urn:nir:tar.lazio;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20231395520240201165840191.xml20231395520240201165840191.docm202313955\202313955.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\53 Francesco Riccio\Sentenza00:00:00Michele Tecchia01/02/2024 17:14:1509/02/2024NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAFrancesco Riccio, PresidenteEleonora Monica, ConsigliereMichele Tecchia, Referendario, Estensore per l’annullamentoprevia adozione delle opportune misure cautelari- del provvedimento (comunicato con nota 20.09.2023 prot. n. 1897) con il quale Giubileo 2025 S.p.A. ha aggiudicato alla Solaris Italia s.r.l. la “Gara europea a procedura telematica aperta per l’affidamento, in nome e per conto di ATAC S.p.A., della fornitura con servizio di full service manutentivo di 244 autobus di lunghezza 12 metri, classe I, con motorizzazione a metano (CNG) oltre l’opzione ex art. 106, co. 1, lett. a), D.lgs. 50/2016, per ulteriori 78 autobus identici, sempre con servizio di full service manutentivo di 10 anni - CIG 97868858FD - CUP I80I22000040001”;- delle risposte ai quesiti (chiarimenti) ed in particolare di quelli di cui alla nota 22.6.2023 prot. n. 1038;- dei verbali n. 1, 2, 3, 4, 5, 6, e relativi allegati della Commissione;- dei verbali n. 1 e 2 del RUP;- dei verbali n. 1, 2, e 3 del Seggio di gara.- in via subordinata, del Bando, del Disciplinare, del Capitolato speciale d’appalto e di tutti gli allegati alla lex specialis;- di tutti gli altri atti a quelli suindicati comunque connessi e coordinati, anteriori e conseguenti, ancorché non conosciuti,- nonché per la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato medio tempore tra Giubileo 2025 S.p.A. e/o ATAC S.p.A. e Solaris Italia s.r.l.- e per la condanna di Giubileo S.p.A. e/o ATAC S.p.A. al risarcimento del danno ingiusto subito da Romana Diesel S.p.A., tramite risarcimento in forma specifica mediante subentro nel contratto stesso o, in subordine, per equivalente economico da quantificarsi in corso di giudizio. sul ricorso numero di registro generale 13955 del 2023, proposto dalla società Romana Diesel S.p.A., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Filippo Brunetti, Fabrizio Dionisio e Marcello Marra Marcozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Giubileo 2025 S.p.A., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci e Massimo Nunziata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa cattolica 2025 (D.P.R. 4 febbraio 2022), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;ATAC S.p.A., Azienda per la mobilità, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Luciano Bagolan, Francesca Cangiano e Carla Fina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Solaris Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Bruno Bitetti e Sarah Fionchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 gennaio 2024 il dott. Michele Tecchia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Con bando pubblicato nel supplemento alla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea 2023/S 084-259464 in data 28.4.2023 (CIG 97868858FD - CUP I80I22000040001), la società Giubileo 2025 S.p.A. (costituita al fine di assicurare l’attuazione degli interventi funzionali all’accoglienza e alle celebrazioni del Giubileo della Chiesa cattolica per il 2025) ha indetto – per conto di ATAC S.p.A. – una procedura aperta per l’affidamento dell’appalto misto avente ad oggetto la “fornitura con servizio di full service manutentivo per 10 anni di 244 autobus di lunghezza 12 metri, classe I, con alimentazione a metano”.2. Ai sensi dell’art. 2.6. del bando citato, il valore stimato dell’appalto ammonta a “€ 181.306.930,00 così composto: 137.387.860,00 (di cui € 75.899.860,00 per la fornitura dei bus e € 61.488.000,00 per il servizio di full service per 10 anni) quale importo massimo non superabile a base d’asta, oltre € 43.919.070,00 per l’opzione di cui al punto II.2.11). L’importo è comprensivo di oneri di sicurezza non soggetti a ribasso, pari a 2.287,74, Iva e/o altre imposte e contributi di legge esclusi”.3. Trattandosi di appalto misto, le modalità di esecuzione prevedono: a) la fornitura dei mezzi entro 20 mesi dalla sottoscrizione del contratto;b) la prestazione del servizio full service di manutenzione di tali mezzi per 10 anni (art. 2.7 del bando).4. Quanto al contenuto dell’offerta economica (art. 16 del Disciplinare), il concorrente è tenuto a fornire i seguenti corrispettivi: “a) prezzo unitario offerto per singolo bus oggetto di fornitura, al netto di Iva e/o di altre imposte e contributi di legge. b) Prezzo unitario offerto a km, al netto di Iva e/o di altre imposte e contributi di legge, nonché degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze, per il servizio di full service manutentivo delle vetture per la durata di dieci anni”.5. Quanto al contenuto dell’offerta tecnica, l’art. 15 del Disciplinare di gara ne definisce gli elementi costitutivi.La descrizione di detti elementi comprende, altresì, la prescrizione secondo cui “Il Concorrente che presenta offerta dovrà, a pena di esclusione, mettere a disposizione di ATAC S.p.A. un veicolo le cui caratteristiche essenziali corrispondano al veicolo offerto ai fini di consentire le prove di seguito descritte. Il veicolo in prova dovrà corrispondere al veicolo offerto il più possibile; in particolare, si richiede attenzione per quanto riguarda: - autotelaio (motore, trasmissione, sterzo, sospensioni, ecc.); - carrozzeria (numero delle porte, finestrature, ecc.) potendo essere difforme relativamente alla livrea (caratterizzazione cromatica), a componenti marginali (p.e. parabrezza, tipologia finestrini, etc.); - allestimenti: sedili (come da offerta), aria condizionata, potendo essere a scelta della Ditta il modello del sedile autista e dei sedili passeggeri purché questi ultimi corrispondano al numero richiesto di 10 unità. Potrà essere difforme la realizzazione del posto guida relativamente alla sua chiusura e personalizzazione ATAC S.p.A. L’esame del veicolo è finalizzato alla verifica della qualità del veicolo proposto attraverso l’esame di un veicolo che per caratteristiche essenziali delinei la capacità del Costruttore di fornire veicoli corrispondenti alla specifica missione definita per il materiale rotabile oggetto della fornitura. Pertanto la prova sarà articolata in due fasi, in particolare l’esame del veicolo, a cura della Commissione Tecnica, comprenderà: - prova statica - prova su strada ciascuna eseguita in base al protocollo più avanti precisato”.6. Le specifiche tecniche dei bus da fornire sono indicate nel Capitolato, il quale stabilisce (per quanto di rilievo nel presente giudizio) che: - quanto alle porte dei bus, i mezzi dovranno essere “dotati di tre porte di servizio tutte ad anta doppia e conformi al regolamento n. 107 UNECE” (pag. 8 del capitolato, punto C.2.6.); nello stesso senso il punto D.14 stabilisce che “I veicoli dovranno essere dotati di tre porte a doppia anta, possibilmente equidistanti rispetto al vano passeggeri: la seconda e terza porta dovranno essere ad espulsione e scorrimento esterno (di tipo “sliding”), la prima porta di tipo rototraslante interna. Le pareti interne non vetrate delle porte anteriori dovranno essere verniciate in colore nero opaco. Nella scelta del modello di porta, il Concorrente dovrà optare per la soluzione maggiormente garante di solidità, sicurezza (tenendo in particolare presente la pressione dei passeggeri in caso di veicolo a pieno carico), assenza di vibrazioni, semplicità dell’azionamento e sua registrazione e manutenzione. L’offerta dovrà indicare costruttore e modello delle porte installate” (pag. 38 e ss. del capitolato); - quanto alla progettazione dei posti a sedere, “Il layout dei posti a sedere deve essere progettato rispettando i seguenti requisiti relativi ai posti riservati: - agli invalidi: n. 2 facilmente accessibili sulla destra della vettura; - ai diversamente abili con difficoltà motorie su sedia a rotelle, n. 1 posto, facilmente accessibile, sulla sinistra della vettura allestito affinché la carrozzella venga posizionata con lo schienale in senso contrario alla marcia (cfr. Dir 2001/85 all. VII p. 3.6-3.8); - agli obesi, n 1 posto (tipo “jumbo”), facilmente accessibile, nella zona anteriore del veicolo; - i posti riservati devono essere contraddistinti dal relativo ideogramma”.7. Per quel che riguarda, poi, il criterio di aggiudicazione, l’art. 17 del Disciplinare di gara dispone che “L’appalto è aggiudicato in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell’art. 95, comma 2, del Codice”; in particolare, è previsto un tetto massimo di 80 punti per l’offerta tecnica e un tetto massimo di 20 punti per l’offerta economica.8. Più nel dettaglio, quanto all’offerta tecnica, l’art. 17.1 del Disciplinare di gara prevede l’attribuzione di tre tipologie di punteggi, tutte dettagliate nella tabella di pag. 32 del Disciplinare stesso, secondo la seguente distinzione: “- lettera D vengono indicati i “Punteggi discrezionali”, vale a dire i punteggi il cui coefficiente è attribuito in ragione dell’esercizio della discrezionalità spettante alla Commissione giudicatrice. - lettera Q vengono indicati i “Punteggi quantitativi”, vale a dire i punteggi il cui coefficiente è attribuito mediante applicazione di una formula matematica”. - lettera T vengono indicati i “Punteggi tabellari”, vale a dire i punteggi fissi e predefiniti che saranno attribuiti o non attribuiti in ragione dell’offerta o mancata offerta di quanto specificamente richiesto”.9. Quanto ai punteggi discrezionali, il summenzionato art. 17.2. del Disciplinare di gara gradua i giudizi valutativi in undici livelli, a ciascuno dei quali corrisponde un coefficiente valutativo, un giudizio discorsivo ed un correlato criterio motivazionale di carattere descrittivo; il coefficiente valutativo numerico “esprime il livello di aderenza di ciascun criterio ai requisiti di offerta”. 10. In data 7 giugno 2023, la stazione appaltante ha pubblicato le prime risposte alle richieste di chiarimento formulate dai concorrenti, integrate da ulteriori risposte in data 22 giugno 2023. Per quanto di rilievo nel presente giudizio, la stazione appaltante - rispondendo ad una domanda volta a chiarire se il concorrente avesse potuto sottoporre ad esame statico e dinamico un prototipo a due porte in luogo di quello a tre porte richiesto dalla lex specialis - ha esposto che “Può essere accettato anche il prototipo nella configurazione proposta (con 2 porte doppie anziché 3), considerando che la documentazione tecnica presentata in offerta consentirà alla Commissione giudicatrice di effettuare le corrette valutazioni di competenza sia per la prova statica che dinamica”.11. Alla gara hanno partecipato due sole imprese concorrenti, e cioè l’odierna ricorrente e Solaris Italia S.r.l. (risultata poi aggiudicataria ed odierna controinteressata).12. In data 24 luglio 2023, la Commissione ha condotto la prova statica sul veicolo prototipo fornito da ciascun concorrente; in tale occasione la Commissione ha proceduto “ad ispezionare il veicolo prova fornito dall’Operatore Economico Solaris Italia S.r.l.”, senza tuttavia rilevare la difformità del veicolo di prova messo a disposizione dall’odierna controinteressata (avente soltanto 2 porte) rispetto a quello richiesto dalla specifica tecnica approvata (avente 3 porte). 13. In data 25 luglio 2023, la Commissione ha poi svolto anche la prova dinamica sul veicolo prototipo fornito da ciascun concorrente, consistente “nell’analisi del comfort di marcia e della guidabilità”; anche in questo caso non è stata rilevata la sostanziale differenza del veicolo fornito dall’odierna controinteressata (avente due porte in luogo delle tre prescritte dalla lex specialis).14. In pari data, ma in seduta riservata, la Commissione ha assegnato i punteggi per le prove statica e dinamica; per quanto di rilievo, in corrispondenza del sub-criterio valutativo n. 3.1 denominato “esame esterno”, la Commissione ha assegnato alla ricorrente un punteggio tecnico pari a 1,87 e alla controinteressata un punteggio tecnico pari a 1,20; in corrispondenza del sub-criterio valutativo n. 3.3 denominato “esame del comparto passeggeri” la Commissione ha assegnato alla ricorrente un punteggio tecnico pari a 3 e alla controinteressata un punteggio tecnico pari a 1,60; in corrispondenza del sub-criterio valutativo n. 4.1 denominato “confort di marcia” la Commissione ha assegnato alla ricorrente un punteggio tecnico pari a 2,90 e alla controinteressata un punteggio tecnico pari a 1,60.15. La gara è stata infine aggiudicata in favore dell’odierna controinteressata; la distanza in graduatoria tra quest’ultima e l’odierna ricorrente è di soli 0,90 punti. 16. Ciò premesso in fatto, l’odierna ricorrente insorge avverso l’atto di aggiudicazione emanato in favore della controinteressata, instando per il suo annullamento e per la declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato (con relativo subentro), ovvero in subordine per il risarcimento per equivalente dei danni in tesi sofferti (lucro cessante e danno curriculare).17. Il ricorso è affidato a due motivi di impugnazione. 17.1. Con il primo motivo, la ricorrente si duole dell’illegittimità dell’aggiudicazione perché l’offerta tecnica della società aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa ai sensi dell’art. 15 del Disciplinare di gara (cfr. pag. 34).Osserva la ricorrente, infatti, che sebbene il summenzionato art. 15 prescriva “a pena di esclusione” l’obbligo di ciascun concorrente di mettere a disposizione di ATAC S.p.A. (in aggiunta all’offerta tecnica) anche un “veicolo in prova” che “dovrà corrispondere al veicolo offerto il più possibile” (specificando altresì che quanto alla carrozzeria il veicolo in prova può “essere difforme relativamente alla livrea (caratterizzazione cromatica), a componenti marginali (p.e. parabrezza, tipologia finestrini, etc.)”, e quanto agli allestimenti può “essere a scelta della Ditta il modello del sedile autista e dei sedili passeggeri purché questi ultimi corrispondano al numero richiesto di 10 unità. Potrà essere [inoltre] difforme la realizzazione del posto guida relativamente alla sua chiusura e personalizzazione ATAC S.p.A.”), cionondimeno il veicolo in prova presentato dalla controinteressata:(i) sarebbe difforme rispetto al veicolo indicato nell’offerta tecnica per la caratteristica essenziale del numero di porte (due porte anziché tre); (ii) sarebbe difforme rispetto al veicolo indicato nell’offerta tecnica anche internamente (diverso layout dei posti a sedere e degli spazi fruibili, diverse altezze interne e delle aree di passaggio nel corridoio, assenza della superficie di salita-discesa dei passeggeri prospicente la porta posteriore), oltre a diverse lastrature esterne e finestrature esterne, con la precisazione che anche queste difformità interne ed esterne investirebbero alcune caratteristiche essenziali del veicolo.Fermo quanto precede, la ricorrente – evidenziata la rilevanza nel caso di specie del concetto di “campione” (tale essendo il veicolo di prova di cui all’art. 15 del Disciplinare di gara) – osserva in generale che se per un verso il campione non è normalmente un elemento costitutivo dell’offerta tecnica (servendo soltanto a comprovare la capacità tecnica dei concorrenti in base alla disciplina di gara), per altro verso la lex specialis di gara ben può concretamente prevedere (come nel caso di specie) che detto campione assurga al rango di elemento essenziale dell’offerta tecnica. Nel caso di specie – prosegue la ricorrente – la lex specialis non qualifica il campione (id est il veicolo di prova) come mero elemento di dimostrazione delle qualità tecniche del prodotto offerto in gara, bensì come elemento essenziale dell’offerta tecnica prescritto “a pena di esclusione”.Ne discende che la difformità del veicolo di prova della controinteressata rispetto ai requisiti essenziali prescritti dall’art. 15 del Disciplinare di gara avrebbe dovuto necessariamente condurre all’esclusione della controinteressata dalla gara. La ricorrente soggiunge, inoltre, che nessun rilievo può avere il chiarimento con cui la stazione appaltante ha precisato (in corso di gara) che il veicolo campione ben può consistere anche in un veicolo a due porte (anziché a tre porte), atteso che i chiarimenti non possono mai apportare variazioni alla lex specialis, bensì soltanto delucidazioni di significati comunque già estraibili dal tenore letterale della disciplina di gara.Nel caso di specie, invece, la lex specialis sarebbe stata chiara nel prevedere che il veicolo di prova non può avere due sole porte.17.2. Con il secondo motivo di ricorso (logicamente subordinato rispetto al primo), l’odierna istante si duole del fatto che anche ammettendo l’irrilevanza delle summenzionate difformità del veicolo di prova, resterebbe che gli atti impugnati vanno comunque annullati perché i giudizi tecnici espressi dalla Commissione per i sub-criteri 3.1, 3.3 e 4.1 sono manifestamente errati, non potendo detti sub-criteri risultare soddisfatti da un veicolo a due sole porte (anziché tre). 18. Successivamente si sono costituite in giudizio l’Amministrazione aggiudicatrice (Giubileo 2025 S.p.A.), la stazione appaltante ATAC S.p.A., la società controinteressata e il Commissario Straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa cattolica 2025, tutte le parti resistenti instando per la reiezione nel merito del ricorso, nonché eccependo - con riguardo al secondo motivo di ricorso - l’inammissibilità delle censure con cui la ricorrente ha chiesto a questo Collegio di sindacare il giudizio di discrezionalità tecnica esercitato dall’Amministrazione in fase di assegnazione dei punteggi tecnici per i sub-criteri valutativi 3.1, 3.3 e 4.1. 19. È seguito il deposito dei documenti e delle memorie dirette e di replica ex art. 73, c. 1, c.p.a.20. All’udienza pubblica del 31 gennaio 2024, il Collegio – previa discussione della causa – ha introiettato quest’ultima in decisione.DIRITTO21. Preliminarmente, onde delibare le censure articolate dalla parte ricorrente, appare utile richiamare la giurisprudenza in materia di interpretazione della lex specialis di gara.21.1. Giova precisare, come anche ritenuto dal Consiglio di Stato (ex multis Cons. Stato Sez. V, 31/10/2022, n. 9386) che nelle gare pubbliche, nell’interpretazione della lex specialis di gara devono trovare applicazione le norme in materia di contratti, e dunque anzitutto i criteri letterale e sistematico previsti dagli artt. 1362 e 1363 cod. civ..Ciò significa che, ai fini dell’interpretazione della lex specialis, devono essere applicate anche le regole di cui all’art. 1363 cod. civ., con la conseguenza che le clausole si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo ad esse il senso che risulta dal complesso dell’atto. Pertanto se un’aporia tra i vari documenti costituenti la lex specialis impedisce l’interpretazione in termini strettamente letterali, è proprio la tutela dei principi dell’affidamento e della parità di trattamento tra i concorrenti che conduce all’interpretazione complessiva o sistematica delle varie clausole.Le preminenti esigenze di certezza, connesse allo svolgimento delle procedure concorsuali di selezione dei partecipanti, impongono pertanto in primo luogo di ritenere di stretta interpretazione le clausole del bando di gara: ne va perciò preclusa qualsiasi lettura che non sia in sé giustificata da un’obiettiva incertezza del loro significato letterale. Secondo la stessa logica, sono comunque preferibili, a garanzia dell’affidamento dei destinatari, le espressioni letterali delle varie previsioni, affinché la via del procedimento ermeneutico non conduca a un effetto, indebito, di integrazione delle regole di gara, aggiungendo significati del bando in realtà non chiaramente e sicuramente rintracciabili nella sua espressione testuale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 settembre 2017 n. 4307, Cons. Stato, IV, 5 ottobre 2005, n. 5367; V, 15 aprile 2004, n. 2162).21.2. Soltanto se il dato testuale presenti evidenti ambiguità, anche in ordine all’individuazione ed interpretazione delle clausole previste a pena di esclusione, l’interprete, in forza del principio di favor partecipationis, deve prescegliere il significato più favorevole al concorrente (ex multis, Consiglio di Stato sez. V, 20 luglio 2023 n. n.7113; 29 novembre 2022, n. 10491; 4 ottobre 2022, n. 8481; 2 marzo 2022 n. 1486; 6 agosto 2021, n. 5781; 8 aprile 2021, n. 2844; 8 gennaio 2021, n. 298; III, 24 novembre 2020, n. 7345; 15 febbraio 2021, n. 1322; VI, 6 marzo 2018, n. 1447; V, 27 maggio 2014, n. 2709).21.3. In sintesi, quindi:a) l’interpretazione della lex specialis deve essere prioritariamente effettuata in ossequio ai criteri ermeneutici letterali e sistematici, nel senso cioè che l’interprete deve far proprio – per ovvie esigenze di certezza del diritto e di par condicio tra i concorrenti – quel significato che emerge univocamente dalla lettera della singola disposizione di gara (o dalla combinazione sistematica delle disposizioni di gara);b) soltanto se (e nella misura in cui) i criteri letterali e sistematici impediscano di pervenire ad un’interpretazione univoca della lex specialis (lasciando quindi le clausole ambigue e contraddittorie), l’interprete potrà optare per il significato ermeneutico che più di altri assicura il rispetto del principio del favor partecipationis.Ancora più in sintesi, il criterio dell’interpretazione più favorevole al concorrente ha natura esclusivamente sussidiaria, atteso che lo stesso può venire in rilievo soltanto se (e nella misura in cui) i criteri letterali e sistematici si siano dimostrati inidonei ad estrarre un precetto univoco. 22. Tracciate le coordinate esegetiche nel rispetto delle quali il Collegio è tenuto a muoversi, occorre a questo punto soffermarsi sul primo motivo di ricorso.Il motivo è incentrato sull’asserita violazione dell’art. 15 del Disciplinare di gara, nella parte in cui esso prescriveva (a pena di esclusione) che il veicolo di prova (o veicolo campione) deve possedere le caratteristiche tecniche essenziali del veicolo indicato nell’offerta tecnica.La ricorrente sostiene, infatti, che il veicolo di prova utilizzato dalla controinteressata non presenterebbe alcune caratteristiche tecniche ritenute essenziali dalla lex specialis, in primis il numero di porte (che sono 2 anziché 3).23. L’esame del motivo di gravame impone di ricostruire, sia pure in estrema sintesi, gli approdi della giurisprudenza amministrativa in materia di utilizzo di campionature nelle procedure di gara.Essi possono essere compendiati nei termini che seguono:a) per un verso è stato ripetutamente affermato che “il campione non è un elemento costitutivo, ma semplicemente dimostrativo dell’offerta tecnica, che consente all’Amministrazione di considerare e vagliare l’idoneità tecnica del prodotto offerto: non è sua parte integrante, per quanto sia oggetto di un’apposita valutazione da parte della Commissione giudicatrice, perché la sua funzione è quella, chiaramente stabilita dall’art. 42, comma 1, lett. l), d.lgs. n. 163 del 2006, di fornire la “dimostrazione delle capacità tecniche dei contraenti”, per gli appalti di forniture, attraverso la “produzione di campioni, descrizioni o fotografie dei beni da fornire” (cfr. tra le tante Cons. St., Sez. V, n. 371 del 30 gennaio 2017); b) per altro verso è stato osservato, tuttavia, che la concreta funzione della campionatura va esaminata in relazione alle caratteristiche e alla disciplina della singola gara, e non in via generale ed astratta (cfr. T.A.R. Milano, 10/8/2016, n. 1598); sicchè, nel caso in cui la gara preveda l’attribuzione di un punteggio tecnico sulla base della valutazione di campioni, detti campioni rappresentano un elemento costitutivo dell’offerta tecnica e ne seguono le vicende. In questo caso gli aspetti qualitativi da valutare sono strettamente legati alla verifica “fisica” del prodotto; quindi l’offerta diviene “completa” solo con il deposito della campionatura, la cui mancata ottemperanza va sanzionata con l’esclusione dalla procedura. Questa situazione si verifica allorché la lex specialis non configura la campionatura semplicemente come mero elemento di prova delle qualità promesse o di raffronto tra le caratteristiche del prodotto offerto e quello di fatto consegnato in sede esecutiva, con conseguente rilevanza ai fini della valutazione dell’esatto adempimento contrattuale, ma appunto la individua come elemento essenziale dell’offerta, perché in relazione ad essa viene effettuato, in tutto o in parte, l’apprezzamento degli aspetti qualitativi dei prodotti, con relativa assegnazione dei punteggi. In sintesi, se da un lato è vero che il campione non costituisce un elemento costitutivo dell’offerta tecnica (con tutte le conseguenze che ne derivano, ivi inclusa l’impossibilità di escludere il concorrente soltanto per un’eventuale parziale difformità del campione rispetto alle specifiche tecniche di gara), dall’altro lato è anche vero che esso ben può rappresentare un elemento costitutivo dell’offerta tecnica se così è disposto dalla lex specialis (tanto con previsione espressa quanto con previsione implicita, come nel caso in cui l’assegnazione di alcuni punteggi tecnici sia basata sul concreto apprezzamento delle specifiche qualità del campione).Ne discende, pertanto, la necessità di prestare attenzione al concreto contenuto della lex specialis, la cui esegesi va prioritariamente effettuata, come visto, in base alla lettera e combinazione sistematica delle sue disposizioni. 24. Orbene, nel caso di specie le disposizioni di gara rilevanti sono quelle racchiuse nell’art. 15 del Disciplinare di gara.Principiando dalla sua intitolazione, va rimarcato che esso è intitolato “Contenuto della busta B – Offerta tecnica”, il che chiarisce sin dall’inizio che tale disposizione serve ad individuare il contenuto intrinseco dell’offerta tecnica.Ed infatti, l’art. 15 sopra richiamato nomencla i vari elementi costitutivi dell’offerta tecnica, costituiti da specifici documenti analiticamente descritti.A valle di quest’elenco di documenti, la disposizione di gara inserisce la seguente ulteriore prescrizione:“Il Concorrente che presenta offerta dovrà, a pena di esclusione, mettere a disposizione di ATAC S.p.A. un veicolo le cui caratteristiche essenziali corrispondano al veicolo offerto ai fini di consentire le prove di seguito descritte. Il veicolo in prova dovrà corrispondere al veicolo offerto il più possibile; in particolare, si richiede attenzione per quanto riguarda: - autotelaio (motore, trasmissione, sterzo, sospensioni, ecc.); - carrozzeria (numero delle porte, finestrature, ecc.) potendo essere difforme relativamente alla livrea (caratterizzazione cromatica), a componenti marginali (p.e. parabrezza, tipologia finestrini, etc.); - allestimenti: sedili (come da offerta), aria condizionata, potendo essere a scelta della Ditta il modello del sedile autista e dei sedili passeggeri purché questi ultimi corrispondano al numero richiesto di 10 unità. Potrà essere difforme la realizzazione del posto guida relativamente alla sua chiusura e personalizzazione ATAC S.p.A. L’esame del veicolo è finalizzato alla verifica della qualità del veicolo proposto attraverso l’esame di un veicolo che per caratteristiche essenziali delinei la capacità del Costruttore di fornire veicoli corrispondenti alla specifica missione definita per il materiale rotabile oggetto della fornitura. Pertanto la prova sarà articolata in due fasi, in particolare l’esame del veicolo, a cura della Commissione Tecnica, comprenderà: - prova statica - prova su strada ciascuna eseguita in base al protocollo più avanti precisato”.La lex specialis prevede, peraltro, che specifici punteggi tecnici siano assegnati al singolo concorrente all’esito delle prove statiche e dinamiche effettuate sul veicolo di prova.Non appare revocabile in dubbio, pertanto, il fatto che il veicolo di prova – lungi dal costituire un mero “campione” estraneo all’offerta tecnica – è piuttosto un elemento intraneo a quest’ultima, atteso che esso:a) fa parte dell’elenco degli elementi che devono comporre l’offerta tecnica;b) è espressamente prescritto “a pena di esclusione” (al pari di qualsiasi elemento essenziale dell’offerta tecnica);c) rileva ai fini dell’assegnazione dei punteggi tecnici (non limitandosi, quindi, soltanto a comprovare il rispetto delle specifiche tecniche); nel caso in esame, infatti, la prova statica del veicolo (criterio di valutazione n. 3) e la prova dinamica del medesimo (criterio di valutazione n. 4) devono necessariamente essere svolte sul veicolo in prova.25. Acclarato che il veicolo di prova è un elemento essenziale dell’offerta tecnica (e non un mero strumento di comprova), va a questo punto verificato – sempre in base ad un criterio di interpretazione letterale e sistematica dell’art. 15 del Disciplinare di gara – se l’effetto escludente espressamente sancito da tale disposizione dipenda dalla radicale mancata consegna di qualsiasi veicolo di prova (come sostenuto dalle parti resistenti), oppure anche dalla situazione meno grave in cui il concorrente consegna un veicolo di prova privo soltanto di alcune delle caratteristiche tecniche prescritte dal Capitolato per il prodotto offerto in gara (segnatamente il requisito tecnico delle 3 porte). Orbene, se si riprende il testo della disposizione contestata, appare evidente che ciò che il concorrente deve mettere a disposizione di ATAC S.p.A. “a pena di esclusione” non è un qualsiasi veicolo, bensì “un veicolo le cui caratteristiche essenziali corrispondano al veicolo offerto ai fini di consentire le prove di seguito descritte”.Il Collegio ritiene, pertanto, nel rispetto del tenore letterale dell’art. 15 del Disciplinare di gara, che l’effetto escludente non possa essere associato soltanto alla mancata consegna di qualsiasi veicolo di prova, bensì anche all’avvenuta consegna di un veicolo le cui caratteristiche essenziali non collimano interamente con quelle del veicolo offerto in gara.26. Resta a questo punto da stabilire quali sono le “caratteristiche essenziali” imposte dalle specifiche tecniche di gara che - se non presenti nel veicolo di prova - possono condurre all’esclusione del concorrente dalla gara. Ritiene il Collegio che la disposizione di gara de qua abbia individuato tali caratteristiche. La disposizione in esame si compone, infatti, di due parti logicamente collegate tra loro.La prima parte dispone, come visto, che “Il Concorrente che presenta offerta dovrà, a pena di esclusione, mettere a disposizione di ATAC S.p.A. un veicolo le cui caratteristiche essenziali corrispondano al veicolo offerto ai fini di consentire le prove di seguito descritte”.La seconda parte soggiunge, poi, che “Il veicolo in prova dovrà corrispondere al veicolo offerto il più possibile; in particolare, si richiede attenzione per quanto riguarda: - autotelaio (motore, trasmissione, sterzo, sospensioni, ecc.); - carrozzeria (numero delle porte, finestrature, ecc.) potendo essere difforme relativamente alla livrea (caratterizzazione cromatica), a componenti marginali (p.e. parabrezza, tipologia finestrini, etc.); - allestimenti: sedili (come da offerta), aria condizionata, potendo essere a scelta della Ditta il modello del sedile autista e dei sedili passeggeri purché questi ultimi corrispondano al numero richiesto di 10 unità. Potrà essere difforme la realizzazione del posto guida relativamente alla sua chiusura e personalizzazione ATAC S.p.A.”.Dall’esegesi letterale e sistematica dell’art. 15 del Disciplinare emerge, pertanto, che la stazione appaltante ha:a) da un lato imposto la consegna di un veicolo di prova le cui caratteristiche essenziali devono corrispondere a quelle del veicolo offerto in gara;b) dall’altro lato chiarito quali sono le caratteristiche essenziali, intendendo per tali gli elementi dell’autotelaio (motore, trasmissione, sterzo, etc.), della carrozzeria (ivi incluso il numero delle porte) e degli allestimenti, con l’ulteriore indicazione (per ciascuna di queste categorie) degli elementi che possono anche differire e che, quindi, non rivestono carattere essenziale.L’individuazione delle caratteristiche essenziali viene effettuata, in altri termini, attraverso l’indicazione delle parti di veicolo ritenute fondamentali e, contestualmente, con l’eccettuazione di alcune di esse (cfr. le seguenti locuzioni: “potendo essere difforme relativamente alla livrea (caratterizzazione cromatica), a componenti marginali (p.e. parabrezza, tipologia finestrini, etc.)”; “potendo essere a scelta della Ditta il modello del sedile autista e dei sedili passeggeri purché questi ultimi corrispondano al numero richiesto di 10 unità. Potrà essere difforme la realizzazione del posto guida relativamente alla sua chiusura e personalizzazione ATAC S.p.A.”).In tale contesto, pertanto, la locuzione secondo cui “il veicolo in prova dovrà corrispondere al veicolo offerto il più possibile; in particolare, si richiede attenzione …”, è prodromica rispetto all’individuazione (contenuta nella locuzione successiva) delle caratteristiche che non possono mancare (tra le quali il “numero delle porte”) e di quelle che invece possono difettare (ad es. la caratterizzazione cromatica della livrea).Quindi, la previsione secondo cui il numero delle porte del bus (pari a 3) rientra tra i requisiti su cui la stazione appaltante “richiede attenzione” – in quanto immediatamente successiva rispetto alla prescrizione secondo cui il veicolo di prova deve possedere le stesse caratteristiche essenziali del veicolo offerto in gara – ha proprio il senso di assegnare natura di “caratteristica essenziale” al requisito delle porte.A ciò si aggiunga che il capitolato tecnico è univoco nello stabilire, quale specifica tecnica obbligatoria del veicolo da offrire, proprio la dotazione di tre porte di servizio a doppia anta.Infatti, nel capitolato, quanto alle porte, si specifica che i mezzi dovranno essere “C.2.6 e dotati di tre porte di servizio tutte ad anta doppia e conformi al regolamento n. 107 UNECE” (pag. 8 del capitolato, punto C.2.6.). Lo conferma anche il punto “D.14 Porte, finestrini e parabrezza” (pag. 38 del capitolato) secondo il quale “D.14.1 I veicoli dovranno essere dotati di tre porte a doppia anta”.27. Va da sé che la mancanza del requisito delle tre porte non può che condurre all’esclusione del concorrente. Ciò è quanto si evince dall’interpretazione letterale e sistematica delle disposizioni racchiuse nell’art. 15 del Disciplinare di gara, sicchè ogni altra interpretazione di segno opposto finirebbe per assegnare a tali disposizioni un significato inespresso e meta-testuale.L’interpretazione strettamente letterale e sistematica di dette disposizioni ne offre, infatti, un contenuto precettivo nient’affatto ambiguo o contraddittorio.Tanto basta ad escludere la ricorrenza dei presupposti per accedere ad un’interpretazione di altra natura quale quella imperniata sul favor partecipationis (posto che essa implica una duplicità di significati, l’uno favorevole al concorrente e l’altro sfavorevole, inconfigurabile nel caso di specie).Né risulta che la società controinteressata abbia proposto alcun ricorso incidentale avverso l’art. 15 del Disciplinare di gara al fine di caducarne gli effetti nell’ipotesi (quale quella ora inveratasi) in cui si affermi l’interpretazione sopra enunciata.28. Irrilevante, poi, è il fatto che il RUP della stazione appaltante - rispondendo ad una domanda volta a chiarire se il concorrente avesse potuto sottoporre ad esame statico e dinamico un prototipo a due porte in luogo di quello a tre porte richiesto dalla lex specialis - abbia esposto in sede di chiarimenti che “Può essere accettato anche il prototipo nella configurazione proposta (con 2 porte doppie anziché 3), considerando che la documentazione tecnica presentata in offerta consentirà alla Commissione giudicatrice di effettuare le corrette valutazioni di competenza sia per la prova statica che dinamica”.28.1. Quanto sopra impone di richiamare, in breve, i consolidati principi foggiati dalla giurisprudenza amministrativa in materia di chiarimenti resi dalla stazione appaltante nel corso della procedura di gara.Orbene, è ormai ius receptum che i chiarimenti devono rivestire carattere di neutralità rispetto ai contenuti del bando, senza quindi introdurre alcuna modifica della lex specialis. In particolare, i chiarimenti sono ammissibili se contribuiscono, con un’operazione di interpretazione del testo, a renderne chiaro e comprensibile il significato o la ratio, ma non quando, proprio mediante l’attività interpretativa, si giunga ad attribuire ad una disposizione del bando un significato ed una portata diversa e maggiore rispetto a quella che risulta dal testo stesso (CS III 20 aprile 2015 n. 1993). In tal senso, i chiarimenti apportati operano a beneficio di tutti e — laddove trasparenti, tempestivi, ispirati al principio del favor partecipationis e resi pubblici — non comportano, se giustificati da un’oggettiva incertezza della legge di gara, alcun pregiudizio per gli altri partecipanti (CS III 7 gennaio 2022 n. 64; CS V 16 marzo 2021 n. 2260; CS IV 15 dicembre 2020 n. 8031).28.2. Nel caso di specie, il chiarimento reso dalla stazione appaltante – in quanto autorizzante l’utilizzo di un veicolo di prova a due porte (anziché tre), nonchè atto a consentire che una parte della prova dinamica e statica venga eseguita “su carta” (anziché sul veicolo) – non si limita a chiarire meglio il significato della lex specialis, bensì ne modifica inammissibilmente il contenuto.Invero, come già visto, il Disciplinare di gara espressamente prevede (cfr. art. 15, pag. 34) che “la prova sarà articolata in due fasi, in particolare l’esame del veicolo, a cura della Commissione Tecnica, comprenderà: - prova statica; - prova su strada; ciascuna eseguita in base al protocollo più avanti precisato”.In altri termini, il Disciplinare di gara stabilisce che l’attribuzione del punteggio tecnico previsto per la prova statica e dinamica (cfr. criteri di valutazione 3 e 4) deve avvenire sulla base della sola prova del veicolo, escludendo quindi che il punteggio previsto per la prova statica e dinamica possa essere attribuito in base all’esame della sola documentazione tecnica.29. Le suesposte considerazioni conducono, pertanto, all’accoglimento del primo motivo di ricorso, con conseguente annullamento dell’atto di aggiudicazione impugnato, atteso che la società aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa per aver presentato un veicolo di prova difforme rispetto ai requisiti prescritti a pena di esclusione dall’art. 15 del Disciplinare. Ciò consente di procedere, altresì, all’assorbimento delle ulteriori censure formulate con il secondo motivo di ricorso, stante la loro natura espressamente subordinata rispetto alle doglianze racchiuse nel primo motivo di impugnazione. 30. Quanto alla domanda volta ad ottenere la dichiarazione di inefficacia del contratto medio tempore stipulato ed il conseguente subentro nella titolarità dello stesso, il Collegio osserva che non è stata fornita in giudizio alcuna allegazione di elementi ostativi al suo accoglimento. Ciò stante, il Collegio, in applicazione dell’art. 122 c.p.a., non ravvisa alcun impedimento a dichiarare l’inefficacia del contratto (ove eventualmente stipulato) ed il subentro della ricorrente nella sua titolarità, ferme restando tutte le verifiche che la stazione appaltante riterrà eventualmente necessarie in base alla lex specialis e alla normativa applicabile, nonché impregiudicato ogni margine di discrezionalità riconosciuto in tale fase alla stazione appaltante, nel rispetto però del vincolo conformativo discendente dalla presente sentenza.L’accoglimento della domanda di declaratoria di inefficacia del contratto e di successivo subentro comporta il riconoscimento di un risarcimento in forma specifica in favore della ricorrente, risultando quindi assorbita la domanda (formulata soltanto in via subordinata) di risarcimento per equivalente. 31. Fermo quanto precede, va infine osservato che il Collegio, nel rispetto delle disposizioni sulla sinteticità degli atti processuali (artt. 3, comma 2 e 120, comma 10, c.p.a.) e dei principi della domanda (art. 39 e art. 99 c.p.c.) e della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato (art. 34, comma 1, c.p.a. e art. 112 c.p.c.), ha esaminato tutte le questioni e le censure evocate nei gravami, ritenendo che eventuali profili non scrutinati in modo espresso siano comunque da respingere alla luce della motivazione complessivamente resa oppure che non siano rilevanti per la soluzione della causa (cfr., Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n. 5).32. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo in favore della parte ricorrente. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di aggiudicazione impugnato, con dichiarazione dell’inefficacia del contratto (ove eventualmente stipulato) e conseguente declaratoria di subentro della ricorrente nella titolarità di quest’ultimo, fatte salve tutte le ulteriori verifiche eventualmente necessarie in base alla normativa applicabile e alla lex specialis di gara, nel rispetto del vincolo conformativo discendente dalla presente sentenza.Condanna Giubileo 2025 S.p.A., ATAC S.p.A. e la società controinteressata, in solido tra loro, alla refusione delle spese di lite in favore della ricorrente, che liquida in misura complessivamente pari ad € 5.000,00 (cinquemila/00) oltre oneri accessori come per legge (se dovuti) e rimborso del contributo unificato eventualmente versato. La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODott.ssa Annette CapursoMichele Tecchia