urn:nir:tar.lazio;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20200727020220223211043454.xml20200727020220223211043454.docm202007270\202007270.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\53 Francesco Riccio\Sentenza00:00:00Michele Tecchia23/02/2022 21:44:2628/02/2022NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAFrancesco Riccio, PresidenteGiovanna Vigliotti, ReferendarioMichele Tecchia, Referendario, Estensore per l’annullamentoPER QUANTO RIGUARDA IL RICORSO INTRODUTTIVO- della nota prot. n. QG/19645 del 23 giugno 2020 (la “Nota”, Doc. n. 1), notificata a Roma TPL in pari data, avente ad oggetto “Affidamento dei servizi di Trasporto Pubblico Locale periferico a Roma TPL S.c.a.r.l. Contratto Rep. 11966/2010 – Rivalutazione del corrispettivo contrattuale”;- di qualsiasi altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, ivi compreso, per quanto occorrer possa:- la nota di Roma Servizi prot. n. QG/19257/2020, di data sconosciuta, in quanto mai comunicata e/o notificata alla ricorrente;- la Determinazione Dirigenziale n. QG/20786/2020 del 2 luglio 2020 (Doc. n. 2), avente ad oggetto “Contratto per il servizio della rete periferica del trasporto pubblico locale con Roma TPL S.c.a.r.l. Liquidazione della somma di Euro 7.688.174,66 (IVA al 10% inclusa) corrispondente a: acconto 80% mese di giugno 2020. Fattura n. 395/20. Note di credito n. 396/20, 472/20. Nota di debito n. 470/20”;- nonché per l’accertamento del diritto di Roma TPL a continuare a percepire, per i servizi di trasporto pubblico locale dalla stessa gestiti su affidamento del Comune, il corrispettivo di 3,6931 €/km anche per il periodo giugno-ottobre 2020, con conseguente obbligo in capo all’Amministrazione di procedere alla restituzione delle somme medio tempore illegittimamente trattenute;PER QUANTO RIGUARDA IL RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI- della nota prot. n. QG/33674 del 19 ottobre 2020 (Doc. n. 9), notificata a Roma TPL in pari data, avente ad oggetto “Contratto Rep. n. 11966/2010. Rivalutazione del corrispettivo contrattuale ai sensi dell’art. 4.2”. sul ricorso numero di registro generale 7270 del 2020, proposto dalla società Roma T.P.L. S.c.ar.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanna De Santis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’Avv. Edoardo Lombardi in Roma, Via Flaminia n. 133; Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Luigi D’Ottavi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Capitolina siti in Roma, Via del Tempio di Giove n. 21;Roma Servizi per la Mobilità S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Sabrina Cornacchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, Via di Vigna Murata n. 60; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e Roma Servizi per la Mobilità S.r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2022 il dott. Michele Tecchia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. 1. Parte ricorrente, con ricorso regolarmente notificato e depositato presso la segreteria di questo TAR, ha esposto quanto segue:- Roma TPL S.c.ar.l. (nel prosieguo “Roma TPL”) è una società operante nel settore del trasporto pubblico locale;- nell’ambito di tale attività la ricorrente si è aggiudicata la procedura di gara bandita nel 2009 da Roma Capitale per l’affidamento della rete periferica dei servizi di trasporto pubblico urbano;- in data 7 ottobre 2010 l’odierna ricorrente stipulava con Roma Capitale il relativo contratto di appalto (Rep. N. 11966), la cui durata è stata oggetto di due distinti atti di proroga tecnica in attesa dell’individuazione del nuovo gestore;- alla data di notifica del ricorso, il termine di scadenza dell’appalto risultava fissato al 31 ottobre 2020;- l’art. 4 del contratto di appalto (rubricato “Corrispettivo del servizio e modalità di pagamento”), riconosce alla Società un corrispettivo chilometrico unitario, parametrato quindi a ciascun chilometro percorso nell’ambito dei circa 28 milioni di percorrenze oggetto di affidamento, da erogare in rate trimestrali posticipate. Tale corrispettivo, in virtù del ribasso formulato dalla ricorrente sul prezzo posto dall’Amministrazione a base di gara, è stato pari a 3,2990 €/km per il primo anno di durata contrattuale;- l’art. 4.2 del contratto di appalto prevede, altresì, che “a norma dell’art. 115 del D.Lgs. n. 163/06, gli importi chilometrici unitari suindicati saranno oggetto di rivalutazione secondo l’indice ISTAT applicando la metodologia descritta al capitolo 4 del citato Capitolato Speciale”;- l’art. 4 del Capitolato Speciale (rubricato “Corrispettivo del servizio e modalità di affidamento”), a sua volta, stabilisce che “a norma dell’art. 115 del D.Lgs. n. 163/06 è previsto l’adeguamento del corrispettivo chilometrico unitario. Tale incremento avverrà in base alla metodologia del price-cap, a partire dal 2° anno contrattuale, sulla base dell’incremento dell’indice ISTAT del settore trasporti”, secondo la formula in quella sede indicata, che prevede nella sostanza l’applicazione dell’incremento dell’indice ISTAT di settore al corrispettivo dell’anno precedente;- in ossequio alle previsioni contrattuali sopra richiamate, il corrispettivo di affidamento è stato pertanto incrementato da Roma Capitale di anno in anno (e anche per il periodo di proroga tecnica) giungendo per il periodo giugno 2019-maggio 2020 a 3,6931 €/km;- con la nota in questa sede impugnata, però, Roma Capitale ha comunicato a Roma TPL che Roma Servizi per la Mobilità S.r.l. (con nota prot. n. QG/19257/2020, mai comunicata alla ricorrente) aveva rideterminato in diminuzione il corrispettivo di affidamento, riducendolo da 3,6931 €/km a 3,5417 €/km, in considerazione di una variazione in negativo dell’indice ISTAT di settore per l’anno precedente;- per l’effetto, l’amministrazione ha così invitato la ricorrente a fatturare i servizi affidati sulla base di tale ridimensionato importo per i rimanenti mesi di proroga tecnica (giugno-ottobre 2020).2. Sulla base di tali allegazioni, l’odierna ricorrente impugna il provvedimento di riduzione del corrispettivo per i due seguenti motivi:(i) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 115 del D. Lgs. n. 163/2006, nonché dell’art. 1 co. 1 bis della L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 4 del Contratto e dell’art. 4 del Capitolato. Violazione della precedente Determinazione Dirigenziale n. QG/1070/2019 del 29 ottobre 2019. Violazione dei generali principi di correttezza e buona fede. Eccesso di potere per contraddittorietà, errore sui presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione e sviamento dal fine”. Con il presente motivo, parte ricorrente sostiene che il provvedimento di riduzione del corrispettivo contrattuale sarebbe lesivo “tanto della ratio cui risulta ispirato l’istituto della revisione dei prezzi di cui all’art. 115 del D. Lgs. n. 163/2006, quanto delle previsioni contrattuali che detto istituto hanno inteso disciplinare con efficacia vincolante tra le parti”, da cui si inferirebbe che la revisione economica del prezzo è ammessa soltanto in aumento (e non in riduzione) dello stesso, essendo l’istituto in esame voluto “nell’interesse del gestore, al fine di tenerlo indenne dall’aumento dei prezzi dovuto alle variazioni dei costi di esercizio, e non anche nell’interesse dell’Amministrazione a che detto corrispettivo possa subire diminuzioni in caso di indice ISTAT negativo”;(ii) “Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 115 del D. Lgs. n. 163/2006. Violazione dei principi generali dell’azione amministrativa di cui alla L. n. 241/1990. Eccesso di potere per errore sui presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione del principio del contraddittorio e sviamento dal fine”. Con il presente motivo, parte ricorrente sostiene che la revisione del corrispettivo di affidamento non è mai stata richiesta dall’odierna ricorrente per il periodo controverso (giugno-ottobre 2020), sicchè la scelta dell’Amministrazione di procedere comunque a detta revisione contrasterebbe con il principio generale (più volte affermato dalla giurisprudenza) secondo cui nessuna revisione può essere disposta in assenza di istanza di parte. 3. Roma Capitale e Roma Servizi per la Mobilità S.r.l. si sono costituite regolarmente in giudizio, instando per il rigetto del ricorso. Con memoria ex art. 73 Cod. Proc. Amm., Roma Capitale ha sollevato, inter alia, anche l’eccezione di difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo. 4. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente impugnava la successiva nota prot. n. QG/33674 del 19 ottobre 2020 (notificata a Roma TPL in pari data) con cui Roma Capitale – presa visione della lettera di diffida alla restituzione delle somme trattenute (trasmessa dalla ricorrente) – confermava la diminuzione del corrispettivo contrattuale in ragione della variazione in negativo dell’indice ISTAT settoriale. 5. All’udienza pubblica del 23 febbraio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione. 6. Tanto premesso in punto di fatto, occorre preliminarmente valutare l’eccezione di difetto di giurisdizione. 7. Ebbene, il Collegio ritiene che nella specie la giurisdizione appartenga al Giudice Amministrativo alla luce dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, del Cod. Proc. Amm. che devolve “alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo... le controversie... relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell'ipotesi di cui all'articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell'adeguamento dei prezzi ai sensi dell'articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto”.8. Ed infatti, l’ambito della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi ha ormai assunto - in ragione del concorso di situazioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo - una portata ampia e generale, includendo ogni controversia concernente la revisione dei prezzi di un contratto di appalto, compreso il profilo del quantum debeatur (Consiglio di Stato, Sezione III, n. 1937/2019), con definitivo superamento di quel tradizionale orientamento interpretativo secondo il quale al Giudice Amministrativo spettavano le sole controversie relative all’an della pretesa alla revisione del prezzo, mentre competevano al Giudice Ordinario le questioni inerenti alla quantificazione del compenso.9. Né a conclusioni diverse può approdarsi in base al recente arresto delle Sezioni Unite di Cassazione (cfr. Sezioni Unite Civili n. 21990 del 12 ottobre 2020), secondo cui “nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo negli appalti di opere e servizi pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in conformità alla previsione di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2), d.lgs. 104 del 2010, sussiste nell’ipotesi in cui il contenuto della clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo alla P.A. committente, attribuendo a quest’ultima uno spettro di valutazione discrezionale nel disporre la revisione, mentre, nella contraria ipotesi in cui la clausola individui puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell’appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, come tale ricadente nell’ambito della giurisdizione ordinaria”.10. Invero, nel caso di specie, l’adeguamento revisionale in pejus del prezzo concordato è stato applicato non già e non tanto in base al citato art. 4 del Capitolato Speciale del contratto de quo (il quale sembra delineare un meccanismo revisionale soltanto incrementativo in melius), bensì in base allo ius variandi pubblicistico ex art. 115 del d.lgs. 163/2006, il quale ha condotto Roma Capitale ad eseguire autoritativamente una riduzione di prezzo non direttamente contemplata dalla clausola contrattuale. Il che evidentemente radica – in piena coerenza con l’arresto delle Sezioni Unite di Cassazione testé richiamato – la giurisdizione del Giudice Amministrativo. 11. Ciò premesso in punto di giurisdizione, ad avviso del Collegio il ricorso è infondato per le motivazioni che seguono.12. Appare utile prendere le mosse, preliminarmente, dalla lettura dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 ratione temporis applicabile al caso di specie, a rigore del quale “tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5)”. 13. La succitata norma di legge fa espresso riferimento, quindi, ad una “revisione” periodica del prezzo ancorata all’indice ISTAT. Il lemma “revisione” evoca un meccanismo perequativo potenzialmente bidirezionale, vale a dire un meccanismo che può essere sia rivalutativo che svalutativo del prezzo, a seconda dell’andamento dell’indice ISTAT. L’ancoraggio a tale indice può infatti innescare – a seconda delle fluttuazioni ISTAT – effetti rivalutativi (in aumento) oppure svalutativi (in diminuzione).14. La copiosa giurisprudenza sviluppatasi in subiecta materia ha sempre preso abbrivio da casi concreti (diversi da quello de quo) in cui l’operatore economico privato azionava un interesse pretensivo alla revisione in aumento, e non invece l’interesse oppositivo ad evitare la revisione in diminuzione (come invece nel caso che occupa questo Collegio). Cionondimeno, il Collegio ritiene comunque utile richiamare sinteticamente il compendio di principi di conio giurisprudenziale che governano la revisione “in aumento”, da cui si evince che: - la funzione principale del meccanismo revisionale è quella di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 maggio 2015 n. 2295; Consiglio di Stato, Sez. V, 20 agosto 2008 n. 3994), nonché quella di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto (nello stesso senso cfr. anche Cons. Stato, Sez. V. 23 aprile 2014, n. 2052; Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1074; Sez. V, 19 giugno 2009, n. 4079; Sez. III, 9 maggio 2012, n.2682), discendendone quindi che lo scopo principale dell’istituto revisionale resta quello di tutelare l’interesse pubblico ad acquisire prestazioni di servizi qualitativamente adeguate; solo in via mediata e indiretta la disciplina realizza anche l’interesse dell’impresa a non subire l’alterazione dell’equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi che si verificano durante l’arco del rapporto (Consiglio di Stato, Sez. III, Sentenza n. 4362 del 19-07-2011; conforme Sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6275; id., 24 gennaio 2013 n. 465);- la preordinazione di tale meccanismo revisionale “in aumento” al soddisfacimento di un interesse tipicamente pretensivo comporta, di riflesso, l’onere del privato di presentare apposita istanza di avvio del procedimento, istanza in assenza del quale il procedimento revisionale non può evidentemente svolgersi;- la norma di legge che impone la presenza di una clausola di revisione periodica del prezzo (id est il summenzionato art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2016) è una disposizione che non può essere derogata in via pattizia e che, peraltro, secondo il meccanismo dell’inserzione automatica, è integratrice della volontà negoziale difforme (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 20 agosto 2018, n. 4985; Sez. V, 28 marzo 2018, n. 1940);- l’obbligatoria inserzione di una clausola di revisione periodica del prezzo, da attuare in concreto sulla base di un’istruttoria condotta dai competenti organi tecnici dell’Amministrazione, non comporta alcun diritto soggettivo all’automatico aggiornamento del corrispettivo contrattuale, ma soltanto che l’Amministrazione proceda agli adempimenti istruttori normativamente sanciti; in tal senso si è ripetutamente pronunciata la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6275 e 24 gennaio 2013, n. 465), rilevando che la posizione dell’appaltatore è di interesse legittimo, quanto alla richiesta di effettuazione della revisione in base ai risultati dell’istruttoria, poiché questa è correlata ad una facoltà discrezionale riconosciuta alla stazione appaltante (Cass. SS.UU. 31 ottobre 2008 n. 26298), che deve effettuare un bilanciamento tra l’interesse dell’appaltatore alla revisione e l’interesse pubblico connesso al risparmio di spesa, ed alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato.15. Chiariti i principi generali che governano le modalità di funzionamento della revisione in aumento e venendo ora ad esaminare il primo motivo dell’odierno ricorso, occorre stabilire se possa ammettersi (o meno) una revisione in riduzione del corrispettivo contrattuale. Ad avviso di questo Collegio, la revisione in riduzione va certamente ammessa per due ordini di motivi, l’uno di carattere letterale e l’altro di carattere sostanziale.16. Sotto il primo profilo, infatti, come anticipato, è incontestabile che la norma di riferimento applicabile ratione temporis (id est l’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006) – lungi dal prevedere un meccanismo esclusivamente rivalutativo del prezzo contrattuale – codifica invece un più generale meccanismo revisionale che (proprio perché revisionale) può rivedere il prezzo sia in senso rivalutativo che in senso svalutativo, in base al dato oggettivo delle fluttuazioni dell’indice ISTAT. 17. Sotto il secondo profilo, è altrettanto indubitabile che l’obbligo sancito direttamente dalla legge di inserire specifiche clausole di revisione periodica dei prezzi nei contratti pubblici ad esecuzione continuata, è in prima battuta giustificato - come insegna la giurisprudenza testé citata - da motivi di interesse pubblico (rispetto ai quali le esigenze economiche degli operatori privati vengono in rilievo soltanto in un secondo momento). 18. Orbene, ad avviso del Collegio non può negarsi che tali motivi di interesse pubblico – che la pregressa giurisprudenza ha già nitidamente declinato per la revisione in aumento – siano parimenti riscontrabili per la revisione in riduzione, atteso che l’eventuale riduzione del prezzo entro i limiti della svalutazione monetaria (e dei conseguenti minori costi sostenuti dall’operatore economico per la remunerazione dei propri fattori produttivi, sì da non pregiudicare il suo margine di utile) risponde ad incontestabili esigenze di prudente gestione delle finanze pubbliche e di buon andamento della pubblica amministrazione. 19. Ciò detto, resta inteso che anche la revisione in riduzione – al pari di quella in aumento – non è mai una conseguenza automatica della sopravvenuta variazione dell’indice ISTAT, bensì soltanto l’esito finale di un procedimento amministrativo nel corso del quale l’amministrazione deve compiere tutti i propri ineludibili apprezzamenti discrezionali circa l’opportunità (o meno) dell’eventuale riduzione del prezzo, operando il necessario bilanciamento tra l’interesse oppositivo dell’appaltatore e l’interesse pubblico connesso al risparmio di spesa (bilanciamento che il Giudice Amministrativo potrà censurare soltanto per manifesta irragionevolezza o abnormità). 20. Le ragioni sopra esposte conducono, quindi, a respingere il primo motivo di gravame, non essendo meritevole di positiva valutazione l’affermazione (su cui poggia tale motivo) a mente della quale la revisione economica può operare soltanto in senso incrementale.21. Né ha pregio affermare, in senso contrario, che nella specie la revisione in pejus sarebbe impedita dall’intesa negoziale raggiunta inter partes con l’art. 4 del Capitolato (il quale fa espressa menzione di un adeguamento di corrispettivo esclusivamente incrementale). L’obiezione non può essere accolta alla luce del consolidato insegnamento giurisprudenziale (in parte già citato sopra) a rigore del quale alla norma dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 “è stata riconosciuta natura di norma imperativa, alla quale si applicano gli artt. 1339 (inserzione automatica di clausole) e 1419 (nullità parziale) del codice civile (cfr. Cons. Stato: Sez. V, 2 novembre 2009, n. 6709, 22 dicembre 2014, n. 6275 e 21 luglio 2015, n. 3594; Sez. III, 1° febbraio 2012, n. 504 e 9 maggio 2012, n. 2682); e, appunto in quanto norma imperativa, si inserisce automaticamente nel contratto e prevale sulla specifica diversa regolamentazione pattizia (a nulla rilevando che le parti abbiano o meno previsto il compenso revisionale)”. Tenuto conto, pertanto, della natura imperativa dell’istituto in esame, nonché degli interessi pubblici ad esso sottesi (riscontrabili sia in caso di revisione in aumento che in caso di revisione in riduzione), va da sé che eventuali pattuizioni contrattuali parzialmente difformi (come quella su cui fa leva la ricorrente) sono automaticamente completate – ai sensi e per gli effetti degli artt. 1339 e 1419 del Codice Civile – dalla disciplina di legge sul punto (che, come visto, legittima l’amministrazione ad intervenire in riduzione entro i limiti sopra enunciati).22. Venendo, infine, al secondo motivo di gravame, giova osservare che il procedimento di revisione in pejus – in quanto diretto ad incidere su interessi legittimi oppositivi (e non su interessi legittimi pretensivi) – è inevitabilmente destinato ad essere avviato d’ufficio. Ne discende, pertanto, l’inconferenza dell’insegnamento giurisprudenziale (citato da parte ricorrente) valorizzante la necessità di un atto di impulso del privato, posto che tale insegnamento ha riguardo ad una fattispecie di revisione in aumento diversa da quella de qua. 23. Quanto al ricorso per motivi aggiunti, esso è inammissibile in considerazione della natura meramente confermativa dell’atto con esso gravato (che si limita soltanto a ribadire il primo provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo). 24. La condanna alle spese di giudizio segue il principio della soccombenza, con relativa liquidazione contenuta nel dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto:- respinge il ricorso introduttivo;- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti. Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte resistente, che liquida complessivamente in euro 1.000,00 (mille/00), oltre IVA, Cpa, rimborso delle spese generali e del contributo unificato, ove versato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2022, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOMichele Tecchia