;- l’adottata misura inibitoria della prosecuzione dei lavori era, segnatamente, motivata in base al triplice rilievo che: a) la SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204 «non è mai stata valida ed efficace … in quanto dapprima di fatto sospesa dai provvedimenti che inibivano il prosieguo dei lavori e poi superata dalle successive richieste di permesso di costruire per lavori di completamento ed ampliamento di alcuni dei fabbricati in questione (quelli contraddistinti con la lett. “C”, “D” e “F”)», ad uno soltanto dei quali (piuttosto che alle villette “A” e “B”) il modulo per essa compilato risulta far riferimento; b) i fabbricati “A” e “B” non erano completabili, in quanto, «alla data del 1° aprile 2019 [ossia alla data di emissione dell’ordinanza di demolizione prot. n. 12409), risultavano allo stato “rustico”», mediante realizzazione del piano interrato, dei pilastri del piano terra e del relativo solaio di copertura, dei pilastri del primo piano senza solaio di copertura, «ossia senza tompagnature e in parte senza solai, tali da non configurare una volumetria definita … il completamento non sarebbe consistito pertanto in un semplice intervento di ristrutturazione edilizia, ma avrebbe comportato la realizzazione di una vera e propria nuova costruzione, per la quale era necessario il rilascio di un permesso di costruire (come poi è avvenuto per gli altri fabbricati) e non di una semplice SCIA»; c) «alla data di presentazione della SCIA in questione (14 dicembre 2018), erano in vigore le misure di salvaguardia del PUC adottato e in tale zona omogenea (B2) non era, e tutt’ora non è prevista alcuna nuova volumetria, pertanto le relative opere risultavano in contrasto con lo strumento urbanistico allora adottato»;- nell’avversare siffatta determinazione, la ricorrente deduceva, in estrema sintesi, che: a) a dispetto di quanto erroneamente ritenuto dal Comune di Agropoli, l’efficacia della SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204, non sarebbe stata mai sospesa né avrebbe potuto mai sospendersi in virtù dell’ordinanza del 2 agosto 2018, prot. n. 19797, essendo da quest’ultima cronologicamente preceduta e non potendo, comunque, essere disposta sine die; b) detta SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204, non avrebbe potuto dirsi superata dal rilascio del PdC n. 22 del 10 febbraio 2020, concernente il distinto progetto di ampliamento plano-volumetrico delle villette “C”, “D” e “F”; c) né i suoi effetti abilitativi avrebbero potuto essere legittimamente rimossi senza i presidi partecipativi e motivazionali dell’autotutela decisoria richiesti dall’art. 19, comma 4, della l. n. 241/1990, nonché del limite temporale (12 mesi) ex art. 21 nonies, comma 1, della l. n. 241/1990; d) la qualificazione dell’eseguita edificazione in termini di “rustico” (mediata dalle disposizioni normative e dalle elaborazioni pretorie in materia condonistica) sarebbe inconferente rispetto alla finalità di completamento di volumetrie, superfici e distacchi ex ante assentiti, sottesa all’art. 15, comma 3, del d.p.r. n. 380/2001 e perseguita con la SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204; e) quest’ultimo titolo edilizio sarebbe idoneo a legittimare gli interventi necessari al completamento dei fabbricati de quibus, siccome riconducibili all’orbita della ristrutturazione edilizia ex artt. 3, comma 1, lett. d, e 10, comma 1, lett. c, del d.p.r. n. 380/2001; f) detti interventi non avrebbero potuto reputarsi preclusi dalle misure di salvaguardia essendo trascorso, al momento della presentazione della SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204, oltre un anno dall’adozione del PUC di Agropoli (giusta delibera della Giunta comunale, DGC, n. 102 del 6 aprile 2017); g) peraltro, la volumetria assentita col PdC n. 4848 del 12 dicembre 2013 (e successiva variante n. 5161 del 30 giugno 2015) si sarebbe cristallizzata con l’approvazione del PUC di Agropoli (giusta delibera del Consiglio comunale, DCC, n. 86 del 28 dicembre 2020), risultando ivi contemplata come già esistente e decurtata dal carico insediativo futuro;- nelle more del giudizio instaurato col ricorso in epigrafe, la J H. I. presentava l’istanza di PdC prot. n. 27763 del 1° settembre 2022, avente per oggetto i lavori di completamento dei fabbricati “A” e “B” (consistenti nella realizzazione: - del solaio al piano primo con relativa tompagnatura del piano terra e primo; - degli ambienti suddivisi per la parte abitativa; - dell’impianto elettrico e idrico; - del cappotto termico, infissi ecc., ai fini del conseguimento dell’agibilità: cfr. allegata relazione tecnico-descrittiva);- tale richiesta era denegata, previo avviso ex art. 10 bis della l. n. 241/1990 di cui alla nota del 28 ottobre 2022, prot. n. 34001, dal Responsabile dell’Area Tecnica Assetto e Utilizzazione del territorio – Servizio Urbanistica ed Edilizia Privata – Ufficio Urbanistica del Comune di Agropoli con provvedimento del 7 dicembre 2022, prot. n. 38331;- tanto, sulla scorta delle seguenti argomentazioni reiettive: a) «i fabbricati contraddistinti con le lettere “A” e “B” risultano “rustici”, ossia privi di tamponature ed in parte privi di solai, tali da non configurare una volumetria definita, pertanto, il completamento in esame prevede una vera e propria nuova costruzione»; b) «la giurisprudenza ha confermato che non è sufficiente la sola fisionomia “strutturale” dell’edificio per renderlo individuabile e esattamente calcolabile, bensì è necessaria la tamponatura esterna che definisca in concreto il volume»; c) «nella zona omogenea B2 di cui al PUC, approvato con DCC n. 86 del 28 dicembre 2020, ove insistono i fabbricati in esame, non risultano abilitati gli interventi di nuova costruzione di cui all’art. 10, comma 1, lett. a, del d.p.r. n. 380/2001 e tantomeno è previsto indice di edificabilità per richiedere nuove volumetrie, necessarie per completare i fabbricati»;- avverso siffatta determinazione la ricorrente proponeva motivi aggiunti, con i quali, oltre a formulare la domanda annullatoria, richiedeva l’accertamento del silenzio assenso formatosi sull’istanza di PdC prot. n. 27763 del 1° settembre 2022;- a sostegno dell’esperito gravame per aggiunzione, deduceva, in estrema sintesi che: a) il silenzio assenso sull’istanza di PdC prot. n. 27763 del 1° settembre 2022 si sarebbe formato, a norma del comma 8 dell’art. 20 del d.p.r. n. 380/2001, per avvenuto decorso del termine di 75 giorni di cui al successivo comma 11, al momento dell’adozione del provvedimento del 7 dicembre 2022, prot. n. 38331, ovvero per avvenuto decorso del termine di complessivi 90 giorni di cui ai precedenti commi 3 e 6, al momento della notifica del medesimo provvedimento del 7 dicembre 2022, prot. n. 38331; b) l’amministrazione comunale intimata non avrebbe debitamente vagliato le osservazioni rassegnate dall’interessata il 7 novembre 2022 (prot. n. 34737) al preavviso di rigetto prot. n. 34001 del 28 ottobre 2022; c) l’argomento reiettivo incentrato sulla condizione di “rustico” delle villette “A” e “B” (mediata dalle disposizioni normative e dalle elaborazioni pretorie in materia condonistica) sarebbe inconferente rispetto alla finalità di completamento di volumetrie, superfici e distacchi ex ante assentiti col PdC n. 4848 del 12 dicembre 2013 (e successiva variante n. 5161 del 30 giugno 2015), sottesa all’art. 15, comma 3, del d.p.r. n. 380/2001 e perseguita con l’istanza di PdC prot. n. 27763 del 1° settembre 2022; d) erroneamente il Comune di Agropoli avrebbe configurato a guisa di nuova costruzione (vietata in zona B2 dall’approvato PUC di Agropoli) un intervento integrante gli estremi della ristrutturazione edilizia, dacché volto a completare – senza incrementi plano-volumetrici e senza modifiche morfologiche e strutturali rispetto al progetto originario – un organismo edilizio già delineato nelle sue caratteristiche fondamentali, ormai cristallizzatosi nella sua legittimazione con l’approvazione del PUC di Agropoli (giusta DCC n. 86 del 28 dicembre 2020), risultando ivi contemplata come già esistente e decurtata dal carico insediativo futuro;- l’intimato Comune di Agropoli non si costituiva in giudizio;- il ricorso veniva chiamato all’udienza del 1° febbraio 2023 per la trattazione dell’incidente cautelare;- nell’udienza cautelare emergeva che la causa era matura per la decisione di merito, essendo integro il contraddittorio, completa l’istruttoria e sussistendo gli altri presupposti di legge;- le parti venivano sentite, oltre che sulla domanda cautelare, sulla possibilità di definizione del ricorso nel merito e su tutte le questioni di fatto e di diritto che la definizione nel merito pone;Considerato, innanzitutto, che:- in rapporto alla presentazione della SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204, il provvedimento del 3 maggio 2022, prot. n. 14219, risulta adottato ben dopo lo spirare del termine di 30 giorni previsto dal comma 6 bis dell’art. 19 della l. n. 241/1990 per l’esercizio delle prerogative inibitorie di cui al precedente comma 3;- non vale a sterilizzare il decorso del termine in parola il rilievo, formulato dall’amministrazione intimata, secondo cui la SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204, non sarebbe stata «mai stata valida ed efficace … in quanto dapprima di fatto sospesa dai provvedimenti che inibivano il prosieguo dei lavori (ordinanza di sospensione e poi superata dalle successive richieste di permesso di costruire per lavori di completamento ed ampliamento di alcuni dei fabbricati in questione»;- ed invero, come fondatamente argomentato da parte ricorrente, l’efficacia della SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204, non avrebbe potuto dirsi sospesa in virtù delle ordinanze del 2 agosto 2018, prot. n. 19797, dell’8 febbraio 2019, prot. n. 5083, e del 22 agosto 2019, prot. n. 30662, la prima risultando rispetto ad essa cronologicamente anteriore ed essendo, quindi, insuscettibile di paralizzarla in via ultrattiva, la seconda e la terza, siccome emesse dopo lo spirare del cennato termine di 30 giorni previsto dal comma 6 bis dell’art. 19 della l. n. 241/1990, essendo suscettibili di operare non già a guisa di misure inibitorie di cui al precedente comma 3, adottate nell’esercizio del potere di controllo preventivo sulla formazione del titolo edilizio e incidenti, come tali, sull’idoneità abilitativa di quest’ultimo, bensì a guisa di misure cautelative di cui all’art. 27, comma 3, del d.p.r. n. 380/2001, adottate nell’esercizio del potere di controllo successivo sulla legittimità delle attività di trasformazione del territorio, incidenti sulla fase esecutiva del medesimo titolo edilizio e ormai decadute per avvenuto superamento del limite temporale massimo di 45 giorni;- di ciò è, d’altronde, conferma non tanto il dato meramente formale che le ordinanze del 2 agosto 2018, prot. n. 19797, dell’8 febbraio 2019, prot. n. 5083, e del 22 agosto 2019, prot. n. 30662, non vietino la prosecuzione, ma si limitino a disporre la sospensione dei lavori di completamento controversi, quanto, piuttosto, la circostanza che il Comune di Agropoli abbia avvertito la necessità di interdire espressamente la ripresa dei lavori anzidetti col qui gravato provvedimento del 3 maggio 2022, prot. n. 14219;Considerato, quindi, che:- com’è noto l'art. 19 della l. n. 241/1990 stabilisce, ai commi 4 e 6 bis, che, una volta decorso il termine per l'adozione delle misure inibitorie, ripristinatorie, conformative e sospensive di cui al comma 3, l'amministrazione competente «adotta comunque» tali misure «in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21 nonies»; e che, «nei casi di SCIA in materia edilizia, il termine di 60 giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a 30 giorni … fatta salva l'applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 ed al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità ed alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e delle leggi regionali»;- la giurisprudenza interpreta il suindicato disposto normativo in modo rigoroso, nel senso che il decorso del termine di 30 giorni per l'esercizio del potere interdittivo circa i lavori oggetto di SCIA comporti la definitiva consumazione del potere interdittivo stesso e il consolidamento della situazione soggettiva del segnalante, residuando, in capo all'amministrazione, a fronte di un'attività intrapresa al di fuori del perimetro normativamente consentito, il solo potere di autotutela, da esercitarsi nel rispetto dei presupposti di legge, previa comunicazione di avvio del procedimento di secondo grado (cfr., ex multis, TAR Sardegna, Cagliari, sez. II, n. 517/2017; TAR Toscana, Firenze, sez. III, n. 177/2020; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 712/2018; n. 1276/2020; n. 535/2021; Napoli, sez. VIII, n. 7037/2021);- tale prerogativa residuale – con cui il Comune di Agropoli avrebbe potuto legittimamente rimediare all’intempestiva adozione della misura inibitoria – condivide, infatti, i principi regolatori legislativamente sanciti in materia di autotutela, con particolare riguardo alla necessità dell'avvio di un apposito procedimento in contraddittorio, al rispetto del limite del termine ragionevole, e soprattutto, alla necessità di una valutazione comparativa, di natura discrezionale, degli interessi in gioco, idonea a giustificare la frustrazione dell'affidamento incolpevole maturato in capo al segnalante a seguito del decorso del tempo e della conseguente consumazione del potere interdittivo (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 2106/2016; Salerno, sez. II, n. 1753/2017; n. 224/2018; TAR Puglia, Bari, sez. III, n. 9/2019); - in particolare, va ricordato che l’adempimento dell’obbligo informativo ex art. 7 della l. n. 241/1990 costituisce espressione del principio generale di partecipazione procedimentale, diretto a garantire l'instaurazione di un contraddittorio tra le parti interessate in relazione a tutti gli aspetti che assumeranno rilievo ai fini della decisione finale e riveste un sicuro maggiore spessore proprio nei casi in cui viene esercitato il potere di autotutela, sia tipica (tramite autoannullamento di un atto amministrativo, espresso o tacito, ex ante favorevolmente adottato: cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, n. 4327/2019; sez. IV, n. 2376/2022; TAR Lombardia, Milano, sez. III, n. 321/2020; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1117/2019; n. 2789/2022; Napoli, sez. VIII, n. 3924/2021; sez. VII, n. 2293/2022) sia atipica (tramite sterilizzazione degli effetti della SCIA presentata da tempo superiore a quello superiore a quello richiesto per il relativo consolidamento: cfr., ex multis, TAR Campania, Salerno sez. I, n. 877/2021; Napoli, sez. II, n. 1860/2020);- in base a tali direttive ermeneutiche, l’acclarata cristallizzazione degli effetti abilitativi della SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204, imponeva all’ente locale intimato di rimuovere gli stessi nel rispetto delle condizioni per l’esercizio dell’autotutela decisoria in punto di presidi partecipativi e motivazionali, nonché di limiti temporali sanciti dall’ordinamento a beneficio dell’affidamento ingenerato nel soggetto privato segnalante (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 2842/2016; n. 2751/2017; sez. II, n. 8388/2019);- ciò posto, il qui gravato provvedimento del 3 maggio 2022, prot. n. 14219, è da reputarsi illegittimo, in quanto adottato dopo lo spirare del termine di 30 giorni previsto per il consolidamento di quest’ultima, senza il ricorso alle forme ed ai canoni procedimentali propri dell’autotutela decisoria (ossia senza la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della l. n. 241/1990, senza alcuna ponderazione ed esternazione circa prevalenza dell’interesse pubblico all’interdizione degli effetti abilitativi della SCIA rispetto all’antagonistico interesse privato alla loro conservazione e senza raccordo alla prevista soglia temporale di reazione in autotutela): diversamente opinando, si finirebbe per negare ogni rilevanza alla prescrizione di legge secondo cui l'amministrazione può e deve inibire i lavori entro 30 giorni e si introdurrebbe nel sistema un elemento di profonda incertezza, rendendo necessario individuare, nel silenzio della legge, quale possa essere il "termine ragionevole" entro il quale l'amministrazione può incidere sul titolo di legittimazione edilizia senza motivare sull'interesse pubblico alla rimozione dei relativi effetti abilitativi (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. I, n. 2488/2016; TAR Lazio, Latina, n. 290/2018; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1276/2020; n. 535/2021; n. 2611/2021; n. 3499/2022);Ritenuto, in conclusione, che:- stante la ravvisata fondatezza delle censure dianzi scrutinate, ed assorbite quelle ulteriori, il ricorso introduttivo va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento con esso impugnato;- dall’accoglimento del ricorso introduttivo discende la carenza di interesse a coltivare i motivi aggiunti avverso il diniego di permesso di costruire, atteso che l’annullamento giurisdizionale della misura inibitoria impugnata col primo è, rebus sic stantibus, idoneo ad assicurare alla proponente il bene della vita ambito, ossia il completamento dei manufatti assentiti col PdC n. 4848 del 12 dicembre 2013, comportando la reviviscenza della SCIA del 14 dicembre 2018, prot. n. 35204, ossia del titolo abilitativo all’esecuzione di tale intervento;- quanto all’avanzata domanda risarcitoria, oltre a doversi reputare assorbita per essersi assicurato alla ricorrente, in via specifica, il bene della vita ambito, essa va, in ogni caso, respinta, siccome formulata in termini del tutto generici ed ellittici sia nell’an sia nel quantum;- la natura formale della decisione giustifica l’irripetibilità delle spese di lite nei confronti del non costituito Comune di Agropoli; P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:- accoglie il ricorso introduttivo e, per l’effetto, annulla il provvedimento del 3 maggio 2022, prot. n. 14219;- dichiara improcedibili i relativi motivi aggiunti;- respinge la proposta domanda di risarcimento dei danni per equivalente monetario;- dichiara irripetibili le spese di lite.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 1 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOOlindo Di Popolo