urn:nir:tar.lazio;sezione.2Q:sentenza:00000-0000220IN20250808920260615121355646.xml20250808920260615121355646.docm202508089\202508089.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\634 Antonella Mangia\Sentenza00:00:00Virginia Giorgini15/06/2026 22:37:5117/06/2026NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Seconda Quater)ha pronunciato la presenteSENTENZAAntonella Mangia, PresidenteFrancesca Santoro Cayro, Primo ReferendarioVirginia Giorgini, Referendario, Estensore per l’annullamento,previa sospensione dell’efficacia,della nota prot. 26768-P del 12.5.2025, con la quale la Soprintendenza speciale Archeologia, belle arti e paesaggio di Roma, in riscontro ad istanza di accertamento di conformità ex art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001 della ricorrente, ha ordinato il ripristino di alcune opere e irrogato la sanzione pecuniaria di euro 15.000,00. sul ricorso numero di registro generale 8089 del 2025, proposto da Congregazione degli Operai della Divina Pietà, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Maria Ricucci e Michela Urbani, con domicilio eletto presso lo studio della seconda in Roma, Lungotevere dei Mellini n. 24; Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Cultura;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 la dott.ssa Virginia Giorgini e uditi i difensori della parte ricorrente come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Il sig. Cesare Pocci, in qualità di legale rappresentante della Congregazione Operai della Divina Pietà, ha presentato al Ministero della cultura, Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma (d’ora in avanti, per brevità, anche solo “Soprintendenza”), un’istanza di autorizzazione ex art. 21, comma 4, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, di seguito, per brevità, solo “Codice”), in relazione a lavori eseguiti nel locale commerciale sito in Roma, al piano terra di via della Tribuna di Tor de’ Specchi n. 18/A, che risulta tutelato ai sensi dell’art. 10, comma 1, del Codice. L’istanza – acquisita al prot. n. 18772 del 13 aprile 2023 e successivamente integrata in data 27 ottobre 2023, nonché, in esito ad apposita richiesta dell’Amministrazione, in data 7 giugno 2024 – si riferisce, in particolare ai seguenti interventi: “ampliamento del bagno”; “nuovi pavimenti e rivestimenti”; “canalizzazione areazione”; “nuovo infisso finestra e porta accesso locale”; “adeguamento impianto elettrico tutto esterno”.2. In esito alla presentazione di tale istanza, la Soprintendenza, con il provvedimento indicato in epigrafe, ha assunto le seguenti determinazioni: (i) ha ordinato alla proprietà “la demolizione del soppalco nella «zona wc» con ripristino dello stato dei luoghi e il ripristino dell’infisso in legno della zona bagno, la cui colorazione esterna dovrà essere la stessa di quelli presenti sul prospetto (verde)”, ritenendo, per converso, “ammissibile il mantenimento in essere degli altri interventi realizzati”; (ii) ha irrogato alla proprietà “la sanzione pecuniaria ai sensi del DPR n 380/2001, così come rideterminata dall’art. 16 della L.R. 15/2008, nella misura di € 15.000,00 (quindicimila/00), determinata secondo le procedure applicative riferite alla Circolare n. 2 sopra citata [Circolare del Ministero per i beni e le attività culturali n. 2 del 26 febbraio 2010] per quanto riguarda le opere eseguite, sopra descritte, da ripristinare”.3. Avverso tale provvedimento la Congregazione degli Operai della Divina Pietà, proprietaria del locale commerciale su cui sono stati eseguiti i lavori, è insorta con l’odierno ricorso, notificato l’8 luglio 2025 e depositato il 14 luglio 2025.3.1. La ricorrente premette in fatto premesso di essere un’associazione riconosciuta senza fini di lucro che destina allo scopo sociale di beneficenza, mediante erogazione di sussidi mensili e straordinari alle persone bisognose, circa l’80% dei ricavi lordi del patrimonio, fra cui quelli provenienti dalla locazione a terzi del locale in questione.Chiarisce, inoltre, di aver formulato l’istanza riscontrata con il provvedimento impugnato al fine di sanare i predetti interventi manutentivi posti in essere senza la dovuta autorizzazione e di avere, al riguardo, reso, su specifica richiesta della Soprintendenza, apposita dichiarazione sostitutiva ex artt. 38, 46, 47 e 76 del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, secondo cui gli stessi “sono classificati ai sensi del DPR n 380 del 2001 nell’ambito della Manutenzione Straordinaria”. 3.2. Tanto rappresentato in fatto, la ricorrente affida il gravame a quattro motivi di censura che possono essere così sintetizzati:- primo motivo: violazione dell’art. 160 del Codice e difetto di motivazione in ordine al danno effettivo arrecato in concreto al bene culturale, nonché violazione dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, per omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; - secondo motivo: eccesso di potere per violazione delle Circolari n. 30 del 4 luglio 2018 e n. 34 del 3 agosto 2020 in quanto il provvedimento – a fronte della dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà resa dalla parte ricorrente in ordine alla riconducibilità degli interventi a “manutenzione straordinaria” – ha dichiarato di agire in applicazione dell’art. 16 della l.r. Lazio 11 agosto 2008, n. 15, disposizione concernente, invece, le opere di ristrutturazione edilizia, nonché violazione del principio di principio di proporzionalità e vizio di motivazione in relazione all’entità della sanzione, la quale non riflette in alcun modo il modesto peso delle opere realizzate;- terzo motivo: incompetenza della Soprintendenza, in quanto, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, “ai sensi dell’art. 160 comma 1 d.lg. n. 42 del 2004, la competenza ad adottare ordini di riduzione in pristino di opere eseguite in violazione di obblighi di protezione e conservazione stabiliti dagli artt. 20 e ss., Cod. Urbani appartiene direttamente al Ministero, senza interposizioni di sorta ad opera della locale Soprintendenza” (così, T.A.R. Lombardia, Brescia, 9 febbraio 2021, n. 141); - quarto motivo: in via subordinata rispetto alle precedenti censure, violazione degli artt. 12 e 16 della legge 24 novembre 1981, n. 689, per non avere la Soprintendenza ammesso la Congregazione al pagamento della sanzione in misura ridotta.4. Il Ministero della cultura si è costituito in giudizio, con atto di mera forma, il 21 luglio 2025.5. Con ordinanza n. 15228 del 1° agosto 2025, pronunciata all’esito della camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare, la Sezione ha disposto istruttoria nei confronti del Ministero della cultura, al fine di acquisire una dettagliata relazione in ordine ai fatti per cui è causa che specificasse “anche le caratteristiche e la consistenza del soppalco realizzato nella «zona wc» del quale il provvedimento impugnato ingiunge la demolizione”.6. In adempimento di detto incombente istruttorio, il Ministero della cultura ha depositato gli atti adottati nell’ambito del procedimento de quo, nonché una relazione esplicativa elaborata dalla Soprintendenza. 7. Con ordinanza n. 6001 del 31 ottobre 2025, la Sezione ha accolto la domanda cautelare, ritenendo che si presentasse assistita da sufficiente fumus boni iuris “la doglianza relativa all’insufficienza della motivazione circa la qualificazione delle opere eseguite e la quantificazione della sanzione pecuniaria comminata (asseritamente «rideterminata» in applicazione dell’art. 16 della l.r. Lazio 11 agosto 2008, n. 15, pur a fronte di interventi ascrivibili, secondo la dichiarazione sostitutiva resa dal tecnico della ricorrente, alla categoria della manutenzione straordinaria”.8. In vista dell’udienza pubblica fissata per la discussione della causa, la ricorrente ha depositato una nota, trasmessa dai propri legali all’Avvocato dello Stato il 12 novembre 2025, con cui veniva espresso l’auspicio di avviare un contradditorio con la Soprintendenza in modo che questa potesse “pervenire all’adozione di nuovo provvedimento che consenta alla Congregazione di non coltivare ulteriormente il ricorso”, nonché una e-mail del 9 dicembre 2025, indirizzata direttamente alla Soprintendenza, con cui l’architetto di fiducia della stessa parte ricorrente, nel ribadire la volontà di individuare concordemente una soluzione che potesse “consentire di porre fine al contenzioso in atto”, chiedeva la fissazione di un incontro a tal fine.9. All’udienza pubblica del 24 marzo 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.10. Il ricorso è fondato nei termini di seguito esposti.11. È necessario premettere che il provvedimento impugnato deve ritenersi adottato ai sensi dell’art. 37, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e ciò benché rechi il richiamo, tra i “visti”, anche dell’art. 160 del d.lgs. n. 42 del 2004.11.1. Il citato art. 37, comma 2, prevede in particolare che “Quando le opere realizzate in assenza di segnalazione certificata di inizio attività consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo, di cui alla lettera c) dell’articolo 3, eseguiti su immobili comunque vincolati in base a leggi statali e regionali, nonché dalle altre norme urbanistiche vigenti, l’autorità competente a vigilare sull’osservanza del vincolo, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 10329 euro”.11.2. Le sanzioni previste dalla disposizione in commento, come chiarito anche dalla Circolare del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo n. 34 del 3 agosto 2020, richiamata nel provvedimento impugnato, devono essere distinte dalle sanzioni di cui all’art. 160 del Codice.In particolare:- nell’ipotesi dell’art. 37, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001: (i) vengono in rilievo lavori di restauro e di risanamento conservativo eseguiti in assenza di SCIA su immobili “comunque vincolati in base a leggi statali e regionali”; (ii) la competenza sanzionatoria spetta alla “autorità competente a vigilare sull’osservanza del vincolo” (anziché essere attribuita al Comune, come accade per gli immobili non vincolati), la quale è individuata sia dalla prassi ministeriale (cfr. Circolare n. 34 del 2020, cit.) sia dalla giurisprudenza (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 3 gennaio 2024, n. 74; T.A.R. Toscana, Sez. III, 14 gennaio 2021, n. 57) nell’organo periferico, vale a dire nelle Soprintendenze archeologia, belle arti e paesaggio; (iii) la sanzione prevista è in ogni caso quella pecuniaria (“irroga” una sanzione pecuniaria) cui solo eventualmente si aggiunge quella ripristinatoria (“può ordinare” la restituzione in pristino);- nell’ipotesi dell’art. 160 del Codice: (i) vengono in rilievo interventi eseguiti in violazione degli obblighi di protezione e conservazione del bene culturale che abbiano arrecato un danno allo stesso; (ii) la competenza sanzionatoria spetta, al “Ministero” e, quindi, per quanto chiarito dalla più volte citata Circolare n. 34 del 2020, nonché dalla Circolare del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo n. 30 del 4 luglio 2018, il relativo procedimento è avviato dalle Soprintendenze ma il provvedimento finale è di spettanza esclusiva della Direzione generale archeologia, belle arti e paesaggio; (iii) la sanzione prevista è quella della reintegrazione, fatta salva, nel solo caso in cui ciò non sia possibile, la corresponsione allo Stato di “una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa”.11.3. Ora, nel caso di specie, il provvedimento ha irrogato la sanzione pecuniaria e ingiunto la demolizione ai sensi dell’art. 37, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, come risulta espressamente dall’oggetto dell’atto e come emerge, del resto, dalla circostanza della contestuale irrogazione della sanzione pecuniaria e di quella demolitoria. In tal senso si è espressa anche la relazione della Soprintendenza versata in atti a seguito dell’ordinanza istruttoria adottata dal Collegio. 12. Ne deriva, innanzitutto, l’insussistenza del vizio di incompetenza denunciato a mezzo del terzo motivo di ricorso, di portata potenzialmente assorbente (cfr. Cons. St., Ad. Plen., 27 aprile 2015, n. 5).L’art. 37, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, infatti, attribuisce il potere di ordinare la rimessione in pristino e di irrogare la sanzione pecuniaria alla “amministrazione competente a vigilare sull’osservanza del vincolo”, la quale, come anche questa Sezione ha già avuto modo di chiarire (T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 6 febbraio 2024, n. 2265), “è normalmente individuata nell’organo periferico, e ciò tenuto conto anche della necessità, […], di operare in collegamento con le amministrazioni comunali (si rivela, in tal senso, inconferente la giurisprudenza richiamata dalla ricorrente, che è relativa al diverso potere sanzionatorio disciplinato dall’art. 160 del Codice, espressamente attribuito dalla legge al “Ministero”).13. Se la riconducibilità del potere esercitato nel caso all’esame del Collegio all’art. 37, comma 2, del D.P.R. n. 380 del 2001 porta ad escludere che nel gravato provvedimento andasse esplicitato in cosa consistesse il danno arrecato, ex art. 160 del Codice, al bene tutelato, come pure prospettato dalla ricorrente, sussiste nondimeno il vizio di motivazione lamentato con il primo motivo di ricorso.A fronte, infatti, della natura discrezionale che la sanzione ripristinatoria assume nell’art. 37, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, confermata anche dalla differente formulazione di tale disposizione (“può ordinare” la restituzione in pristino) rispetto a quella dell’art. 33, comma 3, dello stesso d.P.R. in materia di interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti su immobili vincolati in assenza di permesso di costruire (“ordina” la restituzione in pristino), deve ritenersi che sull’organo soprintendentizio gravi un onere motivazionale specifico in ordine alle ragioni per cui il ripristino è ritenuto necessario (in termini T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 23 dicembre 2025, n. 23663; cfr. anche T.A.R., Sicilia, Catania, 19 settembre 2023, n. 2745, che dalla natura non vincolata dell’ingiunzione demolitoria fa derivare l’obbligo di attivare il contraddittorio endoprocedimentale).Nel caso di specie, tale onere non risulta assolto dalla Soprintendenza, la quale si è limitata ad affermare che “gli interventi eseguiti in assenza di preventiva autorizzazione ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. 42/2004, per la loro connotazione strutturale, risultano essere in parte compatibili con l’immobile tutelato e hanno modificato parzialmente la struttura originaria del fabbricato”, senza specificare né le ragioni della ritenuta incidenza delle opere (comprendenti un “soppalco” la cui altezza e la cui superficie sono tali da renderlo assolutamente non fruibile alle persone) sulla “struttura” dell’immobile, né, soprattutto, in quali termini il ripristino dello status quo ante fosse preordinato a preservare i valori espressi dal vincolo monumentale. 14. Il primo motivo di gravame risulta fondato anche nella parte in cui la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, atteso che la Soprintendenza, come rilevato dalla Sezione in analoga fattispecie, “nell’ordinare il ripristino delle opere ritenute non sanabili e nell’irrogare direttamente la sanzione pecuniaria, subordinando alla relativa ottemperanza il prosieguo del procedimento autorizzatorio, ha, in sostanza, definito in senso negativo parte dell’istanza di nulla osta senza la partecipazione dell’interessato” (così T.A.R. Lazio, Sez. II quater, n. 2265 del 2024, cit.).15. Coglie altresì nel segno il secondo motivo di ricorso, avuto riguardo al difetto di motivazione in ordine all’entità della sanzione comminata, pari a euro 15.000,00, e al riferimento alla avvenuta determinazione della stessa “partendo dal computo metrico (prot. n. 31092-A del 07.06.2024), tenendo conto di quanto disposto dall’art. 16 della L.R. 15/2008” (così il provvedimento impugnato). 15.1. Tale ultima disposizione, invero, come rilevato dalla parte ricorrente, ha ad oggetto gli “interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 10, comma 1, lettera c), del d.p.r. 380/2001” nonché i “cambi di destinazione d’uso da una categoria generale ad un’altra di cui all’articolo 23-ter del d.p.r. 380/2001”, eseguiti in assenza di permesso di costruire o di segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire (o, ancora, in totale difformità dagli stessi ovvero con variazioni essenziali), mentre, nel caso di specie, secondo la dichiarazione resa dal tecnico incaricato dalla ricorrente, richiamata anche nel provvedimento impugnato, gli interventi erano riconducibili alla categoria della “manutenzione straordinaria”. Pertanto, delle due l’una: o la Soprintendenza non ha condiviso la qualificazione operata dal tecnico della parte istante – nel qual caso, secondo quanto indicato dalla Circolare n. 34 del 2020, avrebbe dovuto richiedere a Roma Capitale “l’esatta classificazione degli interventi” e irrogare la sanzione pecuniaria “solo una volta ottenuta tale risposta” – oppure la stessa ha applicato alla fattispecie sottoposta al suo esame una norma non pertinente, determinandosi comunque l’illegittimità del provvedimento. 15.2. In ordine, poi, all’entità della sanzione, il provvedimento richiama la Circolare del Ministero per i beni e le attività culturali n. 2 del 26 febbraio 2010, ma non fa poi applicazione dei criteri dalla stessa individuati. Detta Circolare, in primo luogo, chiarisce che, come ritenuto nel parere dell’Ufficio Legislativo n. 1415/02 del 30 settembre 2002, laddove non sia ravvisabile un danno concreto e, dunque, non sia applicabile per analogia il criterio individuato dall’art. 160 del Codice (“Quando la reintegrazione non sia possibile il responsabile è tenuto a corrispondere allo Stato una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa”), può farsi eventualmente applicazione all’art. 11 della legge n. 689 del 1981 (“Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell'applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all’opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche”); inoltre, richiama una pronuncia del Consiglio di Stato secondo cui “È ragionevole ritenere che ove la sanzione pecuniaria venga applicata congiuntamente a quella ripristinatoria, potrà essere irrogata nella misura minima; ove venga irrogata in sostituzione di quella ripristinatoria, potrà essere irrogata in misura più elevata, in proporzione alla gravità dell’abuso, e, se del caso, del massimo edittale” (Cons. St., Sez. VI, n. 4378 del 2002). Ebbene, il provvedimento impugnato non dà conto in alcun modo dell’avvenuta considerazione di tali criteri nel pervenire alla quantificazione della sanzione, limitandosi invero ad affermare di aver proceduto sulla base del computo metrico, con conseguente eccesso di potere per carenza motivazionale oltre che per violazione di circolare, pure espressamente menzionata a supporto della determinazione assunta.16. In conclusione, previo assorbimento del quarto motivo di censura, formulato in via subordinata, il ricorso va accolto nei limiti del difetto di motivazione (avuto riguardo sia alla sanzione ripristinatoria sia a quella pecuniaria) e della violazione del principio del contraddittorio procedimentale, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e salvezza del riesercizio del potere da parte dell’amministrazione.17. Le spese di lite, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate come da dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.Condanna il Ministero della cultura al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di lite, che liquida in euro 2.000,00, oltre accessori di legge, se dovuti.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOVirginia Giorgini