urn:nir:tar.lazio;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20211364620220427111251751.xml20211364620220427111251751.docm202113646\202113646.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\53 Francesco Riccio\Sentenza00:00:00Giovanna Vigliotti09/05/2022 19:16:2517/05/2022NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAFrancesco Riccio, PresidenteGiovanna Vigliotti, Referendario, EstensoreMichele Tecchia, Referendario per l'annullamentoa) Della determinazione dirigenziale di Roma Capitale del Dipartimento Servizi Educativi e scolastici, Direzione Servizi di Supporto al Sistema educativo Scolastico, P.O. Pianificazione, programmazione, governo, monitoraggio ed efficientamento del servizio educativo scolastica nei nidi, nelle scuole dell'infanzia e nella scuola dell'obbligo numero rep. QM/862/2021 del 19.11.2021 prot. n. QM/73436/2021 del 19.11.2021, avente ad oggetto “aggiudicazione relativa all'affidamento del servizio di ristorazione scolastica nei nidi capitolini, nelle sezioni ponte nelle scuole dell'infanzia comunali e statali, primarie e secondarie di primo grado site nel territorio di Roma Capitale Municipio X Lotto 5 in favore del costituendo R.T.I: COOPERATIVA ITALIANA SI RISTORAZIONE S.C. CIR FOOD S.C. (CAP.) CON RENTOKIL INITIAL ITALIA SPA (MAND) E CON VIRCOL S.P.A. (MAND.) Periodo dal 1.1.2022 al 31.7.2026 (5 anni educativi e scolastici) Importo aggiudicato € 54.740.920,51 IVA esclusa (4%) Lotto 5 CIG 8548190D88 N.RO GARA 7976087”;b) Della determinazione dirigenziale di Roma Capitale della Direzione Servizi di Supporto al Sistema educativo Scolastico del Dipartimento Servizi Educativi e Scolastici rep. QM 51/2021 del 18.1.2021 prot. n. QM/1990/2021 avente ad oggetto; “approvazione della progettazione a base di gara di cui all'art. 23 commi 14 e 15 del Codice, determina a contrarre per la procedura aperta, in conformità dei parametri per la sostenibilità ambientale di cui al DM 10.3.2020, per l'affidamento del servizio di ristorazione scolastica nei nidi capitolini, nelle sezioni ponte, nelle scuole dell'infanzia comunali e statali, primarie e secondarie di primo grado site nel territorio di Roma Capitale per un importo totale posto a base di gara pari a € 709.996.268,33 (€ 738.396.119,00 IVA Inclusa pari al 4%) e impegno fondi per il periodo settembre /dicembre 2021 per euro 57.865.440,64. Lotti prestazionali e territoriali n. 15. Periodo 1 settembre 2021 – 31 luglio 2026 o comunque dalla data di affidamento per 5 anni educativi e scolastici”;c) Della determina dirigenziale di Roma Capitale Centrale Unica Appalti, Direzione servizi, Servizi alla persona, cultura, valorizzazione economia e finanza rep. SU/52/2021 del 22.1.2021 prot. n. SU/1309/2021 avente ad oggetto: “Indizione gara mediante procedura aperta, svolta attraverso una piattaforma telematica di negoziazione ai sensi degli artt. 60 e 58 del D.lgs. 59/2016 e ss. mm e i.. per l'affidamento del “servizio di ristorazione scolastica dei nidi capitolini, nelle sezioni ponte nelle scuole dell'infanzia comunali e statali, primarie e secondarie di primo grado site nel territorio di Roma Capitale suddiviso in 15 Lotti prestazionali e territoriali. Periodo (presunto) 1 settembre 2021 – 31 luglio 2026 o comunque dalla data di affidamento per 5 anni educativi e scolastici. ID 679)” e relativi allegati (Bando di gara, Bando GUUE, Disciplinare di gara, modelli, avvisi, estratti);d) Del disciplinare di gara relativo alla Gara europea a procedura aperta per l'appalto del servizio di ristorazione scolastica nei nidi capitolini, nelle sezioni ponte, nelle scuole dell'infanzia comunali e statali primarie e secondarie di primo grado site nel territorio di Roma capitale, in conformità ai parametri di sostenibilità ambientale di cui al dm 10.3.2020, suddivisa in 15 lotti prestazionali e territoriali, con particolare ma non esclusivo riferimento al paragrafo 18;e) Del Capitolato speciale descrittivo e prestazionale avente ad oggetto Gara europea a procedura aperta per l'appalto del servizio di ristorazione scolastica nei nidi capitolini, nelle sezioni ponte, nelle scuole dell'infanzia comunali e statali primarie e secondarie di primo grado site nel territorio di Roma capitale, in conformità ai parametri di sostenibilità ambientale di cui al dm 10.3.2020, suddivisa in 15 lotti prestazionali e territoriali, con particolare ma non esclusivo riferimento all'art. 79;f) Della Determinazione dirigenziale numero rep. QM/338/2021 del 27.4.2021 numero prot. QM/12025 /2021 di Roma Capitale, Dipartimento Servizi educativi e scientifici, Direzione servizi di supporto al sistema educativo scolastico, P.O. Pianificazione, programmazione, governo, monitoraggio ed efficientamento del servizio di ristorazione educativo-scolastica nei nidi, nelle scuole dell'infanzia e nella scuola dell'obbligo, avente ad oggetto “Nomina della Commissione giudicatrice ai sensi dell'art. 77 comma 12 del D.lgs. 50/2016 ss. mm. ii. Per la procedura aperta ex art. 60 D.lgs. n. 50/2016 e s.s m. ii, in conformità ai parametri di sostenibilità ambientale di cui al DM 10.3.2020, per l'affidamento del servizio di ristorazione scolastica nei nidi capitolini, nelle sezioni ponte, nelle scuole dell'infanzia comunali e statali, primarie e secondarie di primo grado site nel territorio di Roma Capitale. Lotti prestazionali e territoriali n. 15. Periodo 1 settembre 2021 – 31 luglio 2026 o comunque dalla data di affidamento per 5 anni educativi e scolastici. N.RO GARA 7976087”;g) Di tutti i verbali della Commissione, di tutti gli atti endoprocedimentali adottati dalla Commissione di gara, ancorché non cogniti;h) Di ogni altro atto presupposto, conseguente, successivo, consequenziale, ancorchè non cognito, limitatamente alle parti di cui sopra.Per l'accertamento e la dichiarazione di inefficacia del contratto qualora stipulato tra la stazione appaltante e il RTI controinteressato. sul ricorso numero di registro generale 13646 del 2021, proposto da Innova S.p.A., Eraclya Soc. Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Annalisa Di Giovanni, Francesco Scacchi, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Roma, via Crescenzio 19; Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi D’Ottavi, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Roma, via Tempio di Giove, 21; Serenissima Ristorazione S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Manzi, Giangiorgio Macdonald, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Roma, via Alberico II, 33; Società Cirfood S.C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenio Dalli Cardillo, con domicilio digitale come in atti; Sodexo Italia S.p.A., in proprio e quale Capogruppo del Costituendo R.T.I. con Procosist S.r.l. e Anticimex S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Boifava, Giuseppina Salatino, con domicilio digitale come in atti; CNS Consorzio Nazionale Servizi Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Roma, via Antonio Bertoloni 26/B; Gemos Soc. Coop, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Corinaldesi, Alberto Mischi, con domicilio digitale come in atti e domicilio eletto in Bologna, via Santo Stefano 50; Rentokil Initial Italia S.p.A., Vircol S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituite in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Società Cirfood S.C. e di Sodexo Italia S.p.A., in proprio e quale Capogruppo del Costituendo R.T.I. con Procosist S.r.l. e Anticimex S.r.l. e di Cns Consorzio Nazionale Servizi Soc. Coop. e di Gemos Soc. Coop e di Serenissima Ristorazione S.p.A.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2022 la dott.ssa Giovanna Vigliotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, la ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione del lotto 5 della procedura aperta suddivisa in 15 lotti indetta da Roma Capitale con determina dirigenziale del 18/01/2021, relativa all’affidamento del servizio di ristorazione scolastica per i nidi, scuole ponte, scuole d’infanzia, primarie e secondarie di primo grado presenti sul territorio comunale, sostenendo l’illegittimità della procedura di gara sotto diversi e distinti profili. 2. Segnatamente, l’odierna ricorrente ha impugnato tutti gli atti di gara meglio indicati in epigrafe, con particolare riferimento alla lex specialis di gara nella parte in cui “disciplina i criteri di valutazione dell’offerta tecnica”, poiché ritenuti illegittimi e gravemente lesivi dei propri interessi.3. La ricorrente ha affidato le proprie doglianze ai seguenti motivi di ricorso:I. Eccesso di potere. Carenza di motivazione. Contraddittorietà. Violazione della direttiva 2/2019 del comune di Roma. Violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 30, 95, 140, 142, 144 d. lgs 50/2016. Violazione dell’art. 67 della Direttiva 2014/24/UE. Violazione del principio di buon andamento, di qualità dell’affidamento dei contratti pubblici, di efficacia e concorrenza effettiva. Sviamento. Violazione del principio dell’autovincolo. II. Violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 30, 95, 140, 142, 144 d. lgs 50/2016. Violazione dell’art. 67 della Direttiva 2014/24/UE. Violazione del principio di buon andamento, di qualità dell’affidamento dei contratti pubblici, di efficacia e concorrenza effettiva. Eccesso di potere per violazione delle Linee Guida ANAC n. 2/2016 aggiornate con Delibera del Consiglio 424/2018. Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza ed adeguatezza. Eccesso di potere per manifesta illogicità ed irragionevolezza.III. Violazione dell’art. 97 Cost. e degli artt. 30, 95, 140, 142, 144 d. lgs 50/2016. Violazione dell’art. 67 della Direttiva 2014/24/UE. Violazione del principio di buon andamento, di qualità dell’affidamento dei contratti pubblici, di efficacia e concorrenza effettiva. Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza ed adeguatezza. Eccesso di potere per manifesta illogicità ed irragionevolezza.IV. Illegittimità della nomina della Commissione. Eccesso di potere. Difetto di motivazione. violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 30, 77, 142 d.lgs 50/2016 e, ove occorrer possa, dell’art. 84 d.lgs 163/2006 nonché dell’art. 19.3 del Disciplinare. Violazione del principio di buon andamento, di trasparenza dell’azione amministrativa e di imparzialità. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria.V. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Errore sui presupposti. Disparità di trattamento. Illogicità. Irragionevolezza.5. Si sono costituite in giudizio sia Roma Capitale che le società controinteressate eccependo, in via pregiudiziale, l’inammissibilità del gravame per omessa notifica dello stesso a tutti i controinteressati e, nel merito, chiedendo il rigetto dello stesso in quanto infondato.6. All’udienza del 20 aprile 2022, la causa veniva trattenuta in decisione.7. Il Collegio ritiene di prescindere dalla delibazione dell’eccezione concernente l’integrità del contraddittorio in ragione dell’infondatezza nel merito del ricorso.8. Il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere integralmente rigettato per le ragioni che si illustrano nel prosieguo.9. Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente deduce l’illegittimità della lex specialis laddove è stato disposto che l’elemento prezzo avrebbe assunto la forma del costo fisso in quanto tale previsione sarebbe in contrasto con la Direttiva n. 2/2019 prot. QE0/59177 del 25.10.2019 dell’Assessorato alla persona Scuola e Comunità solidale secondo la quale, per poter perseguire una buona politica di ristorazione, il rapporto qualità prezzo avrebbe dovuto essere 80% per l’offerta tecnica e 20% per l’offerta economica. 10. La tesi sostenuta dalla ricorrente appare del tutto infondata. A prescindere dalle valutazioni circa la vincolatività della delibera in questione che individua obiettivi di natura politica e non amministrativa, dalla lettura della stessa si evince che l’obiettivo perseguito è quello di potenziare il peso dell’offerta tecnica rispetto al prezzo con la evidente finalità di puntare sulla qualità del servizio piuttosto che sul costo dello stesso: in questa ottica il riferimento al rapporto 80%/20% deve ritenersi meramente esemplificativo. In tale prospettiva, la previsione del costo fisso deve ritenersi idonea al raggiungimento del suddetto obiettivo in quanto la competizione tra i concorrenti si sviluppa esclusivamente sull’offerta tecnica e, quindi, sulla qualità del servizio.11. Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che la lex specialis abbia violato tanto l’art. 95 co. 6 del D.lgs. 50/2016 e l’art. 10bis del D.lgs. n.56/2017, quanto le linee guida n. 2/2016 dell’ANAC, laddove si prevede che le stazioni appaltanti, nel redigere gli atti di gara, debbano individuare criteri per l’attribuzione dei punteggi che siano in grado di valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta e a garantire un “confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici”. 12. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, l’art. 18.1 del Disciplinare di gara avrebbe strutturato i criteri sub A, B e C (per un massimo di 75 punti raggiungibili) sulla base di un algoritmo meramente quantitativo, prevedendo una valutazione effettivamente discrezionale della stazione appaltante, in grado di valorizzare quel “confronto concorrenziale effettivo” richiesto dalla normativa, solo in relazione al criterio sub C costituto dall’ “attività di comunicazione” (per un totale di 25 punti) che rappresenterebbe un elemento secondario rispetto all’oggetto dell’appalto. 13. Le argomentazioni svolte dalla società ricorrente con il secondo motivo di ricorso sono infondate in quanto i criteri qualitativi “A”, “B” e “C” non avevano natura “on/off”, posto che per l’attribuzione del relativo punteggio la commissione di gara doveva valutare l’aderenza della proposta negoziale alla graduazione ivi prevista con esclusione dell’automatismo dedotto.14. Ai sensi dell’art. 95 del D.Lgs 50/2016, spetta alla stazione appaltante l’individuazione dei criteri di valutazione dell’offerta aventi carattere oggettivo e riferiti ad aspetti qualitativi, ambientali o sociali, connessi all’oggetto dell’appalto (art. 95, comma 6), tali da garantire un confronto concorrenziale effettivo su profili tecnici (art. 95, comma 10 bis).15. La giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che le previsioni del citato articolo 95 del D.Lgs 50/2016 impongano alla stazione appaltante di assicurare l’effettiva individuazione del migliore rapporto qualità/prezzo, valorizzando gli elementi qualitativi dell’offerta al fine di garantire un confronto concorrenziale effettivo sul merito tecnico dell’offerta. Le suddette direttive non implicano la radicale illegittimità della scelta del metodo on/off, ove si riscontri che gli elementi selezionati come criteri di aggiudicazione corrispondono a profili dell’offerta tecnica direttamente collegati all’oggetto dell’appalto. Se vi è tale corrispondenza, ne consegue che, seppure attraverso l’anticipazione della selezione e valutazione degli aspetti qualitativi dell’offerta alla fase di predisposizione dei criteri di aggiudicazione, si giunge comunque al risultato di una effettiva valutazione dei requisiti tecnici che devono essere offerti e dimostra che la valutazione dell’offerta ha tenuto conto della componente tecnica (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, sent. n. 7053 del 20/10/2021). 16. E’ stato, altresì, ritenuto che la violazione della richiamata disposizione del Codice dei contratti pubblici vada esclusa a maggior ragione quando i criteri on/off non rappresentano la maggior parte del complessivo punteggio tecnico nei casi in cui parte dei criteri di valutazione sono tabellari ed attengono ad elementi qualitativi dell’offerta prevedendo la graduazione dei punteggi in range ragionevolmente ampi, tali assicurare un effettivo confronto concorrenziale sugli elementi qualitativi del servizio (Consiglio di Stato, Sez. V, 10 novembre 2021, n. 7498; Consiglio di Stato, Sez. V, 28 ottobre 2021, n. 7234; Consiglio di Stato, Sez. III, 22 ottobre 2020, n. 6380; Consiglio di Stato, Sez. V, 26 marzo 2020, n. 2094).17. Il Collegio rileva, pertanto, che nella fattispecie non risulta snaturato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui all’art. 95, comma 10 bis, del d.lgs. n. 50 del 2016 invocato dalla ricorrente laddove impone alla stazione appaltante, per assicurare l’effettiva individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo, di valorizzare “gli elementi qualitativi dell’offerta” e individuare “criteri tali da garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici. La valutazione dell’offerta ha tenuto, infatti, adeguatamente conto della componente tecnica in quanto i 75 punti di valutazione non sono stati attribuiti secondo una modalità on/off prevedendo la lex specialis una griglia di quantificazione dell’offerta tecnica che permetteva di differenziare il valore e le peculiarità di ciascuna proposta.18. Parimenti infondate sono le censure secondo cui la stazione appaltante avrebbe attribuito un peso eccessivo (25 punti su 100) al “piano di comunicazione” (criterio di natura discrezionale), che non sarebbe, peraltro, elemento strettamente connesso all’oggetto dell’appalto.19. Il Collegio, nei limiti del sindacato sulla discrezionalità tecnica della stazione appaltante, non ritiene irragionevole o sproporzionato il peso attribuito all’attività di comunicazione finalizzata a diffondere la cultura alimentare tra alunni e genitori fornendo “informazioni sulle misure di sostenibilità ambientale del servizio, per incentivare corrette abitudini alimentari e per invogliare il consumo del proprio pasto”.20. Sul punto, come correttamente rilevato dalla stazione appaltante, il D.M. 10 marzo 2020, contenente i Criteri Minimi Ambientali per la ristorazione collettiva che deve essere osservato dalle Stazioni appaltanti nella redazione degli atti di gara, ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. 50/2016, prevede che, nell’ambio dei criteri premianti “La stazione appaltante, laddove utilizzi il miglior rapporto qualità prezzo ai fini dell’aggiudicazione dell’appalto, introduce uno o più dei seguenti criteri premianti nella documentazione di gara, attribuendovi una significativa quota del punteggio tecnico complessivo … (n.d.r. all’) Impegno ad attuare iniziative di comunicazione efficaci ed adatte all’utenza per veicolare informazioni sulle misure di sostenibilità ambientale del servizio , per incentivare corrette abitudini alimentari, per invogliare al consumo del proprio pasto”.21. Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente censura il criterio di valutazione previsto dall’art. 18.2 lett. C in relazione al subcriterio concernente le “Politiche di approvvigionamento delle derrate”.22. Il Collegio ritiene che anche le argomentazioni a supporto della suddetta censura non siano meritevoli di accoglimento in ragione del fatto che la scelta premiale effettuata dalla stazione appaltante non presenta profili di manifesta irragionevolezza o inadeguatezza rappresentando un legittimo esercizio di discrezionalità tecnica.24. Con il quarto motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che i membri della commissione giudicatrice, nominati dalla stazione appaltante, fossero privi dei requisiti professionali e delle competenze richieste dall’art. 77 del D.lgs. 50/2016. 25. Il suddetto motivo di ricorso poggia sulle tesi precedentemente confutate secondo cui la stazione appaltante avrebbe “sterilizzato” i criteri tecnici diversi dalla attività di comunicazione e che, pertanto, non essendo i commissari esperti di comunicazione non avrebbero avuto le necessarie competenze professionali per esprimere il giudizio discrezionale loro richiesto.26. La doglianza, a prescindere dalla sua tempestività ed ammissibilità, si appalesa infondata alla luce del rigetto dei precedenti motivi di ricorso in quanto il Collegio non ritiene che vi sia stata l’invocata sterilizzazione dei criteri tecnici diversi dall’attività di comunicazione la cui valutazione necessitava, in ogni caso, di conoscenze inerenti l’oggetto principale del servizio ossia la ristorazione.27. Si rammenta che il requisito delle competenze dei commissari di gara nello specifico settore oggetto dell’appalto deve essere riferito ad aree tematiche omogenee e non anche alle singole e specifiche attività oggetto del contratto e/o dei criteri di valutazione. 28. Nella fattispecie, pertanto, i profili professionali dei commissari devono ritenersi adeguati a valutare complessivamente le offerte degli operatori economici.29. Infine, con il quinto motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che la circostanza per cui la commissione di gara abbia tenuto una seduta di commissione della durata di sole due ore, dalle ore 9.00 alle ore 11.00, per l’esame di complessive 23 offerte tecniche, così dedicando esclusivamente una media di 5 minuti per ogni offerta presentata, costituisca un vizio sintomatico di eccesso di potere.30. Il Collegio rileva che la contestazione sul tempo impiegato da una commissione giudicatrice per l’esame delle offerte di una procedura di gara è una contestazione di carattere formale mediante la quale si vuol dimostrare, per via presuntiva, l’illegittimità sostanziale delle valutazioni per carenza di istruttoria, ma che la massima di esperienza implicitamente richiamata per cui ad un tempo esiguo di esame dell’offerta corrisponde una valutazione frettolosa e, per questo, superficiale, non è attendibile, dipendendo il tempo impiegato per la valutazione di un’offerta da molteplici fattori, per cui la parte che propone tale contestazione è tenuta ad accompagnare l’allegazione del breve tempo impiegato con più significative censure sul risultato finale cui è pervenuta la commissione.30. Nella fattispecie la censura si appalesa infondata dal momento che la tempistica delle valutazioni appare coerente con una lex specialis che ha previsto una griglia di criteri in base ai quali la commissione era chiamata a pronunciarsi attraverso valutazioni non particolarmente complesse rispetto alle stringenti specifiche predeterminate dalla stazione appaltante.31. Alla luce delle valutazioni sin qui svolte, il ricorso è integralmente infondato e deve, pertanto, essere rigettato.32. Il Collegio ritiene che, in ragione delle peculiarità che hanno caratterizzato la procedura di gara oggetto della controversia, sussistano giusti motivi per disporre la compensazione tra tutte le parti delle spese del presente giudizio. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2022 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiovanna Vigliotti