urn:nir:tar.lazio;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20240701220241104092949841.xml20240701220241104092949841.docm202407012\202407012.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\53 Francesco Riccio\Sentenza00:00:00Igor Nobile04/11/2024 09:37:0711/11/2024NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAFrancesco Riccio, PresidenteEleonora Monica, ConsigliereIgor Nobile, Primo Referendario, Estensore per l'annullamentoprevia concessione di misure cautelari, - della Determinazione Dirigenziale n. 1890 del 27 maggio 2024 con cui la Città Metropolitana di Roma Capitale, nella veste di Soggetto Aggregatore, ha aggiudicato la procedura aperta per la stipula di una Convenzione per l’affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione nonché del servizio di disinfestazione e derattizzazione per gli immobili e relative aree esterne afferenti ai Comuni e alle Province della Regione Lazio, nonché alle Società Partecipate, ed in particolare il Lotto 1 (CIG 9529369C0F) al RTI COLSER - Copma - L'OPEROSA, il Lotto 2 (CIG 95293761D9) a C.I.C.L.A.T., il Lotto 4 (CIG 9529409D11) a COOPSERVICE, il Lotto 5 (CIG 9529427BEC) al CNS;- della Determinazione Dirigenziale n. 1910 del 28 maggio 2024 con cui l Città Metropolitana di Roma Capitale, nella veste di Soggetto Aggregatore, ha rettificato la D.D. n. 1890 nella parte in cui aveva omesso di aggiudicare il Lotto 3 (CIG 9529388BBD) a FORMULA SERVIZI;- di tutti i verbali di gara, con relativi allegati;- della procedura in modo integrale e quindi di tutti gli atti di gara e relativi allegati, segnatamente, della Determina Dirigenziale n. 282 del 2 febbraio 2023 di rettifica e fissazione del nuovo termine di partecipazione, del Bando di gara, del Disciplinare di gara, del Capitolato speciale descrittivo e del Capitolato speciale prestazionale;- dei chiarimenti forniti agli operatori economici nella misura in cui risultano pregiudizievoli per l’odierno ricorrente;- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ai precedenti ancorché non cognito;nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto, se stipulato; sul ricorso numero di registro generale 7012 del 2024, proposto da: Consorzio Leonardo Servizi e Lavori “Società Cooperativa Consortile Stabile”, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9529369C0F, 95293761D9, 9529388BBD, 9529409D11, 9529427BEC, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Orlando, Antonietta Favale, Flavia Anelli, Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Citta' Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Colser Soc. Coop., Copma Soc. Coop. per Azioni, L'Operosa S.p.A., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Cristiana Carpani, Silvia Marzot, Paolo Michiara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di GiustiziaFormula Servizi Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Paola Rea, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimiliano Brugnoletti in Roma, via Antornio Bertoloni 26/B; C.I.C.L.A.T. Soc. Consortile Coop. Stabile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Ottani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Coopservice Soc. Coop. P. A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Greco, Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano in Roma, via Giuseppe Gioachino Belli, 60; Consorzio Cns – Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Perrone, Angelo Michele Benedetto, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Michele Perrone in Roma, via Barnaba Tortolini n.30; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Citta' Metropolitana di Roma Capitale, Colser Soc. Coop., Copma Soc. Coop. per Azioni, L'Operosa S.p.A, Formula Servizi Soc. Coop., C.I.C.L.A.T. Soc. Consortile Coop. Stabile, Coopservice Soc. Coop. P. A. e di Consorzio Cns – Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2024 il dott. Igor Nobile e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con ricorso notificato alla Città Metropolitana di Roma Capitale ed alle controinteressate a mezzo pec il 24.6.2024 e depositato il giorno 27.6.2024, il Consorzio ricorrente in epigrafe ha adito questo Tribunale per l’annullamento, previa sospensione cautelare:- della Determinazione Dirigenziale n. 1890 del 27 maggio 2024 con cui la Città Metropolitana di Roma Capitale, nella veste di Soggetto Aggregatore, ha aggiudicato la procedura aperta per la stipula di una Convenzione per l’affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione nonché del servizio di disinfestazione e derattizzazione per gli immobili e relative aree esterne afferenti ai Comuni e alle Province della Regione Lazio, nonché alle Società Partecipate, ed in particolare il Lotto 1 (CIG 9529369C0F) al RTI COLSER - Copma - L'OPEROSA, il Lotto 2 (CIG 95293761D9) a C.I.C.L.A.T., il Lotto 4 (CIG 9529409D11) a COOPSERVICE, il Lotto 5 (CIG 9529427BEC) al CNS;- della Determinazione Dirigenziale n. 1910 del 28 maggio 2024 con cui l Città Metropolitana di Roma Capitale, nella veste di Soggetto Aggregatore, ha rettificato la D.D. n. 1890 nella parte in cui aveva omesso di aggiudicare il Lotto 3 (CIG 9529388BBD) a FORMULA SERVIZI;- di tutti i verbali di gara, con relativi allegati;- della procedura in modo integrale e quindi di tutti gli atti di gara e relativi allegati, segnatamente, della Determina Dirigenziale n. 282 del 2 febbraio 2023 di rettifica e fissazione del nuovo termine di partecipazione, del Bando di gara, del Disciplinare di gara, del Capitolato speciale descrittivo e del Capitolato speciale prestazionale;- dei chiarimenti forniti agli operatori economici nella misura in cui risultano pregiudizievoli per l’odierno ricorrente;- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ai precedenti ancorché non cognito;nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto, se stipulato.2. Con l’odierna iniziativa processuale, il ricorrente avversa la determinazione con cui la stazione appaltante (Città Metropolitana di Roma Capitale) ha aggiudicato, nella qualità di soggetto aggregatore, alle società controinteressate, distintamente per i vari lotti di pertinenza, la procedura aperta di rilievo comunitario per l’affidamento dei servizi di pulizia e sanificazione, disinfestazione e derattizzazione per gli immobili e relative aree esterne ai Comuni e Province della Regione Lazio, bandita il 24.2.2023 ai sensi del D.Lgs.n.50/2016 e s.m.i.La gara era strutturata su n.5 lotti territoriali; stante il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, all’esito del procedimento selettivo, il ricorrente partecipava ai lotti primo, secondo e quinto, classificandosi, rispettivamente, in diciassettesima, tredicesima e quattordicesima posizione.3. Il gravame veniva affidato alle doglianze di seguito esposte in sintesi, e come meglio articolate nel relativo atto processuale nell’ambito di un unico motivo di ricorso.Il ricorrente censura la violazione della disciplina sull’applicazione dei criteri ambientali minimi, alla luce del disposto di cui all’art.34 D.Lgs.n.50/2016. Parte ricorrente contesta la mancata previsione, nella lex specialis (nel capitolato prestazionale e, in parte, nel disciplinare), dei criteri ambientali minimi recati dal DM 29 gennaio 2021 (e in parte del DM 23 giugno 2022 in tema di rifiuti urbani), sull’affidamento ed esecuzione dei servizi di pulizia presso edifici ad uso civile, sia con riguardo alle specifiche tecniche che alle clausole contrattuali, in supposta violazione degli artt.50, 34 e 71 D.Lgs.n.50/2016, nella parte in cui obbligano ad applicare, nell’occasione, il citato Decreto Ministeriale del 29.1.2021 (ma anche il DM rifiuti nella parte relativa al trattamento dei rifiuti prodotti negli edifici), anche con riguardo ai criteri per la valutazione delle offerte tecniche (cd. criteri premianti). In particolare, si contesta che la lex specialis contenga solo sporadici e generici rinvii al DM Pulizie e ometta invece di recepire:a) quanto alle specifiche tecniche recate dal predetto DM: - la corretta disciplina per i prodotti detergenti;- l’integrale applicazione delle previsioni in ordine alle pulizie periodiche e straordinarie;- l’integrale applicazione delle previsioni in ordine alle “macchine”;b) quanto alle clausole contrattuali:- la corretta disciplina per la formazione del personale addetto al servizio;- l’integrale applicazione delle previsioni in ordine ai prodotti ausiliari per l’igiene;- l’integrale applicazione delle previsioni in ordine a prodotti disinfettanti e protocollo per favorirne un uso sostenibile;- l’integrale applicazione delle previsioni in ordine alla “fornitura di materiali igienico-sanitari per servizi igienici e/o fornitura di detergenti per l’igiene delle mani”;- la corretta disciplina in tema di “rapporto sui prodotti consumati”;- l’assenza della disciplina sulla clausola sociale;c) la necessità di applicazione della disciplina del DM 23 giugno 2022 in tema di rifiuti;d) quanto ai criteri cd. premianti per la valutazione dell’offerta tecnica, il disciplinare, in violazione del DM pulizie, che obbliga a dare a tali parametri un peso significativo, assegna unicamente 3 punti sui 70 attribuibili nel complesso all’offerta tecnica, relativamente al criterio previsto al par.6.2 del disciplinare, in tema di produzioni di soluzioni tecniche migliorative rispetto a quelle contemplate nel DM 29 gennaio 2021, di cui pure se ne richiama, genericamente, l’applicazione. Sempre in tema di criteri premianti, il ricorrente contesta la mancata previsione del criterio afferente all’utilizzo della carta, espressamente contemplato dal DM Pulizie.4. Le parti intimate si costituivano in giudizio per resistere e avversare le ragioni del ricorso, sulla base delle memorie difensive successivamente versate in atti.Le parti intimate sollevavano preliminarmente diverse eccezioni in rito, di seguito riassunte:- irricevibilità del ricorso, per mancata impugnazione del bando nel termine di trenta giorni dalla sua pubblicazione;- inammissibilità del ricorso, per difetto radicale di interesse ad agire, in relazione alla mancata dimostrazione della violazione dei CAM da parte delle offerte presentate dalle imprese aggiudicatarie;- inammissibilità parziale del ricorso, per carenza di interesse a agire ovvero per difetto di legittimazione, limitatamente ai lotti 3 e 4, ai quali il Consorzio ricorrente non ha partecipato;- inammissibilità del ricorso per genericità delle violazioni rispetto all’art.34 D.Lgs.n.50/2016.Nel merito, le parti intimate, con argomenti variamente atteggiati, come meglio elaborati nei relativi scritti difensivi, deducevano l’infondatezza del gravame, rilevando, inter alias, che la disciplina recata dalla lex specialis, ad hoc rettificata, richiama il DM Pulizie del 2021, non prevede disposizioni contrastanti con la normativa secondaria e comunque, all’occorrenza, sarebbe ammissibile il meccanismo dell’eterointegrazione; il DM rifiuti urbani non può invece essere applicabile, non trattandosi di smaltimento di rifiuti urbani ma di pulizie di ambienti interni agli edifici pubblici.5. All’esito della camera di consiglio fissata per la trattazione della domanda cautelare e in ragione della relativa rinuncia, il Tribunale disponeva la fissazione del merito all’udienza pubblica del 23 ottobre 2024.6. Seguiva la presentazione, a cura delle parti, di ampie e articolate memorie difensive, anche in replica.7. All’udienza del giorno 23 ottobre 2024 la causa è stata quindi trattenuta in decisione. I difensori delle parti rappresentavano, concordemente, che non era allo stato intervenuta la sottoscrizione dei contratti con le imprese aggiudicatarie.8. In via preliminare, il Collegio esamina le plurime eccezioni in rito sollevate dalle parti intimate.8.1 Secondo quanto ivi prospettato, la presente impugnazione sarebbe irricevibile, per tardività, nella misura in cui il Consorzio avrebbe dovuto gravare tempestivamente il bando, nel termine di cui all’art.120, co.2 cpa. In tale ottica interpretativa, infatti, la contestazione in merito alla mancata, erronea o incompleta applicazione dei criteri ambientali minimi comporterebbe che la lesione, supposta dal ricorrente, sarebbe da ascrivere direttamente al bando, anche sulla base dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.4/2018, secondo cui dovrebbero rientrare nella nozione dei bandi immediatamente lesivi quelli che, fra l’altro, contengano “gravi carenze nell'indicazione di dati essenziali per la formulazione dell'offerta” (rif. lett. f del par.16.5 sent. Ad. Pl. cit.).Il Collegio è consapevole che, in argomento, alcune pronunce rese da altre Sezioni di questo Tribunale hanno optato per la tesi dell’immediata lesività del bando lesivo dei CAM e, per l’effetto, dell’irricevibilità del ricorso tardivamente proposto nei confronti dell’aggiudicazione (v., in tal senso, Tar Roma, sez. II ter, 6.3.2024, n.4493; Tar Roma, sez. II ter, nn.ri 4493/24, 4494/2024, 4495/2024).Tuttavia, persuade maggiormente il contrario orientamento, sostenuto dal Consiglio di Stato nelle sentenze nn.ri 2795/2023, 4701/2024, 1300/2024. Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativo, avallato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (rif. n.1/2003, ma anche 4/2018), la lesività immediata del bando si può configurare solo per le clausole cd. “immediatamente escludenti”, tali essendo sia quelle che, in senso proprio e diretto, fissano requisiti illegittimi di accesso al procedimento selettivo, sia quelle che, in modo indiretto, impediscono tout court la formulazione di un’offerta seria e consapevole.Nella fattispecie, è evidente che la violazione dei CAM, affermata nel ricorso, non abbia affatto impedito al ricorrente di presentare offerta, la quale è stata valutata e ammessa definitivamente nella graduatoria di gara. Il mancato recepimento dei CAM non si presenta, quindi, realmente impeditivo della partecipazione ovvero della presentazione dell’offerta, determinando piuttosto una violazione delle regole di ingaggio della competizione, destinate ad essere lesive solo con l’aggiudicazione definitiva, in conformità alla regola generale in tema di impugnazione dei bandi di gara. D’altra parte, non può essere revocato in dubbio che anche l’odierno ricorrente vi ha partecipato e, in teoria, avrebbe potuto collocarsi alla prima posizione, talchè, fino all’assegnazione (a terzi) della gara (con l’aggiudicazione), lo stesso non ha subìto alcun vulnus irreparabile. 8.2 Anche l’eccezione di inammissibilità radicale del ricorso, per mancato superamento della cd. prova di resistenza in ordine alla lesione dei CAM ad opera delle offerte delle prime graduate e, quindi, in definitiva, dell’utilità finale della presente impugnazione per la parte ricorrente, non persuade.Come chiarito dal giudice d’appello nelle sentenze surrichiamate, l’interesse azionato dal ricorrente riveste natura strumentale, mirando, in ultima analisi, non all’annullamento dell’aggiudicazione ma, essenzialmente, alla riedizione della procedura in modalità emendata dalla denunziata illegittimità afferente ai CAM (avendo allo scopo il ricorrente impugnato non solo i provvedimenti di aggiudicazione ma anche l’intera lex specialis). Tale opzione è sufficiente a sorreggere l’interesse ad agire nel presente giudizio, rappresentando per il ricorrente un’utilità meritevole di tutela, una volta constatata l’assegnazione a terzi della procedura e l’impossibilità di pervenire, per effetto della presente impugnazione, all’affidamento al ricorrente della gara in esame.8.3 E’ pure infondata l’eccezione di inammissibilità del gravame per genericità delle contestazioni in merito alla violazione dell’art.34 D.Lgs.n.50/2016. Al contrario di quanto dedotto, il ricorrente, inquadrata la vicenda e premesse le considerazioni generali in punto di disciplina dei CAM e interesse ad agire, ha enucleato puntuali censure sugli elementi che, nella lex specialis, concretizzerebbero la violazione dell’art.34 D.Lgs.n.50/2016 in riferimento al DM Pulizie e al DM Rifiuti, sia per le specifiche tecniche che per le cd. clausole contrattuali (rif. pagg. da 15 a 26 del ricorso introduttivo), oltre che per l’applicazione dei cd. criteri premianti.8.4 E’ invece fondata l’eccezione di inammissibilità parziale del ricorso, limitatamente ai lotti 3 e 4, per i quali il Consorzio ricorrente non ha presentato domanda di partecipazione.Posto che, per quanto sinora chiarito, il bando di gara non si poneva quale atto immediatamente lesivo, e che (dunque) solo l’intervenuta aggiudicazione concretizza la lesione finale della sfera giuridica del ricorrente, nondimeno si impone, per i lotti ai quali non ha partecipato, l’applicazione del consolidato orientamento giurisprudenziale per cui difetta di legittimazione attiva il concorrente che impugni l’aggiudicazione di una gara alla quale non abbia preso parte, ponendosi il medesimo quale quisque de populo rispetto al procedimento (cfr. quam multis, Tar Roma, 2.2.2022, n.1255, secondo cui “la regola generale secondo la quale l'esito di una procedura di gara è impugnabile solamente dall'operatore che vi ha partecipato (la domanda di partecipazione atteggiandosi a strumento per la sussistenza della posizione qualificata e differenziata che legittima l'impugnazione) si deroga allorché l'operatore contesti in radice l'indizione della gara ovvero, all'inverso, contesti che una gara sia mancata, avendo l'Amministrazione disposto l'affidamento in via diretta del contratto, ovvero ancora impugni direttamente le clausole del bando, assumendone l'immediato carattere escludente; in tali ipotesi, infatti, la presentazione della domanda di partecipazione costituirebbe un inutile adempimento formale, privo della benché minima utilità in funzione giustiziale”; v., anche, Consiglio di Stato, 25.11.2019, n.8014). In una gara articolata in una pluralità di lotti, quest’ultimi rappresentano infatti una competizione a sé stante (cfr., quam multis, Consiglio di Stato, 7.2.2024, n.1251, secondo cui “La gara articolata in più lotti non costituisce un'unica procedura, ma tante gare autonome e distinte quanti sono i lotti. Ciascun lotto, infatti, assume veste autonoma sia per il profilo procedurale che ai fini della partecipazione da parte di concorrenti, ogni lotto costituisce una procedura di gara autonoma e indipendente, che non subisce interferenze per effetto delle vicende che attengono agli altri lotti”), ergo la mancata partecipazione al singolo lotto implica che, per la relativa assegnazione, l’operatore economico che non abbia presentato domanda (o che sia stato definitivamente escluso) non sia ammesso ad impugnare l’esito finale del procedimento, quanto al lotto di riferimento. D’altra parte, nella fattispecie in esame, il ricorrente non contesta né l’avvio della gara in sé (ovvero che l’Amministrazione abbia proceduto all’assegnazione tramite gara), né (come chiarito in precedenza) è sostenibile che la lesione promani direttamente dal bando (clausola escludente), ipotesi (sole) nelle quali la giurisprudenza afferma che, essendosi già impugnato il bando, non occorre (al ricorrente) impugnare anche l’aggiudicazione, sulla base dell’effetto caducante (e non meramente viziante) sull’aggiudicazione che deriva dall’annullamento del bando.Il ricorso va quindi dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione attiva, limitatamente all’impugnazione relativa all’aggiudicazione dei lotti 3 e 4.9. Attesa l’inammissibilità parziale del ricorso, occorre scrutinare, nel merito, i motivi proposti dal Consorzio ricorrente, con riguardo ai lotti 1,2,5, ai quali ha partecipato, risultando non aggiudicatario.Le censure sono fondate.Il thema decidendum sotteso alla presente controversia richiede l’analisi di una questione preliminare, evocata (sia pure con opposte considerazioni) da entrambe le parti. Si fa riferimento alla tematica della cd. eterointegrazione del bando rispetto ai criteri ambientali minimi fissati dalla normativa secondaria, a cui l’art.34 D.Lgs.n.50/2016 fa rinvio, imponendo “l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare”.Sulla predetta questione si registrano due opposti orientamenti, l’uno favorevole ad ammettere siffatto meccanismo (cfr., sentenza Tar Lazio, sez. II ter, 6.3.2024, n.4493), l’altro contrario (cfr, sentenze surrichiamate del Consiglio di Stato). La questione è dirimente, anche per il presente ricorso: è evidente, infatti, che se si ammettesse la possibilità che le eventuali lacune del bando possano essere colmate ricorrendo all’eterointegrazione, ossia al transito diretto e automatico della normazione secondaria (Decreti ministeriali di approvazione dei CAM) all’interno della lex specialis, sarebbe giocoforza applicabile il DM 29 gennaio 2021, allo stato vigente in materia di pulizie, e, al più, si dovrebbe valutare se le previsioni del capitolato prestazionale o del disciplinare (quanto ai criteri di valutazione delle offerte) siano in frontale contrasto con le previsioni recate dalla normativa secondaria, valutandone altresì la portata viziante rispetto all’intera procedura. Peraltro, giova evidenziare che, sebbene nella gara in questione, manchi, a livello di capitolato prestazionale, una formale disposizione di rinvio in toto al DM Pulizie del 2021, nello stesso si richiama più volte (in modo per la verità assai generico, ossia come mero rinvio “esterno” alla disciplina sui “criteri ambientali minimi”, non riferiti quindi in modo espresso al DM 29 gennaio 2021) in ordine alla necessità di rispettare i criteri ambientali minimi con riferimento alle caratteristiche specifiche di taluni prodotti. Nel disciplinare di gara, poi, nell’art.7, co.2, sub-criterio 6.2 (rif. pag.23), relativamente ai criteri premiali per la formulazione e la successiva valutazione delle offerte tecniche, si fa espresso riferimento ai CAM elencati nel “Decreto Ambiente del 24705/2012”, che rappresenta il limite invalicabile rispetto alla proposizione di soluzioni tecniche idonee a valorizzare la tutela dell’ambiente nell’erogazione del servizio. In corso di gara, è peraltro intervenuta parziale rettifica della lex specialis, con la determinazione dirigenziale del 3.2.2023, prot.n.282, con la quale:- l’art.3.2.3 del capitolato prestazionale è stato aggiornato con il riferimento ai CAM di cui al DM 29.1.2021, nella parte in cui si prevede che “I prodotti utilizzati ivi comprese le sostanze biocide, devono essere conformi ai CAM di cui al dal D.M 29.01.21”;- l’art.7, co.2, sub-criterio 6.2 del disciplinare di gara stabilisce che “L’Offerente dovrà produrre soluzioni tecniche per la riduzione dell’impatto ambientale nell’erogazione del servizio, fermo restando il rispetto dei C.A.M. elencati nel Decreto del Ministero dell'Ambiente 29 gennaio 2021”.In subiecta materia, deve preferirsi l’orientamento, maggiormente seguito presso il giudice d’appello, che esclude la possibilità di fare ricorso all’eterorintegrazione.Il citato orientamento è infatti maggiormente conforme al tenore ed alla ratio palesati dall’art.34 D.Lgs.n.50/2016, che impone alla stazione appaltante non già di richiamare, in modo formalistico, i candidati in ordine alla necessità di rispettare i criteri ambientali minimi, bensì di innervare l’intera disciplina di gara attraverso un puntuale inserimento delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contemplate dal DM di riferimento. Sul punto, nella sentenza del Consiglio di Stato n.4701/2024, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n.8773/2022, condivisibilmente si legge: “La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è pacifica nel rinvenire la ratio dell'obbligatorietà dei criteri ambientali minimi nell'esigenza di garantire "che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell'obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell'obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, "circolari" e nel diffondere l'occupazione "verde" (così, da ultimo, la sentenza n. 6934/2022). La previsione in parola, e l'istituto da essa disciplinato, contribuiscono dunque a connotare l'evoluzione del contratto d'appalto pubblico da mero strumento di acquisizione di beni e servizi a strumento di politica economica: in particolare, come affermato in dottrina, i cc.dd. green public procurements si connotano per essere un "segmento dell'economia circolare".Ed ancora, si legge: “Va conclusivamente osservato sul punto che la tesi della eterointegrazione, che ha consentito al primo giudice di ritenere legittima la legge di gara, per un verso contraddice - come accennato - la tesi delle parti appellate circa la completezza della relativa documentazione; per altro verso - stante la genericità sul punto di disciplinare e capitolato, e la conseguente necessità di integrarne ab extrinseco la disciplina - ha l'effetto di spostare nella fase di esecuzione del contratto ogni questione relativa alla conformità della prestazione ai criteri ambientali..”.Con riguardo alla gara in esame, peraltro, si osserva che la lex specialis, sebbene parzialmente rettificata con la citata determinazione dirigenziale del 3.2.2023, non contiene, a ben guardare, nemmeno una clausola generale di sottoposizione della gara, in particolare ai fini della formulazione dell’offerta, ai criteri del DM Pulizie del 29.1.2021. Infatti, il richiamo effettuato nel capitolato prestazionale è, in più punti, del tutto generico (si parla, come detto, di conformità ai criteri ambientali minimi, senza espresso e preciso riferimento al Dm Pulizie del 29.1.2021, vigente ratione temporis). Solo con riferimento ai prodotti, con la rettifica si pone in essere il richiamo al DM 29.1.2021; tale elemento, tuttavia, non esaurisce lo spettro applicativo di tale decreto Ministeriale, il quale introduce, come si dirà meglio infra, prescrizioni tecniche e contrattuali di ampio tenore ed incisività. Anche per i criteri premiali per l’offerta tecnica, il pur corretto richiamo al DM 29.1.2021, introdotto nel disciplinare dalla determinazione di rettifica, è formulato, in modo altrettanto generico, nell’ambito della sola predisposizione dell’offerta tecnica e, per come è congegnato il meccanismo di attribuzione del punteggio, è ben possibile che il concorrente non ne tenesse conto, in ragione dell’esiguità del punteggio assegnato (n.3 punti- su cui v., ulteriormente, infra), in carenza di proposta migliorativa.Oltre alla sopra rilevata assenza di un generale e disciplinato richiamo in ordine al rispetto delle previsioni recate dal DM Pulizie del 29.1.2021, in particolar modo nel capitolato prestazionale, che regola, anche ai fini della predisposizione dell’offerta tecnica e dei suoi conseguenti riflessi sulla proposta economica, la conformazione della prestazione dedotta nella gara, si rileva, altresì, la fondatezza dei rilievi puntuali di parte ricorrente, nei termini prospettati nel ricorso con riguardo a specifici aspetti della lex specialis, ai sensi di seguito individuati in confronto con le corrispondenti previsioni del DM 29.1.2021 (oltre che del DM 23 giugno 2022 in tema di rifiuti urbani).L’art.34 D.Lgs.n.50/2016, come detto, stabilisce, al co.1, l’obbligo per le stazioni appaltanti, di inserire, nella lex specialis, (quanto meno) le specifiche tecniche e le clausole contrattuali contenute nei Decreti ministeriali relativi all’adozione dei criteri minimi ambientali. Il DM 29.1.2021, relativo ai CAM elaborati dalla competente Autorità ministeriale per la pulizia degli uffici, individua distintamente le specifiche tecniche (rif. par. C, lett. b) e le clausole contrattuali (rif. par. C, lett. c).Il comma 2 dell’art.34 D.Lgs.n.50/2016 stabilisce inoltre che “I criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1, in particolare i criteri premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa”. Il DM 29.1.2021, al par. C lett. d, prevede che “La stazione appaltante, laddove utilizzi il miglior rapporto qualità prezzo ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto, introduce uno o più dei seguenti criteri e sub-criteri premianti nella documentazione di gara, attribuendovi una significativa quota del punteggio complessivo”.L’analisi della lex specialis palesa molteplici e significative difformità rispetto al DM 29.1.2921, secondo quanto di seguito esposto e siccome denunziate dalla parte ricorrente, che hanno un impatto complessivo rilevante sulla gara, pertinendo alla conformazione stessa del servizio o alla modalità di valutazione dell’offerta tecnica. Nello specifico, si rileva:a) quanto alle specifiche tecniche: - il par.3.1.5.2 del capitolato, non oggetto di rettifica con la determinazione del 3.2.2023, che ha riguardato il par.3.1.5 e il 3.2.3, prevede l’utilizzo di sistemi di dosaggio solo per i prodotti “superconcentrati” (“Il Fornitore durante lo svolgimento del servizio deve utilizzare preferibilmente prodotti classificati come “superconcentrati”. Questi prodotti devono essere utilizzati solo con sistemi di dosaggio o apparecchiature (per esempio, bustine e capsule idrosolubili, flaconi dosatori con vaschette di dosaggio fisse o apparecchi di diluizione automatici) che evitano che la diluizione sia condotta arbitrariamente dal personale operativo”). Viceversa, nel DM Pulizie, al par.C, lett. b, n.1 (“detergenti utilizzati nelle pulizie ordinarie”) si prevede, in generale, che tutti i detergenti (non solo quelli superconcentrati) siano dotati di sistemi di dosaggio o di apparecchiature atte ad evitare la diluizione arbitraria dell’operatore (“I detergenti devono essere usati solo con sistemi di dosaggio o apparecchiature (per esempio, bustine e capsule idrosolubili, flaconi dosatori con vaschette di dosaggio fisse o apparecchi di diluizione automatici) che evitino che la diluizione sia condotta arbitrariamente dagli addetti al servizio”;- per le pulizie straordinarie e periodiche, il DM Pulizie, al par. C, lett. b n.2, detta un’articolata disciplina dei prodotti detergenti, anche in punto di rapporti di prova. La lex specialis, sul tema, è del tutto silente, né può reputarsi sufficiente l’inciso di necessaria conformità al DM 29.1.2021 riportato al par.3.2.3 rettificato (disposizione che, ad ogni buon conto, sembra riferirsi unicamente ai materiali di consumo e non ai detergenti, regolati dal par.3.1.5.2 del capitolato, non oggetto di rettifica); - per le “macchine” da utilizzare nell’utilizzo del servizio (ovvero le apparecchiature atte alla pulizia degli ambienti), il DM Pulizie, al par. C, lett. b n.3, detta una disciplina puntuale a articolata, ad esempio con riguardo all’alimentazione (elettrica o a batterie) ed alla necessità che esse siano “progettate e realizzate in modo tale da favorire la maggiore durata della loro vita utile ed il riciclaggio dei diversi materiali di cui sono composte a fine vita”. Viceversa, il par.3.1.5 del capitolato prestazionale, in parte qua non rettificato, si limita a prevedere che “Tutte le macchine utilizzate per la pulizia devono essere certificate e conformi alle prescrizioni antinfortunistiche vigenti e tutti gli aspiratori per polveri devono essere provvisti di meccanismo di filtraggio dell’aria in uscita secondo le disposizioni di legge. Il collegamento di ogni macchina funzionante elettricamente deve obbligatoriamente avvenire con dispositivi tali da assicurare una perfetta messa a terra con l’osservanza delle norme in materia di sicurezza elettrica. A tutte le attrezzature e macchine utilizzate dal Fornitore deve essere applicata una targhetta o un adesivo indicante il nominativo o il marchio del Fornitore stesso. Il Fornitore è responsabile della custodia sia delle macchine ed attrezzature tecniche, sia dei prodotti chimici utilizzati. Tutti i macchinari utilizzati dal Fornitore devono essere ad elevata efficienza energetica e devono sempre e comunque essere compatibili con i prodotti di cui l’Appaltatore stesso ha dichiarato l’utilizzo”. Oltre a non essere in alcun modo collimante con la disciplina recata dal DM Pulizie, la lex specialis è nettamente peggiorativa proprio con riguardo alla finalità di risparmio energetico prefigurata dal DM Pulizie, dal momento che l’espressione “ad elevata efficienza energetica” non può ritenersi equipollente alle previsioni del DM che impongono, ad esempio, la possibilità di consentire il riciclaggio dei materiali di consumo ovvero che le macchine stesse siano progettate in modo da favorire l’allungamento del loro ciclo vitale”;b) quanto alle clausole contrattuali:- in merito alla formazione del personale addetto al servizio, il DM Pulizie, al par.C, lett. c n.1, detta una disciplina puntuale a articolata sugli obblighi che incombono sul datore di lavoro e sui risultati da conseguire nelle iniziative formative. Il capitolato, al par.3.1.5.1, non oggetto di rettifica, prevede disposizioni non del tutto omologhe a quelle del predetto DM. Ad esempio, mancano i riferimenti di durata delle ore di formazione minima (16 ore di formazione e 8 ore di affiancamento in cantiere secondo il DM Pulizie) e la necessità che la formazione abbia ad oggetto anche la gestione dei rifiuti urbani prodotti;- il par. C, lett. c n.3 del DM Pulizie detta una disciplina puntuale a articolata dei prodotti “ausiliari per l’igiene” (es. deodoranti, elementi tessili per pulizie delle superfici bagnate in microfibra, ecc.). Sul punto, il capitolato è silente;- per i prodotti disinfettanti, il par. C, lett. c n.4 del DM Pulizie detta prescrizioni puntuali, che richiamano anche il regolamento (CE) n. 528/2012 del Parlamento e del Consiglio del 22 maggio 2012 relativo alla messa a disposizione sul mercato e all’uso dei biocidi, cosi come modificato dal Regolamento (UE) n. 334/2014, non contemplate nel capitolato prestazionale, nel quale, al par.3.1.5.2 laconicamente si afferma che “i prodotti disinfettanti devono essere conformi ai requisiti minimi”, in analogia a quanto previsto nel par.3.2.3 (nella versione rettificata), allorchè si prevede, in maniera ancora più generica, che “I prodotti utilizzati ivi comprese le sostanze biocide, devono essere conformi ai CAM di cui al dal D.M 29.01.21”;c) quanto all’applicazione del DM Rifiuti, di cui al DM 23.6.2022, la lex specialis non prevede alcunchè e, in sede difensiva, le parti intimate ne hanno contestato la necessità di applicazione con riferimento alla gara in questione, che concerne il servizio di pulizia degli edifici e non la gestione dei rifiuti urbani. La censura sollevata da parte ricorrente è fondata, talchè sarebbe stato necessario quanto meno il richiamo in ordine alla necessità di rispettare il DM Rifiuti, nelle limitate parti applicabili (cfr., su analogo tema, la sentenza del Consiglio di Stato n.4701/2024), posto che il capitolato prestazionale contempla (rif. tabelle di cui al par.3.1.5) l’effettuazione di servizi che impattano con la gestione dei rifiuti (es. “trasporto dei rifiuti ai punti di raccolta (successiva esposizione al piano stradale nel rispetto di prescrizioni/frequenze/orari di ogni singolo ente)”;d) quanto ai criteri di valutazione dell’offerta tecnica, l’art.7, co.2, sub-criterio n.6.2 del disciplinare di gara (“criteri ambientali”) prevede, nella versione successiva alla rettifica del 3.2.2023, che “L’Offerente dovrà produrre soluzioni tecniche per la riduzione dell’impatto ambientale nell’erogazione del servizio, fermo restando il rispetto dei C.A.M. elencati nel Decreto del Ministero dell'Ambiente 29 gennaio 2021. Le proposte di riduzione dell’impatto ambientale dovranno essere declinate almeno nei seguenti punti: a) elenco attrezzature e macchinari proposti……”.Al sub-criterio in questione viene assegnato un punteggio massimo di tre punti (sui 70 attribuiti nel complesso all’offerta tecnica e, ovviamente, sui 100 totali all’offerta, considerando anche la componente economica).In ordine alla sottoconsiderazione di tale sub-criterio, si condivide la censura proposta dalla parte ricorrente.Sul tema dei criteri premianti ai fini della valutazione dell’offerta tecnica, il par. D del DM Pulizie prevede che “La stazione appaltante, laddove utilizzi il miglior rapporto qualità prezzo ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto, introduce uno o più dei seguenti criteri e sub-criteri premianti nella documentazione di gara, attribuendovi una significativa quota del punteggio complessivo”.La disciplina, sul punto, non è del tutto omologa a quella della norma primaria, ossia all’art.34, co.2 D.Lgs.n.50/2016 (“I criteri ambientali minimi definiti dal decreto di cui al comma 1, in particolare i criteri premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l'applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa”). Ne deriva che, in ossequio alla gerarchia delle fonti, e, in primis, all’art.34, co.2 D.Lgs.n.50/2016, le stazioni appaltanti non hanno l’obbligo di dedicare ai criteri ambientali un valore maggioritario (ossia superiore alla metà dei punti complessivamente attribuiti alle offerte tecniche), e nemmeno particolarmente “significativo”, come previsto dal DM Pulizie. Nondimeno, tuttavia, dalla norma primaria deriva comunque l’obbligo, per la stazione appaltante, pur nell’esercizio della discrezionalità che il Codice dei contratti le assegna, di non attribuire ai criteri ambientali un peso eccessivamente ridotto, fino a divenire irrisorio, pena la frustrazione della ratio legis della norma primaria, che mira a garantire che l’aspetto ambientale sia rilevante nel procedimento selettivo (e non solo nella fase di esecuzione del contratto) ed anche nella fase di valutazione qualitativa delle offerte tecniche. Nella fattispecie in esame, la previsione di soli 3 puti su 70 ai criteri premianti di cui al DM Pulizie comporta la sostanziale irrisorietà di tale parametro nell’ambito della valutazione complessiva dell’offerta tecnica, con evidente frustrazione dell’art.34, co.2 Dlgs.n.50/2016, mediatamente attraverso la violazione del par. D del DM 29.1.2021.Tale assunto non è scalfito dal fatto che il disciplinare di gara preveda due ulteriori sub-criteri (il 6.3 e il 5.5) afferenti, latu sensu, al profilo ambientale (rispettivamente: “Procedure inerenti le misure di gestione/tutela ambientale e programma formativo” e “Programma di informazione degli utenti”), con attribuzione fino ad ulteriori 3 + 1 punti. Si osserva, al riguardo, che, scendendo all’analisi di dettaglio, il par. D del DM Pulizie contempla specifici (predefiniti) criteri premianti che hanno un impatto diretto con il miglioramento della tutela dell’ambiente (nn.ri 1- contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del servizio offerto- 2 (ecolabel ue per i servizi di pulizia, adozione di sistemi di gestione ambientale; 3 - criterio sociale) laddove i sub-criteri 6.3 e 5.5 contemplano aspetti diversi, di natura gestionale e generale (misure di gestione ambientale, formazione, ecc.) non riconducibili in modo specifico a quelli previsti dal DM Pulizie. Ad ogni buon conto, anche sommando i punteggi massimi dei due sub-criteri in questione, il punteggio massimo assegnabile al profilo ambientale sarebbe largamente minoritario (max 7/70), non senza rilevare, ulteriormente, che- nell’impostazione della lex specialis in tema di criteri di valutazione delle offerte tecniche- la sottoponderazione dei criteri ambientali rende non implausibile che l’aggiudicatario possa risultare tale pur senza avere presentato, rispetto allo standard di capitolato, alcuna miglioria apprezzabile sotto il profilo ambientale.Il ricorso va quindi favorevolmente apprezzato, in ragione della violazione dell’art.34 D.Lgs.n.5072016, e (mediatamente) delle previsioni recate dal DM Pulizie e dal DM Rifiuti, limitatamente ai lotti ai quali il Consorzio ricorrente ha partecipato (lotti 1,2,5), con conseguente annullamento, in parte qua, della delibera di aggiudicazione e degli atti di gara, oggetto della presente impugnazione.10. Per quanto precede, in conclusione, il ricorso va:- dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione attiva, quanto all’impugnazione promossa nei riguardi dei provvedimenti e degli atti afferenti ai lotti nn.ri 3 e 4;- accolto ai sensi di cui in motivazione, quanto alla domanda di annullamento relativa ai lotti nn.ri 1,2,5 e, per l’effetto, occorre disporre l’annullamento in parte qua del provvedimento di aggiudicazione e della lex specialis. Quanto ai lotti 1,2,5, non occorre pronunciarsi sulla domanda di inefficacia del contratto, attesa la mancata sottoscrizione con gli aggiudicatari individuati dalla stazione appaltante. Le spese di giudizio possono nondimeno venire compensate, tenuto conto della complessità delle questioni giuridiche sottese all’esame della presente controversia. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte lo accoglie, ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2024, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOIgor Nobile