urn:nir:tar.lazio;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20200714620210514094353778.xml20200714620210514094353778.docm202007146\202007146.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\664 Antonino Savo Amodio\SentenzaAntonino Savo Amodio01/06/2021 14:08:42Laura Marzano15/05/2021 09:33:3301/06/2021NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAntonino Savo Amodio, PresidenteLaura Marzano, Consigliere, EstensoreLucia Maria Brancatelli, Primo Referendario per l'annullamento- del decreto del Presidente della Repubblica del -OMISSIS-, di scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS- e nomina della commissione straordinaria, pubblicato sulla gazzetta Ufficiale serie generale n. -OMISSIS- del-OMISSIS-; - della relazione di accompagnamento del Ministero dell'Interno;- della relazione del Prefetto di Catania prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-;- di tutti gli atti amministrativi ad esso conseguenti. sul ricorso numero di registro generale 7146 del 2020, proposto da:-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avv. Rosaria Anna Borzi', con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia; Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Prefettura di Catania, non costituita in giudizio; Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri con il Ministero dell'Interno;Visti tutti gli atti della causa;Relatrice la dott.ssa Laura Marzano;Uditi, nell'udienza del giorno 12 maggio 2021, i difensori delle parti, in collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 4 D.L. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 L. 25 giugno 2020, n. 70, cui rinvia l’art. 25 D.L. 137/2020, come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue. FATTOCon il ricorso in epigrafe i ricorrenti, rispettivamente sindaco (-OMISSIS-), Presidente del Consiglio (-OMISSIS-) e assessori della Giunta comunale del Comune di -OMISSIS-, in carica a seguito delle consultazioni amministrative del 31 maggio 2015, hanno impugnato, unitamente agli atti presupposti, il Decreto del Presidente della Repubblica del -OMISSIS- con cui è stato disposto, ai sensi dell’art. 143 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, lo scioglimento del consiglio comunale di -OMISSIS- ed è stata nominata la commissione straordinaria.Precisano che, nonostante la scadenza naturale del mandato fosse prevista per il mese di maggio 2020, in considerazione dell’emergenza sanitaria da Covid 19, il Presidente della Regione Siciliana, con L.R. n. 6 del 3 marzo 2020, ha recepito le disposizioni nazionali urgenti in materia di consultazioni elettorali per l’anno 2020, rinviando lo svolgimento delle stesse nel periodo compreso dal 15 settembre al 15 novembre 2020; pertanto essi, qualora non fosse stato emanato l’impugnato decreto, avrebbero continuato, a rivestire le cariche amministrative assunte.I ricorrenti, con un unico motivo censurano gli atti impugnati contestando i singoli accertamenti compiuti e la lettura data ai vari accadimenti da parte dell’Amministrazione.Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio per resistere al gravame.Con ordinanza n. -OMISSIS- dell’8 ottobre 2020 è stato disposto di acquisire agli atti di causa, in forma integrale, la documentazione, classificata “riservata”, relativa al procedimento esitato nell’impugnato decreto di scioglimento.In vista della trattazione del merito la parte ricorrente ha depositato memoria conclusiva e all’udienza del 12 maggio 2021, celebrata in collegamento da remoto, sentiti i difensori presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO1. Vanno premessi i fatti di causa.A seguito di un attento monitoraggio svolto nei confronti del Comune di -OMISSIS- (CT) il Prefetto di Catania, con decreto del 22 ottobre 2019, ha disposto l’accesso presso il Comune, ex art. 143 D.Lgs. 267/2000, per gli accertamenti di rito.Al termine delle indagini la commissione incaricata dell’accesso ha depositato le proprie conclusioni sulla scorta delle quali il Prefetto, sentito nella seduta del 27 gennaio 2020 il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica — integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica titolare della Direzione distrettuale antimafia di Catania — ha trasmesso al Ministero dell’Interno la relazione del -OMISSIS-, nella quale si dà atto della sussistenza di concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti e indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata e su forme di condizionamento degli stessi.Da tale relazione è risultato che il Comune di -OMISSIS- (CT), piccolo centro di 3.648 abitanti situato nel parco regionale dei-OMISSIS-, i cui organi elettivi sono stati rinnovati nelle consultazioni amministrative del 31 maggio 2015, è interessato da forme d’ingerenza da parte della criminalità organizzata che compromettono la libera determinazione e l’imparzialità dell’Amministrazione nonché il buon andamento e il funzionamento dei servizi con grave pregiudizio per l’ordine e la sicurezza pubblica.I lavori svolti dall’Organo ispettivo hanno preso in esame la cornice criminale e il quadro ambientale nonché il complessivo andamento gestionale dell’istituzione locale con riguardo ai rapporti tra gli amministratori e le consorterie criminali.La relazione ministeriale esordisce rappresentando che il Comune di -OMISSIS- insiste in un’area geografica gravemente compromessa dalla radicata presenza di consorterie mafiose riconducibili a «cosa nostra», le cui dinamiche operative sono state disvelate da operazioni di polizia giudiziaria, anche recenti, che hanno fatto emergere sia le reciproche interazioni sia la capillare capacità di penetrazione nel tessuto economico, con particolare riferimento al settore agricolo e zootecnico.Le risultanze di indagine riferite dalla proposta ministeriale, a loro volta ricavate dalla relazione prefettizia, sono le seguenti.Il Prefetto si sofferma sulle risultanze dell’operazione denominata «Nebrodi» — originata dai gravi eventi criminosi culminati, nel maggio 2016, nel tentato omicidio del presidente dell’ente parco regionale dei-OMISSIS- — e di un’ulteriore attività investigativa, coordinata dalla Procura distrettuale antimafia di Messina, che ha condotto al sequestro di 151 imprese con i relativi complessi aziendali nonché all’esecuzione, il 15 gennaio 2020, di un’ordinanza applicativa di misure restrittive della libertà personale nei confronti di 94 soggetti, indagati a vario titolo per diversi delitti tra cui quelli di associazione di tipo mafioso, concorso esterno in associazione di tipo mafioso, associazione finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti, detenzione a fini di spaccio di stupefacenti, estorsione, truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche in concorso e altro.Dopo avere inquadrato il contesto ambientale connotato da una pervasiva presenza di sodalizi criminali, il Prefetto analizza gli esiti dell’accesso da cui è emersa una situazione d’intricato intreccio di relazioni familiari e frequentazioni che legano diversi esponenti degli organi elettivi e dell’apparato burocratico dell’ente — alcuni dei quali con pregiudizi di natura penale — a soggetti intranei o comunque vicini ad ambienti criminali.In merito, la relazione prefettizia evidenzia come il riconosciuto reticolo di rapporti e collegamenti — tanto più rilevante in un ambito territoriale di ridotte dimensioni demografiche, fortemente compromesso dalla pregiudizievole influenza di consorterie mafiose — determina un quadro indiziario significativo dell’oggettivo pericolo di permeabilità ai condizionamenti o alle ingerenze della criminalità organizzata, a fronte del quale si rendono necessarie idonee misure di prevenzione.Le verifiche espletate in sede di indagine hanno messo in luce la sostanziale continuità che ha contraddistinto la gestione del Comune negli ultimi anni, atteso che quattro consiglieri comunali erano già presenti nelle pregresse amministrazioni del 2005 e del 2010 mentre altri due consiglieri e quattro dei cinque componenti la giunta — compreso il sindaco — hanno fatto parte della compagine di governo dell’ente fin dalle consultazioni amministrative del 2000.Il Prefetto si sofferma sulla figura di un assessore — già consigliere comunale di -OMISSIS- dal 2000 al 2015 — il quale a marzo 2017 è stato destinatario di un avviso di conclusione delle indagini preliminari e successivamente rinviato a giudizio per il delitto di cui all’art. 416 bis , commi 1, 2, 3, 4 e 6, del codice penale, in quanto ritenuto responsabile di avere fatto parte di un’associazione di tipo mafioso affiliata a un potente clan catanese, caratterizzato da una forte capacità di penetrazione nel tessuto politico locale e nel settore degli appalti pubblici.Quanto all’attività gestionale posta in essere dall’ente, in sede ispettiva sono state riscontrate reiterate, gravi anomalie e illegittimità, in particolare nel settore della raccolta dei rifiuti solidi urbani — notoriamente esposto agli interessi delle organizzazioni criminali — in relazione al quale è emerso che l’Amministrazione comunale ha del tutto omesso di espletare le prescritte verifiche antimafia nei confronti delle imprese affidatarie.Con riferimento a una delle imprese — aggiudicataria del servizio il 14 gennaio 2016, sottoposta a sequestro preventivo e amministrazione giudiziaria il 13 dicembre 2016 nonché destinataria di interdittiva antimafia emessa dalla Prefettura di Catania il 2 febbraio 2017 — il Prefetto sottolinea che nel capitolato speciale di appalto è stato indicato un importo «sotto soglia» parametrato a soli trentadue giorni lavorativi. Le verifiche espletate dalla commissione di indagine hanno invece accertato che l’impresa ha svolto il servizio di raccolta dei rifiuti solidi urbani per tutto il 2016, percependo un corrispettivo di gran lunga superiore alla soglia prevista dalla normativa vigente in materia di contratti pubblici, con elusione, quindi, delle procedure prescritte per il valore effettivo dell’appalto.Analoga situazione di grave irregolarità è stata riscontrata in relazione a un altro appalto affidato a una società — destinataria nel luglio 2019 della misura interdittiva dell’incapacità di contrarre con la Pubblica Amministrazione per la durata di un anno — che ha svolto il servizio dal 30 gennaio 2017 al 30 giugno 2019, sebbene nel capitolato di gara fosse stato indicato un corrispettivo riferito a soli trentaquattro giorni lavorativi.Sempre per quanto attiene al servizio di raccolta dei rifiuti solidi urbani, assume rilievo emblematico la vicenda concernente un dipendente di una delle società che hanno svolto il servizio in parola, che è risultato stretto affine del summenzionato assessore rinviato a giudizio per il delitto di associazione di tipo mafioso nonché parente di esponenti di vertice della criminalità organizzata locale. Nei confronti del predetto dipendente, trasferito, in forza della c.d. clausola sociale, alle dipendenze della società subentrata nella gestione del servizio, era stata disposta dal nuovo datore di lavoro, da fine giugno 2019, una riduzione del trattamento retributivo fino ad allora corrispostogli in quanto superiore a quello previsto nel capitolato di appalto.In relazione a tale vicenda, il Prefetto pone in rilievo sia il grave atto intimidatorio compiuto nei confronti della nuova società affidataria del servizio — perpetrato agli inizi del mese di luglio 2019 mediante l’esplosione di colpi di arma da fuoco ai danni di un veicolo aziendale — sia gli esiti degli approfondimenti operati dall’Organo ispettivo sulla vicenda, che hanno fatto emergere il diretto interessamento del più volte citato assessore, il quale ha anche tentato di far approvare una delibera che attribuisse al dipendente in questione l’indebito trattamento economico, fino a giungere a «schiaffeggiare» il sindaco in sede di «pre-giunta».Il gravissimo episodio è stato appurato, in sede di audizione, dall’Organo ispettivo che ha altresì evidenziato, in merito alla vicenda, il comportamento omertoso di alcuni dipendenti comunali e dello stesso sindaco, circostanze, queste, sintomatiche di uno stato di intimidazione e di condizionamento all’interno dell’Amministrazione comunale.Sempre con riferimento all’attività gestionale posta in essere dall’ente, gli accertamenti svolti dalla commissione di accesso hanno messo in luce un quadro allarmante di grave disordine amministrativo nonché il sistematico ricorso al metodo dell’affidamento diretto nel settore degli interventi manutentivi, in violazione dei principi di imparzialità, rotazione e trasparenza e ciò a vantaggio di una ristretta cerchia di soggetti economici che hanno operato in un regime di sostanziale oligopolio.Inoltre, il Prefetto rimarca che dal 2016 — anno in cui è stata istituita la banca dati nazionale unica per la documentazione antimafia — non risulta effettuato alcun accesso da parte dell’Amministrazione comunale, che ha quindi omesso di esperire le verifiche antimafia prescritte in materia di affidamenti di lavori, servizi e forniture, circostanza questa tanto più grave in un contesto ambientale in cui è notoriamente consolidata la presenza di sodalizi mafiosi.Di tale modus operandi hanno beneficiato anche ditte che annoverano tra i propri titolari o dipendenti soggetti controindicati ovvero vicini per rapporti familiari ad ambienti criminali nonché due imprese destinatarie di interdittive antimafia emesse dalla Prefettura di Catania, rispettivamente, a marzo e dicembre 2016, le quali risultano avere avuto affidamenti e percepito pagamenti da parte dell’ente anche successivamente all’adozione dei menzionati provvedimenti ostativi.Altro episodio sintomatico della permeabilità dell’istituzione locale a illeciti condizionamenti esterni è quello relativo alla richiesta di un contributo economico per assistenza domiciliare agli anziani non autosufficienti, avanzata a febbraio 2019 dal Comune al competente assessorato regionale, in favore di una persona legata da stretti vincoli parentali a un pluripregiudicato, indicato dal Prefetto come esponente di spicco di un clan locale.In relazione a tale vicenda il Prefetto sottolinea che la persona in questione non era in possesso dei requisiti prescritti per poter usufruire del contributo, in quanto già ricoverata in una struttura assistenziale residenziale e che l’Amministrazione comunale — pur consapevole di tale condizione ostativa, evidenziata anche da un’assistente sociale dell’ente — ha comunque inoltrato apposita istanza all’assessorato regionale che l’ha rigettata proprio in considerazione della carenza dei requisiti.Il Prefetto, infine, pone in rilievo le anomalie riscontrate in sede di accesso rispetto alla gara, indetta a gennaio 2017 per l’affidamento in concessione di un’area comunale, per l’installazione di un impianto mobile per la somministrazione non assistita di alimenti e bevande.In particolare è emerso che il titolare della concessione annovera rapporti di parentela con il più volte citato assessore oltre che con il titolare di una delle imprese già sopra menzionate, affidataria di lavori comunali e destinataria di interdittiva antimafia a dicembre 2016. Dei lavori di posa in opera dell’impianto mobile è stata incaricata una società — il cui rappresentante legale è pure legato da vincoli di parentela al titolare della citata concessione — parimenti destinataria nel giugno 2015 di un’informazione interdittiva antimafia. Inoltre, a seguito di un sopralluogo effettuato a gennaio 2020 presso il predetto impianto, la commissione di indagine ha accertato che lo stesso è stato realizzato in maniera difforme rispetto al progetto presentato in fase di gara e approvato dal Comune, che ha, quindi, omesso di svolgere anche i dovuti controlli.Le circostanze analiticamente esaminate e dettagliatamente riferite nella relazione del Prefetto hanno rivelato una serie di condizionamenti nell’amministrazione comunale di -OMISSIS- (Catania) volti a perseguire fini diversi da quelli istituzionali, che hanno determinato lo svilimento e la perdita di credibilità dell’istituzione locale nonché il pregiudizio degli interessi della collettività, rendendo necessario l’intervento dello Stato per assicurare la riconduzione dell’ente alla legalità.2. I ricorrenti contestano tali conclusioni e deducono: violazione dell’art. 143 D.Lgs. 267/2000, eccesso di potere per carenza dei presupposti, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria e sviamento di potere. In sintesi sostengono l’inidoneità delle singole vicende esaminate e delle argomentazioni svolte dall’amministrazione a sorreggere il provvedimento stante, a loro dire, l’insussistenza in fatto dei condizionamenti rilevati o, in alternativa, la riconducibilità dei fatti a ordinarie forme di malfunzionamento, riferibili ad attività di gestione e non a scelte degli organi elettivi.In particolare affermano che il contesto territoriale non sarebbe di per sé indicativo dell’eventuale collegamento esistente tra gli amministratori di un determinato Comune e la criminalità organizzata e che il mero richiamo ai rapporti parentali con soggetti pregiudicati non sarebbe sufficiente a provare l’esistenza di collegamenti di un amministratore locale con la criminalità organizzata.A tale ultimo proposito osservano che il riferimento contenuto a pag. 22 della relazione laddove la Commissione rileva, quanto alla figura dell’assessore -OMISSIS-, che “le conversazioni captate nel corso dell’indagine, sebbene risalenti al 2004 risultano di evidente attualità …”, sarebbe irrilevante atteso che il sig. -OMISSIS-ha ricevuto un decreto che dispone il giudizio per fatti che sono da accertare e molto risalenti (2004) per i quali non è, tuttavia, intervenuta alcuna sentenza di condanna. Anche la circostanza che tra il sig. -OMISSIS-e il sig. -OMISSIS- esista un rapporto di parentela non corrisponderebbe al vero.Né maggior consistenza avrebbero le indicazioni delle frequentazioni riportate nella relazione prefettizia, atteso che le stesse farebbero riferimento a rapporti di consuetudine con altri membri della giunta o del consiglio e a incontri con pregiudicati che non sarebbero indicativi di contiguità con la criminalità organizzata.Quanto all’episodio dell’estate 2019, enfatizzato dalla commissione, nel quale il sindaco avrebbe subito uno schiaffo da parte di un assessore per convincere lo stesso a sottoscrivere una delibera che avrebbe riconosciuto un livello superiore al sig. -OMISSIS-per il servizio di raccolta rifiuti, la parte ricorrente ne contesta la rilevanza ponendo in luce che invece, con delibera n. 97 del 21 agosto 2019, il sindaco -OMISSIS-, rilevando che l’ufficio comunale preposto non aveva le necessarie competenze sui contratti di lavoro e sulla problematica posta dal sig. -OMISSIS-, riteneva opportuno conferire incarico ad un legale amministrativista, al fine di ottenere un parere che avrebbe chiarito la questione.Anche le valutazioni in ordine al disordine amministrativo nell’attività di controllo e gestione da parte dell’Amministrazione circa il ricorso al metodo di affidamento diretto sarebbero frutto di mere congetture.In particolare in ordine al servizio R.S.U. la parte ricorrente afferma che il conferimento di incarico a ditte specializzate sarebbe avvenuto tramite affidamento diretto o tramite procedure negoziate e successive proroghe nelle more dell’espletamento dell’iter procedurale per il nuovo appalto, stante l’esigenza di continuità del servizio. Riferisce che il sindaco avrebbe ripetutamente sollecitato l’indizione di gare per l’affidamento del servizio R.S.U., avrebbe posto in essere atti di controllo e di gestione, avrebbe segnalato i ritardi degli adempimenti da parte dei Vigili Urbani e più volte avrebbe sollecitato l’efficienza della gestione amministrativa: ciò dimostrerebbe l’infondatezza delle tesi dell’Amministrazione dell’Interno essendovi stata, da parte della disciolta Amministrazione, una corposa attività gestionale che escluderebbe condizionamento e contiguità con ambienti malavitosi, potendosi al più rilevare mere irregolarità gestionali.Del pari, non indicativi sarebbero i rilievi circa l’omessa verifica antimafia atteso che, nel caso di specie, trattandosi di affidamenti sotto soglia, nessun obbligo sarebbe stato a carico dell’Amministrazione comunale. Sarebbe poi inesatta la ricostruzione della vicenda legata al fallito tentativo di assegnare illegittimamente un contributo per assistenza domiciliare agli anziani a favore di una signora non avente diritto e, per di più, zia di un pluripregiudicato. Anche le anomalie rilevate relativamente alla gara per l’affidamento di area comunale per l’istallazione di un chiosco sarebbero frutto di inesatta ricostruzione e di travisamento dei fatti avendo partecipato alla gara solo due ditte ed essendo stata aggiudicata la stessa alla concorrente che aveva formulato l’offerta migliore. Infine i ricorrenti contestano le rilevate anomalie riguardanti i capannoni concessi in affitto dal Comune di -OMISSIS- e le censure mosse per il mancato controllo del territorio e per l’omissione di atti di contrasto alle forme di abusivismo. 3. Prima di passare all’esame delle singole questioni dedotte in ricorso, deve tratteggiarsi sinteticamente il quadro normativo applicabile alla fattispecie.Ai sensi dell’art. 143 TUEL, comma 1, “i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell’articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”. Per quanto di interesse, il comma 3 prevede che, quando abbia acquisito gli elementi di cui al comma 1, ovvero in ordine alla sussistenza di forme di condizionamento degli organi amministrativi ed elettivi, il Prefetto, sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio, invia al Ministro dell’Interno una relazione nella quale si dà conto della eventuale sussistenza degli elementi di cui al comma 1. Infine, secondo il comma 4 dell’art. 143 TUEL, lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione di cui al comma 3, ed è immediatamente trasmesso alle Camere. Nella proposta di scioglimento sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico; la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento. Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della provincia, di componente delle rispettive giunte e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti. 4. La giurisprudenza ha chiarito che lo scioglimento del Consiglio comunale per “infiltrazioni mafiose” costituisce una misura straordinaria di prevenzione (Corte Cost. n. 103/1993), che l'ordinamento ha apprestato per rimediare a situazioni patologiche di compromissione del naturale funzionamento dell'autogoverno locale (Cons. Stato, Sez. III, 28 maggio 2013, n. 2895); il d.P.R. con il quale è disposto lo scioglimento e la relazione ministeriale di accompagnamento costituiscono, quindi, atti di “alta amministrazione”, perché orientati a determinare ugualmente la tutela di un interesse pubblico, legato alla prevalenza delle azioni di contrasto alle c.d. “mafie” rispetto alla conservazione degli esiti delle consultazioni elettorali (Cons. Stato, Sez. III, 24 aprile 2015, n. 2054).La stessa giurisprudenza amministrativa ha posto in luce che la misura di cui all'art. 143 cit. non ha natura di provvedimento di tipo “sanzionatorio” ma preventivo, con eminente finalità di salvaguardia dell’Amministrazione pubblica di fronte alla pressione e all’influenza della criminalità organizzata e la possibilità di dare peso anche a situazioni non traducibili in addebiti personali, ma tali da rendere plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell'esperienza, l'ipotesi di una possibile soggezione degli amministratori alla criminalità organizzata (Cons. Stato, Sez. III, 18 ottobre 2018, n. 5970).In relazione agli elementi sulla base dei quali può essere disposto il provvedimento di scioglimento ex art. 143 TUEL, le vicende che ne costituiscono il presupposto devono essere considerate “nel loro insieme”, non atomisticamente, e devono risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento “mafioso” (in termini: Cons. Stato, Sez. VI, 10 marzo 2011, n. 1547).Ne consegue che assumono rilievo situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere - nel loro insieme - plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata (tra cui, in misura non esaustiva: vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni) e ciò pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione (Cons. Stato, Sez. III, 2 luglio 2014, n. 3340).La norma di cui all'art. 143 cit., quindi, consente l’adozione del provvedimento di scioglimento sulla scorta di indagini ad ampio raggio sulla sussistenza di rapporti tra gli amministratori e la criminalità organizzata, non limitate alle sole evenienze di carattere penale, e perciò sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza serio, anche se – come detto - di livello inferiore rispetto a quello che legittima l'azione penale o l'adozione di misure di sicurezza (Cons. Stato, Sez. III, 6 marzo 2012, n. 1266).Nell’esercizio del potere di scioglimento del consiglio comunale per “infiltrazioni mafiose”, trovano perciò giustificazione i margini, particolarmente estesi, della potestà di apprezzamento di cui fruisce l’Amministrazione statale nel valutare gli elementi su collegamenti, diretti o indiretti, o su forme di condizionamento da parte della criminalità di “stampo mafioso” (Cons. Stato, Sez. III, n. 3340/2014 cit.).A ciò deve aggiungersi che, se è vero che gli elementi raccolti devono essere “concreti, univoci e rilevanti”, come è richiesto dalla nuova formulazione dell’art. 143, comma 1, TUEL, è tuttavia solo dall’esame complessivo di tali elementi che si può ricavare, da un lato, il quadro e il grado del condizionamento mafioso e, dall’altro, la ragionevolezza della ricostruzione operata quale presupposto per la misura dello scioglimento degli organi dell’ente, potendo essere sufficiente allo scopo anche soltanto un atteggiamento di debolezza, omissione di vigilanza e controllo, incapacità di gestione della “macchina” amministrativa da parte degli organi politici che sia stato idoneo a far beneficiare soggetti riconducibili ad ambienti “controindicati” (Cons. Stato, Sez. III, 28 maggio 2013, n. 2895).Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono caratterizzarsi per “concretezza” ed essere, anzitutto, assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per “univocità”, intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per “rilevanza”, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale. La definizione di questi precisi parametri costituisce un vincolo con il quale il legislatore della L. 94/2009 non ha voluto elidere quella discrezionalità, ma controbilanciarla, ancorandola a fatti concreti e univoci, in funzione della necessità di commisurare l’intervento più penetrante dello Stato a contrasto del “fenomeno mafioso” con i più alti valori costituzionali alla base del nostro ordinamento, quali il rispetto della volontà popolare espressa con il voto e l’autonomia dei diversi livelli di governo garantita dalla Costituzione (Cons. Stato, Sez. III, 20 gennaio 2016, n. 197; id. 19 ottobre 2015, n. 4792).La straordinarietà dell’indicata misura e la sua fondamentale funzione di contrasto alla capillare diffusione, tramite connivenza con le amministrazioni locali, della criminalità organizzata sull’intero territorio nazionale, fa sì che, con la norma di cui all’art. 143 cit., la finalità perseguita dal legislatore è quella “di offrire uno strumento di tutela avanzata, in particolari situazioni ambientali, nei confronti del controllo e dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico o preventivo” (così Cons. Stato, Sez. III, 23 marzo 2014, n. 2038), nell'evidente necessità di evitare, con immediatezza, che l'Amministrazione locale rimanga permeabile all'influenza della criminalità organizzata per l’intera durata del suo mandato elettorale (Cons. Stato, Sez. III, n. 3340/2014 cit.). Sulla base di tali presupposti e considerata la natura del procedimento dissolutorio, il giudice amministrativo, nell’esame delle impugnazioni di tali provvedimenti di scioglimento, può esercitare solo un sindacato di legittimità di tipo “estrinseco”, senza possibilità di valutazioni che, al di fuori dell’espressione dell’ipotesi di travisamento dei fatti o manifesta illogicità, si muovano sul piano del “merito” amministrativo (Cons. Stato, Sez. III n. 1266/2012, cit.).5. Esportando le tratteggiate coordinate ermeneutiche al caso di specie, il ricorso risulta infondato.Esaminando la relazione della commissione d’indagine, che si compone di ben 99 pagine di specifiche risultanze istruttorie, risulta un quadro di insieme corposo che stride con il tentativo della parte ricorrente di minimizzarlo, parcellizzandone i contenuti ed estrapolandone soltanto alcuni.La commissione di indagine descrive il contesto criminale di -OMISSIS- come strettamente legato allo scenario criminale catanese di tipo mafioso che ha riflessi su tutta la parte orientale dell'isola, risultando caratterizzato dalla interazione, con dinamiche prevalentemente non violente, di consorterie riconducibili a «cosa nostra». Ciò con particolare riferimento alla compagine criminale facente capo -OMISSIS-, uomo d'onore della famiglia "-OMISSIS-" e referente del sodalizio per il comprensorio montano di -OMISSIS- (CT), -OMISSIS- (CT), -OMISSIS- (CT), -OMISSIS- (ME) ed altri territori della confinante area nebroidea, già condannato nell'ambito del c.d. processo “Orione” dalla Corte d'Assise di Catania per aver diretto un'articolazione della famiglia -OMISSIS- nel territorio di -OMISSIS- e zone limitrofe.L'Organo ispettivo rileva, altresì, che è risultato pienamente inserito anche nelle più recenti e qualificate dialettiche associative di «cosa nostra» etnea, come conclamato con le operazioni denominate “Tunnel” (2004) e “Nebrodi” (2017), che hanno in parte interessato il contesto territoriale in esame.In proposito, nella relazione viene evidenziato che l'operazione “Tunnel”, conclusa 9 febbraio 2004 con l'esecuzione di un provvedimento di fermo di indiziato di delitto nei confronti di 20 indagati, a vario titolo, per omicidio, associazione mafiosa, traffico di sostanze stupefacenti, estorsione ed altro, é scaturita da una vasta indagine su un sodalizio mafioso che aveva il suo punto di riferimento in -OMISSIS- e che ha visto tra gli indagati, per quanto qui di interesse, --OMISSIS-, --OMISSIS-e --OMISSIS-, questi ultimi due ritenuti responsabili anche dell'omicidio di -OMISSIS-, soggetto legato alla criminalità organizzata della zona di -OMISSIS-, entrata in contrasto con il gruppo dominante nei Comuni di -OMISSIS- e -OMISSIS-, capeggiato da --OMISSIS- e -OMISSIS-.L'operazione “Nebrodi”, conclusasi il 14 febbraio 2017 con il fermo di indiziato di delitto emesso dalla D.D.A, di Catania nei confronti di 9 indagati per associazione di tipo mafioso ed estorsione aggravata dall'art. 7 D.L. n. 152/199113, ha visto coinvolti -OMISSIS-.L'Organo ispettivo sottolinea che l'attività di polizia giudiziaria menzionata compendia gli esiti di convergenti impegni investigativi finalizzati rispettivamente all'individuazione delle dinamiche associative del sodalizio mafioso attivo nel comprensorio montano di -OMISSIS- (CT), -OMISSIS- (CT), -OMISSIS- (CT) e -OMISSIS- (ME) ed all'individuazione dei responsabili di alcune attività estorsive perpetrate nei confronti di imprenditori agricoli attivi nell'area del c.d. "Parco dei-OMISSIS-”. Sono evidenziate le gravi dinamiche criminali che hanno interessato il comprensorio nebroideo, culminate, il 18 maggio 2016 a -OMISSIS-(ME), nel tentato omicidio nei confronti di -OMISSIS-, Presidente dell'Ente "Parco dei-OMISSIS-”.In proposito la commissione d'indagine evidenzia come la “criminalità organizzata, già notoriamente interessata ad acquisire le risorse economiche, del settore agricolo, soprattutto quelle di matrice europea, avesse attenzionato da un lato la possibilità del forte gettito economico che la disponibilità dei terreni avrebbe potuto assicurare (nel contesto rappresentato), dall'altro la forte impasse burocratica che ostacolava il raggiungimento dell'obiettivo, costituito dal protocollo di legalità che inseriva una fondamentale limitazione, rendendo impossibile la concessione in affitto di terreni pubblici agli allevatori non in regola con le norme antimafia.Di fatto dunque ai soggetti «compromessi» non restava altra possibilità se non quella, di acquisire in affitto i terreni con un prestanome, ovvero acquistare {con ogni mezzo) i terreni da un privato, abbassando il prezzo di acquisto, grazie al loro «potere contrattuale»”.La commissione ispettiva sottolinea che la compagine mafiosa facente capo ai -OMISSIS-di -OMISSIS- risulti pienamente inserita nei meccanismi che regolano gli interessi gravitanti intorno ai contributi europei destinati all'agricoltura ed all'allevamento di bestiame.6. Senza dilungarsi nel riportare le copiose evidenze raccolte nella relazione, il Collegio osserva che, diversamente da quanto opinato dalla parte ricorrente, la descrizione del contesto geografico non è assunta quale base della ravvisata permeabilità delle istituzioni alla malavita ma rappresenta la cornice nel cui contesto anche i vincoli di parentela con esponenti della cosca locale e la frequentazione con noti pregiudicati (che, di norma, rappresentano solo uno degli elementi che può ragionevolmente essere ritenuto significativo, unitamente a tutti gli altri, ai fini della adozione di un provvedimento ex art. 143 TUEL), assumono una significativa rilevanza concausale nella ricostruzione della situazione di contiguità alle locali consorterie criminali e cointeressenza con le stesse.La relazione prefettizia evidenzia che l'attività di analisi ha riguardato il periodo 2015-2019 concentrandosi su numerosi settori ritenuti dall'Organo ispettivo maggiormente rappresentativi dell'attività amministrativa svolta dagli Uffici comunali. La relazione da atto, altresì, che le consultazioni amministrative, tenutesi nel 2015, hanno registrato la conferma di alcuni dei consiglieri già eletti nelle precedenti consiliature nonché di alcuni dei componenti della Giunta comunale nominata dall'attuale sindaco -OMISSIS- (tre soggetti su cinque): da ciò il Prefetto ha inferito la sussistenza di una compagine politico-amministrativa composta da individui che, pur intercarmbiandosi nei ruoli e nelle responsabilità, è rimasta sostanzialmente immutata nel tempo, mostrandosi particolarmente coesa nel condividere strategie e metodologie di azione.Osserva il Collegio che, nel caso di specie, non di contiguità si tratta ma di diretto coinvolgimento di esponenti delle istituzioni nella criminalità organizzata.Ciò posto, le deboli e frammentarie censure dei ricorrenti non sono in grado di inficiare la solidità della ricostruzione operata dall’Amministrazione, né coglie nel segno la tesi di parte ricorrente secondo cui, mancando condanne penali che abbiano accertato eventuali reati, nello specifico dell’assessore -OMISSIS-, i relativi comportamenti sarebbero irrilevanti.Invero, non trattandosi di una misura sanzionatoria, il provvedimento di scioglimento impugnato non è finalizzato, come la sanzione penale, a punire condotte illecite caratterizzate da coscienza e volontà, il che rende neutrale la circostanza che in sede penale non sia in ipotesi intervenuta una pronuncia di condanna.Peraltro deve osservarsi che, anche qualora esista una pronuncia giudiziale che contenga una qualificazione dei fatti come non penalmente rilevanti, la circostanza non sarebbe dirimente.Non è infrequente, invero, che gli stessi fatti siano oggetto di differenti valutazioni a seconda dell’ambito di indagine: significativo in proposito è che, ad esempio, mentre ai fini dello scioglimento degli organi comunali assumono rilievo situazioni non traducibili in (anche episodici) addebiti personali ma tali da rendere - nel loro insieme – plausibile l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata, nel giudizio di incandidabilità ex art. 143, comma 11, D.Lgs. 267/2000, viceversa, gli stessi fatti assumono rilevanza se e nella misura in cui rivelino la sussistenza di responsabilità personali nella causazione dello scioglimento (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 13 maggio 2020, n. 5022).Alla stregua di tali considerazioni vanno lette le circostanziate vicende penali che hanno riguardato l’assessore con delega al Turismo, Politiche giovanili, Sviluppo economico e Attività produttive, -OMISSIS- a cui è stato contestato il reato di cui all’art. 416 bis, commi 1, 2 , 3, 4 e 6 c.p. per aver fatto parte di una associazione di tipo mafioso affiliata al clan -OMISSIS-, che si avvaleva della forza di intimidazione del vincolo associativo e della condizione di assoggettamento e di omertà che ne deriva, per commettere una serie indeterminata di delitti contro la persona e il patrimonio, per acquisire in modo diretto o indiretto la gestione e il controllo di attività economiche e per conseguire, comunque, profitti e vantaggi ingiusti, con l’aggravante della disponibilità di armi in capo all’associazione (pag. 17 della relazione della commissione).Anche le ulteriori evidenze fattuali, che spaziano dai mancati controlli antimafia alla mancata repressione di abusi fino al tentativo di far percepire benefici assistenziali ad un soggetto non avente diritto, sono descritte in modo puntuale nella relazione e sono circostanziate con verbali di audizioni e testimonianze che attestano il generale clima di “indulgenza” della compagine di governo dell’Ente nei confronti di soggetti controindicati e di organizzazioni mafiose.Il provvedimento si fonda sull’analisi di fatti, circostanze, frequentazioni e interessenze in affari che si svolgono nell’arco di parecchi anni, che è ragionevole ritenere siano in grado di dispiegare condizionamenti ex se, a prescindere dall’effettivo coinvolgimento diretto dei titolari dell’azione amministrativa. Ciò che conta, in definitiva, è la constatazione che l’attività dell’Ente risulti asservita, anche solo in parte, agli interessi delle consorterie mafiose, giacché tale constatazione rivela che l’Organo politico non è in grado, per complicità, connivenza, timore o mera incompetenza, di prevenire o di contrastare efficacemente il condizionamento mafioso (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 5 febbraio 2019, n. 1433).Dal quadro indiziario raccolto in sede di indagine è emerso un generale stato di precaria funzionalità dell'Ente che i rilievi dei ricorrenti non sono riusciti altrimenti a spiegare, venendo in luce una legalità "debole", in un contesto caratterizzato dalla pervasiva presenza della malavita organizzata.Dall’esame complessivo di tutte le circostanze evidenziate è possibile ricavare la ragionevolezza della ricostruzione del quadro di condizionamento mafioso, assunto nel caso di specie come presupposto per lo scioglimento dell’Organo consiliare.Il provvedimento impugnato, dunque, non solo risponde ai criteri individuati dalla giurisprudenza in subjecta materia, ma l’intervento dissolutorio risulta poggiare su elementi concreti, univoci e rilevanti dai quali emerge un quadro indiziario grave, adeguatamente trasfuso nella motivazione degli atti impugnati.Né rileva la censura per cui la relazione prefettizia non avrebbe valorizzato l’attività positiva posta in essere dall’Amministrazione disciolta, che la parte si sforza di dimostrare richiamando una serie di atti che rientrano nel minimum che il sindaco deve compiere per assolvere ai suoi doversi istituzionali; i suddetti elementi fattuali, come già visto, non sono in grado di smentire la rilevanza e la significatività dei molti altri elementi, indicativi dei condizionamenti subiti dalla disciolta Amministrazione comunale (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 2 marzo 2021, n. 2537).In conclusione il Collegio ritiene, alla luce della disamina dei fatti innanzi compiuta, che la valutazione effettuata dall’Amministrazione nell’atto impugnato, considerata globalmente ed unitariamente, risponda ai criteri che la giurisprudenza innanzi citata ha enucleato per stabilire se la decisione di sciogliere un Comune ai sensi dell’art. 143 TUEL possa considerarsi legittima in quanto rispondente a ragionevolezza e logicità; ciò in quanto le vicende che costituiscono il presupposto sulla base del quale può essere disposto il provvedimento di scioglimento ex art. 143 TUEL devono essere, come già visto, considerate “nel loro insieme” e devono risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento “mafioso” (in termini: Cons. Stato, Sez. VI, 10 marzo 2011, n. 1547).Conclusivamente, per quanto precede, il ricorso deve essere respinto.7. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna la parte ricorrente alle spese del giudizio, in favore delle amministrazioni resistenti, che liquida in € 3.000,00 (tremila) oltre oneri di legge, se dovuti.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei ricorrenti e di tutti i soggetti nominati nella sentenza, nonché del Comune interessato e degli altri Comuni menzionati, infine degli estremi del provvedimento impugnato.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2021, in collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 4 D.L. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 L. 25 giugno 2020, n. 70, cui rinvia l’art. 25 D.L. 137/2020, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODaniela De AngelisLaura Marzano