urn:nir:tar.lazio;sezione.4:sentenza:00000-0000220IN20220145320221229114554793.xml20220145320221229114554793.docm202201453\202201453.xmlU:\DocumentiGA\Roma\Sezione 4\2022\202201453\SentenzaRoberto Politi29/12/2022 14:17:45Roberto Politi29/12/2022 13:14:4729/12/2022202208175\202208175.xmlNNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteSENTENZARoberto Politi, Presidente, EstensoreAngelo Fanizza, Consigliere, EstensoreGiuseppe Grauso, Referendario per l'annullamentoI) RICORSO N.R.G. 1453 DEL 2022:I.1) quanto all’atto introduttivo:- del provvedimento prot. 33797 del 28.12.2021 del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Grave inadempimento”;- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati;I.2) quanto ai motivi aggiunti, depositati il 24 febbraio 2022:del provvedimento prot. 1779 del 28 gennaio 2022 del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Relazione della Commissione per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A. Richiesta di adeguamento termine per controdeduzioni difensive”;I.3) quanto ai motivi aggiunti, depositati il 3 marzo 2022:del provvedimento prot. 5092 del 28 febbraio 2022 del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Relazione della Commissione per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A. Richiesta di adeguamento termine per controdeduzioni difensive”, nella parte in cui dispone che “il termine ultimo per la presentazione delle controdeduzioni alla contestazione di inadempimento viene rideterminato al 15 marzo p.v.”;II) RICORSO N.R.G. 8175 DEL 2022:II.1) quanto all’atto introduttivo:- del decreto della Direzione generale per le strade e le autostrade, l’alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili n. 29 del 14 giugno 2022, approvato con il – parimenti impugnato – decreto del Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili adottato, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, in data 7 luglio 2022, a tutt’oggi non notificati né altrimenti comunicati alla Società ricorrente e da questa conosciuti solo in quanto menzionati nell’art. 2 del decreto legge n. 85 del 2022; - di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati;II.2) quanto ai motivi aggiunti, depositati il 22 luglio 2022:- del decreto della Direzione Generale per le Strade e le Autostrade, l’Alta Sorveglianza sulle Infrastrutture Stradali e la Vigilanza sui Contratti Concessori Autostradali del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili n. 29 del 14 giugno 2022, approvato con il – qui parimenti impugnato – decreto del Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili adottato, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, in data 7 luglio 2022 non notificati alla Società ricorrente;- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati;II.3) quanto ai motivi aggiunti, depositati in data 22 agosto 2022:- della “Relazione sulle controdeduzioni contenute nella nota prot. 5796 del 15/03/2022 della Società Concessionaria Strada dei Parchi, alle contestazioni di grave inadempimento del Concedente formalizzate con note prot. 33797 del 28/12/2021, prot. 1179 del 28/01/2022 e prot. 5092 del 28/02/2022” depositata in giudizio dalle Amministrazioni in data 23 luglio 2022;- ancora, dei medesimi provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo sia in quanto motivati per relationem con riferimento alla predetta “Relazione” che per ulteriori vizi propri;- della Nota ANAS prot. 476729 dell’8 luglio 2022 e della Nota ANAS prot. 543649 del 2 agosto 2022, con cui ANAS ha comunicato il subentro all’odierna ricorrente nella Concessione per l’esercizio delle Autostrade A24 e A25, nonché degli antecedenti e non conosciuti (anche impliciti) provvedimenti del MIMS coi quali si è disposto il subentro di ANAS nella Con-cessione per l’esercizio delle Autostrade A24 e A25;- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati,e per l’accoglimento, ex art. 116, comma 2, c.p.a.dell’istanza di accesso formulata da Strada dei Parchi S.p.A. in data 9 luglio 2022, rimasta a tutt’oggi priva di positivo riscontro. I) sul ricorso N.R.G. 1453 del 2022, proposto da Strada dei Parchi S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Sara Di Cunzolo, Vincenzo Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Arturo Cancrini, in Roma, alla Piazza di San Bernardo, n. 101; Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, in persona del Ministro pro tempore, ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è domiciliato in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12; Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti suindicate, nella qualità di interventrici ad adiuvandum, vel ad opponendum;Visti tutti gli atti della causa;Relatori nell’udienza pubblica del giorno 7 dicembre 2022 il dott. Angelo Fanizza ed il dott. Roberto Politi; uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. II) sul ricorso N.R.G. 8175 del 2022, proposto da Strada dei Parchi S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini, Fabrizio Criscuolo, Vincenzo Fortunato, Massimo Luciani, Romano Vaccarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Arturo Cancrini, in Roma, alla Piazza di San Bernardo, n. 101;- Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili;- Ministero dell’Economia e delle Finanze;- Presidenza del Consiglio dei Ministri;in persona dei rispettivi legali rappresentanti, ex lege rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12;ANAS Gruppo FS Italiane, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è domiciliata in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12;ad adiuvandum- Altea SPV s.r.l., nella persona del legale rappresentante p.t. di Prelios Credit Servicing S.p.A., in qualità di mandataria con rappresentanza di Altea SPV S.r.l.;- Dexia Crediop S.p.A., in persona dell’Amministratore Delegato e legale rappresentante;- Dexia Crédit Local, in persona del procuratore speciale e legale rappresentante;- UniCredit S.p.A., in persona del procuratore speciale e legale rappresentante;- ING Belgium SA/NV, in persona del legale rappresentante;- ING Bank N.V., Milan Branch (Succursale di Milano), in persona del legale rappresentante;- Société Générale S.A., in persona del legale rappresentante;- Société Générale S.A., Succursale di Milano, in persona del legale rappresentante;- MPS Capital Services Banca per le Imprese S.p.A., in persona del legale rappresentante;- Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., in persona del legale rappresentante;- Intesa San Paolo S.p.A., in persona del legale rappresentante;rappresentate e difese, tutte, dagli avvocati Giovanni Scirocco, Alessandro Botto, Filippo Pacciani e Ada Esposito, con domicilio eletto presso il loro studio (Legance – Avvocati Associati), in Roma, alla via di San Nicola da Tolentino n. 67 e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;- Toto S.p.A. Costruzioni Generali, in persona del legale rappresentante;- Toto Holding S.p.A. e Concessioni Autostradali S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti;rappresentate e difese dagli avvocati Arturo Cancrini, Fabrizio Criscuolo, Vincenzo Fortunato, Massimo Luciani, Romano Vaccarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Arturo Cancrini, in Roma, alla Piazza di San Bernardo, n. 101;- Gianluca Timperi, Davide Bergantin, Francesco Talone, Maurizio Farina, Rocco Radica e Marco Carlo Rocchi, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudia Molino, presso la quale sono domiciliati in Roma, alla Via Po, n. 9, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;ad opponendum:CODACONS - Coordinamento di associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti dei consumatori e degli utenti e Associazione Utenti Autostrade, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Rienzi e Gino Giuliano, elettivamente domiciliati in Roma presso l’Ufficio Legale Nazionale del Codacons, Viale Giuseppe Mazzini n. 73, con domicilio digitale come da PEC da Registri di GiustiziaFATTOEvidenzia, in primo luogo, il Collegio la presenza di ragioni di connessione, rilevanti sia sotto il profilo soggettivo, che sotto il profilo oggettivo, suscettibili di condurre, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., alla riunione degli epigrafati giudizi, iscritti al R.G. dell’anno 2022 con i nn. 1453 ed 8175.È, al riguardo, sufficiente considerare che:1) il provvedimento ministeriale prot. 33797 del 28 dicembre 2021, avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Grave inadempimento”, è stato impugnato nel giudizio R.G. 1453/2022, ma è richiamato nel DM 14 giugno 2022 e nel D.I. 7 luglio 2022, impugnati con il ricorso iscritto al R.G. 8175/2022 quali atti presupposti;2) il provvedimento ministeriale prot. 1779 del 28 gennaio 2022, avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Relazione della Commissione per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A. Richiesta di adeguamento termine per controdeduzioni difensive”, è stato impugnato nel giudizio R.G. 1453/2022, ma è richiamato nel D.M. 14 giugno 2022 e nel D.I. 7 luglio 2022, impugnati con il ricorso iscritto al R.G. 8175/2022 quali atti presupposti;3) il provvedimento ministeriale prot. 5092 del 28 febbraio 2022, avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Relazione della Commissione per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A. Richiesta di adeguamento termine per controdeduzioni difensive”, è stato impugnato nel giudizio R.G. 1453/2022, ma è, anch’esso, richiamato nel D.M. 14 giugno 2022, impugnato con il ricorso iscritto al R.G. 8175/2022 quale atto presupposto.In seconda battuta, occorre rilevare che la cognizione relativa al giudizio iscritto al R.G. 1453/2022 investe profili di legittimità procedurale, la cui violazione è stata prospettata dalla società ricorrente alla stregua di un essenziale fondamento dei provvedimenti impugnati nel giudizio iscritto al R.G. 8175/2022.Alla luce di quanto disposto, dispone il Collegio la riunione degli anzidetti ricorsi, i cui essenziali contenuti vengono separatamente illustrati, ai seguenti punti I. e II., ai fini di una più chiara trattazione.I. RICORSO N.R.G. 1453/2022Con tale gravame, la società Strada dei Parchi S.p.A. ha impugnato e chiesto l’annullamento del provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili prot. 33797 del 28.12.2021 avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Grave inadempimento”, nonché ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati.La ricorrente, titolare della concessione della tratta autostradale a pedaggio Roma, l’Aquila, Teramo – diramazione per Torano, Pescara (A24 / A25), ottenuta a seguito di procedura di gara dal 20 dicembre 2001, in applicazione della disciplina di cui all’art. 2, commi 82 e seguenti del DL 262/2006 ha stipulato in data 18.11.2009 con ANAS S.p.A. la Convezione Unica disciplinante “integralmente ed unitariamente il rapporto tra il Concedente ed il Concessionario per la gestione della rete autostradale, costituita dalle Autostrade A24-A25”; e ciò con scadenza fissata al 31 dicembre 2030.La Convenzione Unica è stata approvata per effetto dell’art. 8 duodecies del DL 59/2008 (essendosi previsto, al comma 2, che “sono approvati tutti gli schemi di convenzione con la società ANAS S.p.a. già sottoscritti dalle società concessionarie autostradali alla data del 31 luglio 2010, a condizione che i suddetti schemi recepiscano le prescrizioni richiamate dalle delibere del CIPE di approvazione, ai fini dell'invarianza di effetti sulla finanza pubblica, fatti salvi gli schemi di convenzione già approvati”).A fondamento del ricorso ha dedotto i seguenti motivi:I.1) violazione dell’art. 8 bis della convenzione unica del 18.11.2009; eccesso di potere per difetto di proporzionalità e ingiustizia manifesta.La ricorrente ha contestato la violazione dell’art. 8 bis (rubricato “accertamento di gravi inadempimenti del concessionario”, in cui si prevede che “nel caso in cui il concedente accerti che si sia verificato un grave inadempimento afferente gli obblighi riportati al successivo art. 9 della presente Convenzione, il concedente medesimo provvede a comunicare gli elementi dell'accertamento fissando un congruo termine entro il quale il concessionario dovrà provvedere in ordine agli accertamenti, adempiendo ovvero fornendo le propria giustificazioni. Trascorso il termine cosi fissato, senza che il concessionario abbia provveduto ovvero presentato le proprie giustificazioni ovvero queste ultimo non siano state accettate dal concedente, quest'ultimo avvia il procedimento di cui al successivo art. 9”), in rapporto al successivo art. 9, che disciplina la decadenza della concessione, stigmatizzando che sarebbe stato “incongruo e irragionevole il termine assegnato nel provvedimento impugnato di soli 45 giorni (peraltro in buona parte rientranti in un periodo semifestivo), pari addirittura alla metà di quanto previsto dalla Convenzione nell’ambito del procedimento di decadenza” (cfr. pag. 5).I.2) Violazione dell’art. 3 della legge 241/1990, dell’art. 8 bis della convenzione unica del 18.11.2009; eccesso di potere per sviamento, difetto d’istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, ingiustizia manifesta. Con tale motivo la ricorrente ha lamentato che nell’impugnato provvedimento l’Amministrazione concedente si sarebbe limitata alla mera elencazione di contestazioni ed ha, inoltre, contestato il rilievo relativo al mancato rispetto delle soglie per l’affidamento dei lavori infragruppo, a tal fine sottolineando che la sistemazione della disciplina operata dall’art. 177 del d.lgs. 50/2016 sarebbe stata dichiarata costituzionalmente illegittima con sentenza del Giudice delle Leggi n. 218/2021 e, peraltro, anche il Consiglio di Stato, nel parere del 28 aprile 2020, n. 823, avrebbe “precisato che i concessionari che abbiano ottenuto la concessione a seguito di procedure ad evidenza pubblica in caso di affidamento a terzi, non sono neanche obbligati ad utilizzare lo strumento della gara pubblica, trattandosi piuttosto, nel caso di specie, di subappalto, evidenziando ancora una volta che l’esigenza di tutela della concorrenza è garantita e soddisfatta a monte, mediante la procedura di gara con cui è stata affidata la concessione” (cfr. pag. 8).Ha soggiunto che l’irrogazione di sanzioni amministrative e di penali ai sensi dell’allegato N della Convenzione, sarebbe generica e tale da non aver consentito neppure l’esercizio del diritto di difesa, rivelandosi alla stregua di una “inammissibile integrazione della motivazione (postuma)”, senza contare che, in ragione delle analisi condotte sul rapporto concessorio, si sarebbe trattato di “provvedimenti o annullati in sede giurisdizionale, o ancora sub judice o finanche archiviati per mano della stessa concedente” e impregiudicata la considerazione che “il pagamento della sanzione esaurisce l’effetto del provvedimento non ricorrendo, nella specie, la circostanza che legittimerebbe il concedente ad agire per la sospensione o la decadenza, ovvero l’aver accumulato per due anni consecutivi sanzioni e penali di importo massimo previsto, cioè il 10% del fatturato” (cfr. pag. 10)Ha, inoltre, passato in rassegna i profili specifici di contestazione (la rideterminazioni dei ribassi applicabili ai contratti di lavori per affidamenti diretti; la violazione degli adempimenti convenzionali stabiliti all’art. 3 della Convenzione; la procedura relativa all’aggiornamento del rapporto concessorio: questione in ordine alla quale ha contestato che “il concedente (…) non ha ancora approvato il nuovo PEF, con conseguente impossibilità per SdP di pianificare i nuovi interventi e acquisire la garanzia del-la congrua remunerazione degli investimenti effettuati”, cfr. pag. 12; gli incrementi tariffari, a proposito dei quali ha rimarcato “il gravissimo stallo in merito alle variazioni tariffarie richieste dal Concessionario nel 2020 per l’anno 2021 e nel 2021 per l’anno 2022, rispetto alle quali la DGVCA non ha ancora trasmesso le relative istruttorie interne, né effettuato entro i termini previsti le comunicazioni dovute ai sensi dell’articolo 10.1 della Convenzione Unica”, cfr. pag. 15).Ha, inoltre, censurato le modalità procedurali degli impugnati accertamenti, evidenziando che “l’UIT Roma ha (…) eseguito e verbalizzato, in contraddittorio con il concessionario, una serie di visite (tra settembre ed ottobre 2018) ispezionando n. 87 Viadotti e n. 2 frane, avendo individuato i viadotti con maggior degrado manutentivo in base al rapporto dei parametri difettosità relativa/difettosità assoluta definito da uno specifico documento “Criteri per l’individuazione delle priorità degli interventi di manutenzione ordinaria” sottoscritto il 30 novembre 2017 con il Concessionario (unico caso in Italia)”: una verifica che avrebbe evidenziato che “il totale dei viadotti esistenti (87 su 339 presenti) è risultato pari a circa il 26% selezionati secondo i criteri sopra riportati” e che, perciò, sarebbero state avviate le verifiche di sicurezza finalizzate a “garantire la sicurezza della circolazione che contempli anche la chiusura di tratte autostradali”: una procedura nell’ambito della quale la ricorrente avrebbe presentato alcune, preliminari verifiche (7.9.2018; 4.10.2018) “non condivise dall’UIT Roma” (cfr. pag. 18) ed alle quali sarebbe, perciò, seguito un supplemento di attività di controllo che avrebbe costituito la base di un’articolata interlocuzione tecnica connotata, però, da un atteggiamento collaborativo, tanto che “le indicazioni del MIT relative alla regolamentazione del traffico pesante, per spirito di servizio e rispetto delle istituzioni, sono state già recepite” e sarebbero stati, altresì, “realizzati solo degli interventi con lo scopo di evitare, in caso di eventuali terremoti, la creazione su strada di pericolosi gradini (antiscalinamento); si tratta di un intervento tampone che non costituisce il vero e proprio adeguamento sismico che, come risulta dalle analisi di vulnerabilità effettuate, si è dimostrato essere urgente” (cfr. pag. 19).Ha, ancora, dedotto – a confutazione dell’attendibilità delle risultanze istruttorie che “che a partire dal novembre 2017” sarebbe stato “trovato un accordo con UIT Roma sui criteri da utilizzare per definire i lavori di manutenzione”, il tutto con un “aumento dai 28,3 € mln previsti nel Piano Finanziario ai circa 35 € mln”, ulteriormente lievitato “con l’entrata in vigore delle Linee Guida sui monitoraggi dei Viadotti e Gallerie (…) a circa 103 € mln per l’anno 2022 e quindi non più sostenibile per il concessionario” (cfr. pag. 25).Si è costituito in giudizio il Ministero delle infrastrutture e delle mobilità sostenibili (14 febbraio 2022).I.3 Con motivi aggiunti, depositati il 24 febbraio 2022, la ricorrente ha impugnato il provvedimento ministeriale prot. 1779 del 28 gennaio 2022, avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Relazione della Commissione per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A. Richiesta di adeguamento termine per controdeduzioni difensive”.Tale provvedimento è stato impugnato per gli stessi motivi proposti con il ricorso principale, ma “anche per vizi propri, se si considera che il MIMS, non solo non ha concesso l’adeguamento del termine difensivo che Strada dei Parchi aveva quantificato in ulteriori 45 giorni, ma ha assegnato alla concessionaria un termine di soli 30 giorni (dal 29.1.2022 al 28.2.2022) per controdedurre anche alle contestazioni di cui alla relazione della commissione ministeriale” (cfr. pag. 27).I.4 Con ulteriori motivi aggiunti, depositati il 3 marzo 2022, la ricorrente ha, poi, impugnato, per quanto d’interesse, il provvedimento ministeriale prot. 5092 del 28 febbraio 2022, avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Relazione della Commissione per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A. Richiesta di adeguamento termine per controdeduzioni difensive”.Tale provvedimento è stato impugnato per gli stessi motivi proposti con il ricorso principale, a ciò soggiungendosi che “il MIMS ha esteso di soli 15 giorni il termine assegnato per formulare adeguate difese rispetto alla contestazione formulata con l’avvio del procedimento prot. 33797/2021 e a quelle contenute nella voluminosissima relazione della commissione ministeriale trasmessa il 28.1.2022. Anche il nuovo termine assegnato dal MIMS risulta illegittimo e del tutto inadeguato in relazione sia al primo atto di contestazione del 28.12.2021 sia alla Relazione ministeriale comunicata il 28.1.2022” (cfr. pag. 28).I.5 Con ordinanza n. 2024 del 24 marzo 2022, la Sezione ha accolto la domanda cautelare con la seguente motivazione: “rilevato: che l’art. 8 bis della convenzione unica (rubricato “accertamento di gravi inadempimenti del concessionario”) espressamente prevede che in esito alla contestazione debba essere fissato “un congruo termine entro il quale il concessionario dovrà provvedere in ordine agli accertamenti, adempiendo ovvero fornendo le proprie giustificazioni”, soggiungendosi che “trascorso il termine così fissato, senza che il concessionario abbia provveduto ovvero presentato le proprie giustificazioni ovvero queste ultime non siano state accettate dal concedente, quest’ultimo avvia il procedimento di cui al successivo art. 9”; che tale termine, pertanto, non risulta avere una durata predefinita; che, nondimeno, ai sensi dell’art. 9 della convenzione unica (rubricato “decadenza della concessione”), il concedente è tenuto ad assegnare alla concessionaria un “congruo termine comunque non inferiore a 90 giorni” anche per “esercitare i diritti di cui all’art. 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche” (cfr. art. 9.2); che le due disposizioni convenzionali risultano teleologicamente collegate; che la Direzione generale del Ministero resistente, con nota prot. 1779 del 28.1.2022, ha richiamato la “contestazione di inadempimento formalizzata da questa Direzione Generale con nota prot. n. 33797 del 28 dicembre 2021”, ma, nel contempo, ha fatto presente che “la Commissione ministeriale per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A. ha concluso i propri lavori ed ha depositato in data 20 gennaio u.s. la relazione afferente l'operato di codesta società in relazione agli obblighi concessori”: relazione allegata alla nota del 28.1.2022, nella quale sono stati evidenziati “ulteriori profili di inadempimento” della ricorrente “rispetto agli obblighi concessori sulla base degli atti ivi puntualmente richiamati”, invitandosi la stessa “a controdedurre anche agli specifici rilievi complessivamente risultanti dalla relazione della predetta Commissione”, e ciò entro il 28.2.2022; che la ricorrente, con nota del 21.2.2022, ha chiesto una proroga di tale termine al 29.4.2022: istanza solo parzialmente accolta dall’Amministrazione con nota prot. 5092 del 28.2.2022, con cui il termine in questione è stato prorogato fino al 15.3.2022 e per questo impugnata con motivi aggiunti depositati il 3.3.2022; che i profili di inadempimento – anche suscettibili di comportare la decadenza dalla concessione – prospettati nella relazione della commissione ministeriale (82 pagine), implicano complesse e articolate valutazioni istruttorie; che, pertanto, proprio in ragione della possibile adozione di un provvedimento di decadenza, profilato nella relazione ministeriale trasmessa alla ricorrente il 28.1.2021, la congruità del termine pare ragionevolmente doversi attestare sulla durata prevista dall’art. 9 della convenzione unica, il che giustifica, ad avviso del Collegio, l’accoglimento della richiesta di proroga fino al 29.4.2022 per il deposito delle osservazioni disciplinate dall’art. 8 bis della convenzione, senza ulteriore seguito”.La causa è stata rinviata all’udienza pubblica dell’11 ottobre 2022.I.6 Prima di tale udienza, il Ministero resistente, con memoria depositata il 9 settembre 2022, ha fatto presente che l’art. 2 del DL 85/2022 ha disposto “la risoluzione per grave inadempimento del concessionario della Convenzione unica del 18 novembre 2009 sottoscritta tra ANAS S.p.A. (in qualità di ente concedente, oggi il concedente è il MIMS) e Strada dei Parchi S.p.A., e ha contestualmente affidato ad ANAS la gestione temporanea delle autostrade A 24 e A25” (cfr. pag. 10) e ha dato atto della proposizione del ricorso iscritto al RG 8175/2022 e dei provvedimenti giurisdizionali che hanno riguardato la fase cautelare di tale giudizio; preliminarmente, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, opponendo che “la controversia si colloca pacificamente nella fase esecutiva del rapporto concessorio ed attiene all’accertamento dei presupposti per l’esercizio del potere di risoluzione del contratto per grave inadempimento del concessionario (in cui si contesta testualmente anche la “violazione della buona fede da parte del Ministero nell’esecuzione del contratto”). Appare dunque evidente che la stessa ricade nella giurisdizione del giudice ordinario. L’eccezione appare dunque fondata e anche più coerente con il fatto che il Ministero, a fronte della gravità e irreparabilità dell’inadempimento, abbia azionato il rimedio civilistico della risoluzione per grave inadempimento cui agli articoli 1453 e ss. c.c., norme richiamate anche nel Decreto direttoriale” (cfr. pag. 20); sempre in via preliminare ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse, e ciò sull’assunto che “le censure sollevate nell’ambito del giudizio di cui al numero di ricorso 8175/2022 (…) superano le doglianze mosse nei confronti di atti, non autonomamente lesivi, quali quelli qui impugnati e si dirigono correttamente nei confronti del provvedimento finale. Ed anzi, l’interesse perseguito da controparte e volto ad ottenere un termine congruo per predisporre le proprie controdeduzioni nell’ambito del procedimento in itinere, è stato ampiamente soddisfatto in forza dell’ordinanza cautelare di codesto Tar” (cfr. pag. 21); nel merito ha chiesto il rigetto dei ricorso e, in via subordinata, ha chiesto “che il presente giudizio sia riunito ai sensi dell’art. 70 c.p.a. al ricorso di cui al numero 8175/2022, pendente sempre innanzi a codesto Collegio, risultando evidenti i profili di connessione” (cfr. pag. 32).La ricorrente, nella memoria depositata il 10 settembre 2022, ha replicato che sarebbe evidente “l’interesse della concessionaria, sia attuale che pregresso, ad impugnare tutti gli atti di una procedura che fin dall’origine si è dimostrata foriera di evidenti e madornali criticità, che hanno condotto alle conseguenze già note a codesto giudice. D’altro canto, all’accertamento dell’illegittimità degli atti della procedura di contestazione dei gravi inadempimenti imputati alla concessionaria, sia dal punto di vista procedimentale che nel merito, non potrebbe che conseguire l’invalidità e l’inefficacia degli ulteriori atti adottati sulla base di questi” (cfr. pag. 2).Il Ministero resistente, nella replica depositata il 19 settembre 2022, ha ribadito che “le note per cui oggi è contenzioso siano prive di una autonoma efficacia lesiva, bensì debbano essere inquadrate all'interno della normale e proficua interlocuzione tra le parti del rapporto contrattuale. Le note in questione, pertanto, assolvono alla funzione di riassumere i suddetti inadempimenti, peraltro già segnalati alla società nei tempi e modi previsti dalla convenzione, al fine di sollecitare, ove possibile, la controparte a porvi rimedio, ripristinando quella fiducia del concedente rispetto alla capacità del concessionario di provvedere al mantenimento funzionale del bene pubblico concesso ed alla sua appropriata custodia, strumentale alla fruizione delle infrastrutture autostradali da parte degli utenti” (cfr. pag. 3): ha, quindi, insistito per la declaratoria di improcedibilità (e, in prima battuta, di difetto di giurisdizione; in seconda battuta, ha chiesto la riunione e, solo in estremo subordine, il rigetto).La società ricorrente, nella replica del 20 settembre 2022 ha, invece, prefigurato che “in data 07.07.2022 veniva pubblicato il D.L. n. 85/2022, che disponeva la risoluzione della concessione facendo espresso rinvio al Decreto MIMS n. 29 del 14 giugno 2022, approvato con decreto interministeriale MIMS-MEF del 7 luglio 2022, che avrebbe concluso il procedimento di contestazione del grave inadempimento (senza che però, all’epoca tale provvedimento come la pregressa istruttoria, fossero stati messi nella disponibilità della ricorrente e tantomeno alla stessa comunicati). Avverso il provvedimento del MIMS n. 29/2022, pertanto, la Concessionaria proponeva autonomo ricorso avanti Codesto Giudice, rubricato al R.G. n. 8175/2022”: la tesi sostenuta è che “stante la palese illegittimità della contestazione operata dal Ministero con i provvedimenti impugnati in questa sede, sia il provvedimento prot. 33797 del 28.12.2021 e sia il provvedimento prot. 1779 del 28.1.2022, all’annullamento di questi non potrà che seguire anche l’annullamento del Decreto n. 29/2022, con ogni ulteriore conseguenza di legge, anche rispetto al D.L. n. 85/2022. D’altro canto, l’annullamento del solo provvedimento conclusivo del procedimento non sarebbe satisfattivo dell’interesse della ricorrente, teso a far acclarare l’illegittimità dell’intero procedimento, anche al fine di non vedersi reiterare un nuovo provvedimento adottato sempre sulla base delle medesime errate valutazioni contenute nei provvedimenti impugnati in questa sede”.Da ultimo, nella memoria depositata il 4 novembre 2022, la ricorrente ha evidenziato che “appare evidente dalla semplice lettura del provvedimento di risoluzione, che richiamando per stralcio la relazione del Provveditore Interregionale per la Campania, il Molise, la Puglia e la Basilicata, non porta alcun riferimento alle controdeduzioni della Concessionaria, ma si limita a ribadire le contestazioni inizialmente mosse dal concedente (…), anche quelle superate dalla precedente relazione tecnicogiuridica di gennaio 2022 (…), nella quale già venivano esclusi la maggior parte deli inadempimenti contestati con la nota di dicembre 2021 (…), come ad esempio la questione degli affidamenti infragruppo, che, invece, vengono nuovamente richiamati nel provvedimento finale e nella relazione ivi richiamata”.II. RICORSO N.R.G. 8175/2022Con tale gravame, Strada dei Parchi ha contestato la risoluzione della Concessione per la gestione della rete autostradale costituita dalle Autostrade A24 e A25 (Roma - L’Aquila - Traforo del Gran Sasso - Teramo - con diramazione Torano - Pescara), nonché per la progettazione e costruzione della seconda carreggiata nel tratto Villa Vomano - Teramo e dell’adeguamento a tre corsie del tratto della A24 tra la barriera di Lunghezza (Roma Est) e Via Palmiro Togliatti.II.1 Tale risoluzione è stata disposta attraverso una disposizione legislativa, contenuta nel decreto legge n. 85 del 2022, di “legificazione” di un provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, il cui art. 2 evidenzia il pregresso svolgimento di un procedimento di contestazione avviato dall’Autorità ministeriale con nota prot. 33797 del 28 dicembre 2021.Nell’illustrare il complesso di vicende che hanno accompagnato e caratterizzato lo svolgimento del rapporto concessorio (costituito il 1° gennaio 2003), Strada dei Parchi evidenzia come la Convenzione unica, disciplinante tale rapporto, individui, fra l’altro, i parametri e i criteri preordinati alla determinazione dell’aggiornamento ed eventuale revisione del Piano Economico Finanziario (PEF), costituente l’allegato E alla Convenzione medesima, nonché la formula per l’adeguamento annuale delle tariffe di pedaggio (art. 15).Nel sottolineare come la legge n. 228 del 2012, all’art. 1, comma 183, abbia previsto misure finalizzate all’adeguamento delle Autostrade A24 e A25 da attuarsi previa valutazione delle autorità nazionali e comunitarie, parte ricorrente pone in luce che a dieci anni dall’approvazione di tale testo normativo, non è stato ancora approvato il un nuovo Piano economico-finanziario, come richiesto da previsioni di legge e convenzionali e dall’esigenza di adeguarlo alla natura strategica dell’infrastruttura in concessione.Pur a fronte della sentenza del Consiglio di Stato, n. 5022 del 13 giugno 2019, recante declaratoria dell’obbligo del Ministero di provvedere mediante l’adozione di un apposito provvedimento espresso da adottarsi entro il 30 ottobre 2019, permaneva tuttavia l’inerzia dell’Amministrazione, ancorché intermediata dalla nomina di un commissario ad acta a seguito di giudizio di ottemperanza dinanzi al medesimo Giudice d’appello.Il ritardo nell’aggiornamento del PEF, poi definitivamente negato per fatto unicamente imputabile al Concedente, ha comportato che molti investimenti che avrebbero dovuto essere effettuati sulla base delle nuove norme applicabili, sono di fatto ancora sospesi, con la conseguenza che, per poter assicurare il servizio, ossia l’utilizzabilità dell’autostrada agli utenti, la Società si è trovata costretta a intervenire con misure tampone di manutenzione; soggiungendosi come tale situazione di pregiudizio si sia ulteriormente aggravata in quanto, a partire dal 2015, sia con provvedimenti amministrativi del Ministero, sia con atti legislativi del Governo e del Parlamento, sono state disposte sospensioni degli incrementi tariffari spettanti, come da Convenzione Unica (art. 15), alla Concessionaria.Secondo la prospettazione di parte, la condotta dell’Autorità sarebbe connotata da un triplice ordine di condotte asseritamente scorrette, caratterizzate:- dalla mancata approvazione del PEF,- dal blocco degli aumenti tariffari,- nonché dalla condotta, sostanzialmente qualificabile in termini di abuso del diritto, di ANAS; la quale, nel richiedere il pagamento del canone, ha preteso di vanificare le eccezioni della Concessionaria – prima tra tutte quella per cui inadimplenti non est adimplendum, di cui all’art. 1460 c.c. – maturate nei confronti del Ministero concedente, ma opponibili anche ad ANAS.Se la successione di provvedimenti amministrativi e legislativi non solo ha ridotto autoritativamente i flussi di entrata della Concessionaria, ma ha altresì rinviato al perfezionamento del nuovo PEF il recupero dei minori ricavi da pedaggio, Strada dei Parchi evidenzia di non aver potuto eccepire in compensazione, di fronte alle pretese fatte valere da ANAS sui ratei concessori, i crediti vantati nei confronti del Ministero in ragione del divisato mancato adeguamento del canone e dell’omessa approvazione del PEF.II.2 Con nota del 28 dicembre 2021, la Direzione Generale per le Strade e le Autostrade, l’Alta Sorveglianza sulle Infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali del MIMS, notificava alla Società la contestazione di grave inadempimento alle obbligazioni della Convenzione Unica, assegnando a quest’ultima un termine di 45 giorni (con dimezzamento dei 90 giorni previsti dall’art. 9 della Convenzione Unica) per far pervenire le sue controdeduzioni.Sulla base delle indicazioni ricevute dal Commissario Straordinario per l’attuazione degli interventi di ripristino, adeguamento e ammodernamento delle autostrade A24 e A25, nominato con decreto-legge n. 34 del 2020 (art. 206), Strada dei Parchi redigeva la proposta di PEF “a zero investimenti”, che veniva quindi trasmessa all’Autorità di Regolazione dei Trasporti (A.R.T.); la quale – dopo avere ricordato di essersi, già in data 31 luglio 2019, espressa sul PEF di S.d.P. (con il parere n. 8 del 2019, positivo, relativo ad un precedente schema di PEF) – denunciava l’impossibilità di procedere all’istruttoria di propria competenza a causa della incompletezza della documentazione trasmessa dal Commissario.L’assenza del parere obbligatorio di A.R.T. e della indispensabile documentazione, non ha impedito al CIPESS di formulare “parere non favorevole in ordine alla proposta di aggiornamento/revisione del Piano Economico Finanziario (PEF) relativo alla concessione tra il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (concedente) e la Società Strada dei Parchi S.p.a. (concessionaria) per le tratte autostradali A24- A25, presentata dal Commissario ad Acta”.II.3 A fronte dei reiterati inadempimenti perpetrati dal concedente, specie in relazione al diniego di adozione degli atti (revisione del PEF e aggiornamenti tariffari) che, soli, avrebbero consentito alla Società di acquisire sul mercato creditizio la provvista finanziaria indispensabile per la realizzazione dei numerosi interventi necessari al mantenimento in sicurezza dell’infrastruttura viaria, Strada dei Parchi ha esercitato il recesso dalla Convenzione Unica con atto notificato al Ministero in data 12 maggio 2022.Interveniva, quindi, l’avvio del procedimento preordinato all’adozione del gravato decreto ministeriale (contestazione del 29 dicembre 2021), recante risoluzione per grave inadempimento della concessione in essere con l’odierna ricorrente.L’art. 2, comma 1, del decreto legge 7 luglio 2022, n. 85, ha quindi disposto che “La Convenzione unica del 18 novembre 2009 sottoscritta tra ANAS s.p.a. e Strada dei Parchi s.p.a. per la gestione in concessione della rete autostradale costituita dalle autostrade A24 e A25 è risolta per grave inadempimento del concessionario, Strada dei Parchi s.p.a., sulla base delle motivazioni del decreto della Direzione generale per le strade e le autostrade, l’alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili n. 29 del 14 giugno 2022, approvato con decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili adottato, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, in data 7 luglio 2022. Con la presente disposizione, il citato decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibile di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze è reso immediatamente e definitivamente efficace”.Al comma 2, la medesima disposizione statuisce che “in considerazione della retrocessione al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili in qualità di concedente della rete autostradale, costituita alle autostrade A24 e A25 e nelle more del trasferimento della titolarità della concessione di detta rete autostradale, alla società in-house di cui all’articolo 2, comma 2 -sexies, del decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2021, n. 156, e, comunque, non oltre la data del 31 dicembre 2023, ANAS s.p.a. assume, a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e al fine di assicurare la continuità della circolazione in condizione di sicurezza, la gestione delle autostrade A24 e A25”.II.4 Con il presente ricorso N.R.G. 8175 del 2022, Strada dei Parchi ha impugnato il decreto MIMS n. 29 del 14 giugno 2022 e il successivo decreto interministeriale (di approvazione del primo) 7 luglio 2022 (poi oggetto di “legificazione” ad opera dell’art. 2 del decreto legge n. 85 del 2022), assumendone l’illegittimità per:- violazione del diritto eurounitario,- nonché per illegittimità derivata dall’illegittimità eurounitaria e costituzionale del decreto legge n. 85 del 2022 e dell’art. 35 del decreto legge n. 162 del 2019.II.4.1 Lamenta, innanzi tutto, Strada dei Parchi la violazione dell’art. 2-quinquies, par.1, alinea, della Direttiva n. 92/13/CEE, per come modificata dalla Direttiva n. 2007/66/CE, che dispone che la privazione degli effetti di un contratto può essere disposta esclusivamente da “un organo di ricorso indipendente dall’amministrazione aggiudicatrice” (ovvero, da un Giudice terzo), mentre “la privazione di effetti della Concessione ... per le Autostrade A24 e A25 è avvenuta a opera dell’art. 2 del d.l. 7 luglio 222, n. 85, e perciò non per decisione di un organo ‘indipendente dall’amministrazione aggiudicatrice’ ma addirittura del legislatore”.La risoluzione/revoca del rapporto concessorio si porrebbe, inoltre, in violazione del “diritto eurounitario anche per il profilo della carenza assoluta di motivazione della legge-provvedimento”; ed in violazione degli artt. 3 e 31 della dir. 2014/23/UE sull’aggiudicazione delle concessioni, perché “l’art. 2 del d.l. n. 85/2022 attribuisce direttamente ad ANAS la gestione (ancorché provvisoria) dell’infrastruttura ... per il semplice motivo che ANAS costituisce un concorrente dell’odierna ricorrente (e degli altri operatori economici del settore), sicché l’attribuzione alla stessa di un evidente vantaggio economico è illegittima (e comunque è intervenuta in difetto delle condizioni di parità, trasparenza e non discriminazione)”.II.4.2 Con riferimento alla violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9, 9-bis, 11 della Convenzione unica del 18 novembre 2009 e dell’art. 176 del D.Lgs. n. 50 del 2016, denuncia la ricorrente eccesso di potere per difetto di proporzionalità e ingiustizia manifesta, atteso che avrebbe carattere pretestuoso la contestazione relativa alla violazione degli obblighi relativi all’affidamento a terzi di lavori, servizi e forniture attesa la incostituzionalità – e, comunque, la non applicabilità alla Società – dell’art. 177 del D.Lgs. n. 50 del 2016, (che è stato espunto dall’ordinamento con sentenza della Corte costituzionale, n. 218 del 2021; e che comunque si applicava ai soli concessionari autostradali non aggiudicatari di gara, imponendo loro di appaltare a terzi i lavori riferibili all’oggetto di concessione, al fine di colmare “a valle” il deficit di concorrenza che vi era stato “a monte”).Quanto alla contestazione relativa agli adempimenti convenzionali (mancato pagamento ad ANAS dei ratei concessori 2019 e 2020), ribadisce Strada dei Parchi assenza di buona fede nella condotta delle controparti, atteso che a fronte dell’incremento, da parte del Ministero, degli oneri di manutenzione ordinaria, sono state bloccate le tariffe ed il PEF, mentre ANAS ha agito per l’immediato e integrale pagamento dei canoni.II.4.3 I gravati decreti sarebbero, poi, illegittimi per mancanza del presupposto del grave inadempimento (e, conseguentemente, della risoluzione).La censurata la legge-provvedimento (di cui al decreto legge n. 85 del 2022) rivelerebbe un tempismo “sospetto”, essendo stata licenziata dal Consiglio dei Ministri esattamente una settimana dopo l’avvenuta notifica dell’atto di citazione al Ministero, diretto ad accertare la legittimità del recesso di Strada dei Parchi alla luce della condotta complessivamente serbata da quest’ultimo, e del correlato diritto all’indennizzo/risarcimento previsto dall’art. 9-bis della Convenzione Unica.II.4.4 Solleva poi Strada dei Parchi la questione di legittimità costituzionale del decreto legge n. 85 del 2022, per contrasto con gli artt. 3, 4, 10, 24, 25, 28, 36, 41, 42, 43, 77, 97, 100, 102, 103, 111, 113, 117, comma 1, della Costituzione, lamentando la violazione:- dell’art. 77, per mancanza dei presupposti di straordinaria necessità e di urgenza in quanto nella fattispecie l’urgenza si configurerebbe come “auto procurata, giacché è il Concedente che, del tutto pretestuosamente e in assenza dei doverosi presupposti, ha risolto la Convenzione”;- degli artt. 3, 24, 25, 102, 103, 111 e 113, con riferimento all’art. 47 della CDFUE, e dell’art. 117, comma 1, della Costituzione, con riferimento agli artt. 6 e 13 della Convenzione EDU (e ciò, in quanto il decreto legge avrebbe “vanificato” gli effetti dell’azione civile promossa da Strada dei Parchi per il recesso dal contratto e “tutti i giudizi incardinati da Strada dei Parchi nei confronti del Concedente e di ANAS”;- dell’art. 3, perché “la norma primaria opera una plateale disparità di trattamento fra parte pubblica e parte privata”, e per il profilo “dell’illegittima legificazione di atti amministrativi”;- degli artt. 24, 101 e 111, “perché interferisce con la funzione giurisdizionale”;- del principio del legittimo affidamento ex art. 3, perché “la Convenzione Unica del 2009 prevedeva una disciplina ad hoc per l’ipotesi di grave inadempimento del concessionario, che individuava i presupposti, il procedimento di accertamento e le conseguenze giuridiche ed economiche dell’estinzione del rapporto che il grave inadempimento comportava (v. artt. 8- bis e 9)”;- degli artt. 3, 41, 42 e 97, nonché dell’art. 117, comma 1, in riferimento all’art. 1, prot. 1, della Convenzione EDU, a fronte dell’operato svuotamento della libertà d’impresa, dal momento che “il legislatore non solo ha risolto (illegittimamente) la Convenzione unica per la gestione delle autostrade A24 e A25, ma si è anche appropriato del complesso aziendale di Strada dei Parchi S.p.A. e, addirittura, di altre imprese estranee al rapporto concessorio”. Sotto tale profilo, secondo parte ricorrente, “la formula impiegata dal legislatore, del tutto generica, è tale da consentire non solo l’acquisizione dei beni strettamente indispensabili all’esercizio della concessione, ma anche di quelli che la Concessionaria ha acquistato, valorizzato e utilizzato per sua libera scelta imprenditoriale. Si realizza così una espropriazione senza indennizzo, che, per soprammercato, è imposta in danno non solo della Concessionaria, ma addirittura di società estranee al rapporto di concessione, senza che sia prevista – appunto – alcuna forma di ristoro per il proprietario”;- degli artt. 3, 4, 36, 41 e 97, nonché dell’art. 117, comma 1, in riferimento all’art. 4 della Convenzione EDU, atteso che l’art. 2, comma 3, lett. a), del decreto legge n. 85 del 2022 (relativo alla possibilità per ANAS di avvalersi del personale della ex concessionaria e di altre due imprese che a questa forniscono beni e servizi), ha facoltizzato ANAS ad assumere (a regime) il personale già in forza alle tre società anzidette, altresì obbligando detto personale a prestare la sua opera al servizio di quest’ultima;- degli artt. 28, 100 e 103, in quanto “il legislatore governativo, avvedutosi (facilmente...) della grave incostituzionalità delle norme adottate, ha costruito un artificioso meccanismo di tutela rafforzata riguardo alla responsabilità erariale dei soggetti coinvolti nella risoluzione della Convenzione relativa alle autostrade A24 e A25”.La questione di legittimità costituzionale viene dalla parte sollevata anche nei confronti dell’art. 35, comma 1, del decreto legge n. 162 del 2019, atteso che:- tale normativa sarebbe operativa soltanto “qualora si verifichino presupposti assolutamente eccezionali, di entità almeno pari a quelli che secondo la Corte costituzionale hanno giustificato l’intervento normativo successivo al crollo del viadotto Polcevera”;- lo stesso art. 35 “favorisce ANAS rispetto agli altri operatori commerciali, con conseguente violazione del principio di tutela della concorrenza e di parità di trattamento, tutelati dagli artt. 3 e 41 Cost. e dagli artt. 101 sgg. TFUE”.II.5 Con motivi aggiunti, notificati alle controparti e depositati in atti alla data del 22 luglio 2022, parte ricorrente ha gravato i medesimi provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo, frattanto conosciuti in occasione del deposito documentale effettuato dalle amministrazioni in data 13 luglio 2022.Nel riportarsi alle argomentazioni già esposte con l’originario ricorso, Strada dei Parchi assume che tali atti siano viziati sotto i seguenti profili:II.5.1 Violazione e falsa applicazione degli artt. 8-bis e 9 della Convenzione unica. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7, 10, della legge n. 241 del 1990. Incompetenza. Eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria e perplessità dell’azione amministrativaNell’osservare come il combinato disposto delle epigrafate norme convenzionali individui un articolato procedimento, nel quale il grave inadempimento accertato ai sensi dell’art. 8-bis rappresenta una premessa ai fini della eventuale declaratoria di decadenza e/o di risoluzione della concessione di cui all’art. 9, rileva parte ricorrente che il Concedente ha adottato direttamente il provvedimento di risoluzione:- senza comunicarlo alla Concessionaria;- senza aver contestato a Strada dei Parchi il perdurare dell’inadempimento con le modalità di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990 (art. 9.2, primo periodo, prima parte);- senza aver diffidato Strada dei Parchi a adempiere entro un termine non inferiore a 90 giorni (art. 9.2, primo periodo, seconda parte);- senza aver consentito a Strada dei Parchi di esercitare i diritti di cui all’art. 10, della stessa legge n. 241 (art. 9.2, secondo periodo);- conseguentemente, senza avere potuto esaminare le ulteriori controdeduzioni che Strada dei Parchi avrebbe avuto diritto a presentare (art. 9.2, terzo periodo, prima parte);- senza aver assegnato a Strada dei Parchi un ulteriore termine non inferiore a 60 giorni per adempiere (art. 9.2, terzo periodo, seconda parte);venendo, quindi, in considerazione l’illegittima pretermissione delle garanzie partecipative e difensive previste dalla legge e dalla Convenzione unica.Inoltre, il gravato decreto interministeriale si sarebbe limitato ad approvare le conclusioni tecniche raggiunte dalla competente Direzione Generale del MIMS all’esito dell’attività istruttoria, senza alcuna valutazione in ordine all’impatto che la decisione contenuta nel decreto direttoriale viene ad avere sugli interessi “primari” attribuiti alla cura dei dicasteri coinvolti, con riveniente violazione dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi di cui all’art. 3 della legge n. 241 del 1990.II.5.2 Violazione e falsa applicazione degli artt. 8-bis e 9 della Convenzione unica. Eccesso di potere per difetto dei presuppostiL’impugnato decreto n. 29/2022, con il quale è stata disposta la risoluzione, non avrebbe illustrato analiticamente i profili dell’asserito inadempimento accertato nei confronti di Strada dei Parchi.Illustra in proposito parte ricorrente le doglianze riguardanti i cinque capitoli di contestazione trattati nel provvedimento, oggetto di dettagliata ed analitica confutazione, relativi:1) agli inadempimenti di manutenzione e gestionali:a) manutenzione ed investimentib) visita ANSFISA 2021c) esodo e controesodod) operazioni invernalie) indicatori qualità2) alle criticità post verifica settembre 2018;3) alla sicurezza delle opere;4) alla relazione Commissione ministeriale;5) alla relazione finale Migliorino (verifiche straordinarie; assenza interventi manutentivi; esito sopralluoghi gallerie);6) riferimento alla pendenza di procedimenti penali.II.5.3 Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica e travisamento dei presupposti di fatto e di dirittoSostiene parte ricorrente che la valutazione relativa all’epilogo del rapporto concessorio non sia stata condotta con riferimento alle cause, quanto, piuttosto, agli effetti che l’una o l’altra soluzione avrebbe potuto avere sulla finanza pubblica.La scelta di ricorrere alla risoluzione per grave inadempimento, anziché alla risoluzione consensuale che pure era all’esame del confronto coordinato dalla Presidenza del Consiglio tra MIMS, MEF e Ragioneria dello Stato, è stata motivata, secondo quanto si legge nella nota informativa del 28 giugno 2022 redatta dal Direttore Generale strade e autostrade del MIMS, dalla “necessità espressa dalla ragioneria Generale dello Stato di reperire, a valere sulle risorse pubbliche, il fabbisogno finanziario atto a consentire l’attuazione dei provvedimenti”.II.5.4 Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9 e 9-bis della Convenzione unica. Violazione degli artt. 1418-1419 c.c.Il decreto gravato sarebbe, poi, illegittimo anche nella parte in cui statuisce l’inapplicabilità della previsione convenzionale che subordina il trasferimento della concessione al pagamento da parte del concedente delle somme dovute al concessionario in attuazione del rapporto.II.5.5 Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, illogicità e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9-bis e 11.11 della Convenzione unicaIl decreto direttoriale impugnato sarebbe illegittimo, anche laddove afferma doversi respingere, alla luce della disposta risoluzione del rapporto per grave inadempimento e malgrado le previsioni della Convenzione Unica (artt. 9-bis e 11.11), l’istanza di recesso presentata in data 12 maggio 2022 da Strada dei Parchi e oggetto del giudizio ordinario da questa introdotto con atto di citazione ritualmente notificato al MIMS in data 30 giugno 2022, in quanto, stando al decreto gravato, peraltro, nessuna norma di legge attribuirebbe al Concessionario il diritto di recesso.Ribadisce poi parte ricorrente le argomentazioni a sostegno delle questioni di compatibilità con il diritto eurounitario, nonché di illegittimità costituzionale, già articolate nell’atto introduttivo del giudizio.II.6 Con ulteriori motivi aggiunti, depositati il 22 agosto 2022, Strada dei Parchi ha impugnato:- la “Relazione sulle controdeduzioni contenute nella nota prot. 5796 del 15 marzo 2022 della Società Concessionaria Strada dei Parchi, alle contestazioni di grave inadempimento del Concedente formalizzate con note prot. 33797 del 28 dicembre 2021, prot. 1179 del 28 gennaio 2022 e prot. 5092 del 28 febbraio 2022”, depositata in giudizio dalle Amministrazioni in data 23 luglio 2022;- i medesimi provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo sia in quanto motivati per relationem con riferimento alla predetta “Relazione” che per ulteriori vizi propri;- la nota ANAS prot. 476729 dell’8 luglio 2022 e la nota ANAS prot. 543649 del 2 agosto 2022, con cui ANAS ha comunicato il subentro all’odierna ricorrente nella Concessione per l’esercizio delle Autostrade A24 e A25, nonché degli antecedenti e non conosciuti (anche impliciti) provvedimenti del MIMS coi quali si è disposto il subentro di ANAS nella Concessione per l’esercizio delle Autostrade A24 e A25.Nel denunciare l’illegittimità, in via derivata, della Relazione finale per gli stessi vizi dedotti nel ricorso introduttivo e nel primo ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha, ulteriormente, sostenuto la presenza dei seguenti profili inficianti:- eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione e difetto di proporzionalità. Violazione degli artt. 3, 7, 10 e 10-bis della legge n. 241 del 1990 e degli artt. 8-bis e 9 della Convenzione sia per l’assoluta carenza di motivazione del decreto direttoriale n. 29 del 14 giugno 2022, acriticamente conforme ai contenuti della Relazione finale, sia per l’omessa valutazione, in sede di adozione del provvedimento finale, delle articolate e documentate controdeduzioni fornite in sede procedimentale da Strada dei Parchi, valutazione qualificata come necessaria dalla stessa Relazione finale, sia, infine, per la violazione delle garanzie procedimentali previste dalla Convenzione in tutte le ipotesi di scioglimento anticipato del rapporto (artt. 8-bis e 9 della Convenzione Unica);- eccesso di potere per travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa e violazione e/o falsa applicazione dell’art. 18 della Convenzione Unica, laddove il Ministero concedente ha contestato presunte, ma inesistenti, carenze manutentive dell’infrastruttura viaria, smentite sia dalle determinazioni dello stesso MIMS (che in sede di adeguamento tariffario mai ha contestato gravi inadempimenti manutentivi ostativi all’aggiornamento dei pedaggi), sia nel corso dei vari procedimenti giudiziari definiti e pendenti su tale specifico profilo, anche da plurimi accertamenti peritali, che sempre hanno appurato l’idoneità dell’attività manutentiva svolta nel tempo da Strada dei Parchi e le condizioni di assoluta sicurezza di esercizio dei viadotti e degli altri elementi costitutivi dell’infrastruttura;- difetto di motivazione e violazione delle garanzie partecipative di Strada dei Parchi, laddove la Relazione finale ha arricchito e integrato i generici profili di contestazione elevati dalla DGVCA nelle due note del 28 dicembre 2021 e del 28 gennaio 2022, ledendo in tal modo le prerogative difensive della ricorrente, che non è stata posta in condizione di controdedurre, nel procedimento, su temi e rilievi emersi soltanto dall’esame “postumo” della Relazione finale;- eccesso di potere per erroneità dei presupposti, con riferimento a due temi di contestazione sviluppati nella Relazione finale in relazione ai c.d. affidamenti infragruppo: da un lato, la insussistente violazione dell’obbligo di affidamento a terzi di lavori, servizi e forniture, ripetutamente ritenuto inapplicabile a Strada dei Parchi dalla giurisprudenza amministrativa e infine dichiarato incostituzionale dalla Consulta anche nei confronti dei concessionari autostradali non selezionati con procedure di evidenza pubblica (come invece è stato per Strada dei Parchi), dall’altro, la pretesa erroneità della determinazione dei ribassi applicabili ai contratti di lavori eseguiti tramite affidamento infragruppo, oggetto di un ampio contenzioso amministrativo sovente risoltosi in favore del Concessionario;- eccesso di potere per erroneità dei presupposti, confutandosi le infondate e pretestuose osservazioni tecniche contenute nella Relazione finale;- ulteriori profili di incostituzionalità correlati alle asserite anomalie registratesi nell’iter di conversione delle norme introdotte con il decreto legge n. 85 del 2022, confluite nel decreto legge n. 68 del 2022, già in fase di avanzato esame delle Camere, poi convertito con legge n. 108 del 2022.Sotto tale ultimo profilo, sostiene Strada dei Parchi che il decreto legge n. 68 del 2022 era stato emanato quasi un mese prima del decreto n. 85, sicché si trovava in una fase già avanzata dell’iter parlamentare di conversione; e grazie al transito in un veicolo normativo già “in moto”, le norme di quest’ultimo n. 85 si sono trovate a giovarsi del trattamento di quello, con la conseguenza che la conversione in legge è intervenuta nel tempo record di soli 29 giorni (con affermato “aggiramento” dell’art. 77 Cost.).Nell’osservare come, in sede parlamentare, sia stato soppresso il riferimento alla non necessità della registrazione della Corte dei Conti, originariamente prevista dal decreto legge n. 85, rileva parte ricorrente che non è affatto venuta meno la previsione, secondo cui al decreto interministeriale oggetto dell’impugnazione proposta col ricorso principale è stato praticato un trattamento speciale, rimanendo inalterata la previsione, secondo cui “Con la presente disposizione, il citato decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze è reso immediatamente e definitivamente efficace” (comma 1, secondo periodo).II.7 Conclude parte ricorrente chiedendo, in accoglimento del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, previa disapplicazione delle disposizioni di “legge provvedimento” di cui agli artt. 1 e 2, del decreto legge n. 85 del 2022 e 7-bis e 7-ter, del decreto legge d.l. n. 68 del 2022, ovvero previa rimessione della controversia alla Corte Costituzionale in considerazione delle formulate eccezioni di legittimità costituzionale, l’annullamento dei provvedimenti gravati e degli atti presupposti, conseguenti e consequenziali.II.8. Si sono costituiti in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri; i quali, con memorie depositate il 23 luglio, il 3 settembre, il 9 settembre, il 2 novembre, il 15 novembre 2022 – assistite da un imponente deposito documentale, che ha accompagnato l’intero svolgimento della controversia – hanno analiticamente controdedotto alle doglianze articolate con i suindicati mezzi di tutela, preliminarmente eccependo:- l’inammissibilità del ricorso, per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo;- l’inammissibilità del ricorso, in quanto surrettiziamente volto a introdurre un’azione diretta di legittimità costituzionale delle disposizioni del decreto legge n. 85 del 2022;- l’inammissibilità dei dispiegati interventi ad adiuvandum.II.9 Quanto all’ultimo profilo sopra indicato, si sono costituiti in giudizio, appunto nella qualità di interventori ad adiuvandum:- Altea SPV s.r.l.;- Dexia Crediop S.p.A.;- Dexia Crédit Local;- UniCredit S.p.A.;- ING Belgium SA/NV;- ING Bank N.V., Milan Branch (Succursale di Milano);- Société Générale S.A.;- Société Générale S.A., Succursale di Milano;- MPS Capital Services Banca per le Imprese S.p.A.;- Cassa Depositi e Prestiti S.p.A.;- Intesa San Paolo S.p.A.;- Toto S.p.A. Costruzioni Generali;- Toto Holding S.p.A. e Concessioni Autostradali S.p.A.A dire dei suindicati Enti finanziatori, gli atti gravati in via principale da Strada dei Parchi riverberano conseguenze pregiudizievoli sulla posizione dai medesimi vantata, in quanto:- non contemplano alcun meccanismo inteso a salvaguardare i rapporti finanziari in essere tra Strada dei Parchi ed Enti Finanziatori, traducendosi nella arbitraria spoliazione del diritto degli Enti Finanziatori a contare su un debitore dotato degli asset, delle risorse (anche umane) e del flusso di cassa rivenienti dal pagamento dei pedaggi indispensabili all’adempimento dei propri obblighi restitutori;- l’immediata attribuzione dell’infrastruttura al Governo (e, per esso, ad ANAS) determina il rischio di un immediato default finanziario di Strada dei Parchi, rimasta debitrice degli Enti Finanziatori;- la risoluzione della Concessione per inadempimento della Concessionaria vanifica il credito della Concessionaria verso il MIMS, credito che, come sopra ricordato, la Concessionaria ha ceduto in garanzia agli stessi Enti Finanziatori (non soltanto, infatti, il quarto periodo del comma 1 dell’art. 35 del decreto legge n. 162 del 2019 determina il relativo importo nella sola voce di cui alla lettera a) dell’art. 176, comma 4, del D.Lgs. 50/2016, escludendo che l’efficacia del provvedimento di risoluzione sia sottoposta alla condizione del relativo pagamento; ma, sullo stesso ammontare, ai sensi dell’art. 1, comma 2 del decreto legge n. 85 del 2022, il MIMS è autorizzato a trattenere il credito vantato da ANAS a titolo di prezzo di concessione nei confronti della Concessionaria, in particolare una somma corrispondente all’entità delle rate di corrispettivo “dovute e non ancora versate dalla Concessionaria alla data dell’8 luglio 2022”: il che fa sostanzialmente sfumare il contenuto della garanzia degli Enti Finanziatori;- la risoluzione della Concessione per inadempimento della Concessionaria potrebbe determinare l’escussione della Garanzia di Buona Esecuzione, traducendosi in ulteriore profilo di danno a carico di tutti gli Enti Finanziatori, atteso che, in quanto la Garanzia di Buona Esecuzione è emessa a valere sul Contratto di Finanziamento, il diritto di regresso dell’Ente Finanziatore emittente nei confronti di Strada dei Parchi andrebbe a concorrere con i diritti di tutti gli altri Enti Finanziatori, i quali vedrebbero pertanto ulteriormente ridotte le proprie chances di essere rimborsati poiché, a parità di massa attiva, le passività da soddisfare risulterebbero incrementate.Identicamente, gli Enti finanziatori intervenuti nel presente giudizio hanno rimesso a questo Organo giudicante la valutazione se:- essi siano titolari di un interesse riflesso, di mero fatto, e come tale “spendibile” con un intervento ad adiuvandum;- o, piuttosto, di un interesse diretto all’impugnativa dei medesimi atti gravati da Strada dei Parchi;in tale ultima ipotesi, formulando istanza di conversione del presente intervento in ricorso autonomo, ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a.II.10 Si sono, ulteriormente, costituiti ad adiuvandum i sigg.ri Gianluca Timperi, Davide Bergantin, Francesco Talone, Maurizio Farina, Rocco Radica e Marco Carlo Rocchi – dirigenti, tutti, di Strada dei Parchi – i quali:- nell’osservare che, in virtù della previsione contenuta nell’art. 2, comma 3, lett. a), del decreto legge n. 85/2022, il comparto dirigenziale di Strada dei Parchi è stato escluso dal novero del personale di cui ANAS può avvalersi per assicurare la gestione della concessione, conseguentemente privando i singoli dirigenti di competenze, strutture e processi di cui sino a quel momento erano responsabili e con evidenti ripercussioni di tipo curriculare ed economico, anche connesso al raggiungimento di performance e obiettivi;- hanno altresì posto in luce che, stante la risoluzione della concessione e il conseguente venir meno dell’oggetto sociale della società, in conseguenza dell’impossibilità di essere riassorbiti dal nuovo concessionario, andranno incontro ad una prevedibile interruzione del rapporto di lavoro, non rivestendo più alcuna utilità nella risultante compagine.II.11 Ad opponendum, si sono invece costituiti in giudizio CODACONS - Coordinamento di associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti dei consumatori e degli utenti e Associazione Utenti Autostrade; i quali, esplicitata la rivestita posizione nel giudizio de quo ed il sottostante interesse, hanno insistito per la reiezione del gravame.II.12 Con ordinanza n. 4809 del 28 luglio 2022, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare dalla parte ricorrente proposta con l’atto introduttivo del giudizio e con i primi motivi aggiunti, a fronte:- della valutata esigenza – interinalmente, rispetto alla definizione della controversia – di assicurare continuità gestionale delle infrastrutture in discorso;- e della, parimenti apprezzata, necessità di “preservazione della fondamentale esigenza di assicurare l’indispensabile sicurezza della circolazione autostradale”, ritenuta suscettibile di “essere assicurata mediante attribuzione al … Commissario Straordinario istituito con l’art. 206 del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito con legge 17 luglio 2020, n. 77 … delle funzioni di costante supervisione e diretta ed assidua vigilanza in ordine alla attività gestionale interinalmente posta in essere da Strada dei Parchi”.L’appello cautelare proposto dalle Amministrazioni in prime cure resistenti è stato accolto dal Giudice d’appello, dapprima con decreto ex art. 56 c.p.a. n. 3917 del 1° agosto 2022, quindi, con ordinanza della Sezione V del Consiglio di Stato, n. 4086 del 26 agosto 2022.In particolare, il provvedimento collegiale da ultimo indicato:- preso atto che, “pur nella doverosa considerazione di tutti gli interessi coinvolti nel presente contenzioso, … debba essere data prevalenza – avuto riguardo alla circostanza che le concessioni di servizi su beni pubblici, quale la concessione autostradale di cui all’odierno contenzioso, vengono rilasciate nell’interesse dell’utenza – al pregiudizio alla sicurezza stradale che si è inteso scongiurare con l’adozione degli atti gravati”; dovendo, conseguentemente, “darsi preminenza alle esigenze di sicurezza della circolazione rispetto al pur rilevante interesse economico di cui sono portatori gli imprenditori del settore, alla luce dei canoni costituzionali di salvaguardia dell'integrità fisica e della salute degli individui, recedendo il valore dell’iniziativa economica, nel giudizio di bilanciamento con il valore superiore della salute individuale e collettiva, al quale è garantita la massima protezione”;- e rilevato che “la situazione determinatasi per effetto della insufficiente spesa per manutenzione da parte di Strada dei Parchi s.p.a. ha reso necessaria l’adozione di provvedimenti di limitazione dell’infrastruttura, volti a garantire l’esercizio autostradale in condizioni di sicurezza e che la stessa concessionaria ha segnalato la propria limitata capacità di finanziamento, e al fine di assicurare l’esecuzione di interventi considerati improrogabili, ha richiesto l’acquisizione di risorse pubbliche ovvero, in alternativa, la possibilità di impiegare le risorse assegnate al Commissario straordinario ex art. 206 del decreto-legge n. 34/2020”; e che “lo stato di decozione di Strada dei Parchi s.p.a., a prescindere dall’indagine sulle sue cause, da accertarsi nelle sedi all’uopo deputate, in ragione del vasto contenzioso esistente tra le parti, appare evincibile anche dalla presentazione da parte di Strada dei Parchi s.p.a. del ricorso per concordato, sia pure in continuità aziendale”;ha ritenuto:- dal momento che, “in caso di permanenza della gestione in capo a Strada dei Parchi s.p.a., la stessa non sarebbe … in grado di assicurare la regolare prosecuzione delle attività di manutenzione ordinaria, con ciò determinando il progressivo deterioramento dell’infrastruttura e l’esigenza di assumere crescenti misure di limitazione della stessa, a pregiudizio degli utenti, peraltro onerati, al ricorrere di tale ipotesi, dal pagamento di un pedaggio non ragionevolmente proporzionato al servizio assicurato”;- e “che il pregiudizio alla sicurezza della circolazione possa ravvisarsi quanto meno pro futuro, in ipotesi di sospensione degli effetti degli atti gravati in prime cure, anche in eventuale assenza all’attualità del pericolo di crolli strutturali, avuto riguardo al progressivo ed inevitabile ulteriore deterioramento dell’infrastruttura, in assenza dei necessari interventi manutentivi; ciò a prescindere dalla disamina nella sede di merito dello stato di degrado all’attualità e delle sue cause”;accoglibile l’appello cautelare, “avuto riguardo all’incapacità di Strada dei Parchi di assolvere ai necessari obblighi manutentivi dell’infrastruttura, con ulteriore aggravio delle condizioni della stessa e connesso pregiudizio alla sicurezza della circolazione”.III. I ricorsi in epigrafe vengono, entrambi, trattenuti per la decisione alla pubblica udienza del 7 dicembre 2022.DIRITTOI. Vanno, preliminarmente, ribadite le considerazioni – espresse in inizio della narrativa in fatto – che hanno condotto il Collegio, ravvisati profili di connessione oggettiva e soggettiva, a disporre la riunione degli epigrafati ricorsi.I sopra indicati elementi, unitamente alla inequivoca consecuzione e connessione di carattere procedimentale intercorrente fra gli atti impugnati con i ricorsi all’esame, rende infatti imprescindibile, ai fini di una complessiva comprensione della vicenda controversia, procedere alla riunione delle impugnative all’esame, con conseguente unitaria trattazione, nei limiti e con le precisazioni che il Collegio avrà cura, infra, di precisare, delle questioni con tali gravami sottoposte a sindacato giurisdizionale.II. Quanto al ricorso N.R.G. 8175 del 2022, viene, in primo luogo, in considerazione l’eccezione, dalla difesa erariale formulata con memoria depositata in atti il 23 luglio 2002 (e, quindi, ribadita con gli ulteriori scritti difensivi), con la quale viene sostenuta la carenza di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo.II.1 Muove, tale eccezione, dal rilievo, per cui:- se “il ricorso proposto da Strada dei Parchi si fonda sull’asserita violazione “della buona fede da parte del Ministero nell’esecuzione del contratto – Convenzione Unica, in violazione degli obblighi di solidarietà e correttezza, richiamati nell’art. 2 Cost. e negli artt. 1175 e 1375 c.c., cui deve improntarsi il comportamento reciproco delle parti nella esecuzione del contratto, attraverso la cooperazione di ciascuna nella realizzazione dell’interesse dell’altra, entro i limiti di un apprezzabile sacrificio. I fatti sopra narrati danno la misura di un contegno la cui illegittimità va ben oltre l’inadempimento, perché in dispregio degli obblighi costituzionali e legislativi di buona fede contrattuale”;- e se “la ricorrente contesta … che il Concedente avrebbe violato gli obblighi convenzionali, avendo proceduto a una risoluzione anticipata del rapporto concessorio in assenza dei relativi presupposti”;allora, “la consistenza della posizione giuridica vantata da Strada dei Parchi – in quanto tesa a censurare una illegittima condotta del Concedente nella fase di esecuzione del rapporto concessorio – va … ricondotta allo schema del diritto soggettivo”.Corrobora tale convincimento, secondo quanto argomentato dalle resistenti Amministrazioni, anche l’orientamento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (8 luglio 2019, n. 18267 e 27 novembre 2019, n. 31029), secondo cui “ogni controversia concernente la fase esecutiva della concessione, ivi comprese le questioni inerenti all’adempimento della stessa, è devoluta alla giurisdizione ordinaria, poiché in tale fase l’amministrazione concedente non esercita i propri poteri pubblicistici, ma i diritti e le facoltà che le spettano nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti”.II.1.1 Proprio il riferimento, come da ultimo operato, all’esercizio di poteri pubblicistici, induce il Collegio a ritenere che la presente controversia rientri nel perimetro cognitorio rimesso all’adito giudice amministrativo.È ben vero che anche il Giudice d’appello (cfr. Sez. III, 13 ottobre 2020, n. 6181) ha escluso la configurabilità dell’esercizio di un potere autoritativo “quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il “vincolo” contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l'amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all'aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d'ufficio o, comunque, nella fase esecutiva mediante altri poteri riconosciuti dalla legge”.Tale conclusione trova conferma, secondo quanto indicato nella pronunzia in rassegna, nell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., “che, oltre a richiamare ad excludendum le controversie concernenti “indennità, canoni e altri corrispettivi”, tipizza le controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in quelle che costituiscono espressione dell'esercizio di poteri autoritativi (inerenti sia alla fase anteriore che a quella successiva alla stipulazione del contratto), quali sono quelle “relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore”.Conseguentemente, “per radicare la giurisdizione esclusiva non è sufficiente la mera attinenza della controversia con una determinata materia, occorrendo pur sempre che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi che siano espressione di pubblici poteri (Cass. SU 25 febbraio 2011, n. 4614)”.Pertanto, “le controversie nelle quali il petitum sostanziale è l'accertamento dell’adempimento o dell’inadempimento delle parti alle obbligazioni assunte nell'ambito del rapporto concessorio, non coinvolgono sotto alcun profilo un controllo sull’esercizio del potere pubblico, in relazione ai parametri di legittimità dell'azione amministrativa provvedimentale”, in quanto “al giudice di merito è chiesto di valutare la corrispondenza al vero dei fatti di inadempimento dedotti a fondamento delle pretese e di qualificarli giuridicamente, per trarne le conseguenze sul piano privatistico, vertendosi in tema di diritti soggettivi vantati in posizione di parità dal privato nei confronti dell'ente pubblico o parificato”.II.1.2 Lo stesso Giudice d’appello, con sentenza di poco successiva, rispetto a quella precedentemente citata (Sez. V, 17 dicembre 2020, n. 8100):- nel rammentare come, a mente dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., le controversie «aventi ad oggetto atti e provvedimenti» relative alle concessioni di beni pubblici sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, mentre, in via di «eccezione», sono rimesse al giudice ordinario le controversie «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi»;- ha ritenuto che “la concentrazione davanti al giudice amministrativo delle controversie concernenti le concessioni di beni pubblici è … derogata per le ipotesi dichiaratamente eccezionali da essa previste e pertanto da interpretare in conformità al canone enunciato dall’art. 14 delle preleggi, secondo cui le leggi «che fanno eccezione a regole generali (…) non si applicano oltre i casi (…) in esse considerati»,conseguentemente, valorizzando “la concezione, tuttora valida, secondo cui la concessione di beni pubblici è un istituto in cui è immanente l’interesse dell’amministrazione ad un corretto utilizzo e gestione del bene affidato in uso speciale al privato concessionario”, in ragione del fatto che è “nel potere unilaterale di affidamento dell’uso del bene pubblico spettante all’amministrazione che va individuata la genesi della concessione, con regolamentazione dei profili di carattere patrimoniale, in funzione accessiva del presupposto provvedimento di concessione, mediante lo strumento contrattuale”.Nell’osservare come il fondamento giustificativo dell’orientamento ora in rassegna ben possa essere omogeneamente predicato anche a proposito delle concessioni autostradali (anzi, a fortiori, non soltanto in ragione della rilevanza “strategica” assunta dalla gestione delle comunicazioni viarie, ma anche dalla molteplicità di interessi, molti dei quali a diretta protezione costituzionale, da esse coinvolti), ancorché connotate da carattere “misto” (risolvendosi esse nella concessione non soltanto di beni, ma anche del complesso di attività che assistono lo svolgimento e l’attuazione delle prerogative gestorie), non può non convenirsi con quanto sostenuto nella sentenza da ultimo richiamata, quanto all’immanenza in capo all’Amministrazione concedente, anche nel corso del rapporto concessorio, di “poteri autoritativi necessari ad assicurare che la gestione privata del bene rimanga coerente con il superiore interesse pubblico ed a ricondurla ad esso ogniqualvolta se ne sia verificata una deviazione, sino al punto di porre termine all’uso speciale e così riacquisire il bene alla sfera pubblica”: di talché, “alla posizione di supremazia così mantenuta dall’amministrazione fa riscontro la soggezione del privato concessionario, al quale è riconosciuto l’interesse legittimo al corretto esercizio dei poteri autoritativi spettanti alla prima”.II.1.3 Se, come visto, la giurisprudenza più recente ha ripartito la giurisdizione sulle controversie relative alla fase esecutiva di una concessione nel senso di attribuirla:- al giudice ordinario, quando hanno a oggetto l’adempimento e la correlata determinazione dei diritti e degli obblighi dell’Amministrazione e del concessionario, nonché la valutazione “in via incidentale, [del]la legittimità degli atti amministrativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo”- e al giudice amministrativo, nei casi in cui l'amministrazione, successivamente all'aggiudicazione definitiva, intervenga con atti autoritativi incidenti direttamente sulla procedura di affidamento, mediante esercizio del potere di annullamento d'ufficio, o comunque adotti atti autoritativi in un procedimento amministrativo disciplinato dalla l. n. 241/1990, oltre che nei casi previsti dalla legge (Cass. civ., SS.UU., 8 luglio 2019, n. 18267 e 18 dicembre 2018, n. 32728);e ciò, in quanto il potere autoritativo “non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il ‘vincolo’ contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l'amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all'aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d'ufficio o comunque nella fase esecutiva mediante altri poteri riconosciuti dalla legge”, la giurisprudenza amministrativa è orientata nel senso che la giurisdizione del giudice ordinario è ancorata alle questioni inerenti l’adempimento e l’inadempimento della concessione stessa, nonché alle conseguenze risarcitorie, relativi ai rapporti paritetici, ferma restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui l’Amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge (Cons. Stato, Sez. V, 9 aprile 2020, n. 2348, emessa in materia di giurisdizione sulla determina di un Ente territoriale di risoluzione per grave inadempimento di un contratto di affidamento del servizio di gestione parcheggi).Si tratta quindi di esaminare, con riferimento alla sottoposta controversia, se i provvedimenti impugnati costituiscano esercizio di pubblico poterem nel senso di cui alla giurisprudenza della Corte Costituzionale (“la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo”: cfr. Corte Cost. 6 luglio 2004, n. 204).II.2 La Convenzione unica del 18 novembre 2009 prevede, invero, che:- possa intervenire la decadenza della concessione (art. 9), laddove, esperito l’accertamento di gravi inadempimenti da parte del concessionario (art. 8-bis), perduri la grave inadempienza del concessionario agli obblighi di cui all’art. 3, comma 0, nonché comma 2, lett. a), b), c), g), h), i), j), k), l), m), n), p), q), r), t), u), w), y), z), dd1) e dd2) e di cui all’art. 5-ter;- ovvero (art. 9-bis) “fermo restando quanto previsto al precedente art. 9, il concessionario avrà diritto, nel rispetto del principio dell’affidamento, ad un indennizzo / risarcimento a carico del concedente in ogni caso di recesso, revoca per motivi di pubblico interesse, risoluzione per inadempimento del concedente, e/o cessazione anticipata del rapporto di convenzione, pur indotto da atti e/o fatti estranei alla volontà del concedente, anche di natura straordinaria o imprevedibile, ivi inclusi mutamenti sostanziali del quadro legislativo o regolatorio”.Con ogni evidenza, le due previsioni si rivolgono a fattispecie differenti.La prima, evoca la previsione di cui all’art. 1454 c.c., avendo di mira i fatti di inadempimento a obbligazioni aventi contenuto patrimoniale contenute nella medesima convenzione.La seconda, invece, intende sanzionare quei comportamenti che, pur non concretizzandosi nella violazione di una delle obbligazioni contenute nella convenzione, impediscono il pieno soddisfacimento degli interessi ai quali quella convenzione è finalizzata.Il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario non costituisce, infatti, l’oggetto di una delle obbligazioni di cui alla convenzione.Lo stesso codice dei contratti pubblici stabilisce che il Piano economico Finanziario (PEF), volto a dimostrare la concreta capacità del concorrente di correttamente eseguire la prestazione per l’intero arco temporale prescelto attraverso la responsabile prospettazione di un equilibrio economico-finanziario di investimenti e connessa gestione, nonché il rendimento per l’intero periodo, “il che consente all’amministrazione concedente di valutare l’adeguatezza dell’offerta e l’effettiva realizzabilità dell’oggetto della concessione stessa” (Cons. Stato, Sez. V, 13 aprile 2018, n. 2214), rappresenta il presupposto per la corretta allocazione del rischio operativo (art. 165 del D.Lgs. n. 50 del 2016), non una delle obbligazioni del concessionario.Come condivisibilmente sostenuto da C.G.A.R.S. (sentenza 16 ottobre 2020, n. 935), “le tematiche di sostenibilità della concessione e di affidabilità del contraente involgono non le mere partite corrispettive derivanti dall’accordo ma il sottostante (e rilevante nella fattispecie concessoria quale istituto di diritto pubblico) interesse pubblico sotteso, in quanto costituiscono il presupposto della continuità dell’erogazione del servizio, nonché della qualità con la quale il medesimo è espletato”; di talché, allorquando il legislatore del 2016 “ha inteso disciplinare la risoluzione per inadempimento del concessionario ha fatto riferimento alla mancata sottoscrizione del contratto di finanziamento e al mancato collocamento delle obbligazioni, nonché al più generale inadempimento (delle obbligazioni) del concessionario (art. 165, comma 5 e art. 176 d.lgs. n. 50/2016)”.Non vengono, invece, affrontate in modo diretto dal codice dei contratti pubblici, le questioni che si pongono allorquando viene (in tesi) tradita, da parte del concessionario, la posizione di garanzia e di affidabilità nel tempo che l’Amministrazione si era premurata di verificare ex ante.Il D.Lgs. n. 50/2016 si limita a fare salvi i poteri di autotutela (art. 176, comma 1) e a prevedere specifiche regole e ipotesi per l’annullamento d’ufficio e la revoca (art. 176).Infatti, nella prospettiva della direttiva n. 2014/23/UE, il punto terminale del processo di contrattualizzazione delle concessioni, in particolare per quanto concerne la fase esecutiva, è costituito dall’art. 176 del D.Lgs. n. 50/2016, che configura cause di modifica e di risoluzione del contratto di concessione (anche per inadempimento), sulla falsariga di quanto previsto per la modifica e la risoluzione del contratto di appalto e, in genere, per i contratti: regole che, anche se stabiliscono poteri di intervento sul rapporto non riconducibili alla dinamica privatistica, sono comunque volte a presidiare la fase della gara (così, in particolare, i poteri di annullamento di cui all’art. 176 codice dei contratti pubblici, corrispondenti a quanto previsto dall’art. 44 della dir. UE n. 23 del 2014).II.3 Quanto alla dedotta vicenda contenziosa, è incontroverso che non si disquisisca dell’inadempimento di un’obbligazione di cui alla regolamentazione del rapporto concessorio, ma del fatto che la condotta del concessionario, temporalmente articolata, abbia evidenziato profili che rendono – ad avviso del concedente – incerti la correttezza nell’adempimento della pluralità di obblighi sul medesimo immanenti, nonché la sostenibilità e l’affidabilità nel tempo dell’erogazione del servizio, in una prospettiva pubblicistica nella quale le condizioni economiche e finanziarie del concessionario sono strumentali al perseguimento dell’interesse pubblico.Laddove invece, nell’ordinamento civilistico, vengano a confrontarsi interessi privati, nella dinamica di una relazione corrispettiva, le condizioni economiche dell’altro contraente rilevano in modo meno incisivo (vedendo in evidenza le ipotesi di autotutela privatistica avverso il mutamento delle condizioni economiche dell’altro contraente o il venir meno delle garanzie contrattuali, di cui agli artt. 1186 e 1461 c.c.).Anche l’art. 176 del D.Lgs. n. 50 del 2016, si limita a prevedere ipotesi di risoluzione per inadempimento.È solo l’inserimento dell’atto di “decadenza” nell’ambito dell’ordinamento amministrativo che consente, almeno in astratto, di concepire un provvedimento che, essendo esercizio di un potere autoritativo, produce effetti estintivi sul rapporto pattizio, pur non derivando dall’inadempimento di una delle obbligazioni.Il Collegio ritiene che, al di là della specifica definizione del potere esercitato (che attiene alla successiva fase di merito), l’Amministrazione abbia nella fattispecie fatto uso di potere autoritativo, che si giustifica ed è finalizzato ad assicurare la continuità nell’espletamento del servizio pubblico e quindi del pubblico interesse; con la conseguenza che non vi sono motivi per ritenere che non operi l’ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.Infatti, in relazione a peculiari esigenze di interesse pubblico, possono residuare in capo all'autorità procedente poteri pubblici riferibili, tra l’altro, a specifici aspetti organizzativi afferenti alla stessa fase esecutiva (Corte Cost., n. 43 del 2011), in relazione ai quali è prevista la giurisdizione esclusiva, a norma dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., sempre che detti poteri (in particolare, di autotutela) siano tipizzati dalla legge nazionale in senso compatibile con la legislazione eurounitaria.Del resto, la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di specificare, in relazione alla diversa fattispecie di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a., che non contempla la fase esecutiva del rapporto, che “la risoluzione anticipata del contratto disposta autoritativamente è di competenza del giudice ordinario solo se incide su un rapporto di natura privatistica in cui le parti sono in condizione di parità, come nel caso dell’inadempimento delle obbligazioni poste a carico dell’appaltatore, non implicando l'esercizio di poteri discrezionali dell'Amministrazione (Cass. civ., SS.UU., 10 gennaio 2019, n. 489).Invece, la giurisdizione appartiene al giudice amministrativo allorché, come nella fattispecie, “venga esercitato un potere autoritativo di risoluzione contrattuale che implichi o valutazioni di carattere discrezionale circa la convenienza per l’Amministrazione di proseguire nel rapporto già in essere, o la rilevazione in autotutela dell’esistenza di una causa di nullità dell’aggiudicazione, anche successivamente alla stipula del contratto” (Cons. Stato, Sez. III, 12 febbraio 2020, n. 1084; C.G.A.R.S., 935/2020 cit.).III. Affermata, dunque, la giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, la delibazione del sottoposto thema decidendum transita, necessariamente, attraverso la previa decifrazione delle domande dalla parte ricorrente dedotte in giudizio con gli atti introduttivi dei riuniti ricorsi, nonché con i motivi aggiunti per ciascuno di essi proposti.III.1 Con il primo ricorso (N.R.G. 1453 del 2022), come in narrativa rilevato, sono stati sottoposti a sindacato gli atti di contestazione – rivolti nei confronti di Strada dei Parchi – di inosservanza di obblighi aventi fondamento nel rapporto concessorio.Con il secondo gravame (N.R.G. 8175 del 2022), sono stati impugnati:- il decreto della Direzione generale per le strade e le autostrade, l’alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili n. 29 del 14 giugno 2022- ed il decreto del Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili adottato, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, in data 7 luglio 2022,recanti risoluzione del rapporto concessorio in essere con Strada dei parchi; i quali, non comunicati al momento dell’introduzione del giudizio, hanno, poi, formato oggetto di proposizione di motivi aggiunti (depositati il 22 luglio 2022), in quanto conosciuti dalla ricorrente in occasione del deposito documentale effettuato dalle Amministrazioni intimate in data 13 luglio 2022.Se la stretta consecuzione (logico-giuridica, prima ancora che meramente temporale) delle sequenze procedimentali (e delle conclusive manifestazioni provvedimentali) rendono, ancora una volta, indubbia la stretta (ed imprescindibile) connessione fra le controversie, va rilevato come l’adozione dell’ultimo degli atti sopra indicati atti sia stata “accompagnata” dalla presentazione (il medesimo giorno dell’emanazione del decreto interministeriale da ultimo citato) del decreto legge 7 luglio 2022, n. 85; il quale (recante “Disposizioni urgenti in materia di concessioni e infrastrutture autostradali e per l'accelerazione dei giudizi amministrativi relativi a opere o interventi finanziati con il Piano nazionale di ripresa e resilienza”) ha, all’art. 2, così stabilito:- “La Convenzione unica del 18 novembre 2009 sottoscritta tra ANAS s.p.a. e Strada dei Parchi s.p.a. per la gestione in concessione della rete autostradale costituita dalle autostrade A24 e A25 è risolta per grave inadempimento del concessionario, Strada dei Parchi s.p.a., sulla base delle motivazioni del decreto della Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili n. 29 del 14 giugno 2022, approvato con decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili adottato, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, in data 7 luglio 2022. Con la presente disposizione, il citato decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibile di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze è reso immediatamente e definitivamente efficace. Fermo quanto previsto dall'articolo 21, comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, ai decreti di cui al primo e al secondo periodo del presente comma si applica, ancorché non sottoposti a visto e registrazione della Corte dei conti, la disciplina prevista dall'articolo 1, comma 1, quarto periodo, della legge 14 gennaio 1994, n. 20” (comma 1);- “Fermo quanto previsto dall'articolo 35, comma 1, ultimo periodo, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8, in considerazione della retrocessione al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili in qualità di concedente della rete autostradale, costituita dalle autostrade A24 e A25 e nelle more del trasferimento della titolarità della concessione di detta rete autostradale, alla società in-house di cui all'articolo 2, comma 2-sexies, del decreto-legge 10 settembre 2021, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2021, n. 156, e, comunque, non oltre la data del 31 dicembre 2023, ANAS s.p.a. assume, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente decreto e al fine di assicurare la continuità della circolazione in condizione di sicurezza, la gestione delle autostrade A24 e A25, ai sensi del medesimo comma 1 del citato articolo 35, provvedendo, altresì, allo svolgimento delle seguenti attività:a) effettuazione degli interventi di manutenzione ordinaria;b) completamento degli interventi di cui all'articolo 52-quinquies del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96 e di cui all'articolo 16-bis del decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2017, n. 123, a valere sulle risorse previste dalle citate disposizioni;c) nei limiti delle risorse allo scopo individuate, effettuazione di ogni ulteriore intervento ritenuto necessario dal Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili ovvero dal Commissario straordinario di cui all'articolo 206 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020 n. 77” (comma 2).III.2 Viene, pertanto, in evidenza un modus operandi (rectius: decidendi) affatto peculiare, laddove la determinazione risolutoria del rapporto, correttamente inalveata dall’adozione delle previste determinazioni amministrative, è stata “doppiata” da un atto normativo di rango primario, quale, appunto, il decreto legge.Va soggiunto, ai fini della necessaria completezza espositiva, come il suindicato decreto legge sia stato abrogato dall'art. 1, comma 2, della legge 5 agosto 2022, n. 108, a decorrere dal 6 agosto 2022; a norma del quale, sono stati peraltro mantenuti validi “gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del presente decreto”.Le disposizioni introdotte dall’art. 2 del decreto legge n. 85 sono, poi, transitate nel testo del decreto legge 16 giugno 2022, n. 68 (art. 7-ter, inserito dalla legge di conversione 5 agosto 2022, n. 108).III.3 Del tutto comprensibile si rivela, alla luce di quanto precedentemente rappresentato, la sollecitazione del sindacato giurisdizionale, da parte di Strada dei Parchi, con riferimento alla norma primaria sopra individuata, con riferimento alla quale parte ricorrente ha dedotto molteplici profili di illegittimità costituzionale.In presenza, infatti, di una disposizione legislativa che (sovrapponendosi, se non addirittura sostituendosi) alla determinazione amministrativa avente carattere risolutorio del rapporto, la delimitazione della devoluzione al sindacato giurisdizionale esclusivamente di quest’ultima, rischia di rivelare insanabili profili di carenza di interesse, atteso che, quand’anche le censure avverso essa dedotte dovessero rivelarsi fondate, in ogni caso il “bene della vita” (riguardato in chiave, evidentemente oppositiva rispetto all’esercizio del potere pubblico) sarebbe comunque impossibile da conseguire, permanendo la vigenza (e l’idoneità alla produzione di effetti giuridicamente rilevanti) della disposizione normativa primaria che ha – parimenti, rispetto agli atti amministrativi – disposto la risoluzione, per grave inadempimento, del rapporto concessorio in essere con Strada dei Parchi.Per effetto di tale – si ribadisce, invero singolare – “blindatura” del provvedimento amministrativo a mezzo di una norma di legge avente medesima ricaduta effettuale sulla permanenza del rapporto, si è venuto, quindi, a delineare una sorta di “cortocircuito” processuale, per effetto del quale:- se l’impugnazione dei soli provvedimenti amministrativi (di risoluzione del rapporto concessorio) si rivela, ex se riguardata, priva di attuale ed immanente interesse, in difetto della verifica in ordine al sovrapponibile testo di legge;- d’altro canto, la diretta impugnazione di quest’ultimo in sede giurisdizionale di legittimità (così come l’esercizio, da parte del giudice amministrativo, di un sindacato, appunto, di legittimità) è evidentemente preclusa, attese le prerogative esercitabili dal solo Giudice delle leggi, all’interno (ed in conseguenza) della devoluzione ad esso di questione di non manifesta illegittimità costituzionale, laddove (evidentemente) presidiata dalla verifica della sussistenza ed immanenza dei relativi presupposti.L’esposto meccanismo di reciproca presupposizione che caratterizza (dapprima e coevamente) l’adozione delle determinazioni amministrative (del 14 giugno e del 7 luglio) e dell’atto giurisdizionale, rivelato dalla presente controversia, appare suscettibile di depotenziare l’effettività della tutela giurisdizionale (con riveniente vulnerazione del cardine costituzionale di cui all’art. 24), in quanto:- se la (mera) impugnazione degli atti amministrativi non è, isolatamente riguardata, idonea a garantire il soddisfacimento dell’interesse sostanziale del quale è portatrice la parte che abbia sollecitato l’esercizio del sindacato giurisdizionale,- d’altro canto, e corrispondentemente, viene a rivelarsi preclusa la diretta impugnazione, dinanzi al giudice amministrativo, di atti aventi rango normativo primario, il cui controllo spetta alla sola Corte Costituzionale.III.4 Tale tematica impatta, con ogni evidenza, con le criticità interpretative che hanno accompagnato la decifrazione, a fini di individuazione della esperibile tutela giurisdizionale, della configurazione delle c.d. “leggi provvedimento”: nel relativo novero dovendo, invero inequivocabilmente, assumersi il testo del decreto legge n. 85 del 2020 (e, quindi, del decreto legge n. 68 del 2022, convertito poi in legge n. 108 del 2022), per la parte (sopra riportata) di interesse ai fini del decidere.Se, come è noto, la “legge-provvedimento” eleva a livello legislativo una disciplina già oggetto di un atto amministrativo, la giurisprudenza costituzionale (cfr. sentenza n. 116 del 23 giugno 2020) ha affermato trattarsi “di un esercizio del potere legislativo che in linea di principio questa Corte ha sempre ritenuto non contrario alla Costituzione, sul presupposto che le leggi-provvedimento non sono incompatibili, in sé e per sé, con l’assetto dei poteri in essa stabilito (sentenze n. 181 del 2019 e n. 85 del 2013); esse devono però soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2017, n. 85 del 2013 e n. 20 del 2012). La loro legittimità costituzionale «deve essere “valutata in relazione al loro specifico contenuto” (sentenze n. 275 del 2013, n. 154 del 2013 e n. 270 del 2010), “essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore (sentenza n. 288 del 2008)”» (sentenza n. 181 del 2019).È ben vero che, come rilevato nella pronunzia in rassegna, “in linea di principio la tutela giudiziaria non viene meno per il trasferimento del contenzioso alla giurisdizione costituzionale (così, anche di recente, sentenza n. 2 del 2018)”.Ma è altrettanto vero che “la qualificazione da parte del legislatore di una materia come tipicamente amministrativa ha una sua inevitabile proiezione anche sulla fase successiva al varo della disciplina, poiché è destinata a produrre un contenzioso altrettanto specifico, centrato sul rispetto delle regole proprie del procedimento amministrativo e sulle relative mancanze. Questo contenzioso a sua volta costituisce il naturale oggetto del vaglio del giudice amministrativo, al quale è riconosciuta la possibilità «di spingersi “oltre” la rappresentazione dei fatti forniti dal procedimento (l’art. 64 del codice del processo amministrativo contiene una traccia, sia pure incompiuta, degli oneri di contestazione, di allegazione, di prova necessari ad ordinare in forma sequenziale un giudizio esteso al rapporto), in quanto al giudice compete l’accertamento del fatto senza essere vincolato a quanto rappresentato nel provvedimento (Consiglio di Stato, sentenza 25 febbraio 2019, n. 1321)».Prosegue codesta Corte, osservando che “la legificazione del provvedimento comporta anche l’inevitabile perdita della naturale elasticità dell’azione amministrativa, che trova nel potere di autotutela una fisiologica risposta alle necessità di riesame del provvedimento (sentenze n. 258 del 2019 e n. 20 del 2012)”.III.5 Va osservato, in proposito, come la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia (cfr. Sez. IV, 22 marzo 2021, n. 2409), abbia richiamato la “pacifica” giurisprudenza costituzionale in tema di “leggi-provvedimento”: e, con essa, il principio secondo cui “se è vero che la Corte, al fine di assicurare piena tutela alle situazioni soggettive degli amministrati che si assumano lese da una norma di legge a contenuto sostanzialmente provvedimentale, assume un approccio ampio sulla rilevanza delle questioni di costituzionalità … ciò nondimeno deve escludersi l’impugnabilità diretta della legge-provvedimento dinanzi al giudice amministrativo, dovendo il giudizio di costituzionalità conservare il proprio carattere incidentale, e quindi muovere pur sempre dall’impugnazione di un atto amministrativo (sulla cui qualificazione in termini di lesività e impugnabilità, a sua volta la giurisprudenza amministrativa adotta un approccio peculiare rispetto ai comuni principi proprio in quanto trattasi di atti direttamente applicativi di una legge- provvedimento: cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 ottobre 2008, n. 4933, laddove si afferma chiaramente che “in ipotesi di leggi provvedimento l’unica possibilità di tutela per i cittadini è quella di impugnare gli atti applicativi delle stesse, anche se di contenuto vincolato rispetto alla legge, deducendo l’incostituzionalità della stessa”) rispetto al quale la norma di legge si ponga quale presupposto”.La questione, che rende affatto particolare la vicenda all’esame, è che nella fattispecie sottoposta a sindacato non vengono in considerazione “atti applicativi”.Piuttosto, l’art. 2 del decreto legge n. 85 è intervenuto:- successivamente, rispetto al decreto della Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili n. 29 del 14 giugno 2022,- e contestualmente, rispetto al decreto di approvazione del predetto atto, adottato dal Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, appunto alla medesima data del 7 luglio 2022.Di più.Il decreto legge stesso:- non si è limitato a “legificare” una già esistente determinazione amministrativa, richiamandone i contenuti motivazionali (e, necessariamente, i relativi presupposti: cfr. comma 1 dell’art. 2 del decreto 85, laddove si dispone che “La Convenzione unica del 18 novembre 2009 sottoscritta tra ANAS s.p.a. e Strada dei Parchi s.p.a. per la gestione in concessione della rete autostradale costituita dalle autostrade A24 e A25 è risolta per grave inadempimento del concessionario, Strada dei Parchi s.p.a., sulla base delle motivazioni del decreto della Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili n. 29 del 14 giugno 2022, approvato …”),- ma ha anche annesso al citato decreto interministeriale del 7 luglio “immediata e definitiva” efficacia.Viene, per l’effetto, a delinearsi la presenza di una fattispecie complessa, risultante dalla giustapposizione di atti amministrativi e di normazione primaria:- i primi, aventi valenza risolutoria del rapporto concessorio e della relativa Convenzione (unica) attuativa), a fronte dell’affermato “grave inadempimento” in cui sarebbe incorsa l’odierna ricorrente Strada dei Parchi, concessionaria;- il secondo, parimenti recante omogenea volontà risolutiva, peraltro implementata dal richiamo alla motivazione a tali fini recata dagli atti amministrativi anzidetti, nonché incidente sulla fase integrativa dell’efficacia (a mezzo, come si è visto, di conferire ad essi immediata e definitiva efficacia).III.6 È da interrogarsi, peraltro, se l’espansione di siffatta (inevitabile) vis attractiva ad opera del giudizio rimesso alla Corte Costituzionale, non sia suscettibile di determinare un sacrificio – affatto intrinseco ai limiti di tale sindacato, quantunque maggiormente “stringente”, rispetto al vaglio di legittimità caratterizzante leggi non aventi valenza stricto sensu “provvedimentale” – della tutela delle situazioni giuridiche soggettive.E ciò in quanto, inconfigurabile una surrettizia sostituzione del Giudice delle leggi allo scrutinio proprio del giudizio amministrativo, verrebbero a trovarsi compresse le potenzialità espansive sottese alla sottoposizione a sindacato (non tanto e non solo della conclusiva determinazione, effusiva dell’esercizio del potere; quanto) degli atti e presupposti che a quest’ultimo hanno dato luogo, confluendo nel(l’indispensabile) corredo giustificativo/motivazionale che connota la legittimità dell’esercizio del potere.IV. Sul delineato sfondo degli atti impugnati, la società ricorrente – come si è precisato nelle premesse in fatto – ha sollevato diverse questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2 del decreto legge n. 85 del 2022 (disciplina trasfusa nell’art. 7-ter della legge n. 108 del 2022), per contrasto con gli artt. 3, 4, 10, 24, 25, 28, 36, 41, 42, 43, 77, 97, 100, 102, 103, 111, 113, 117, comma 1, della Costituzione.Non è inopportuno precisare che, sulla base delle statuizioni espresse dal Consiglio di Stato nell’Adunanza Plenaria 8 aprile 1963, n. 8 “non si può partire dal presupposto che il sistema del procedimento giurisdizionale costituisca un blocco, per dir così, chiuso ed impermeabile alle sopravvenute norme costituzionali. Si deve anzi ritenere che le norme (…) debbono essere interpretate ed integrate con quelle della Costituzione”; e ciò all’evidente fine di sottolineare che il potere di sollevamento della questione di legittimità costituzionale può avere anche natura officiosa e non dev’essere necessariamente subordinato all’esplicita rubricazione da parte del ricorrente di appositi motivi di ricorso, che, però, nella specie sono stati, comunque, puntualmente formulati.Ad ogni modo, relativamente ai profili di illegittimità costituzionale dedotti dalla ricorrente, e condivisi dal Collegio, si ritengono – ferma la chiara rilevanza della questione, resa palese dalla illustrata “sostituzione” (e/o “giustapposizione”) della norma primaria all’esame, rispetto alle determinazioni amministrative che hanno condotto alla declaratoria di revoca del rapporto concessorio di cui trattasi – non manifestamente infondate le questioni relative:- alla intersecazione tra la dedotta violazione dell’art. 77 della Costituzione (e ciò sull’assunto che le disposizioni censurate, tali da sostanziare una legge-provvedimento, difetterebbero dei presupposti di straordinaria necessità e di urgenza) e la dedotta violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto il profilo dell’illegittima legificazione di atti amministrativi;- alla dedotta violazione degli artt. 3, 24, 25, 101, 102, 103, 111 e 113 della Costituzione, per interferenza con l’esercizio della funzione giurisdizionale.IV.1 Ciò premesso, può passarsi all’illustrazione della prima questione.IV.1.1 La ricorrente ha dedotto, in particolare, che “la legge provvedimento non ha le classiche caratteristiche di generalità e astrattezza che sono proprie della legge, sicché risulta già prima facie in stridente contrasto con il modello ordinario di fonte primaria. È per questo che il giudizio di costituzionalità deve accuratamente e rigorosamente verificare che la scelta del legislatore non isoli arbitrariamente la condizione del soggetto (o dei soggetti) che ne sono destinatari, contemplando trattamenti diversi da quello praticato alla generalità dei consociati che non siano giustificati da ragioni di assoluta cogenza, oggetto – appunto – di uno scrutinio rigorosissimo (“stretto”) di costituzionalità” (cfr. pagg. 41 – 42).È stata, pertanto, censurata la legittimità costituzionale della disciplina di cui all’art. 2 del decreto legge n. 85 del 2022, per difetto dei requisiti di generalità e astrattezza; e, per le stesse, sostanziali, ragioni si è, inoltre, censurato l’art. 1, prospettandosi che “l’urgenza del legislatore di intervenire a regolare la disciplina dell’“estinzione di una concessione autostradale per inadempimento del concessionario”, infatti, è autoprocurata e si rinviene unicamente nel fatto che con il successivo art. 2 è stata disposta la risoluzione della Convenzione unica del 18 novembre 2009 per asserito grave inadempimento del concessionario” (cfr. pag. 44).Tale profilo rinvia all’analisi dei presupposti fondanti la contestata disciplina legislativa, che però sono stati espressamente individuati nella motivazione del “decreto della Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili n. 29 del 14 giugno 2022, approvato con decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, in data 7 luglio 2022”.Nel preambolo di tale decreto si legge che “alla luce delle «gravi e persistenti carenze manutentive sulla rete infrastrutturale concessa», riscontrate nel corso degli anni in occasione di innumerevoli sopralluoghi, anche di natura straordinaria e rilevabili dai verbali, in contraddittorio con la società, delle visite di sopralluogo, nonché oggetto di contestazione da parte dell’Ufficio Ispettivo Tecnico (UIT) di Roma”, la Direzione generale del MIMS “con nota prot. 33797 del 28 dicembre 2021, ha contestato al concessionario il «grave e prolungato inadempimento agli obblighi convenzionali e normativi di mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse», nonché «una complessiva condotta negligente tenuta dal concessionario nell’espletamento della propria attività di manutenzione e gestione dell’infrastruttura concessa, e dei propri obblighi di custodia», direttamente discendenti dall’art. 14 del decreto legislativo n. 285 del 1992 (Nuovo codice della strada), assegnandole un termine di quarantacinque giorni per la presentazione di controdeduzioni”.L’art. 7-ter, comma 2, del decreto legge n. 68/2022, convertito nella legge 108/2022, in cui è confluita la disciplina di cui al previgente art. 2, comma 2 del decreto legge n. 85/2022, ha, quindi, previsto la “retrocessione al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili in qualità di concedente della rete autostradale, costituita dalle autostrade A24 e A25 e nelle more del trasferimento della titolarità della concessione di detta rete autostradale”, disponendone l’affidamento diretto ad ANAS non oltre il 31 dicembre 2023, collegando, cioè, tale data al trasferimento della titolarità della concessione di detta rete autostradale alla società in house interamente controllata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e soggetta al controllo analogo del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili; il tutto, “al fine di assicurare la continuità della circolazione in condizione di sicurezza, la gestione delle autostrade A24 e A25, ai sensi del medesimo comma 1 del citato articolo 35, provvedendo altresì allo svolgimento” di interventi di manutenzione ordinaria, di sicurezza antisismica e di ogni ulteriore intervento ritenuto necessario dal Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili ovvero dal Commissario straordinario appositamente nominato per legge (art. 206 del decreto legge n. 34/2020) per l’espletamento delle attività di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione degli interventi necessari.IV.1.2 Alla luce di quanto illustrato, risulta evidente che le norme censurate hanno cristallizzato nel diritto positivo la motivazione – peraltro notevolmente articolata – di un provvedimento amministrativo, cosicché l’effetto dispositivo (vale a dire la retrocessione al Ministero e, in diretta successione, ad ANAS, della gestione delle tratte autostradali oggetto del contendere) rappresenta il riflesso della pregressa ponderazione degli interessi che ha condotto all’adozione del DM 14 giugno 2022, sarebbe a dire di un provvedimento che ha modificato unilateralmente la situazione giuridica soggettiva della società ricorrente.Si deve, pertanto, stabilire se tale profilo possa dirsi compatibile con la disciplina delle c.d. leggi provvedimento.Sul punto, il Collegio non ignora il dibattito sviluppatosi intorno al divieto di riserva di amministrazione, dunque alla messa in discussione del principio (di partenza) secondo il quale la Costituzione riserverebbe l’adozione dei provvedimenti concreti alla funzione amministrativa e non a quella legislativa.Né si ignora l’avvento dell’indirizzo, in forza del quale, nella Costituzione, la cogenza di tale divieto si sarebbe, progressivamente, mitigata; restando, nondimeno, soggetto il sindacato sulla legittimità di tali normative ad uno “scrutinio stretto di costituzionalità”, come, peraltro, la stessa ricorrente ha prospettato con richiamo alla sentenza della Corte Costituzionale n. 168 del 27 luglio 2020 (cfr. pag. 41 del ricorso iscritto al R.G. 8175/2022).Una pronuncia, quest’ultima, di decisiva importanza, perché caratterizzata non soltanto da una delibazione che ha investito le leggi-provvedimento, ma, ancor di più, perché resa nell’ambito del giudizio sulla legittimità costituzionale delle disposizioni (artt. 1, commi 3, 5, 6, 7, 8 e 8 bis, e 1-ter, comma 1, del decreto legge n. 109/2018, convertito, con modificazioni, nella legge 130/2018) che, nel recente passato, hanno assegnato ad un commissario straordinario il compito di garantire tempestivamente l’avvio dei lavori di demolizione e ricostruzione del ponte Morandi.In tale pronuncia il Giudice delle Leggi:a) ha evidenziato che sebbene “in linea di principio, il legislatore non abbia l’obbligo di motivare le proprie scelte (sentenza n. 14 del 1964), ugualmente ciò non gli è affatto precluso (sentenza n. 379 del 2004), ed anzi, specie a fronte di un intervento normativo provvedimentale, può proficuamente contribuire a porne in luce le ragioni giustificatrici, agevolando l’interprete e orientando, in prima battuta, il sindacato di legittimità costituzionale. Tuttavia, questa Corte, come si è avvertito accadere nel conflitto tra poteri vertenti su un atto motivato, «non può limitarsi a verificare la validità o la congruità delle motivazioni» (sentenza n. 10 del 2000), ovvero del corredo lessicale con cui si esprime la ragione della scelta, ma deve piuttosto accertare se la norma esprima interessi affidati alla discrezionalità legislativa, e regolati in forma compatibile con la Costituzione”;b) ha, quindi, sottolineato che “con penetrazione assai più incisiva di quella limitata al percorso motivazionale esplicito, la Corte è tenuta a individuare la causa ultima della norma, quale componente razionalmente coordinata nel più vasto insieme dell’ordinamento. Infatti, il “tessuto normativo” presenta «una “motivazione” obiettivata nel sistema, che si manifesta come entità tipizzante del tutto avulsa dai “motivi”, storicamente contingenti» (sentenza n. 89 del 1996), e, eventualmente, ulteriore rispetto alla formula verbale con cui il legislatore storico cerca di esprimerla. Ne segue che il sindacato di costituzionalità sulla norma provvedimentale diviene davvero effettivo solo se attinge alla razionalità oggettiva della disposizione censurata, per come essa vive nell’ordinamento e per gli effetti che vi produce”;c) ha, ancora, rimarcato che è “necessario accertare in maniera stringente se siano identificabili interessi in grado di giustificare la legge, desumibili anche in via interpretativa (sentenza n. 270 del 2010), perché devono risultare i criteri che ispirano le scelte realizzate, nonché le relative modalità di attuazione attraverso l’individuazione degli interessi oggetto di tutela (sentenze n. 182 del 2017 e n. 137 del 2009). Solo se rilevanti a tale fine, potranno trovare quindi esame ed eventuale accoglimento gli argomenti posti dai rimettenti alla base dei dubbi di legittimità costituzionale”;d) ha, soprattutto, analizzato la disciplina delle convenzioni che regolano i rapporti di concessione autostradale (dovendosi, sul punto, precisare che la convenzione che regola il rapporto della concessionaria Autostrade per l’Italia S.p.A., parte del giudizio a quo che ha originato la pronuncia della Corte, è identica alla convenzione che regola il rapporto della concessionaria ed odierna ricorrente Strada dei Parchi S.p.A.).Sotto tale ultimo profilo, nel sottolineare la vincolatività delle previsioni convenzionali, ossia che “gli artt. 8 e 9 (…) disciplinano il procedimento che il concedente è tenuto ad osservare, nel caso in cui, a fronte di un grave inadempimento del concessionario, si risolva discrezionalmente ad intimare l’esatto adempimento, ovvero ad avviare la procedura di decadenza dalla concessione. L’art. 9-bis, invece, regola le ipotesi di recesso, revoca, risoluzione, e comunque di cessazione anticipata del rapporto concessorio, ancora una volta su iniziativa del solo concedente”, la pronunzia in rassegna ha precisato, altresì, che, quanto ai lavori di ricostruzione del ponte Morandi, “è pacifico che il legislatore non abbia affatto inteso imporre al concedente di porre termine alla concessione, nell’uno o nell’altro dei modi possibili ai sensi della convenzione, tanto che ASPI ha continuato, a seguito dell’entrata in vigore del decreto-legge censurato, ad esercitarla. Piuttosto, ferma la concessione, il legislatore, con norma provvedimento, ha deciso che ci si rivolgesse a terzi ai fini della ricostruzione del ponte, anziché stabilire che il concedente attivasse gli obblighi convenzionali del concessionario”.IV.1.3 Ad avviso del Collegio, la fattispecie oggetto di odierna controversia propone una situazione opposta a quella che ha riguardato il caso della società Autostrade per l’Italia S.p.A. (ma presa in considerazione dal Giudice delle Leggi come ipotesi di legge provvedimento contraria ai principi costituzionali), nel senso che nel caso della società Strada dei Parchi S.p.A. la legge provvedimento è stata emanata (proprio) per porre fine al rapporto concessorio.Ritiene il Collegio che l’inderogabilità del principio di uguaglianza formale non possa travalicare, pur con tutte le possibili variabili indotte da circostanze fattuali correlate alle contestazioni mosse alla ricorrente, il limite di leggi personali o, comunque, sebbene nei termini sopra precisati, delle leggi provvedimento.Sotto tale profilo, dalla lettura del preambolo del D.M. 14 giugno 2022 viene in evidenza – come non poteva che risultare in ragione della modificazione unilaterale e soggettiva indotta dalla natura provvedimentale di tale decreto – la volontà di sanzionare, appunto individualmente, la società ricorrente attraverso “l’integrale risoluzione del rapporto concessorio”, e ciò a causa “dell’inadempimento del concessionario agli obblighi di manutenzione, di controllo tecnico dell’efficienza e degli altri obblighi” previsti dalla convenzione unica, il cui accertamento è stato rimesso alle risultanze contenute nella relazione della Commissione ministeriale per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A., sulla base delle quali si è concluso che il “diffuso stato di ammaloramento delle infrastrutture, oggetto di reiterate contestazioni, dimostra, all’evidenza, la gravità e non rimediabilità dell’inadempimento” e avrebbe “compromesso la fiducia del concedente sulla idoneità del concessionario di prestare fede ai suoi impegni convenzionali e, in specie, a quelli di mantenimento della funzionalità della rete autostradale affidatagli in concessione”.IV.1.4 Ma, di contro, nell’art. 7 ter del decreto legge n. 68/2022, convertito nella legge n. 108/2022, che ha legificato le “motivazioni” di cui al D.M. 14 giugno 2022, non sono state affatto palesate le ragioni di eccezionale gravità e urgenza che avrebbero dovuto sorreggere il ricorso al decreto legge.Nel nostro ordinamento, è appena il caso di rammentarlo, la decretazione d’urgenza si profila alla stregua di un modello strettamente connesso a fatti emergenziali – o, comunque, prospettanti l’indilazionabilità del provvedere – che giustificano la scelta di ricorrere a tale tipologia di introduzione di norma primaria.Tale considerazione è suffragata dall’orientamento maturato dalla giurisprudenza costituzionale, secondo cui “è opinione largamente condivisa che l'assetto delle fonti normative sia uno dei principali elementi che caratterizzano la forma di governo nel sistema costituzionale. Esso è correlato alla tutela dei valori e diritti fondamentali. Negli Stati che s’ispirano al principio della separazione dei poteri e della soggezione della giurisdizione e dell'amministrazione alla legge, l'adozione delle norme primarie spetta agli organi o all'organo il cui potere deriva direttamente dal popolo. A questi principi si conforma la nostra Costituzione laddove stabilisce che «la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere» (art. 70). In determinate situazioni o per particolari materie, attesi i tempi tecnici che il normale svolgimento della funzione legislativa comporta, o in considerazione della complessità della disciplina di alcuni settori, l'intervento del legislatore può essere, rispettivamente, posticipato oppure attuato attraverso l'istituto della delega al Governo, caratterizzata da limiti oggettivi e temporali e dalla prescrizione di conformità a principi e criteri direttivi indicati nella legge di delegazione. Lasciando da parte tale ultima ipotesi, che qui non interessa, è significativo che l'art. 77 Cost., al primo comma, stabilisca che «il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria». Tenuto conto del tenore dell'art. 70 Cost., la norma suddetta potrebbe apparire superflua se non le si attribuisse il fine di sottolineare che le disposizioni dei commi successivi – nel prevedere e regolare l'ipotesi che il Governo, in casi straordinari di necessità e d'urgenza, sotto la sua responsabilità, adotti provvedimenti provvisori con forza di legge, che perdono efficacia se non convertiti in legge entro sessanta giorni – hanno carattere derogatorio rispetto all'essenziale attribuzione al Parlamento della funzione di porre le norme primarie nell'ambito delle competenze dello Stato centrale. (…) È sulla base di siffatti presupposti che questa Corte, con giurisprudenza costante dal 1995 (sentenza n. 29 del 1995), ha affermato che l'esistenza dei requisiti della straordinarietà del caso di necessità e d'urgenza può essere oggetto di scrutinio di costituzionalità. La Corte tuttavia, nell'affermare l'esistenza del suindicato proprio compito, è stata ed è consapevole che il suo esercizio non sostituisce e non si sovrappone a quello iniziale del Governo e a quello successivo del Parlamento in sede di conversione – in cui le valutazioni politiche potrebbero essere prevalenti – ma deve svolgersi su un piano diverso, con la funzione di preservare l'assetto delle fonti normative e, con esso, il rispetto dei valori a tutela dei quali detto compito è predisposto. L'espressione usata dalla Costituzione per indicare i presupposti alla cui ricorrenza è subordinato il potere del Governo di emanare norme primarie ancorché provvisorie – ossia i casi straordinari di necessità ed urgenza – se da un lato, come si è detto, evidenzia il carattere singolare di detto potere rispetto alla disciplina delle fonti di una Repubblica parlamentare, dall'altro, però, comporta l'inevitabile conseguenza di dare alla disposizione un largo margine di elasticità. Infatti, la straordinarietà del caso, tale da imporre la necessità di dettare con urgenza una disciplina in proposito, può essere dovuta ad una pluralità di situazioni (eventi naturali, comportamenti umani e anche atti e provvedimenti di pubblici poteri) in relazione alle quali non sono configurabili rigidi parametri, valevoli per ogni ipotesi. Ciò spiega perché questa Corte abbia ritenuto che il difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d'urgenza, in sede di scrutinio di costituzionalità, debba risultare evidente e perchè sia intervenuta positivamente soltanto una volta in presenza dello specifico fenomeno, divenuto cronico, della reiterazione dei decreti-legge non convertiti (sentenza n. 360 del 1996)” (cfr. Corte Costituzionale, 23 maggio 2007, n. 171).E, nella medesima pronuncia, si è ricordato che “sul punto la Corte ha affermato, nella sentenza n. 29 del 1995, il principio secondo cui il difetto dei requisiti del «caso straordinario di necessità e d'urgenza», una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge. Il suddetto principio è stato ribadito con la sentenza n. 341 del 2003, mentre con altre la Corte ha ritenuto di prescindere da tale questione perché era da escludere l'evidente carenza dei suindicati presupposti (sentenze n. 196 del 2004 e n. 178 del 2004)”.IV.1.5 Ciò precisato, il Collegio rileva che già nel decreto legge n. 85/2022 si è richiamata – ma con palese limitazione ad una sollecitudine regolatoria, non all’impossibilità di una gestione manutentiva – la “straordinaria necessità e urgenza in ragione della strategicità delle infrastrutture autostradali, di definire, in caso di estinzione della concessione per inadempimento del concessionario e fermo il diritto del concedente al risarcimento dei danni cagionati da detto inadempimento, le modalità di determinazione dell'indennizzo”; ed ancora, la “straordinaria necessità e urgenza, in ragione dell'intervenuta cessazione per grave inadempimento del concessionario della concessione relativa alle autostrade A24 e A25, della classificazione di dette autostrade quali opere strategiche per le finalità di protezione civile (…) e della necessità di assicurare la continuità della circolazione in condizioni di sicurezza, prevedere l'immediato subentro della società ANAS s.p.a. nella gestione delle autostrade A24 e A25”.Nel decreto legge n. 68/2022, convertito nella legge 108/2022 – che ha abrogato il decreto legge 85/2022 e che, di conseguenza, costituisce l’unica normativa da applicare al caso di specie – si è fatto richiamo soltanto ad una generale “necessità ed urgenza di adottare disposizioni finalizzate al rilancio del settore dei trasporti aerei, terrestri e marittimi”.Si tratta di presupposti in alcun modo comparabili, rispetto a quelli che, relativamente alla situazione venutasi a determinare relativamente alla città di Genova, a seguito del crollo del ponte Morandi, sono state credibilmente evidenziati nel decreto legge n. 109/2018 (nel quale, viene richiamata la “straordinaria necessità ed urgenza di intraprendere ogni occorrente iniziativa volta al ripristino delle normali condizioni di vita della popolazione colpita dall'evento”), ed ai quali, infatti, ha fatto riscontro – nella motivazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 168/2020 – il riferimento al preminente interesse a “rispondere con urgenza alla eccezionale gravità di quanto accaduto, e di avviare le attività di ripristino di un tratto vitale per la viabilità”.Nel caso di specie, di converso, il D.M. 14 giugno 2022, approvato con il D.I. 7 luglio 2022, ha fatto seguito ad un procedimento avviato con la contestazione di cui al provvedimento prot. 33797 del 28 dicembre 2021 e giunto a conclusione nel momento in cui, con nota prot. n. 9327 del 16 maggio 2022, l’ing. Placido Migliorino ha trasmesso alla Direzione Generale la relazione finale nella quale ha rappresentato l’infondatezza delle controdeduzioni formulate dal concessionario ed ha ribadito la “persistente inadeguatezza del processo manutentivo ordinario e straordinario e confermando, quindi, la sussistenza di gravi inadempimenti imputabili al concessionario medesimo”.In altri termini, ad un procedimento durato oltre sei mesi e concluso con l’adozione dei provvedimenti impugnati nel ricorso iscritto al R.G. 1453/2022: un giudizio nel quale si sarebbe dovuta delibare la legittimità della disposta risoluzione, implicante una verifica sull’attendibilità, appropriatezza e logicità delle contestazioni tecniche operate dagli organi ministeriali e delle repliche opposte dalla ricorrente.Risulta, pertanto, evidente che la legificazione dei provvedimenti terminali del procedimento di contestazione, attuata mediante l’emanazione di una legge-provvedimento, ha precluso di poter apprezzare e sindacare l’intera attività di accertamento in esito alla quale si è disposta la risoluzione del rapporto concessorio.IV.2 Si può, ora, passare all’illustrazione della seconda questione.IV.2.1 L’art. 9 della Convenzione unica disciplina il procedimento relativo all’inadempimento del concessionario.In particolare:- l’art. 9.2 regola la procedimentalizzazione dell’accertamento (“constatato il perdurare dell'inadempimento da parte del concessionario agli obblighi di cui al comma precedente, il concedente contesta al concessionario stesso l'inadempimento con le modalità di cui all'art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modifiche, diffidandolo ad adempiere entro un congruo termine comunque non inferiore a 90 giorni che contestualmente gli assegna. Entro lo stesso termine il concessionario può esercitare i diritti di cui all'art. 10 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modifiche. In caso di inottemperanza alla diffida nel termine assegnato ovvero di rigetto delle controdeduzioni eventualmente proposte dal concessionario il concedente assegna un ulteriore termine, non inferiore a 60 giorni per adempiere a quanto intimato, pena la decadenza dalla concessione”)- e l’art. 9.3 disciplina il subentro dell’autorità concedente nel rapporto concessorio (“il concedente subentra in tutti i rapporti attivi e passivi, di cui è titolare il concessionario e relativi all'oggetto della presente convenzione, in essere al momento del trasferimento della concessione. Il trasferimento è subordinato al pagamento da parte del concedente al concessionario decaduto di un importo corrispondente al costo effettivamente sostenuto, al netto degli ammortamenti, dei beni reversibili non ancora ammortizzati, certificati da una Società di revisione scelta di comune accordo ovvero, in caso di disaccordo dal concedente salvo eventuali modifiche normative e regolamentari”).Nella specie, però, la condizione posta dall’art. 9.3 (cioè che il trasferimento è subordinato al pagamento da parte del concedente al concessionario degli importi ivi previsti) è stata eliminata ex lege mediante l’art. 35 del decreto legge n. 162/2019 (si è previsto, infatti, che “qualora l'estinzione della concessione derivi da inadempimento del concessionario si applica l'articolo 176, comma 4, lettera a) del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, anche in sostituzione delle eventuali clausole convenzionali, sostanziali e procedurali, difformi, anche se approvate per legge, da intendersi come nulle ai sensi dell’articolo 1419, secondo comma, del codice civile, senza che possa operare, per effetto della presente disposizione, alcuna risoluzione di diritto. L'efficacia del provvedimento di revoca, decadenza o risoluzione della concessione non è sottoposta alla condizione del pagamento da parte dell'amministrazione concedente delle somme previste dal citato articolo 176, comma 4, lettera a)”).Come sopra si è detto, coerentemente con tale inquadramento è stato avviato, istruito e concluso un procedimento che ha condotto all’adozione del D.M. 14 giugno 2022, approvato con D.I. 7 luglio 2022.Nel preambolo di tale provvedimento, in particolare, è stato prospettato:a) che in esito alle attività di verifica straordinaria condotte nel mese di settembre 2018, su richiesta del Ministro pro-tempore, la Direzione Generale ha comunicato a Strada dei Parchi S.p.A. molteplici profili di criticità nella gestione richiedendo l’emanazione di provvedimenti per la sicurezza dell’utenza;b) che al fine di pervenire ad una valutazione d’insieme di tutte le criticità riscontrate nel tempo e verificare la sussistenza dei presupposti di inadempimento agli obblighi concessori, l’allora Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con decreto n. 65 del 5 febbraio 2021, ha istituito una commissione di verifica tecnico - giuridica sulla concessione autostradale Strada dei Parchi S.p.A.;c) che, alla luce delle “gravi e persistenti carenze manutentive sulla rete infrastrutturale concessa”, riscontrate nel corso degli anni in occasione di innumerevoli sopralluoghi, anche di natura straordinaria e rilevabili dai verbali, in contraddittorio con la società, delle visite di sopralluogo, nonché oggetto di contestazione da parte dell’Ufficio Ispettivo Tecnico (UIT) di Roma, la Direzione Generale, con nota prot. 33797 del 28 dicembre 2021, ha contestato al concessionario il “grave e prolungato inadempimento agli obblighi convenzionali e normativi di mantenimento della funzionalità delle infrastrutture concesse”, nonché “una complessiva condotta negligente tenuta dal concessionario nell’espletamento della propria attività di manutenzione e gestione dell’infrastruttura concessa, e dei propri obblighi di custodia”, direttamente discendenti dall’art. 14 del D.Lgs. 285/1992 (nuovo Codice della Strada), assegnandole un termine di quarantacinque giorni per la presentazione di controdeduzioni;d) che con successiva nota del 28 gennaio 2022, prot. 1779, ad integrazione della contestazione del 28 dicembre 2021, la Direzione Generale ha inoltrato a Strada dei Parchi S.p.A. la relazione finale della commissione di verifica del 20 gennaio 2022, evidenziando che dalla stessa sarebbero emersi ulteriori profili di inadempimento rispetto agli obblighi concessori sulla base degli atti ivi puntualmente richiamati.Il procedimento si è concluso prospettandosi:1) che il carattere definitivo dell’inadempimento e la irrimediabilità dello stesso avrebbe escluso in radice l’applicazione dell’art. 8 bis della Convenzione Unica;2) che non potrebbe trovare applicazione, nell’ipotesi di risoluzione per inadempimento del concessionario, neppure quanto previsto dall’art. 9bis.4 della Convenzione Unica secondo cui l’efficacia della revoca della concessione è sottoposta alla condizione del pagamento da parte del concedente di tutte le somme previste dallo stesso art. 9 bis, non venendo in rilievo, in questo caso, un’ipotesi di scioglimento della convenzione per inadempimento del concedente o per motivi di pubblico interesse;3) che, in ogni caso, la previsione convenzionale di un trasferimento della concessione comunque subordinato al pagamento da parte del concedente di somme a favore del concessionario, cui pure fa riferimento l’art. 9.3, secondo periodo, della Convenzione Unica, non è applicabile perché colpita da nullità per contrarietà a norme imperative ai sensi degli artt. 1418 e 1419, secondo comma, del codice civile, essendo peraltro intervenuta, con finalità interpretativa, la disciplina di cui all’art. 35 del decreto-legge 162/2019.Si è, invece, evidenziato che “qualora la concessione sia risolta per inadempimento del concessionario, trovano applicazione le disposizioni legislative e convenzionali, di cui all’articolo 35 del decreto-legge n. 162 del 2019 e all’articolo 9.3 della Convenzione Unica”.Si è, quindi, disposto – sul piano strettamente effettuale – “l’integrale risoluzione del rapporto concessorio in essere con il concessionario strada dei Parchi S.p.A. in forza della Convenzione Unica del 18 novembre 2009”.IV.2.2 La ricorrente ha sostenuto che la legificazione operata dal D.M. 14 giugno 2022 avrebbe perseguito l’intento di “vanificare del tutto gli effetti: i) dell’azione civile promossa da Strada dei Parchi s.p.a. con atto di citazione notificato in data 4 luglio u.s. e depositato in data 6 luglio u.s.; ii) del procedimento per consulenza tecnica preventiva, ex art. 696-bis cod. proc. civ., incardinato da Strada dei Parchi s.p.a. per il quale è fissata l’udienza del 31 ottobre 2022; iii) di tutti i giudizi incardinati da Strada dei Parchi nei confronti del Concedente e di ANAS” (cfr. pag. 50).Tale rilievo, ad avviso del Collegio, coglie nel segno nei limiti di seguito precisati.La giurisprudenza della CEDU (15 aprile 2014, Ricc. 21838/10 e altri, Stefanetti e altri c. Italia) ha statuito che “il principio dello stato di diritto e la nozione di equo processo sanciti dall’articolo 6 precludono, tranne che per impellenti motivi di interesse generale, l’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia con il proposito di influenzare la definizione giudiziaria di una controversia (si vedano, tra molti altri precedenti, Stran Greek Refineries e Stratis Andreadis c. Grecia, 9 dicembre 1994, § 49, Serie A n. 301-B; National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire Building Society c. Regno Unito, 23 ottobre 1997, § 112, Reports 1997-VII; e Zielinski, Pradal, Gonzalez e altri, sopra citata)” (cfr., altresì, le sentenze 7 giugno 2011, Agrati ed altri c. Italia; 31 maggio 2011, Maggio c. Italia; 10 giugno 2008, Bortesi e altri c. Italia; 24 giugno 2014, Azienda Agricola Silverfunghi e altri c. Italia; Sez. V, 11 febbraio 2010, Javaugue c. Francia).Alla data di entrata in vigore dell’art. 2 del decreto legge n. 85/2022 (8 luglio 2022) era stato (da tempo) depositato il ricorso iscritto al R.G. 1453/2022 (11 febbraio 2022), con il quale (ci si riferisce al ricorso introduttivo ed ai motivi aggiunti successivamente proposti) sono stati impugnati:- il provvedimento ministeriale prot. 33797 del 28 dicembre 2021, avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Grave inadempimento”;- il provvedimento ministeriale prot. 1779 del 28 gennaio 2022, avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Relazione della Commissione per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A. Richiesta di adeguamento termine per controdeduzioni difensive”;- il provvedimento ministeriale prot. 5092 del 28 febbraio 2022 avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Relazione della Commissione per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A. Richiesta di adeguamento termine per controdeduzioni difensive”;e nell’ambito del quale, peraltro, era stata resa da questa Sezione l’ordinanza n. 2024 del 24 marzo 2022 con cui si era disposta la proroga del termine per la presentazione delle controdeduzioni della società ricorrente.Gli atti impugnati nel giudizio R.G. 1453/2022 hanno condotto all’adozione del D.M. 14 giugno 2022, approvato con D.I. 7 luglio 2022: atti impugnati e di cui si è chiesto l’annullamento, unitamente alla proposizione della domanda di disapplicazione degli artt. 1 e 2 del decreto legge n. 85/2022 (ovvero, previo promovimento della questione afferente alla loro legittimità costituzionale ed avente ad oggetto anche l’art. 35 del decreto legge n. 162/2019) anche nel ricorso iscritto al R.G. 8175/2022, depositato l’11 luglio 2022.Si tratta, quindi, di stabilire se, nella specie, possano dirsi violati i parametri di ragionevolezza e proporzionalità della normativa in questione e, soprattutto, il diritto di difesa, in ragione dell’assorbimento della cognizione che sarebbe stata riservata al giudice amministrativo nel giudizio di costituzionalità.IV.2.3 Ad avviso del Collegio la prospettata violazione risulta evidente, anche, non secondariamente, in considerazione di alcuni precedenti della giurisprudenza costituzionale.Nella sentenza 16 febbraio 1993, n. 62 si è, anzitutto, osservato che “non può ritenersi preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidate all'azione amministrativa quali quelle afferenti allo svolgimento delle procedure di esproprio: con la conseguenza che, in questi casi, il diritto di difesa concesso ai soggetti espropriati non risulterà annullato, ma verrà a connotarsi secondo il regime tipico dell'atto legislativo adottato, trasferendosi dall'ambito della giustizia amministrativa a quello proprio della giustizia costituzionale”.In seguito, tuttavia, la Corte ha ribadito come “in via generale, si è già osservato che il passaggio dal provvedere in via amministrativa alla forma di legge è più consono alle ipotesi in cui la funzione amministrativa impatta su assetti della vita associata, per i quali viene avvertita una particolare esigenza di protezione di interessi primari «a fini di maggior tutela e garanzia dei diritti» (sentenza n. 143 del 1989); viceversa, nei casi in cui la legislazione statale, nelle materie di competenza esclusiva, conformi l’attività amministrativa all’osservanza di criteri tecnico-scientifici, lo slittamento della fattispecie verso una fonte primaria regionale fa emergere un sospetto di illegittimità” (cfr. sentenza 9 febbraio 2012, n. 20).Tale orientamento è stato, ulteriormente, perfezionato in rapporto al principio di riserva di amministrazione, che “garantisce un’istruttoria approfondita e trasparente anche ai fini del controllo giurisdizionale e non tollera” che un provvedimento amministrativo (nella specie si trattava del calendario venatorio) “venga irrigidito nella forma legislativa a scapito dell’esigenza di raffrontabilità sottesa al principio di generalità e astrattezza della legge: il legislatore statale può, infatti, preferire lo strumento del ricorso giurisdizionale innanzi al giudice comune, anche in considerazione «sia dei tempi con cui il giudice può assicurare una pronta risposta di giustizia, sia della latitudine dei poteri cautelari di cui esso dispone» (sentenza n. 20 del 2012). Inoltre, la successiva cristallizzazione del contenuto del provvedimento nella forma della legge impedisce anche di assicurare il più marcato regime di flessibilità proprio della natura amministrativa dell’atto, altresì «idoneo a prevenire i danni che potrebbero conseguire a un repentino ed imprevedibile mutamento delle circostanze di fatto in base alle quali il calendario venatorio è stato approvato» (sentenza n. 20 del 2012)” (cfr. sentenza 6 dicembre 2019, n. 258).Decisivo rilievo va, infine, riconosciuto alle statuizioni contenute nella sentenza 23 giugno 2020, n. 116, nella quale si è, preliminarmente, evidenziato che “ai fini dell’esame delle censure è opportuno precisare che oggetto del giudizio è senza dubbio una legge-provvedimento poiché – come si è detto − essa eleva a livello legislativo una disciplina già oggetto di un atto amministrativo, il POS, ed è ispirata da particolari esigenze, identificabili (in base all’incipit dello stesso art. 34-bis) nella necessità di «assicurare la prosecuzione dell’intervento volto ad affrontare la grave situazione economico finanziaria e sanitaria della regione Molise». Essa contiene, pertanto, disposizioni che hanno contenuto particolare e concreto, in quanto recepiscono, appunto, il contenuto del Programma, così investendo le strutture sanitarie regionali. Si tratta di un esercizio del potere legislativo che in linea di principio questa Corte ha sempre ritenuto non contrario alla Costituzione, sul presupposto che le leggi-provvedimento non sono incompatibili, in sé e per sé, con l’assetto dei poteri in essa stabilito (sentenze n. 181 del 2019 e n. 85 del 2013); esse devono però soggiacere ad un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2017, n. 85 del 2013 e n. 20 del 2012). La loro legittimità costituzionale «deve essere “valutata in relazione al loro specifico contenuto” (sentenze n. 275 del 2013, n. 154 del 2013 e n. 270 del 2010), “essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore (sentenza n. 288 del 2008)”» (sentenza n. 181 del 2019)”. Codesta Corte ha soggiunto che “il portato delle numerose pronunce in materia è stato di recente puntualizzato nel senso che il procedimento amministrativo costituisce il luogo elettivo di composizione degli interessi, in quanto «[è] nella sede procedimentale […] che può e deve avvenire la valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e meritevoli di tutela, a confronto sia con l’interesse del soggetto privato operatore economico, sia ancora (e non da ultimo) con ulteriori interessi di cui sono titolari singoli cittadini e comunità, e che trovano nei princìpi costituzionali la loro previsione e tutela. La struttura del procedimento amministrativo, infatti, rende possibili l’emersione di tali interessi, la loro adeguata prospettazione, nonché la pubblicità e la trasparenza della loro valutazione, in attuazione dei princìpi di cui all’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241[…]: efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza. Viene in tal modo garantita, in primo luogo, l’imparzialità della scelta, alla stregua dell’art. 97 Cost., ma poi anche il perseguimento, nel modo più adeguato ed efficace, dell’interesse primario, in attuazione del principio del buon andamento dell’amministrazione, di cui allo stesso art. 97 Cost.» (sentenza n. 69 del 2018). L’insistente valorizzazione delle modalità dell’azione amministrativa e dei suoi pregi non può evidentemente rimanere confinata nella sfera dei dati di fatto, ma deve poter emergere a livello giuridico-formale, quale limite intrinseco alla scelta legislativa, pur senza mettere in discussione il tema della “riserva di amministrazione” nel nostro ordinamento. In effetti, se la materia, per la stessa conformazione che il legislatore le ha dato, si presenta con caratteristiche tali da enfatizzare il rispetto di regole che trovano la loro naturale applicazione nel procedimento amministrativo, ciò deve essere tenuto in conto nel vagliare sotto il profilo della ragionevolezza la successiva scelta legislativa, pur tipicamente discrezionale, di un intervento normativo diretto. L’applicazione di questo criterio al caso in esame induce a concludere nel senso della irragionevolezza della disposizione in questione”.Rapportando la giurisprudenza richiamata all’oggetto dei riuniti giudizi, risulta chiaro che l’assorbimento della cognizione del giudice amministrativo nell’esclusivo ambito del giudizio di costituzionalità preclude insanabilmente qualsiasi sindacato sulla legittimità:a) di tutti i provvedimenti impugnati nel giudizio R.G. 1453/2022, cioè dei provvedimenti che hanno costituito il presupposto fondante del grave inadempimento posto a base della risoluzione del rapporto concessorio: basti pensare, in particolare, alla significatività istruttoria e all’imponenza argomentativa della relazione allegata al provvedimento ministeriale prot. 1779 del 28 gennaio 2022 avente ad oggetto “Contestazione afferente il rapporto concessorio. Relazione della Commissione per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A. Richiesta di adeguamento termine per controdeduzioni difensive”, impugnato con motivi aggiunti depositati in data 24 febbraio 2022, integrati dai motivi aggiunti depositati il 3 marzo 2022;b) dei provvedimenti impugnati (DM 14 giugno 2022; DI 7 luglio 2022) nel giudizio R.G. 8175/2022, sarebbe a dire – senza mezzi termini – della vera e propria motivazione dell’art. 7 ter del decreto legge 68/2022, convertito nella legge 108/2022.Risulta, pertanto, precluso il sindacato sulla legittimità sui presupposti di fatto e sulle ragioni giuridiche che hanno condotto alla risoluzione del rapporto concessorio.Al Collegio, infatti, non è allo stato consentito né l’esame della relazione (di ben 82 pagine) della Commissione ministeriale per la verifica tecnico-giuridica sulla concessione autostradale di Strada dei Parchi S.p.A., né, tantomeno, l’esame delle controdeduzioni depositate dalla ricorrente presso il Ministero resistente in data 29 aprile 2022 (di ben 184 pagine).È, quindi, al momento pretermesso qualsiasi contraddittorio sui rilievi tecnici che a giudizio del Ministero resistente hanno giustificato la risoluzione del rapporto concessorio.Di conseguenza, alla società ricorrente è consentito soltanto di aspirare ad esercitare il proprio diritto di difesa entro i precisi ed invalicabili limiti del giudizio di legittimità costituzionale.A tal proposito è, infatti, noto l’orientamento secondo il quale “la disposizione – della cui esatta identificazione, al momento dell’ordinanza di rimessione, è onerato il giudice rimettente (sentenza n.176 del 1972), non potendo egli limitarsi a denunciare un principio (sentenza n.188 del 1995) – costituisce il necessario veicolo di accesso della norma al giudizio della Corte, che si svolge sulla norma quale oggetto del raffronto con il contenuto precettivo del parametro costituzionale, e rappresenta poi parimenti il tramite di ritrasferimento nell’ordinamento della valutazione così operata, a seguito di tale raffronto, dalla Corte medesima, la quale quindi giudica su norme, ma pronuncia su disposizioni” (cfr. Corte Costituzionale, sentenza 21 marzo 1996, n. 84).La conformazione, nei termini illustrati, dell’esercizio della funzione giurisdizionale impedisce, allora, di poter delibare sui profili che hanno condotto a configurare la gravità dell’inadempimento quale imprescindibile presupposto della disposta risoluzione del rapporto concessorio.Al Collegio pare palese che tale conformazione finisca per tradursi, nei confronti della società ricorrente, in un’abnorme compromissione del diritto di difesa data dalla sostanziale impossibilità di portare avanti il giudizio R.G. 1453/2022 e, con ulteriore privazione delle prerogative originariamente prospettatesi al momento del deposito, di coltivare le domande di annullamento, in via principale e diretta, del DM 14 giugno 2022 e del DI 7 luglio 2022 proposte nell’ambito del giudizio R.G. 8175/2022.Al Giudice delle Leggi, in definitiva, è rimesso di pronunciarsi sulla legittimità costituzionale di una disposizione legislativa che:- pur recando il medesimo effetto dispositivo dell’atto amministrativo (del quale, anzi, viene espressamente richiamato, in una sorta di rinvio ob relationem, il contenuto motivazionale);- nondimeno, viene a dimostrarsi sottratto alla sottoposizione al sindacato giurisdizionale, alla luce del combinato disposto tra gli artt. 7 e 29 c.p.a.IV.3 Il Collegio ritiene utile precisare che le sollevate questioni di non manifesta infondatezza sono da ritenere ammissibili e rilevanti, e ciò ai sensi dell’art. 23, comma 2 della legge 87/1953 (“L'autorità giurisdizionale, qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale o non ritenga che la questione sollevata sia manifestamente infondata, emette ordinanza con la quale, riferiti i termini ed i motivi della istanza con cui fu sollevata la questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso”).In applicazione delle statuizioni della giurisprudenza costituzionale la rilevanza di tali questioni senz’altro “esprime il rapporto che dovrebbe correre fra la soluzione della questione e la definizione del giudizio in corso” (sentenza n. 13/1965); una relazione che, in effetti, si pone “come presupposto necessario del giudizio a quo e con incidenza sulle norme cui il giudice è direttamente chiamato a dare applicazione” (sentenza 45/1972), nel senso che la disciplina di cui all’art. 7 ter del DL 68/2022, convertito nella legge 108/2022, prefigura un “effettivo e concreto rapporto di strumentalità fra la risoluzione della questione di legittimità costituzionale e la definizione del giudizio principale” (sentenza 282/1998), tenuto conto che, nell’odierna fattispecie, con tutta evidenza “le norme della cui costituzionalità si dubita” devono “certamente essere applicate” (sentenza 103/1979) e, pertanto, la “rilevanza della questione e applicabilità della legge nel giudizio di merito costituiscono termini inscindibili”, con la conseguenza che l’eventuale annullamento in sede costituzionale delle disposizioni contestate spiegherebbe una diretta influenza sui riuniti giudizi (sentenze 184/2006, 422/1994, 62/1993, 10/1982, 90/1968 e 132/1967).IV.4 Per completezza espositiva, il Collegio rileva che le restanti, prospettate, questioni di legittimità costituzionale non presentano i caratteri della non manifesta infondatezza.IV.4.1 Non si ritiene suscettibile di rimessione la questione relativa alla violazione del principio del legittimo affidamento, in merito alla quale la ricorrente ha dedotto che “la disciplina fissata agli artt. 1 e 2 del d.l. n. 85 del 2022 vìola manifestamente il legittimo affidamento della Società ricorrente nella stabilità della regolamentazione del rapporto concessorio, che in forza delle norme richiamate ha invece subìto un profondo e inatteso sconvolgimento proprio pel profilo più delicato del rapporto, ossia per quello della sua cessazione anticipata. L’odierna ricorrente, infatti, in forza della Convenzione Unica, coltivava un legittimo affidamento quantomeno: nella gestione provvisoria del servizio anche in caso di cessazione anticipata del rapporto (art. 9.2. della Convenzione Unica); in una specifica e convenzionale regolamentazione delle conseguenze patrimoniali in caso di cessazione anticipata del rapporto (artt. 9 e 9-bis della Convenzione Unica)” (cfr. pagg. 57 – 58).La Sezione, nel giudizio R.G. 1453/2022, ha, infatti, rilevato – ancorché in sede cautelare – che “i profili di inadempimento – anche suscettibili di comportare la decadenza dalla concessione – prospettati nella relazione della commissione ministeriale (82 pagine), implicano complesse e articolate valutazioni istruttorie”; e che “proprio in ragione della possibile adozione di un provvedimento di decadenza, profilato nella relazione ministeriale trasmessa alla ricorrente il 28.1.2021, la congruità del termine pare ragionevolmente doversi attestare sulla durata prevista dall’art. 9 della convenzione unica”.Dunque, la possibilità, prevista dalla Convenzione Unica, di irrogare un provvedimento di decadenza a carico della società ricorrente, in qualità di concessionaria, depone per l’insussistenza di un legittimo affidamento ad ottenere una gestione provvisoria.IV.4.2 Neppure suscettibile di rimessione alla Corte Costituzionale è la questione della dedotta violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione.La ricorrente ha lamentato la violazione della “libertà d’impresa garantita dall’art. 41 Cost. Tanto vale, in particolare, per l’art. 2, comma 1, del decreto-legge, che legifica e/o, comunque, recepisce il provvedimento di risoluzione per inadempimento della concessione; per la lett. a) del comma 3, che consente ad ANAS di avvalersi dei dipendenti di Strada dei Parchi e di altre due società che forniscono alla ex concessionaria servizi connessi alla gestione dell’infrastruttura; per i commi 4 e 5, che consentono ad ANAS di avvalersi anche dei mezzi e dei beni delle predette società, addirittura sotto la minaccia di un loro commissariamento in caso di mancata collaborazione (la cui pienezza la stessa ANAS potrebbe arbitrariamente valutare) degli organi amministrativi” (cfr. pag. 64).Tali doglianze, però, non tengono conto che:a) ai sensi del comma 3 dell’art. 7 ter del DL 68/2022, convertito nella legge 108/2022, si è previsto che “per lo svolgimento delle attività di cui al comma 2, nonché per assicurare la continuità della circolazione lungo le autostrade A24 e A25, l'ANAS S.p.a.: a) si avvale, con rimborso dei relativi oneri e a valere sulle risorse di cui al comma 10, del personale della società Strada dei Parchi S.p.a., nonché delle società Parchi Global Services S.p.a. e Infraengineering S.r.l., titolare alla data dell'8 luglio 2022 di un contratto di lavoro subordinato alle dipendenze di dette società e assegnato, alla medesima data, allo svolgimento del servizio autostradale, con esclusione del personale inquadrato come dirigente”;b) ai sensi del successivo comma 7 si è, altresì, previsto che “in relazione alle procedure di affidamento indette dall'ANAS S.p.a. ai fini dello svolgimento delle attività di cui al comma 2, nonché a quelle indette dal Commissario straordinario di cui all'articolo 206 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, i relativi bandi di gara, avvisi o inviti contengono specifiche clausole sociali finalizzate, ai sensi dell'articolo 50 del codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, e nei limiti ivi previsti, a promuovere la stabilità occupazionale del personale della società Toto Costruzioni S.p.a. impiegato alla data dell'8 luglio 2022 nelle attività di manutenzione ordinaria, straordinaria o di ripristino infrastrutturale delle tratte autostradali A24 e A25, garantendo altresì l'applicazione dei contratti collettivi nazionali in essere e con salvaguardia, ad ogni effetto economico e normativo, dell'anzianità lavorativa maturata presso la detta società”.Il che prova la salvaguardia del diritto al Lavoro, costituzionalmente tutelato, e non comporta, sotto tale aspetto e nei limiti della prova allegata in giudizio, una lesione immediata della struttura imprenditoriale della società ricorrente.IV.4.3 Non è, poi, neanche dimostrato l’assunto della ricorrente secondo cui “la formula impiegata dal legislatore, del tutto generica, è tale da consentire non solo l’acquisizione dei beni strettamente indispensabili all’esercizio della concessione, ma anche di quelli che la concessionaria ha acquistato, valorizzato e utilizzato per sua libera scelta imprenditoriale. Si realizza così una espropriazione senza indennizzo, che, per soprammercato, è imposta in danno non solo della concessionaria, ma addirittura di società estranee al rapporto di concessione, senza che sia prevista – appunto – alcuna forma di ristoro per il proprietario” (cfr. pag. 67).Si tratta, ad avviso del Collegio, di una valutazione priva della prova delle concrete ripercussioni lamentate, e ciò anche alla luce della previsione di cui al comma 10 del predetto art. 7 ter, ove si è previsto che “alla copertura degli oneri derivanti dalla lettera a) del comma 2, dalle lettere a), b) e c) del comma 3, nonché dai commi 4 e 6” (sarebbe a dire anche con riferimento ai “beni materiali, ivi compresi i beni immobili, e i beni immateriali necessari per la gestione e la manutenzione ordinaria delle autostrade A24 e A25”, cfr. comma 4), “si provvede a valere sui proventi dei pedaggi riscossi dall'ANAS S.p.A.”.La materiale gestione delle infrastrutture stradali, a valle della “retrocessione” contestata dalla ricorrente, appare, dunque, caratterizzata dalla preventiva regolazione di profili organizzativi e finanziari.Il che rende, pure, manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale proposta avverso la disciplina di cui all’art. 35, comma 1 del DL 162/2019, segnatamente nella parte in cui è disposta l’assunzione della gestione provvisoria da parte di ANAS S.p.A., sul presupposto che tale società sarebbe stata “favorita rispetto agli altri operatori commerciali, con conseguente violazione del principio di tutela della concorrenza e di parità di trattamento, tutelati dagli artt. 3 e 41 Cost. e dagli artt. 101 sgg. TFUE” (cfr. pag. 83).IV.4.4 Manifestamente infondata è, inoltre, la dedotta violazione degli artt. 28, 100 e 103 della Costituzione sull’assunto che l’art. 2, comma 1, terzo periodo del DL 85/2022, ed identicamente l’art. 7 ter del DL 68/2022, convertito nella legge 108/2022 (“Fermo quanto previsto dall’articolo 21, comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modifica-zioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, ai decreti di cui al primo e al secondo periodo del presente comma si applica, ancorché non sottoposti a visto e registrazione della Corte dei conti, la disciplina prevista dall’articolo 1, comma 1, quarto periodo, della legge 14 gennaio 1994, n. 20”) avrebbero sostanziato “un artificioso meccanismo di tutela rafforzata riguardo alla responsabilità erariale dei soggetti coinvolti nella risoluzione della Convenzione relativa alle autostrade A24 e A25” (cfr. pag. 84), finendo per avallare “una drastica limitazione delle attribuzioni della Corte dei conti, che è organo di rilevanza costituzionale ed è posto – come ha ripetutamente detto la Corte costituzionale: cfr., ad es., sent. n. 228 del 2017 – a presidio degli interessi dello Stato-comunità” (cfr. pag. 85).Si tratta, ad avviso del Collegio, di una questione che non interessa direttamente il presente giudizio, ma che investe i riflessi – in punto di responsabilità erariale – che l’applicazione delle norme sospettate di illegittimità costituzionale determinerebbe in capo alle autorità titolari dell’esercizio del potere.La questione di legittimità costituzionale, nei giudizi incidentali, deve, piuttosto, essere riconducibile al giudizio a quo in base al canone di c.d. “inerenza” (o “riscontro”) della rilevanza, nel senso che ai fini della rimessione deve emergere che la norma oggetto del giudizio costituzionale attenga al giudizio principale, con conseguente irrilevanza di quelle norme che, pur di incerta legittimità, non sono comunque di interesse del giudice a quo, al quale è deferita la cognizione sulla legittimità del provvedimento che ha determinato la risoluzione del rapporto concessorio.IV.4.5 Da ultimo, non è da ritenere meritevole di rimessione la questione di legittimità costituzionale sollevata avverso l’art. 35, comma 1 del DL 162/2019 (segnatamente nella parte in cui si è previsto che “qualora l'estinzione della concessione derivi da inadempimento del concessionario si applica l’articolo 176, comma 4, lettera a) del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, anche in sostituzione delle eventuali clausole convenzionali, sostanziali e procedurali, difformi, anche se approvate per legge, da intendersi come nulle ai sensi dell’articolo 1419, secondo comma, del codice civile, senza che possa operare, per effetto della presente disposizione, alcuna risoluzione di diritto. L'efficacia del provvedimento di revoca, decadenza o risoluzione della concessione non è sottoposta alla condizione del pagamento da parte dell'amministrazione concedente delle somme previste dal citato articolo 176, comma 4, lettera a)”).La tesi della società ricorrente è che tale disposizione potrebbe “operare soltanto qualora si verifichino presupposti assolutamente eccezionali, di entità almeno pari a quelli che secondo la Corte costituzionale hanno giustificato l’intervento normativo successivo al crollo del viadotto Polcevera” (cfr. pag. 61).E inoltre, sempre secondo la ricorrente, la predetta disposizione avrebbe esteso “all’ipotesi dell’inadempimento del concessionario alcune previsioni normative che sono state dettate nell’ipotesi del tutto opposta dell’inadempimento del concedente. Quel che più conta, però, è che le voci nelle quali si articola l’obbligazione patrimoniale del concedente sono, all’art. 176, comma 4, del Codice dei contratti pubblici, ben tre, laddove l’art. 35 si limita a richiamare solo la prima, ove si stabilisce che al concessionario è dovuto “il valore delle opere realizzate più gli oneri accessori, al netto degli ammortamenti, ovvero, nel caso in cui l’opera non abbia ancora superato la fase di collaudo, i costi effettivamente sostenuti dal concessionario”. Poiché detta previsione normativa è richiamata a sostituzione di tutte le clausole convenzionali difformi, è da ritenere che il legislatore abbia inteso ridurre a questa sola voce l’obbligazione patrimoniale del concedente, con esclusione di tutte le altre” (cfr. pag. 82).Ritiene il Collegio che la lamentata riduzione delle spettanze finanziarie che si dovrebbero riconoscere al concessionario in caso di risoluzione del rapporto si correli all’accertamento di un diritto patrimoniale conseguenziale ad un effetto giuridico – l’estinzione del rapporto concessorio – che integra il sostanziale profilo di doglianza in entrambi i riuniti giudizi.Si intende, dunque, sottolineare che le domande di annullamento degli impugnati provvedimenti e la proposizione delle questioni di legittimità costituzionale mirano, senza mezzi termini, ad ottenere la reintegrazione della società ricorrente nella titolarità del rapporto concessorio; e, infatti, tale pare prospettarsi l’effetto nell’ipotesi di declaratoria di incostituzionalità e di successivo accoglimento della domanda di annullamento del D.M. 14 giugno 2022, approvato con D.I. 7 luglio 2022.Alla luce di quanto illustrato, la questione riguardante la misura dell’indennizzo si rivela alla stregua di un profilo subordinato alla pretesa fatta valere in giudizio: una questione inevitabilmente priva del requisito dell’incidentalità, che, per giunta, ha quale premessa logica la tutela di un interesse finanziario (o meglio, di una utilità privata) che non può legittimare l’intervento della Corte Costituzionale, nella sostanza chiamata a dirimere profili regolatori del rapporto concessorio che si tradurrebbero nella composizione di interessi sostanziali (cfr. 26 maggio 2015, n. 119).Oltre a ciò, la società ricorrente non ha allegato in giudizio alcun, solido, elemento che deponga per l’insussistenza di motivi collegati all’esigenza di tutelare, mediante la riforma dei corrispettivi dovuti al concessionario, equilibri stringenti e generali di finanza pubblica che, in effetti, sembrano aver ispirato la disposizione in questione.V. Alla stregua delle precedenti considerazioni, atteso che le controversie, come sopra riunite, sono insuscettibili di definizione indipendentemente dalla risoluzione delle delineate questioni di legittimità costituzionale, il giudizio ad esse relativo va sospeso e vanno rimesse alla Corte Costituzionale, ai sensi dell’art. 134 della Costituzione, dell’art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, le questioni di legittimità costituzionale precedentemente illustrate sub IV.1 e IV.2, riguardanti:- la violazione dell’art. 77 della Costituzione (carenza dei presupposti di straordinaria necessità e di urgenza) e degli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto il profilo dell’illegittima legificazione di atti amministrativi;- la violazione degli artt. 3, 24, 25, 101, 102, 103, 111 e 113 della Costituzione, per interferenza con l’esercizio della funzione giurisdizionale;e sollevate con riguardo all’art. 2 del decreto legge 7 luglio 2022, n. 85 (disciplina trasfusa, poi, nell’art. 7 ter del decreto legge 16 giugno 2022, n. 68, convertito, con modificazioni, in legge 5 agosto 2022, n. 108), per contrasto con gli artt. 77 e 3, 24, 25, 101, 102, 103, 111 e 113 della Costituzione. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), parzialmente ed interlocutoriamente pronunziando sui ricorsi, come in epigrafe indicati, così dispone:- riunisce i ricorsi NN.R.G. 1453 del 2022 e 8175 del 2022;- preliminarmente, respinge le eccezioni di difetto di giurisdizione, proposte dalla difesa delle Amministrazioni resistenti;- dichiara – visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 – rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2 del decreto legge 7 luglio 2022, n. 85 (disciplina trasfusa, poi, nell’art. 7 ter del decreto legge 16 giugno 2022, n. 68, convertito, con modificazioni, in legge 5 agosto 2022, n. 108), in relazione agli artt. 77 e 3, 24, 25, 101, 102, 103, 111 e 113 della Costituzione, nei termini di cui in motivazione;- sospende, conseguentemente, il giudizio relativo ai come sopra riuniti ricorsi ed ordina l’immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale;- ordina che, a cura della Segreteria, la presente decisione sia notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 dicembre 2022 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE, ESTENSOREIL SEGRETARIODottssa Ingrao ManuelaRoberto Politi