urn:nir:tar.lazio;sezione.5:sentenza:00000-0000220IN20231353920240722153945883.xml20231353920240722153945883.docm202313539\202313539.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\872 Leonardo Spagnoletti\SentenzaLeonardo Spagnoletti22/07/2024 17:48:51Virginia Arata22/07/2024 17:11:0723/07/2024NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Quinta)ha pronunciato la presenteSENTENZALeonardo Spagnoletti, PresidenteRosaria Palma, Primo ReferendarioVirginia Arata, Referendario, Estensore per l'annullamentodegli atti del bando di gara pubblicato da Campania Bonifiche S.r.l. in data 19 maggio 2023 per l’affidamento del servizio di recapito degli avvisi di pagamento dei ruoli consortili di bonifica, irrigazione, collettamento, concessioni (CIG 976363567C) nell’ambito sistema dinamico di acquisizione della pubblica amministrazione per la fornitura di servizi postali, servizi di consegna plichi e pacchi tramite corriere e servizi connessi – id 1761, della Delibera n. 315 del 18 gennaio 2023 con la quale è stata autorizzata l’indizione della procedura in oggetto, del Disciplinare di gara, e del Capitolato Speciale di Appalto, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale ancorché non conosciuto e non comunicato. sul ricorso numero di registro generale 13539 del 2023, proposto da Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Poste Italiane Spa, in persona del Presidente pro tempore, rappresenta e difesa dagli avvocati Fabio Cintioli, Dario Ruggiero e Flavia Speranza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna, 32; Campania Bonifiche S.r.l., in persona del rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Visone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Poste Italiane Spa e di Campania Bonifiche S.r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2024 la dott.ssa Virginia Arata e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTOCon ricorso depositato il 17 ottobre 2023 e ritualmente notificato, l’Autorità ricorrente ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, domandandone l’annullamento.Si sono costituite in giudizio le società intimate, eccependo l’inammissibilità del ricorso, controdeducendo a quanto sostenuto nell’atto introduttivo e domandando il rigetto del ricorso.All’udienza del 19 giugno 2024, previa rinuncia all’eccezione di inammissibilità del ricorso, la causa è stata trattenuta in decisione.Il ricorso è fondato e deve trovare accoglimento.In data 19 maggio 2023 Campania Bonifiche S.r.l. ha pubblicato un bando di gara per l’affidamento del servizio di recapito degli avvisi di pagamento dei ruoli consortili di bonifica, irrigazione, collettamento, concessioni (CIG 976363567C) nell’ambito sistema dinamico di acquisizione della pubblica amministrazione per la fornitura di servizi postali, servizi di consegna plichi e pacchi tramite corriere e servizi connessi.In data 13 giugno 2023, poco prima del termine di scadenza per la presentazione delle offerte fissato al 14 giugno 2023, la Stazione Appaltante ha sospeso la procedura “fino a contraria disposizione della Amministrazione Appaltante”.In data 17 luglio 2023, l’AGCM ha inviato a Campania Bonifiche un parere motivato ai sensi dell’art. 21-bis l. 287/90 segnalando che la documentazione di gara si poneva in contrasto con i principi di libera concorrenza, parità di trattamento e non discriminazione tra operatori economici. Campania Bonifiche non ha dato riscontro all’ordine di rimuovere entro i successivi 60 giorni le descritte violazioni della concorrenza e l’AGCM ha notificato il ricorso introduttivo del presente giudizio con il quale ha proposto i seguenti tre motivi di ricorso:1. “Violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato. Violazione e falsa applicazione dei principi di libera concorrenza, parità di trattamento e non discriminazione di cui agli articoli 30 e 51 del Codice degli appalti. Violazione degli 49 e 56 del TFUE. Violazione degli articoli 41 e 117 della Costituzione italiana. Illegittimità del bando nella parte in cui prevede un unico lotto per l’erogazione del servizio oggetto di gara”;2. “Violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato. Violazione e falsa applicazione dei principi di libera concorrenza, parità di trattamento e non discriminazione di cui all’articolo 30 del Codice degli appalti. Violazione degli 49 e 56 del TFUE. Violazione degli articoli 41 e 117 della Costituzione italiana. Illegittimità dei requisiti di partecipazione previsti all’art. 9 del Disciplinare di gara”;3. “Violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato. Violazione e falsa applicazione dei principi di libera concorrenza, parità di trattamento e non discriminazione di cui all’articolo 30 del Codice degli appalti. Violazione degli 49 e 56 del TFUE. Violazione degli articoli 41 e 117 della Costituzione italiana. Illegittimità dell’art. 5 del Capitolato Speciale di Appalto”.L’Autorità ha evidenziato che la previsione di un unico lotto nazionale restringe significativamente –e in assenza di alcuna motivazione – le possibilità di partecipazione delle piccole e medie imprese. Allo stesso tempo, il requisito del possesso della licenza individuale speciale di tipologia A1, secondo l’Autorità, risulta essere sovrabbondante e tale da costituire un vulnus al favor partecipationis, posto che tale licenza è necessaria solo per il recapito di atti giudiziari, mentre, nel caso di specie, il bando ha ad oggetto il recapito di atti amministrativi. Infine, con riferimento al numero minimo di punti di giacenza richiesti, è stato rilevato che il requisito previsto nel bando penalizza eccessivamente gli operatori di dimensioni minori, a fronte della possibilità di raggiungere il medesimo obiettivo anche attraverso previsioni meno gravose per l’operatore postale.Le società resistenti, con particolare riferimento alla suddivisione in lotti hanno osservato che, da una parte l’esigenza presidiata da tale previsione è stata chiaramente illustrata nel disciplinare allegato al bando di gara, il cui art. 3 chiarisce che “l’appalto è costituito da un unico lotto poiché riguardante un servizio unitario non suscettibile di suddivisioni e riguarda il servizio di riscossione volontaria e coattiva dei contributi di bonifica e irrigazione per le annualità 2023-2026, ivi inclusi la stampa e la postalizzazione degli avvisi”. In secondo luogo, rilevano che tale previsione non risulta affatto irragionevole o eccessivamente discriminatoria, laddove si osservi che se è vero che la gara è articolata in unico lotto, è indubitabile vero che il lotto ha un’estensione molto limitata, che non preclude affatto l’accesso degli operatori “minori”. Invero, la corrispondenza oggetto di affidamento deve essere recapitata quasi esclusivamente all’interno del territorio regionale campano, in specie trattandosi del recapito di corrispondenza generata dai tre Consorzi associati a Campania Bonifiche, quindi per lo più nelle province di Napoli, Caserta e Salerno. Con riguardo, poi, al secondo e terzo motivo di ricorso, le resistenti hanno osservato che non è affatto dimostrato - come sostiene l’AGCM - che il conseguimento della licenza di tipo A sia più complesso del conseguimento della licenza di tipo B e che la scelta della tipologia di licenza si riferisca ad un requisito tecnico-professionale e, quindi, la scelta della licenza di tipo A può ben essere giustificata dall’esigenza della stazione appaltante di ottenere la miglior qualità possibile del servizio. Inoltre, ai sensi dell’articolo 3 dell’Allegato A alla delibera n. 78/23/CONS l’attività di notificazione di cui all’articolo 2 è subordinata al rilascio della licenza individuale speciale e il comma 2 stabilisce che la licenza può avere ad oggetto l’abilitazione a svolgere l’attività di notificazione degli atti di cui all’art. 1, comma 1, lettere k), l) e m) del regolamento emanato dall’AGCM, ovvero la licenza individuale speciale di tipo A per svolgere l’attività di notificazione degli atti giudiziari, delle violazioni del codice della strada e degli atti amministrativi impositivi. Il recapito degli atti di natura impositiva è qualificabile quale servizio postale universale, secondo quanto disposto dall’articolo 3 del d.lgs. n. 261 del 1999 e, stando alla lettura dell’art. 3 e dell’articolo 2 dell’allegato in commento, richiede proprio il possesso della licenza A1.Con riguardo, poi, al terzo motivo di ricorso, osservano che rientra nelle prerogative della stazione appaltante la previsione volta a garantire la qualità e la sicurezza del servizio, attraverso la richiesta un numero minimo di punti di giacenza e la scelta di attribuire, quindi, un punteggio aggiuntivo agli operatori che effettuano investimenti supplementari, considerato che l'interesse pubblico prevalente è quello del raggiungimento dell’efficienza e della capillarità del servizio, ossia l’idoneità di quest’ultimo di raggiungere il maggior numero di utenti nel minor tempo possibile e con l'impiego di minori risorse.Ebbene, tanto premesso, con riferimento al primo motivo di ricorso si osserva quanto segue.Nell’ambito delle procedure ad evidenza pubblica, il principio della suddivisione in lotti rappresenta uno strumento posto a tutela della concorrenza mirando a favorire la massima partecipazione alla gara e, a termini del comma 1 dell'art. 51, d.lgs. n. 50 del 2016, tale principio costituisce la regola.Pertanto, la decisione dell'Amministrazione di non suddividere in lotti la gara deve essere funzionalmente coerente con il bilanciato complesso degli interessi pubblici e privati coinvolti dal procedimento di appalto e resta delimitata, oltre che dalle specifiche norme del Codice dei contratti, anche dai principi di proporzionalità e di ragionevolezza, e non deve dare luogo a violazioni sostanziali dei principi di libera concorrenza, di par condicio, di non discriminazione e di trasparenza (cfr. da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 22 aprile 2024, 3641).Invero, la tendenziale preferenza dell'ordinamento per una ragionevole divisione in lotti è fondata non solo sulla notoria esigenza di favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese ex art. 51 d.lgs. n. 50 del 2016 (in precedenza, l'art. 2 comma 1 bis, d.lgs. n. 163/2006), ma anche e soprattutto sull'esigenza di assicurare realmente la libera concorrenza e non discriminazione tra i contendenti, e cioè ispirata a finalità di eminente interesse pubblico che, trascendendo le vicende della singola gara, attengono all'ordinato ed equilibrato sviluppo economico della società intera. Da ciò deriva che il ricorso allo strumento della suddivisione in lotti, effettuabile su base quantitativa o su base qualitativa, in conformità alle varie categorie e specializzazioni esistenti, risulta suscettibile di deroga, purché la stazione appaltante esterni con chiarezza le ragioni della scelta. A tal fine, è richiesta una motivazione rigorosa, che individui i vantaggi economici e/o tecnico-organizzativi derivanti dall'opzione per il lotto unico ed espliciti le ragioni per cui detti obiettivi siano prevalenti sull'esigenza di garantire l'accesso alle pubbliche gare ad un numero quanto più ampio di imprese e in particolare alle imprese di minori dimensioni. È, dunque, compito della singola Stazione appaltante individuare la formula di sintesi che valga come bilanciamento complessivo degli interessi pubblici e privati coinvolti dal procedimento, con la conseguenza che le determinazioni in concreto adottate si prestano ad essere sindacate in sede giurisdizionale solo sotto i profili della ragionevolezza e della proporzionalità.Ebbene, nel caso in esame, le ragioni poste a fondamento della scelta non sono chiarite nel bando di gara, il quale si limita ad un generico riferimento a “un servizio unitario non suscettibile di suddivisioni”, attraverso quindi una motivazione di carattere tautologico e non chiarificatore.Come, infatti, correttamente osservato dall’Autorità nel menzionato parere reso ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n. 28 “la previsione di un unico lotto, per una procedura relativa all’intero territorio nazionale e di notevole importo – pari a euro 4.228.400,00 IVA esclusa – sia contraria al favor del legislatore europeo e italiano per la suddivisione dell’appalto in lotti, che assurge a obbligo al più derogabile solo in forza di specifica e congrua motivazione espressa nella documentazione di gara, circostanza che non appare riscontrata nel caso di specie. Ciò stante altresì l’esigenza, in un’ottica di tutela della concorrenza, di favorire l’accesso al mercato delle piccole e medie imprese, anche attraverso una riduzione del valore dei contratti volta a incentivare la partecipazione alle procedure di gara anche degli operatori di minori dimensioni. Le consistenti dimensioni economiche della procedura avrebbero dovuto indurre la Stazione appaltante a privilegiare un disegno di gara compatibile con una divisione in più lotti – quantomeno in un lotto riferito alla Regione Campania (considerato che la prevalenza delle destinazioni avvisi di pagamento dei ruoli consortili riguarderà cittadini della Regione Campania) e in un lotto per le restanti destinazioni – al fine di non restringere irrazionalmente la partecipazione alla gara degli operatori del settore, a detrimento dei principi di concorrenza, favor partecipationis, ragionevolezza e proporzionalità”.Sarebbe stato compito quindi della Stazione appaltante fornire - stante la deroga alla disciplina generale di suddivisione in lotti - una motivazione completa e esaustiva della scelta, espressiva del bilanciamento fra gli interessi in campo, compreso quello concorrenziale e del favor partecipationis, anche in considerazione dell’ingente valore economico del servizio.Per le ragioni che precedono, deve essere accolto il primo motivo di ricorso, che riveste carattere assorbente degli altri motivi di doglianza. Tante la complessità della vicenda le spese processuali possono essere compensate fra le parti. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2024 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODott.ssa Mariano BarbaraVirginia Arata