urn:nir:tar.lazio;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20231241320260613184225691.xml20231241320260613184225691.docm202312413\202312413.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\517 Roberto Politi\Sentenza00:00:00Angelo Fanizza15/06/2026 12:15:4416/06/2026NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZARoberto Politi, PresidenteAngelo Fanizza, Consigliere, EstensoreMatthias Viggiano, Primo Referendario per la condannadell'Autorità garante della concorrenza e del mercato al risarcimento dei danni causati alla ricorrente dalla deliberazione n. 28495 del 22 dicembre 2020, annullata con sentenza del TAR Lazio, sez. I, 24 marzo 2022 n. 3334, confermata da sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 24 ottobre 2022 n. 9035. sul ricorso numero di registro generale 12413 del 2023, proposto da Ticketone S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Bernardi, Ermanno Vaglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Milano, via Vittor Pisani, 20; Autorità garante della concorrenza e del mercato, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di AGCM; Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2026 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTOLa società Ticketone S.p.A. ha adito questo Tribunale per ottenere la condanna dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato al risarcimento dei danni derivanti dal provvedimento n. 28495 del 22.12.2020, annullato con sentenza del TAR Lazio, sez. I, 24 marzo 2022 n. 3334, quest’ultima confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 24 ottobre 2022, n. 9035, passata in giudicato.Con tale provvedimento l’Autorità ha deliberato:“a) che le condotte poste in essere da CTS Eventim AG & Co. KGaA, TicketOne S.p.A., Di and Gi S.r.l., F&P Group S.r.l. in liquidazione, Friends & Partners S.p.A., Vertigo S.r.l. e Vivo Concerti S.r.l., poste in essere almeno dal 18 giugno 2013 e tuttora in corso, consistenti nella stipula di contratti di esclusiva con i promoter di eventi live di musica leggera, nell’acquisizione delle società Di and Gi S.r.l., Friends & Partners S.p.A., Vertigo S.r.l. e Vivo Concerti S.r.l., nell’imposizione dell’esclusiva sui promoter locali, nella stipula di accordi commerciali con gli operatori di ticketing di dimensione minore o locale, nonché in una serie di azioni di boycott e ritorsione, costituiscono un’unica e complessa strategia escludente nel mercato della vendita di biglietti per eventi live di musica leggera che integra una fattispecie di abuso di posizione dominante contraria all’articolo 102 del TFUE, in quanto finalizzata ad ostacolare l’esplicarsi di una effettiva concorrenza nel mercato della vendita di biglietti per eventi live di musica leggera;b) che CTS Eventim AG & Co. KGaA, TicketOne S.p.A., Di and Gi S.r.l., F&P Group S.r.l. in liquidazione, Friends & Partners S.p.A., Vertigo S.r.l. e Vivo Concerti S.r.l. pongano immediatamente fine ai comportamenti distorsivi della concorrenza di cui alla precedente lettera a) e si astengano in futuro dal porre in essere comportamenti analoghi a quelli oggetto dell’infrazione accertata al punto precedente; c) che CTS Eventim AG & Co. KGaA, TicketOne S.p.A., Di and Gi S.r.l., F&P Group S.r.l. in liquidazione, Friends & Partners S.p.A., Vertigo S.r.l. e Vivo Concerti S.r.l. consentano agli altri operatori di ticketing, secondo termini equi, ragionevoli e non discriminatori, di vendere con qualsiasi modalità e mediante qualsiasi canale, almeno il 20% del totale dei biglietti relativi agli eventi prodotti o distribuiti dai promoter ovvero dagli operatori di ticketing vincolati in esclusiva al gruppo Eventim-TicketOne e che non impongano i propri diritti di esclusiva ai promoter locali che abbiano acquisito i diritti di organizzazione di un evento con rischio di impresa a loro carico”.Ha, quindi, irrogato, “in solido, alle società CTS Eventim AG & Co. KGaA, TicketOne S.p.A., Di and Gi S.r.l., F&P Group S.r.l. in liquidazione, Friends & Partners S.p.A., Vertigo S.r.l. e Vivo Concerti S.r.l., in ragione della gravità e della durata dell’infrazione, una sanzione amministrativa pecuniaria complessiva pari a 10.868.472 euro”.In particolare, nella deliberazione in questione (impugnata nell’ambito di sette giudizi, preliminarmente riuniti per connessione oggettiva ai fini del decidere) era stato contestato l’abuso di posizione dominante del gruppo Eventim - Ticketone, tenuto conto delle quote attribuite a quest’ultima, odierna ricorrente, nel mercato rilevante come definito dall’Autorità, vale a dire quello dei servizi di vendita dei biglietti per eventi live di musica leggera; in sostanza, il gruppo avrebbe posto in essere una complessa strategia di chiusura del mercato, attuata mediante differenti comportamenti, così riassumibili: (i) la stipula di esclusive nel ticketing con promoter nazionali; (ii) l’estensione di tali esclusive anche verso i promoter locali, a vantaggio di Ticketone; (iii) l’acquisizione del controllo sui quattro promoter parti del procedimento; (iv) la stipula di accordi con operatori di ticketing di dimensioni minori; (v) comportamenti di ritorsione e boicottaggio in Veneto verso ZED e Ticketmaster.In chiave decisionale, nella sentenza della Sezione n. 3334/2022 si è, preliminarmente, rilevato che “la non applicabilità diretta del termine di cui all’art. 14 cit. non può giustificare il compimento di una attività preistruttoria che si prolunghi entro un lasso di tempo totalmente libero da qualsiasi vincolo e ingiustificatamente prolungato, poiché un simile modus operandi sarebbe in aperto contrasto con i principi positivizzati nella legge n. 241/90 e, più in generale, con l’esigenza di efficienza dell’agire amministrativo e di certezza del professionista sottoposto al procedimento”.E ciò, pur restando fermo che, “ai fini della valutazione della congruità del tempo di accertamento dell’infrazione, ciò che rileva, quale termine iniziale, non è la notizia del fatto ipoteticamente sanzionabile nella sua materialità, ma l'acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita; conoscenza a sua volta implicante il riscontro, anche ai fini di una corretta formulazione della contestazione, dell'esistenza e della consistenza dell'infrazione e dei suoi effetti. Ne discende la non computabilità del tempo ragionevolmente occorso, in relazione alla complessità delle singole fattispecie, ai fini dell’acquisizione e della delibazione degli elementi necessari allo scopo di una matura e legittima formulazione della contestazione”.Nel merito, la Sezione ha stabilito che “la durata della fase preistruttoria non può considerarsi eccessivamente e ingiustificatamente lunga”, poiché, “a fronte di un quadro fattuale estremamente complesso, l’Autorità non è stata in grado di comprendere, se non attraverso la successiva acquisizione di ulteriori informazioni, l’esatta portata delle esclusive esistenti e successivamente contestate”.Di converso, si è ritenuto che “meritano (…) condivisione le censure formulate dalle ricorrenti sulla inesistenza dei presupposti per accertare l’esistenza di un abuso di posizione dominante, avuto riguardo alle condotte che secondo l’Autorità costituirebbero un illecito unitario, caratterizzato dalla presenza del medesimo disegno escludente volto a restringere la concorrenza nel mercato rilevante. In primo luogo, il provvedimento sconta un difetto istruttorio, nella parte in cui ha ritenuto non rilevanti le assunzioni difensive delle parti del procedimento circa l’inesistenza della finalità escludente alla base di una delle principali condotte imputata, vale a dire l’acquisizione dei quattro promoter e le esclusive previste con TicketOne”.In sostanza, essendosi prospettata “l’espansione del gruppo Live Nation/Ticketmaster, che era un competitor particolarmente rilevante in ambito internazionale, anch’esso integrato sia nel settore del promoting sia in quello del ticketing”, l’Autorità non avrebbe “tenuto adeguatamente conto di tale circostanza, omettendo anche di considerare, sotto il profilo temporale, che al momento della scadenza delle intese Panischi” – vale a dire delle intese commerciali verticali che tra il 2002 e la prima metà del 2017 erano state definite tra la società odiernamente ricorrente ed altri organizzatori di eventi live di musica leggera – “il gruppo Live Nation, fino a quel momento attivo nel solo settore del promoting, aveva avviato anche in Italia l’attività di ticketing attraverso la controllata Ticketmaster”: il che avrebbe comportato, in sede procedimentale, che l’Autorità si sarebbe concentrata “esclusivamente sulla volontà di Ticketone di rafforzare la posizione dominante nel settore del ticketing, obliterando la valutazione di tutti gli ulteriori elementi, pure rappresentati dalle parti nel corso del procedimento”.La Sezione ha ritenuto “altresì fondate le censure relative alla impossibilità di contestare un’operazione di concentrazione in termini di abuso di posizione dominante ex art. 102 TFUE”.Sul punto, si è statuito che “gli strumenti previsti a livello normativo per intervenire sulle concentrazioni non possono che essere esclusivamente quelli di cui al richiamato Regolamento, che prevede il divieto di realizzazione dell’operazione ovvero la sua autorizzazione subordinatamente al rispetto di talune condizioni, tese a eliminare possibili effetti restrittivi della concorrenza”; e, in concreto, “la ricostruzione dell’illecito da parte dell’Autorità, che considera l’acquisizione dei quattro promoter un elemento essenziale e imprescindibile per l’accertamento dell’abuso di posizione dominante (cfr. il par. 409, secondo cui “il gruppo Eventim-TicketOne si è integrato verticalmente a monte con quattro tra i principali promoter nazionali attivi nel mercato della produzione di eventi live di musica leggera, al fine di instaurare con tali operatori relazioni captive e rafforzare così la propria posizione di dominanza nel mercato della vendita dei biglietti per eventi live di musica leggera, rendendo la preclusione del mercato maggiormente stabile e sostanzialmente irreversibile”) si rivela irrimediabilmente fallace”.In seconde cure, si è ritenuto “assolutamente preminente l’aspetto rilevato dal TAR circa la valutazione delle giustificazioni alternative che il Gruppo Ticketone, specie in riferimento alle acquisizioni, ha fornito e che farebbero venire meno il supposto nesso funzionale che legherebbe nel tempo le contestate condotte, oltretutto alquanto eterogenee, posto alla base della tesi dell’Autorità”.La valutazione focalizzata dall’Autorità sulla “sola vendita degli eventi live di musica leggera” non avrebbe, inoltre, considerato “la finalizzazione al differente mercato della promozione dell’evento, piuttosto che della vendita dei biglietti, e che trova degli oggettivi indici di plausibilità (salvo ogni successivo approfondimento) in forza dei quali il giudice di primo grado ha correttamente ravvisato un difetto istruttorio, che è onere dell’Autorità colmare”.Si è, quindi, rilevato che si sarebbe trattato “di un insieme di condotte, che sono, di per sé considerate, in gran parte lecite, dalle quali non derivano immediatamente gli effetti di approfittamento di un assetto monopolistico del mercato, bensì la (ulteriore) chiusura del mercato; ciò implica la necessità di individuare un discrimine tra atti di “normale concorrenza”, consentiti anche all’impresa dominante, e pratiche abusive vietate”.Ha, quindi, confermato – in linea con la sentenza di primo grado – che “l’acquisizione dei promoters nazionali era effettivamente funzionale a dotare il Gruppo Eventim di una struttura indispensabile per resistere al competitor Live Nation o, comunque, era una manovra che si incentrava e giustificava soprattutto nel campo della promotion e non del ticketing”.La vicenda controversa avrebbe, perciò, messo in luce che “si sia effettivamente al cospetto del perseguimento di un “nuovo” modello di business che, superando la segmentazione proposta dall’Autorità, vede integrate promozione e vendita dell’evento, e che di per sé non può essere censurato, rispondendo alla plausibile logica commerciale di includere nel servizio che viene reso ogni fase dell’attività necessaria alla concreta organizzazione e vendita dell’evento musicale. In tal senso si spiega la “necessità” delle esclusive in parallelo alle operazioni di incorporazione”.La riconducibilità dell’attività illegittimamente sanzionata ad una (mera) “strategia imprenditoriale volta ad integrare le “fasi” della promozione e della vendita” sarebbe, altresì, desumibile “dalle analoghe operazioni poste in essere dal medesimo gruppo anche in altri stati europei, nonché dalla riferita prassi, specie tra gli artisti di calibro internazionale, di pretendere che la vendita avvenga in esclusiva attraverso un unico operatore di ticketing, al fine di ottenere solide garanzie di serietà e di efficiente gestione del processo di vendita”.In conclusione, si è ribadito che “l’indagine dell’Autorità si sia incentrata sul solo segmento del ticketing e sulla relativa documentazione, senza considerare ed approfondire altre opzioni possibili astrattamente razionali, che trovano oggettivi elementi di primo riscontro, e che, pertanto, implicavano un’indagine che guardasse anche alla fase della promozione e del relativo mercato, tenuto conto che la giurisprudenza ha più volte ribadito che le imprese in posizione dominante possono difendersi dai loro concorrenti, ma devono farlo ricorrendo ai mezzi propri di una concorrenza “normale”, vale a dire basata sui meriti”: in altri termini, l’Autorità avrebbe dovuto “tenere conto, nel peculiare caso in esame, dei riflessi di una eventuale diversa configurazione della fattispecie sul capo prettamente sanzionatorio, che nel caso in esame ha assunto proporzioni particolarmente afflittive”.Il Consiglio di Stato, preso atto che “la carenza istruttoria, pur incentrandosi sull’aspetto delle acquisizioni, può implicare anche la necessità di approfondire se le ulteriori condotte siano comunque idonee, ed in quale misura, a costituire un abuso nei termini contestati dall’Autorità con quanto ne deriva, se del caso, sulla eventualità di rimodulare il relativo capo sanzionatorio”, ha, inoltre, ritenuto “del tutto irrilevante ai fini del presente giudizio la richiesta di sottoporre alla Corte di Giustizia” una questione pregiudiziale sull’applicazione dell’art. 102 TFUE e del Regolamento UE n. 1/2003.Infine, si è statuito che “resta la necessità di valutare, alla luce dei rilievi svolti dalle società ricorrenti, se l’operazione di acquisizione assuma connotati abusivi aventi l’effetto di ridurre la concorrenza nel mercato del ticketing, nonché di valutare eventuali misure, in base al principio di proporzionalità, atte a rendere compatibili tali effetti con la preservazione di un mercato concorrenziale”.Nell’atto introduttivo del presente giudizio, dopo un’ampia ricostruzione delle vicende processuali, la ricorrente ha dedotto che “la condotta dell’amministrazione, nell’adozione del provvedimento sanzionatorio nei confronti di TO, è risultata doppiamente (e gravemente) negligente”, stigmatizzando che “le lacune colte dal giudice amministrativo sono state segnalate: (i) nella memoria cautelare di TO; (ii) nel corso dell’audizione cautelare di TO (…); (iii) nel corso delle audizioni procedimentali di TO e di Eventim (…); (iv) nelle memorie finali di TO e di Eventim (…); (v) nell’audizione finale tenuta da TO ed Eventim dinanzi al Collegio” (cfr. pagg. 15 – 16); ha evidenziato che “la negligenza è ancor più evidente laddove si osserva che, secondo i basilari principi che governano i procedimenti amministrativi ed in attuazione dell’art. 97 Cost., le pubbliche amministrazioni, anche quando non condividono le osservazioni presentate dai privati nel corso del procedimento, devono in ogni caso tenerne conto ai fini della decisione finale” (cfr., ancora, pag. 16).Con riferimento alla quantificazione della domanda risarcitoria, la ricorrente ha preso le mosse dalla circostanza che gli “eventi live di musica leggera messi in vendita dai promoter del gruppo Eventim dal giorno successivo alla notifica del provvedimento (18 gennaio 2021) e fino alla data in cui il provvedimento è stato annullato (24 marzo 2022), ai quali sicuramente ha trovato applicazione l’ordine impartito da AGCM, sono stati 678”; ha soggiunto che “attraverso l’analisi dei report trasmessi dai promoter controllati da Eventim e relativi ai c.d. modelli C1 (ovvero i modelli per il trasferimento alla SIAE dei riepiloghi giornalieri o mensili dei biglietti venduti, predisposti per ciascun evento dagli operatori di ticketing), è stato possibile ricostruire gli incassi realizzati dai promoter per la vendita dei biglietti ciascun evento attraverso sistemi di biglietteria diversi da quelli di TO”, allegando in atti una perizia contabile in forza della quale “è stato possibile verificare quanti biglietti – a causa dell’ordine impartito da AGCM con il provvedimento – sono stati venduti attraverso sistemi di ticketing diversi da TO”.Ha, pertanto, calcolato “la perdita di ricavi che la società ha subito, nel periodo di riferimento, a causa dell’ordine dell’Autorità. Nel calcolare il danno, si è considerato che TO, per ciascun biglietto venduto, ottiene ricavi: (i) dai promoter, attraverso il pagamento dell’aggio pattuito nei contratti per i servizi di biglietteria; (ii) dai clienti finali, che versano a TO una commissione di servizio”.Sulla scorta di tali “calcoli e documenti, è emerso che – secondo una stima cautelativa – il danno arrecato a TO dal provvedimento di AGCM ammonta ad almeno euro 651.167,00, di cui: euro 323.956,00 relativi ad aggi sulle prevendite dei biglietti dovuti dai promoter nazionali del Gruppo; e euro 327.211,00 relativi a commissioni di servizio dovute dai clienti finali”.In via subordinata ha chiesto che, “una volta accertato il diritto al risarcimento del danno, sia disposta una consulenza tecnica che quantifichi, sulla base della documentazione prodotta nel presente giudizio, il danno subito da TO”.Si è costituita in giudizio l’AGCM (23.10.2023).In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 10 giugno 2026, le parti hanno depositato le rispettive memorie e repliche.In particolare:- nella memoria del 13.5.2026 l’Autorità ha eccepito che “da un’attenta lettura del provvedimento sanzionatorio, si evince che l’Autorità non aveva valutato come abusive le singole operazioni in sé, né aveva contestato l’integrazione verticale in quanto tale, ma aveva censurato il fatto che l’aver accompagnato, o meglio subordinato, tali operazioni all’imposizione di obblighi di esclusiva assoluta sulla vendita dei biglietti avesse costituito una condotta che un’impresa dominante non avrebbe potuto legittimamente attuare senza violare l’art. 102 TFUE” (cfr. pag. 7); che “i fatti e le evidenze messe insieme dall’Autorità restituivano un quadro probatorio che per il giudice amministrativo rientravano in una lecita reazione competitiva volta a fronteggiare l’espansione del gruppo Live Nation/Ticketmaster, ma che per l’Autorità integravano una condotta attuata nella piena consapevolezza della sua restrittività concorrenziale” (cfr. pag. 8); e che, dunque, “il giudice amministrativo ha sostituito la sua valutazione a quella svolta dall’Autorità in ordine alla natura abusiva delle condotte poste in essere da TO (peraltro mancando di considerare i singoli tasselli del più ampio mosaico) approdando a risultati diversi” (cfr. pag. 12); nel merito della domanda risarcitoria, ha opposto che “TO ha mancato di assolvere all’onere probatorio circa la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito extracontrattuale, secondo quanto previsto dall’art. 2043 c.c.” (cfr., ancora, pag. 12), a tal fine operando alcuni richiami giurisprudenziali; infine ha eccepito che, “senza con ciò invertire l’onere della prova, (…) diventa centrale la considerazione che, tenuto conto della natura (altamente discrezionale) del potere esercitato dall’AGCM, nonché del contesto di fatto e di diritto descritto nel provvedimento e richiamato nelle pagine che precedono, l’evento dannoso, anche qualora provato, non può certamente dar luogo all’accertamento della responsabilità dell’Autorità per la evidente assenza di una violazione grave imputabile ad una condotta colposa” (cfr. pag. 16); e, “sulla prova del danno, il ricorso di controparte non reca elementi utili per fondare specificamente la domanda risarcitoria, posto che il criterio di quantificazione appare del tutto discrezionale e vago (si fa riferimento ai biglietti venduti dal sistema di ticketing diversi da TO), peraltro ancorato ai ricavi senza considerare i costi che avrebbe sostenuto se non avesse dovuto adempiere al provvedimento dell’Autorità” (cfr. pag. 18);- nella replica del 19.5.2026 la ricorrente ha ribadito le proprie deduzioni, riportandosi alle conclusioni rassegnate nel ricorso.All’udienza pubblica del 10 giugno 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.DIRITTOIl ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.La responsabilità delle autorità indipendenti è assurta, da alcuni anni, ad oggetto di alcune pronunce della giurisprudenza.In particolare, le sezioni unite civili della Corte di Cassazione (cfr. ordinanza 5 marzo 2020, n. 6324), adite quale giudice del riparto di giurisdizione, si sono pronunciate anche sull’addebito consistente nell'omesso esercizio dei poteri di vigilanza, a tutela del mercato e degli investitori, da parte della Consob e della Banca d'Italia, e ciò in controversie nelle quali era stato contestato che tali autorità, nei rispettivi ambiti di competenza, non avessero rilevato la scorrettezza della metodologia utilizzata per determinare il prezzo dei titoli, né la falsificazione dei dati rappresentati nei bilanci, il tutto nonostante le indicazioni di apparente stabilità rappresentate nei prospetti informativi.Cosicché, la domanda proposta dagli attori nel giudizio di merito era stata finalizzata ad accertare la responsabilità delle autorità amministrative convenute per non avere affatto (o per avere tardivamente e in modo inadeguato) posto in essere le condotte previste dalla legge per garantire la correttezza e trasparenza dei rapporti contrattuali intrattenuti dall'intermediario con gli investitori, a tutela dei loro crediti, al fine di evitare il deprezzamento e poi l'azzeramento del valore delle loro azioni.Nell’occasione, la Suprema Corte ha statuito che “sulle domande proposte dagli investitori ed azionisti nei confronti delle autorità di vigilanza (Banca d'Italia e CONSOB) per i danni conseguenti alla mancata, inadeguata o ritardata vigilanza nei confronti delle banche ed intermediari, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, non venendo in rilievo la contestazione di poteri amministrativi, ma di comportamenti "doverosi" a loro favore che non investono scelte ed atti autoritativi, essendo dette autorità tenute a rispondere delle conseguenze della violazione dei canoni comportamentali della diligenza, prudenza e perizia, nonché delle norme di legge e regolamentari relativi al corretto svolgimento dell'attività di vigilanza, quali espressione del principio generale del neminem laedere”.È stata, pertanto, rimarcata la distinzione tra condotte direttamente ascrivibili all’esercizio di pubblici poteri e condotte suscettibili di integrare un illecito aquiliano.Nella presente controversia non è stata dedotta la commissione di un illecito extracontrattuale dell’AGCM, quanto, appunto, la produzione di un danno direttamente correlato all’esercizio dei relativi poteri (dunque, riconducibile alla fattispecie delineata nel primo periodo del comma 1 dell’art. 30 c.p.a., secondo cui “può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa”), lamentandosi che il quadro delle osservazioni fatte valere in sede procedimentale dalla ricorrente avrebbe presentato caratteri di preventiva ed inequivocabile fondatezza ma, nondimeno, tali rimostranze sarebbero state colpevolmente trascurate o addirittura ignorate dalla resistente in sede valutativa e decisoria.La ricorrente ha rappresentato che “in data 12.2.2019 depositava una prima memoria (…), nella quale chiariva che la propria condotta non avrebbe potuto avere alcuna portata escludente nei confronti degli altri operatori di ticketing e che, in ogni caso, i principali contratti di esclusiva esaminati dall’Autorità erano, in realtà, accordi infragruppo (quelli con Di and Gi, Friends&Partners, Vertigo e Vivo Concerti) e dunque irrilevanti nell’analisi di una condotta abusiva ai sensi dell’art. 102 TFUE. Al contempo, in tale occasione ed anche in occasione dell’audizione tenuta dinanzi al Collegio sulle misure cautelari (…), TO segnalava un’altra circostanza che avrebbe dovuto essere considerata da AGCM, ossia che le acquisizioni del controllo dei promoter nazionali effettuate da Eventim Live, società controllata da Eventim, erano state attuate al fine di realizzare un modello di integrazione verticale diffuso in tutto il mondo ed identico a quello già realizzato dal proprio principale concorrente” (cfr. pag. 7).Rilievi che – a dire della ricorrente – avrebbero dovuto manifestamente determinare una desistenza dall’irrogazione della sanzione.All’inverso, la ricorrente ha, addirittura, stigmatizzato che “AGCM ha imposto ai promoter del gruppo Eventim di consentire ad operatori di ticketing diversi da TO di vendere almeno il 20% dei biglietti relativi agli eventi prodotti; in questo modo, AGCM ha imposto di rinunciare alla clausola di esclusiva contenuta nei contratti relativi ai servizi di biglietteria in base alla quale, nella logica di autoproduzione del servizio propria di un gruppo verticalmente integrato, TO era titolata a vendere il 100% di tali eventi”: un ordine adottato “a sorpresa e senza alcun tipo di dialettica difensiva. La violazione del contraddittorio è ancor più grave se si tiene conto del rilievo che hanno i diritti di difesa e di contraddittorio nei procedimenti condotti dalle Autorità indipendenti e soprattutto di AGCM” (cfr. pag. 18).Tanto premesso, sul piano generale occorre ricordare l’orientamento espresso dalle sezioni unite della Corte di Cassazione nell’ordinanza del 28 aprile 2020, n. 8236.Si tratta di una pronuncia che, con accenti inediti, ha valorizzato l’affidamento del privato nella correttezza dell’agere amministrativo tutelando una prerogativa anche individuabile sulla base di un mero comportamento della pubblica amministrazione.Tale prospettazione, fondata sul contatto qualificato tra Amministrazione e destinatario dell’attività, non è ritenuta dal Collegio persuasiva nel caso di specie.Vero è che le sezioni unite, nella predetta ordinanza, hanno statuito che “la responsabilità che grava sulla pubblica amministrazione per il danno prodotto al privato a causa delle violazione del legittimo affidamento dal medesimo riposto nella correttezza dell'azione amministrativa non sorge in assenza di rapporto, come la responsabilità aquiliana, ma sorge da un rapporto tra soggetti - la pubblica amministrazione e il privato che con questa sia entrato in relazione - che nasce prima e a prescindere dal danno e nel cui ambito il privato non può non fare affidamento nella correttezza della pubblica amministrazione. Si tratta, allora, di una responsabilità che prende la forma dalla violazione degli obblighi derivanti da detto rapporto e che, pertanto, va ricondotta allo schema della responsabilità relazionale, o da contatto sociale qualificato, da inquadrare nell'ambito della responsabilità contrattuale; con l'avvertenza che tale inquadramento, come segnalato da autorevole dottrina, non si riferisce al contratto come atto ma al rapporto obbligatorio, pur quando esso non abbia fonte in un contratto”; e ciò nel senso che “il contatto, o, per meglio dire, il rapporto tra il privato e la pubblica amministrazione deve essere inteso come il fatto idoneo a produrre obbligazioni «in conformità dell'ordinamento giuridico» (art. 1173 c.c.) dal quale derivano, a carico delle parti, non obblighi di prestazione, bensì reciproci obblighi di buona fede, di protezione e di informazione, giusta gli artt. 1175 (correttezza), 1176 (diligenza) e 1337 (buona fede) del codice civile”; né può essere disconosciuto che tale orientamento è stato riferito all’ipotesi di domande di risarcimento del danno da lesione dell'affidamento derivante dalla emanazione e dal successivo annullamento di un atto amministrativo, proprio come nella specie.Ma, a fronte di tale richiamo, occorre pure evidenziate che la giurisprudenza amministrativa ha in modo espresso condiviso una diversa opzione ermeneutica, anzitutto nell’Adunanza plenaria 23 aprile 2021, n. 7.In tale pronuncia si è presa in esame “la responsabilità da inadempimento”, che “si fonda, ai sensi dell’art. 1218 cod. civ., sul non esatto adempimento della «prestazione» cui il debitore è obbligato in base al contratto”; si è, però, sottolineato perentoriamente che “un vincolo obbligatorio di analoga portata non può essere configurato per la pubblica amministrazione che agisca nell’esercizio delle sue funzioni amministrative e quindi nel perseguimento dell’interesse pubblico definito dalla norma attributiva, che fonda la causa giuridica del potere autoritativo. Sebbene a quest’ultimo si contrapponga l’interesse legittimo del privato, la relazione giuridica che si instaura tra il privato e l’amministrazione è caratterizzata da due situazioni soggettive entrambe attive, l’interesse legittimo del privato e il potere dell’amministrazione nell’esercizio della sua funzione. In questo caso quindi è configurabile non già un obbligo giuridico in capo all’amministrazione – rapportabile a quello che caratterizza le relazioni giuridiche regolate dal diritto privato – bensì un potere attribuito dalla legge, che va esercitato in conformità alla stessa e ai canoni di corretto uso del potere individuati dalla giurisprudenza”; si è, inoltre, escluso che “la fattispecie in esame può essere ricondotta alla dibattuta, in dottrina come in giurisprudenza, nozione di “contatto sociale”, in quanto, a tacer d’altro, oltre a quanto osservato sulla natura del “rapporto amministrativo”, la relazione tra privato e amministrazione è comunque configurata in termini di “supremazia”, cioè da un’asimmetria che mal si concilia con le teorie sul “contatto sociale” che si fondano sulla relazione paritaria”.Si è, pertanto, concluso che “la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale; è pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita, mentre per la quantificazione delle conseguenze risarcibili si applicano, in virtù dell’art. 2056 cod. civ. – da ritenere espressione di un principio generale dell’ordinamento – i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza del danneggiato, di cui agli artt. 1223 e 1227 cod. civ.; e non anche il criterio della prevedibilità del danno previsto dall’art. 1225 cod. civ.”.Centrale è, quindi, l'ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale, in cui la valutazione sull'ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale. Declinata nel settore relativo al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi, di cui all’art. 7, comma 4, c.p.a., il requisito dell'ingiustizia del danno implica che il risarcimento può essere riconosciuto se l'esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia tra interessi legittimi oppositivi, da un lato, e interessi pretensivi, dall’altro. Infatti, diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il cui aspetto programmatico è costituito dal rapporto giuridico regolato dalle parti contraenti mediante l'incontro delle loro volontà concretizzato con la stipula del contratto-fatto storico, il rapporto amministrativo si caratterizza per l'esercizio unilaterale del potere nell'interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale ed in presenza degli altri elementi costitutivi dell'illecito, a generare la responsabilità aquiliana dell'amministrazione.La giurisprudenza ha, inoltre, osservato che “l’ingiustizia del danno che fonda la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi si correla alla sopra menzionata dimensione sostanzialistica di questi ultimi, per cui solo se dall'illegittimo esercizio della funzione pubblica sia derivata per il privato una lesione della sua sfera giuridica quest'ultimo può fondatamente domandare il risarcimento per equivalente monetario. Secondo un orientamento risalente dell’Adunanza plenaria, mai posto in discussione, il risarcimento è quindi escluso quando l'interesse legittimo riceva tutela idonea con l'accoglimento dell'azione di annullamento, ma quest'ultimo sia determinato da una illegittimità, solitamente di carattere formale, da cui non derivi un accertamento di fondatezza della pretesa del privato ma un vincolo per l'amministrazione a rideterminarsi, senza esaurimento della discrezionalità ad essa spettante” (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 3 dicembre 2008, n. 13).Gli elementi costitutivi della responsabilità civile della pubblica amministrazione, pertanto, sono quelli di cui all’art. 2043 c.c., ossia, sotto il profilo oggettivo, il nesso di causalità materiale e il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo, e, sotto il profilo soggettivo, il dolo o la colpa. Sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati. Occorre allora verificare la sussistenza dei presupposti di carattere oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), e successivamente quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa della p.a.).Con riferimento alla ingiustizia del danno, deve rilevarsi, altresì, che presupposto essenziale della responsabilità è l'evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall'ordinamento e, affinché la lesione possa considerarsi ingiusta, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria - anche se non sufficiente - per accedere alla tutela risarcitoria (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 20 maggio 2019, n. 3217); occorre quindi anche verificare che risulti leso, per effetto dell'attività illegittima (e colpevole dell'amministrazione pubblica), il bene della vita al quale il soggetto aspira; ovvero il risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest'ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 27 aprile 2021, n. 3398; id. Sez. IV, 2 marzo 2020, n. 1496; Sez. IV, 6 luglio 2020, n. 4338; Sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 1437).Dunque, ai fini della condanna dell’Autorità è imprescindibile che parte ricorrente debba provare, ai sensi dell’art. 2697 c.c., tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia i presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale) sia quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 28 aprile 2021 n. 3414; id., 24 luglio 2019, n. 5219; id., sez. VI, 5 maggio 2016 n. 1768; id., sez. V, 9 marzo 2015 n. 1182; id., sez. IV, 22 maggio 2014 n. 2638).Una posizione, quella della giurisprudenza amministrativa, che conferma l’assunzione del rigore probatorio a “interesse costituzionalmente garantito e meritevole di tutela” nella stabile teorizzazione del “principio della valorizzazione dell’imputabilità soggettiva del fatto al suo autore, anche ai fini dell’effettività del giudizio di disvalore (in termini di riprovevolezza e di rimproverabilità) che l’ordinamento esprime verso determinate condotte” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 15 aprile 2019, n. 2429).Si è detto innanzi che la sussistenza dell’elemento psicologico fondativo della domanda risarcitoria è stata correlata alla mancata considerazione, nel corso del procedimento, delle osservazioni presentate dalla ricorrente.Sotto tale profilo, in data 12.1.2019 la ricorrente ha depositato una memoria nell’ambito del subprocedimento cautelare; nel dicembre 2019 – dopo un’audizione in data 18.2.2019 (relativa al procedimento istruttorio) – hanno avuto luogo le audizioni infraprocedimentali; inoltre, nel provvedimento impugnato si è dato atto che “tra il 28 e il 30 ottobre 2020 sono pervenute le memorie finali delle società TicketOne” e delle altre parti coinvolte nel procedimento (CTS Eventim AG & Co. KGaA, Di and Gi, F&P, Friends&Partners, Vertigo, Vivo Concerti, Ticketmaster e Zed).Nell’ambito di tale contraddittorio vi è evidenza del rilievo della ricorrente secondo cui “il contratto stipulato con i promoter del gruppo Live Nation non conterrebbe alcuna esclusiva illecita dal punto di vista concorrenziale, in quanto in tale contratto non è presente la clausola di esclusiva temporale e la clausola di esclusiva quantitativa risulta inferiore alla soglia dell’80% del fabbisogno distributivo del cliente, quindi esso non sarebbe suscettibile di ostacolare lo sviluppo della concorrenza secondo quanto stabilito dalla giurisprudenza europea”; nonché della circostanza che “il contratto con Di and Gi S.r.l. in vigore tra il 2013 e il 2018 e i contratti stipulati da TicketOne con Levarco S.r.l., OTR Live S.r.l., The Base S.r.l. e Trident Music S.r.l. risulterebbero leciti dal punto di vista concorrenziale in quanto la quota di biglietti vincolata in esclusiva risulta inferiore alla soglia dell’80% e la rilevanza delle esclusive temporali e sul canale online sarebbe stata affermata sulla base di un’istruttoria carente e sulle affermazioni dei concorrenti di TicketOne”: ciò sostanziando, a suo dire, la dedotta carenza di approfondimento e di ponderazione degli elementi istruttori, argomentata sulla messa a disposizione dell’Autorità di specifici dati (da cui sarebbe emerso che “il peso dei canali di vendita alternativi all’online risulta ad oggi pari a circa il 35-40%”). L’Autorità non ha, inoltre, obliato che la ricorrente ha riaffermato la liceità e l’assenza di pregiudizio concorrenziale per altri contratti (quelli stipulati con Fondazione Musica per Roma, Just Me – Levarco S.r.l., OTR Live S.r.l., PRG – Public Relations Group S.r.l., Saludo Italia S.r.l., Show Bees S.r.l. e The Base S.r.l.), oltre che le peculiarità (infragruppo) dei contratti stipulati con Di and Gi, Friends&Partners, Vertigo e Vivo Concerti.Ed ha, ancora, disposto l’estensione soggettiva del contraddittorio a tali operatori (23.1.2019; 18.9.2019).Il difetto d’istruttoria non può, quindi, essere impiantato su profili di legittimità procedurale alla luce della pacifica considerazione che tutti gli elementi a discarico sono stati assunti dall’Autorità, alla quale, a questo punto, sarebbe imputabile di aver posto in essere un’istruttoria errata o travisata e, quindi, viziata da illegittimità, come accertato in sede giurisdizionale, ma con accenti di gravità tale da giustificare una condanna al risarcimento dei danni derivanti dall’impugnata deliberazione.Sotto tale profilo, la Sezione ha accolto le doglianze relative alla “inesistenza dei presupposti per accertare l’esistenza di un abuso di posizione dominante, avuto riguardo alle condotte che secondo l’Autorità costituirebbero un illecito unitario, caratterizzato dalla presenza del medesimo disegno escludente volto a restringere la concorrenza nel mercato rilevante”; in particolare, l’ipotetica consistenza, in chiave risarcitoria, di una responsabilità valutativa sarebbe da ascrivere al rilievo che, a fronte della rappresentazione del mercato di riferimento – “caratterizzato dalla integrazione verticale tra attività di ticketing e di promotion”, il che avrebbe giustificato, da parte della ricorrente, l’intrapresa di una operazione di “concentrazione era volta a fronteggiare l’espansione del gruppo Live Nation/TicketMaster” – , l’Autorità “non ha tenuto adeguatamente conto di tale circostanza, omettendo anche di considerare, sotto il profilo temporale, che al momento della scadenza delle intese Panischi il gruppo Live Nation, fino a quel momento attivo nel solo settore del promoting, aveva avviato anche in Italia l’attività di ticketing attraverso la controllata Ticketmaster”.Ciò equivale ad affermare che siano state travisate le conclusioni del procedimento, ossia che le società del gruppo Eventim -Ticketone avessero “quantomeno a partire dal giugno 2013 (…) realizzato una serie di comportamenti nell’ambito di una unitaria e complessa strategia abusiva di carattere escludente nei confronti degli altri operatori di ticketing, già attivi o potenziali entranti nel mercato rilevante dei servizi di ticketing per eventi live di musica leggera, con diverse modalità”.In particolare, nella sentenza di appello n. 9035/2022 è stata smentita la fondatezza della contestazione dell’Autorità resistente secondo cui “la strategia abusiva del gruppo Eventim-Ticketone” sarebbe consistita “nell’imposizione dell’esclusiva gravante sui promoter nazionali, contrattualizzati e captive, sui promoter locali, ogniqualvolta questi ultimi, in seguito all’acquisto dei diritti di organizzazione di specifici eventi live di musica leggera, siano direttamente coinvolti nella loro realizzazione”; in tale pronuncia si è, piuttosto, accertato che “non può affatto escludersi che l’acquisizione dei promoters nazionali era effettivamente funzionale a dotare il Gruppo Eventim di una struttura indispensabile per resistere al competitor Live Nation o, comunque, era una manovra che si incentrava e giustificava soprattutto nel campo della promotion e non del ticketing”.In sostanza, entrambe le sentenze hanno escluso che la controllata Ticketone avrebbe posto in essere “una preclusione concorrenziale in tale mercato sottraendo ai concorrenti operatori di ticketing, già attivi o potenziali entranti, la possibilità di vendere una quota molto significativa di biglietti per eventi live di musica leggera”.Parimenti confutato è stato l’assunto che la condotta dell’odierna ricorrente avrebbe inferito “una grave riduzione delle dinamiche concorrenziali all’interno del mercato rilevante, con conseguente danno per i consumatori, i quali non hanno potuto beneficiare di una maggiore qualità e varietà dei servizi di ticketing connessi alla vendita di biglietti per eventi live di musica leggera, nonché a una eventuale riduzione del prezzo complessivo di tali biglietti, effetti questi che si sarebbero potuti auspicabilmente verificare in seguito alla scadenza delle intese Panischi in quanto, grazie all’ingresso di nuovi operatori di ticketing sul mercato italiano e all’espansione di quelli esistenti, vi sarebbe stato un rafforzamento del confronto competitivo che la preclusione concorrenziale in esame ha del tutto impedito”: sul punto, la sentenza d’appello ha, di converso, stigmatizzato l’insufficienza prospettica dell’Autorità, tradottasi in difetto d’istruttoria, data dalla considerazione che “nel settore della musica leggera, l’attività di promoting pare rivestire un ruolo di gran lunga più importante dell’attività di ticketing, la quale rimane pur sempre un’attività ancillare e accessoria rispetto alla prestazione principale consistente nell’organizzazione dell’evento live”.Il tutto con l’aggravante, mossa sul piano critico da AGCM, che le commissioni applicate dalla ricorrente sarebbero state “complessivamente le più alte sul mercato, anche in caso di acquisto dei biglietti presso i punti di prevendita fisici collegati alla rete di Ticketone”.Altro apprezzamento evidenziato nella prima pronuncia ha investito la nozione di “abuso di posizione dominante” in considerazione dell’orientamento affermatosi in sede giurisprudenziale.Si è, in proposito, rilevato che “le operazioni di concentrazione rilevanti ai fini del diritto della concorrenza sono quelle che comportano la costituzione o il rafforzamento di una posizione dominante, così riducendo in modo sostanziale e durevole la concorrenza. Dunque, gli strumenti previsti a livello normativo per intervenire sulle concentrazioni non possono che essere esclusivamente quelli di cui al richiamato Regolamento, che prevede il divieto di realizzazione dell’operazione ovvero la sua autorizzazione subordinatamente al rispetto di talune condizioni, tese a eliminare possibili effetti restrittivi della concorrenza”.Sulla base di tali osservazioni è stata, quindi, dichiarata l’illegittimità dell’impugnato provvedimento.In linea di continuità, la pronuncia di seconde cure ha confermato che “sussistono oggettive ragioni lecite che possono astrattamente giustificare le acquisizioni contestate, laddove volte a dare luogo ad un “nuovo” modello di business nel settore, che l’Autorità non ha adeguatamente approfondito”.Si è, pure, evidenziato che “alcune delle operazioni contestate – in particolare le acquisizioni e le esclusive che vi accedono - possono trovare anche altrove una loro plausibile giustificazione e, soprattutto, sul piano oggettivo, non si risolvono necessariamente in una restrizione illecita del mercato del ticketing, ovvero irragionevole nei suoi effetti concreti alla stregua del principio di proporzionalità e giustificabilità oggettiva della condotta”.Ritiene, tuttavia, il Collegio che le direttrici tracciate dall’adunanza plenaria 7/2021 non depongano per una responsabilità risarcitoria dell’Autorità, e ciò per difetto dell’elemento psicologico.Il procedimento ha, infatti, evidenziato un carattere di notevole complessità valutativa, di cui pure la sentenza d’appello ha dato conto.In seconde cure si è rilevato che “a seguito dell’approfondimento istruttorio imposto dalla sentenza impugnata è possibile pervenire, oltre che alla conferma dell’intero impianto di cui al provvedimento impugnato, ad esiti che, a seguito della riconfigurazione della fattispecie abusiva, ben possono giustificare l’irrogazione di misure meno invasive, atte a conformare il comportamento delle parti nel rispetto del principio di proporzionalità, al fine di contemperare le legittime prerogative imprenditoriali del gruppo sanzionato con la dovuta salvaguardia di una sana concorrenza nel settore, attraverso valutazioni sulle quali deve necessariamente esprimersi in prima battuta l’Autorità”.Il che ha condotto a prospettare “anche la necessità di approfondire se le ulteriori condotte siano comunque idonee, ed in quale misura, a costituire un abuso nei termini contestati dall’Autorità con quanto ne deriva, se del caso, sulla eventualità di rimodulare il relativo capo sanzionatorio”.È stato, inoltre, riaffermato in chiave liberatoria dagli addebiti contestati dall’Autorità che “la giurisprudenza ha più volte ribadito che le imprese in posizione dominante possono difendersi dai loro concorrenti, ma devono farlo ricorrendo ai mezzi propri di una concorrenza “normale”, vale a dire basata sui meriti”.La complessità del quadro d’insieme ha, infine, condotto il Consiglio di Stato a statuire che “resta la necessità di valutare, alla luce dei rilievi svolti dalle società ricorrenti, se l’operazione di acquisizione assuma connotati abusivi aventi l’effetto di ridurre la concorrenza nel mercato del ticketing, nonché di valutare eventuali misure, in base al principio di proporzionalità, atte a rendere compatibili tali effetti con la preservazione di un mercato concorrenziale”.È opinione del Collegio che tali statuizioni escludano la sussistenza dell’elemento soggettivo dell’illecito, la cui rilevanza ai fini della condanna al risarcimento non può essere derubricata o, peggio, implicitamente acclarata per effetto dell’esito del contenzioso.Sotto tale profilo, non sembra, poi, inopportuno soggiungere che, al momento dell’adozione della delibera n. 28495 del 22.12.2020 fosse già entrato in vigore (dal 17.7.2020) il decreto legge n. 76/2020 (“Misure urgenti per la semplificazione e l'innovazione digitale”) che, all’art. 21, in tema di responsabilità erariale, prevedeva che “la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell'evento dannoso”, soggiungendo che “limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 30 aprile 2025, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l'azione di responsabilità di cui all'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente”.Tale disposizione è stata oggetto di delibazione da parte del Giudice delle Leggi nella sentenza 16 luglio 2024, n. 132, che, per quanto più interessa, ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, evidenziando che “da una parte, la responsabilità amministrativa, oltre a una funzione risarcitoria, variamente modulabile, ha una funzione deterrente. La sua stessa esistenza scoraggia i comportamenti non solo dolosi ma anche gravemente negligenti dei funzionari pubblici, che pregiudicano il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e gli interessi degli stessi amministrati, la cui contribuzione al funzionamento della macchina pubblica potrebbe essere dissipata senza alcun beneficio per la collettività. Dall’altra parte, vi è l’esigenza di impedire che, in relazione alle modalità dell’agire amministrativo, il rischio dell’attività sia percepito dall’agente pubblico come talmente elevato da fungere da disincentivo all’azione, pregiudicando, anche in questo caso, il buon andamento”; e decisivamente osservando che “il punto di equilibrio può non essere fissato dal legislatore una volta per tutte, ma modulato in funzione del contesto istituzionale, giuridico e storico in cui opera l’agente pubblico, e del bilanciamento che il legislatore medesimo – nel rispetto del limite della ragionevolezza – intende effettuare, in tale contesto, tra le due menzionate esigenze”.Ora, pur nella consapevolezza che il titolo della responsabilità amministrativa per danno erariale sia da ritenere strutturalmente diverso da quello (risarcitorio) azionato nel presente giudizio, è, però, utile soffermarsi sul corretto esercizio del potere discrezionale delle amministrazioni pubbliche, risultando essenziale, per entrambi gli ambiti di responsabilità sopra richiamati, appunto l’individuazione di un “punto di equilibrio” tra la ponderazione degli interessi che pertiene all’istruttoria e che si consolida nella fase terminale del procedimento e l’elemento psicologico che costituisce indefettibile presupposto dell’eventuale imputabilità ai pubblici poteri delle conseguenze pregiudizievoli del loro operato.Si è, in precedenza, fatto presente che la Corte Costituzionale ha perentoriamente escluso una dinamica meccanicistica della responsabilità.A ben vedere, anche nel presente giudizio si controverte intorno alla responsabilità delle varie direzioni coinvolte nella conduzione di un procedimento sanzionatorio (come anche dell’eventuale responsabilità dei componenti dell’AGCM che hanno approvato la deliberazione impugnata in sede giurisdizionale) connotato da una complessità non soltanto procedurale, ma, soprattutto, collegata a valutazioni e conclusioni che, ove fossero sanzionabili sul piano risarcitorio in modo oggettivo ed automatico, condurrebbero a percepire il rischio di provvedere come troppo elevato, agendo – proprio come ha paventato la Corte Costituzionale – quale “disincentivo” all’esercizio della peculiare funzione dell’Autorità.A presidio di una (istituzionalmente necessaria) serenità operativa delle amministrazioni come quella resistente, in disparte da condotte scriteriate ed arbitrarie che restano sempre passibili di generare una responsabilità (anche risarcitoria), milita, dunque, l’orientamento maturato dalla giurisprudenza, che postula apprezzamenti circostanziati e motivati soprattutto in tema di elemento soggettivo della responsabilità. Il che, del resto, spiega, ad esempio, la ragione per cui la legge 1/2026, che ha, in parte, novellato l’art. 1, comma 1 della legge 20/1994, oggi prevede – a proposito della responsabilità amministrativa per danno erariale, diversa, come si è detto, da quella aquiliana per cui si procede, ma regolata da una disciplina che evidenzia un sintomatico bisogno di certezza del diritto – che “la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell'evento dannoso. Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento. Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell'inescusabilità e della gravità dell'inosservanza. Non costituisce colpa grave la violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”.Un’ultima notazione va riferita alla scelta della ricorrente di non chiedere la liquidazione in via equitativa del danno.Al Collegio è ben noto l’orientamento secondo cui “la disciplina contenuta nell’art. 2697 cod. civ. (corrispondente, ora, all’art. 64, comma 1, cod. proc. amm.) secondo la quale spetta a chi agisce in giudizio indicare e provare i fatti, deve trovare integrale applicazione anche nel processo amministrativo ogniqualvolta non ricorra tale disuguaglianza di posizioni tra Pubblica Amministrazione e privato, come - per l’appunto - nel caso di specie, laddove si verte esclusivamente sulla spettanza, o meno, di un risarcimento del danno: con la conseguenza che, a pena di un’inammissibile inversione del regime dell’onere della prova, non è consentito al giudice amministrativo di sostituirsi alla parte onerata quando quest’ultima si trovi nell’impossibilità di provare il fatto posto a base della sua azione (cfr., al riguardo, ex plurimis, Cons. Stato , Sez. V, 10 novembre 2010 n. 8006)” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 16 maggio 2011, n. 2955).L’esercizio del potere discrezionale di liquidare il danno in via equitativa, conferito al giudice dagli artt. 1226 e 2056 c.c., presuppone che sia dimostrata l'esistenza di danni risarcibili e che risulti obiettivamente impossibile, o particolarmente difficile, provare il danno nel suo preciso ammontare, ma che ciò non esime la parte interessata - per consentire al giudice il concreto esercizio di tale potere, la cui sola funzione è di colmare le lacune insuperabili ai fini della precisa determinazione del danno stesso - dall'onere di dimostrare non solo l'an debeatur del diritto al risarcimento, ma anche ogni elemento di fatto utile alla quantificazione del danno, di cui, nonostante la riconosciuta difficoltà, possa ragionevolmente disporre (cfr. Corte di Cassazione, 21 gennaio 2021, n. 1105).Onere, nella specie, non assolto in ragione del paradigma enucleato dalla predetta Adunanza plenaria 7/2021.La ratio della valutazione equitativa, una volta che la prova del danno sia stata raggiunta, e, in mancanza degli elementi necessari per procedere ad una sua puntuale quantificazione, è quella di rimettere al potere-dovere del giudice di sopperire alle eventuali difficoltà di quantificazione del danno, al fine di assicurare l’effettività della tutela risarcitoria (cfr. Corte di Cassazione, 8 aprile 2017, n. 8920) e la ricerca di una omogeneità tra risarcimento accordato e danno risentito; giammai la valutazione equitativa assume valenza surrogatoria della prova del danno, né può pensarsi di utilizzarla per sopperire alla difficoltà di dimostrazione del nesso causale tra l’inadempimento o altra condotta illecita, che ne sta alla base, e il danno (cfr. Corte di Cassazione, 27 aprile 2017, n. 10393).In conclusione, il ricorso va respinto.Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAngelo Fanizza