urn:nir:tar.lazio;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20200529820231218104525806.xml20200529820231218104525806.docm202005298\202005298.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\664 Antonino Savo Amodio\SentenzaAntonino Savo Amodio04/01/2024 13:23:37Alberto Ugo18/12/2023 11:10:4205/01/2024NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAntonino Savo Amodio, PresidenteFilippo Maria Tropiano, ConsigliereAlberto Ugo, Referendario, Estensore per l'annullamento- del provvedimento dell'AGCM n. 28159, adottato dall'Autorità nell'adunanza del 18/02/20 a conclusione del procedimento PS11456 – UNICREDIT-VENDITA ABBINATA AI MUTUI, che ha accertato due pratiche commerciali scorrette ai sensi degli artt. 24 e 25 Cod. Cons., e, per l'effetto, ne ha vietato la diffusione o continuazione e ha irrogato alla Banca una sanzione amministrativa pecuniaria;- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso, ancorché non conosciuto. sul ricorso numero di registro generale 5298 del 2020, proposto da Unicredit S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piero Fattori, Antonio Lirosi, Andrea Pezza e Eugenio Calvelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Associazione Altroconsumo, non costituita in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2023 il dott. Alberto Ugo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. – Con provvedimento adottato in data 18 febbraio 2020, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha contestato a Unicredit S.p.A. (Unicredit o Banca) di aver posto in essere due distinte pratiche commerciali aggressive, in violazione degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo, consistite:a) nell’aver indebitamente condizionato i consumatori ad acquistare, in abbinamento a mutui conclusi anche tramite surroghe, polizze assicurative di vario genere (incendio e scoppio o a protezione del finanziamento), offerte e/o commercializzate dalla stessa Banca, ponendo tale sottoscrizione come condizione per la concessione del finanziamento;b) nell’aver indotto i consumatori, intenzionati a stipulare contratti di mutuo e/o di surroga, ad aprire un conto corrente presso la medesima Banca, ponendo anche tale apertura quale condizione per la concessione del finanziamento.1.1. – Con riferimento alla prima pratica commerciale aggressiva, l’Autorità ha precisato che le condotte contestate a Unicredit si inseriscono all’interno di un quadro normativo che consente agli istituti di credito di offrire, in abbinamento all’erogazione o alla surroga di un mutuo, anche la sottoscrizione di polizze assicurative, purché il consumatore sia messo in condizione di scegliere sul mercato una polizza più conveniente di quella offerta dall’ente erogatore del credito, anche laddove la stessa sia ritenuta obbligatoria.1.2. – Ad avviso dell’Autorità, dalle risultanze del procedimento istruttorio è emerso un complesso di elementi probatori che dimostrerebbero come Unicredit abbia sfruttato la propria posizione di potere, esercitando sui consumatori pressioni indebite per indurli ad acquistare, in abbinamento al mutuo o alla surroga, le citate polizze assicurative emesse da compagnie partner della Banca, non consentendo loro di scegliere liberamente polizze emesse da compagnie terze.La condotta di indebita pressione sui consumatori risulterebbe, in particolare, dimostrata:(i) dalla politica aggressiva di collocamento delle polizze in abbinamento a mutui e surroghe;(ii) dalla presenza di indici di abbinamento elevati tra mutui/surroghe e polizze assicurative;(iii) dalla presenza di un interesse economico della Banca nel collocamento delle polizze, derivante dalle provvigioni corrisposte dalle compagnie assicurative.1.3. – A fronte di tali evidenze probatorie, l’AGCM ha evidenziato come non assumesse alcun rilievo il fatto che le vendite abbinate fossero astrattamente consentite dall’ordinamento, né che la regolamentazione del settore avesse istituito presidi a tutela dei consumatori derivanti da modulistica informativa e contrattuale conforme ai criteri di trasparenza.Secondo l’Autorità, infatti, ciò che rileva è solamente l’esistenza di prove che Unicredit avesse, in concreto, sfruttato la sua posizione di potere, per indurre i consumatori ad acquistare, in abbinamento ai mutui, le polizze commercializzate dalla Banca, senza consentire loro di scegliere polizze di terzi.Tale condotta sarebbe stata, peraltro, posta in essere in un contesto in cui i potenziali clienti assumono una posizione particolarmente vulnerabile e sbilanciata rispetto a quella della banca, perché essi non hanno né la certezza della concessione del mutuo, né la sicurezza della tempestività di erogazione del denaro, atteso che tale concessione è rimessa ad una delibera pressoché unilaterale della banca.Di conseguenza, ad avviso dell’AGCM, la politica di commercializzazione abbinata mutui/polizze – posta concretamente in essere da Unicredit a partire quantomeno dal mese di luglio 2017 e ancora in corso alla data di adozione del provvedimento sanzionatorio – avrebbe assunto i caratteri di una pratica commerciale aggressiva, ai sensi degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo.Per l’effetto, l’Autorità ha comminato a Unicredit una sanzione di importo pari a euro 4.750.000,00, per la commissione della prima pratica commerciale aggressiva.1.4. – Con riguardo alla seconda pratica commerciale contestata, relativa all’indebito condizionamento che Unicredit avrebbe esercitato sui consumatori in occasione della stipula del mutuo o della surroga dello stesso, per indurli ad aprire un conto corrente con la stessa Banca, l’Autorità ha ritenuto che sussistessero plurimi elementi indiziari, rappresentati da:i) previsione di una commissione aggiuntiva, pari a 5 euro, per l’incasso della rata del mutuo, nel caso in cui il consumatore non regoli la restituzione del finanziamento su un conto corrente presso la filiale della Banca, a fronte di una commissione di 3 euro nel caso di addebito su un conto corrente aperto presso Unicredit;ii) alcuni documenti che dimostrerebbero la sussistenza di pressioni sul canale retail finalizzate all’apertura di un conto corrente con la Banca in occasione della stipula del mutuo;iii) indici di abbinamento elevati tra erogazione/surroga del mutuo e apertura conto corrente.Tali evidenze, secondo l’Autorità, avrebbero rilevato l’adozione da parte di Unicredit – a partire quantomeno dal mese di luglio 2016 – di comportamenti tesi a condizionare i consumatori all’apertura del conto corrente in abbinamento a mutui o surroghe.Per l’effetto, l’Autorità ha comminato a Unicredit una sanzione di importo pari a euro 1.800.000,00, per la commissione di questa seconda pratica commerciale aggressiva.2. – Unicredit ha impugnato il provvedimento sanzionatorio, chiedendone l’annullamento, sulla scorta dei motivi di seguito sintetizzati.2.1. – Con la prima doglianza, è stata dedotta l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio per aver addebitato a Unicredit due pratiche commerciali scorrette a fronte di una condotta illecita che – quand’anche per ipotesi sussistente – sarebbe stata in ogni caso unitaria. Ne discenderebbe l’illegittimità dell’importo della sanzione, perché quantificato oltre il massimo edittale.2.2. – Con il secondo, terzo e quarto motivo, è stato dedotto l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto gli elementi indiziari indicati dall’Autorità a dimostrazione delle due pratiche aggressive sarebbero frutto di un’interpretazione errata e distorta dell’AGCM.2.3. – Con il quinto motivo, Unicredit ha contestato l’illegittimità del rigetto degli impegni in violazione dell’art. 27, comma 7, del Codice del Consumo.2.4. – Con l’ultima censura, è stata lamentata l’erronea e sproporzionata quantificazione della sanzione pecuniaria irrogata.3. – Si è costituita in giudizio l’AGCM, per chiedere il rigetto del ricorso.4. – All’udienza pubblica dell’8 novembre 2023, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.DIRITTO5. – La controversia in esame ha ad oggetto il provvedimento dell’AGCM che ha sanzionato Unicredit per avere posto in essere due pratiche commerciali aggressive, ai sensi degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo, consistite nell’aver indotto in concreto i consumatori, intenzionati a stipulare contratti di mutuo e/o di surroga: (a) a sottoscrivere polizze assicurative di vario genere a copertura del finanziamento, commercializzate dalla stessa Banca, ponendo tale sottoscrizione come condizione per la concessione del finanziamento; (b) ad aprire un conto corrente presso la medesima Banca, ponendo anche tale apertura come condizione per la concessione del finanziamento.6. – Va premesso che Unicredit, in abbinamento all’erogazione o alla surroga di un mutuo immobiliare, offre ai propri clienti la stipula di due diverse polizze assicurative:a) le polizze per gli eventi di incendio e scoppio, denominate per semplicità “IS”, che proteggono il cliente dal rischio di eventi imprevedibili, che possono colpire l’immobile su cui è iscritta l’ipoteca a garanzia del finanziamento; la stipula di queste polizze è richiesta quale condizione necessaria per l’erogazione del finanziamento o per la surroga;b) le polizze assicurative a protezione del finanziamento, denominate Credit Protection Insurance Policies (“CPI”), che tutelano il cliente dal rischio di eventi sopravvenuti che incidono sulla sua capacità di rimborsare il finanziamento, quali ad esempio morte o invalidità/inabilità da infortunio o malattia; la stipula di queste polizze in abbinamento all’erogazione del finanziamento è ritenuta facoltativa.Unicredit offre le polizze CPI unicamente in sede di richiesta del mutuo, e non anche in caso di richiesta di surroga.La Banca offre, inoltre, ai consumatori che non siano già clienti di aprire un conto corrente in occasione della stipula del mutuo o della surroga dello stesso. 7. – Deve, sin d’ora, essere precisato che la commercializzazione delle polizze sopra citate, in abbinamento all’erogazione del mutuo o della surroga, è ammessa dalla normativa di settore, a condizione che siano rispettate talune specifiche prescrizioni a tutela della libertà negoziale del consumatore.L’istituto di credito deve, in particolare, consentire ai propri clienti di scegliere, e reperire autonomamente sul mercato, una polizza ritenuta più conveniente di quella proposta dall’istituto di credito, anche laddove tale polizza sia ritenuta obbligatoria per l’accesso al finanziamento (come ad esempio le polizze a tutela del rischio di incendio e scoppio).Analogamente, in caso di surroga del mutuo, il cliente deve poter essere messo in condizione di conservare la polizza già sottoscritta in occasione dell’iniziale stipula del mutuo.Più in dettaglio, ai sensi dell’art. 120 octiesdecies del Testo Unico Bancario (rubricato “Pratiche di commercializzazione abbinata”), l’istituto di credito può commercializzare un contratto di credito in abbinamento ad altri prodotti finanziari, purché il contratto di credito sia disponibile per il consumatore anche separatamente.Tale norma è integrata dall’art. 28 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1 (rubricato “Assicurazioni connesse all’erogazione di mutui immobiliari e di credito al consumo”), secondo cui le banche possono condizionare l’erogazione del mutuo immobiliare alla stipula di un contratto di assicurazione, ovvero possono abbinare un contratto di assicurazione all’erogazione del mutuo, purché accettino, senza variare le condizioni offerte per l’erogazione del mutuo immobiliare, anche una diversa polizza che il cliente dovesse presentare o reperire sul mercato.Nello stesso senso, l’art. 120 quinquies del Codice delle Assicurazioni Private (rubricato “Vendita abbinata”) prevede che il distributore, che propone un prodotto assicurativo insieme a un prodotto diverso da una assicurazione (nel caso di specie il mutuo), come parte del medesimo accordo, offra al cliente la possibilità di acquistare separatamente le due componenti.Tali norme consentono, dunque, agli intermediari di offrire, unitamente ad un contratto di finanziamento, anche i citati contratti assicurativi, purché accettino, senza variare le condizioni proposte per l’erogazione del mutuo immobiliare, anche una diversa polizza che il cliente dovesse presentare o reperire autonomamente sul mercato.8. – Ciò premesso in termini generali, il Collegio ritiene che il ricorso in esame sia parzialmente fondato e vada, pertanto, accolto nei limiti di seguito illustrati.Più in particolare, il provvedimento sanzionatorio impugnato resiste alle censure svolte dalla ricorrente con riguardo alla prima pratica commerciale aggressiva, ossia quella relativa all’abbinamento forzoso tra mutui/surroghe e polizze assicurative.Sono, al contrario, meritevoli di accoglimento le censure inerenti alla seconda pratica contestata, relativa all’apertura del conto corrente presso Unicredit, al momento della stipula o della surroga del mutuo.9. – Preliminarmente deve essere rilevata l’infondatezza del motivo di doglianza, con cui Unicredit ha contestato che le siano state addebitate due distinte pratiche commerciali scorrette a fronte di una condotta che, quand’anche sussistente, sarebbe stata asseritamente unitaria.Risulta, infatti, legittima la valutazione compiuta dall’Autorità che ha contestato due pratiche scorrette, in quanto le decisioni commerciali dei consumatori, su cui ha influito il (contestato) condizionamento di Unicredit, hanno avuto ad oggetto due prodotti accessori – quali le polizze assicurative e il conto corrente – che sono tra loro distinti e che soddisfano bisogni diversi dei consumatori stessi.Le condotte poste in essere da Unicredit, pertanto, per quanto realizzate nel medesimo “contesto temporale” della stipula o surroga del mutuo, appaiono tra loro autonome, perché sono finalizzate al conseguimento di due obiettivi differenti, coincidenti con l’instaurazione di due rapporti negoziali tra loro diversi: da un lato, quello di conto corrente con la banca stessa e, dall’altro lato, quello di intermediazione nella vendita di un prodotto assicurativo, emesso da una compagnia di assicurazione terza.Le condotte sanzionate presentano, così, due nuclei di disvalore e di illiceità distinti, come correttamente evidenziato dall’Autorità.10. – Si può, dunque, passare ad analizzare la prima pratica commerciale scorretta contestata dall’AGCM.10.1. – La ricorrente ha svolto, al riguardo, articolate censure per dimostrare l’inconferenza di tutti gli elementi probatori addotti dall’Autorità a sostegno della propria contestazione (cfr. II e III motivo).Tali doglianze non possono trovare accoglimento.10.2. – L’Autorità ha ritenuto che la condotta di Unicredit, consistita nell’aver svolto pressioni indebite sui consumatori per indurli a sottoscrivere le polizze assicurative in abbinamento ai mutui, risulti dimostrata da plurimi elementi probatori, valutati unitariamente, costituiti: (i) dall’adozione di politiche aggressive nel collocamento abbinato, (ii) da indici di abbinamento elevati tra mutui/surroghe e polizze assicurative, (iii) da un chiaro interesse economico della Banca nel collocamento delle polizze e (iv) dai reclami ricevuti dalla Banca.10.3. – Quanto al primo profilo, l’AGCM ha ritenuto che le politiche aggressive nel collocamento abbinato siano desumibili, innanzitutto, dalle pressioni esercitate sul canale retail.In alcune relazioni inviate da consulenti all’Ufficio Compliance viene riferita l’esistenza di comportamenti scorretti da parte di alcuni responsabili di aree locali, i quali avrebbero obbligato i direttori di filiale a vendere mutui in abbinamento a polizze anche laddove i consumatori non fossero stati interessati, pena la non concessione del finanziamento, o la concessione dello stesso a tassi superiori.La sussistenza di simili direttive impartite alla forza vendita testimonierebbe, inoltre, l’adozione da parte della Banca di politiche di erogazione dei mutui a condizioni economiche differenziate in funzione dell’abbinamento o meno del mutuo alle polizze CPI distribuite da Unicredit.Circostanza, questa, che troverebbe conferma anche in alcuni reclami.Sono stati rinvenuti, inoltre, ulteriori documenti relativi ad una filiale, dai quali emergerebbe che il modello PIES (Prospetto Informativo Europeo Standardizzato) è stato consegnato dalla Banca ai clienti già precompilato alla voce “NO” in corrispondenza della richiesta relativa alla presenza o meno di una “Polizza Esterna”, ossia di una polizza IS portata dal cliente.Il medesimo modello, inoltre, diversamente da quello standard, non conteneva l’informativa in merito alla facoltà per il cliente di scegliere se avvalersi di una polizza collocata dalla banca oppure da altra polizza, nonché l’indicazione dei relativi requisiti minimi.Tale documentazione apparirebbe idonea, secondo l’AGCM, ad indurre il consumatore a ritenere che la polizza fosse obbligatoriamente accoppiata al mutuo.La pressione sulla rete retail, finalizzata ad una vendita massiva delle polizze, risulterebbe dimostrata anche dal fatto che sono stati organizzati specifici corsi di formazione dei dipendenti, caratterizzati da contenuti che potrebbero indurre la forza vendita a utilizzare espressioni che sono idonee a tradursi in indebite pressioni nei confronti dei consumatori all’acquisto dei suddetti prodotti accessori.Da ultimo, la pressione sulla rete retail sarebbe dimostrata dalla presenza di un sistema incentivante per la forza vendita nel collocamento delle polizze CPI che, seppur strutturato secondo una logica di filiale, è da considerare idoneo a indurre il personale della Banca ad aumentare il numero di polizze CPI collocate in occasione dei mutui.10.4. – Unicredit ha replicato alle deduzioni dell’Autorità osservando, in sintesi, che:- le presunte segnalazioni all’Ufficio Compliance consisterebbero in realtà in alcune segnalazioni anonime giunte direttamente all’attenzione di tale funzione, tramite il meccanismo di whistleblowing. Le stesse non sarebbero, quindi, utilizzabili dall’AGCM pena la violazione del divieto di autoincriminazione. La presenza di tali segnalazioni dimostrerebbe, in ogni caso, come i presidi adottati dalla Banca abbiano assolto in pieno la loro funzione, avendo consentito l’individuazione di possibili condotte devianti a livello di singole filiali;- i tassi di abbinamento mutui/polizze registrati nelle filiali oggetto delle predette segnalazioni risultavano in linea rispetto a quelli registrati tanto nella medesima filiale (nei trimestri precedenti) che in raffronto sull’intera rete nazionale;- durante i corsi di formazione sarebbe stato ribadito in più occasioni il carattere non obbligatorio della stipula della polizza CPI come si evince dalle slide relative;- con riferimento al sistema incentivante, che lo stesso non sarebbe idoneo, neanche astrattamente, ad indurre il personale della Banca ad aumentare il numero delle polizze CPI, in quanto (a) il collocamento di prodotti assicurativi pesa nel suo complesso per non più del 10%, (b) il singolo dipendente può accedere all’incentivo solo come parte dell’unità operativa e (c) in ogni caso, come riconosciuto anche dall’AGCM, il sistema incentivante non risulta applicato in tutti i casi in cui si riscontra un tasso di abbinamento superiore al 70%;- le presunte carenze del modello PIES ipotizzate con riferimento alla documentazione acquisita in sede ispettiva presso la sede di Catania siano completamente prive di fondamento, essendo il PIES un documento che non è pre-compilato dalla Banca, ma il cui contenuto è sempre determinato sulla base delle scelte effettuate dal consumatore durante la fase di proposizione contrattuale.10.5. – Il Collegio ritiene che solo una parte delle osservazioni di Unicredit possano essere condivise.È, in particolare, vero che nei corsi di formazione veniva ripetutamente chiarito che le polizze CPI sono facoltative e che non condizionano l’erogazione del finanziamento. Le slide dei suddetti corsi non possono, dunque, fungere da dimostrazione di una pratica aggressiva.È, inoltre, vero che il sistema di incentivazione del personale è articolato in un complesso di previsioni che non contemplano una correlazione diretta e immediata tra numero di polizze IS o CPI vendute e remunerazione aggiuntiva. Tale sistema, di conseguenza, non appare univocamente idoneo a dimostrare la sussistenza di una pressione sulla rete vendita nel collocamento delle predette polizze.In merito agli ulteriori elementi indiziari indicati dall’Autorità, invece, le deduzioni di Unicredit non risultano condivisibili.In primo luogo, vengono in rilievo le relazioni inviate dai consulenti all’Ufficio Compliance. Anche a non voler prendere direttamente in esame il loro contenuto, non possono, comunque, non assumere valore indiziante le comunicazioni e-mail, allegate a tali relazioni.In una di queste e-mail, spedite dal responsabile di area alle filiali, si leggono affermazioni del seguente tenore: “cavalchiamo a più non posso l’assicurativo”; “ricordiamoci che i mutui al 100% di dicembre vanno coperti con l’abbinata DPG e vita protetta per ovvie ragioni”; “la CPI su molte filiali non viene venduta in abbinata […] la verità è che non siamo riusciti a far capire ai colleghi che la marginalità rinveniente da questo prodotto è essenziale per il conto economico” (§ 21 del provvedimento sanzionatorio).Simili affermazioni sono, senz’altro, indicative di una pressione rivolta alla rete vendita per far stipulare quante più possibili polizze CPI, vista anche la marginalità, utile per i risultati del conto economico.In esse si rinviene, in particolare, l’indicazione alla rete vendita di “coprire” l’erogazione del mutuo con la polizza, anziché solo di “proporre” ai clienti la medesima polizza: tale condotta assume valore decisivo in questa sede.Particolarmente significativa appare, inoltre, la circostanza che l’AGCM abbia rinvenuto presso una filiale Unicredit dei documenti PIES consegnati ai clienti in modalità precompilata in una parte relativa alle polizze IS e che tali documenti fossero, inoltre, carenti dell’informativa in merito alla facoltà per il cliente di scegliere se avvalersi di una polizza collocata dalla banca oppure di altra polizza, nonché l’indicazione dei relativi requisiti minimi.Quest’ultima circostanza è stata confermata anche da IVASS, la quale, con comunicazione del 19 luglio 2019, ha riferito all’AGCM le risultanze dell’indagine avviata a seguito di una segnalazione di Altroconsumo concernente i risultati di un mystery shopping in materia di portabilità dei mutui e richiesta di stipula di nuove polizze di assicurazione incendio e scoppio del fabbricato in caso di surroga.Dall’esame della documentazione fornita da Unicredit (tra cui manuali operativi, guide di processo, documentazione contrattuale e precontrattuale), IVASS ha verificato che la ricorrente “non esplicita mai la possibilità per il mutuatario di mantenere la polizza in vigore con variazione del vincolo, limitandosi a dichiarare nella lettera di riscontro che in relazione al trattamento delle polizze incendio e scoppio le procedure per le surroghe sono le medesime di quelle adottate per la stipulazione del mutuo, pur se con l’opzione aggiuntiva della possibilità di trasferimento del vincolo di polizza preesistente a favore della banca”.L’informazione carente, veicolata ai consumatori, appare idonea ad indurre questi ultimi a ritenere erroneamente che le polizze fossero obbligatoriamente da associare alla stipula del mutuo, come evidenziato dall’Autorità.Circostanza questa che, valutata unitamente alla pressione rivolta alla rete vendita di cui sopra si è detto, consente di ritenere sufficientemente fondato l’assunto dell’Autorità per cui Unicredit ha posto in essere delle politiche commerciali aggressive nel collocamento delle polizze.11. – Quale secondo elemento probatorio della condotta contestata a Unicredit, l’AGCM ha indicato le percentuali di abbinamento tra polizze IS e CPI e la stipula di mutui o la surroga degli stessi.11.1. – Con riguardo alle polizze IS, a livello nazionale, l’abbinamento tra i contratti di mutuo e le suddette polizze, nel periodo gennaio 2017 – dicembre 2018, ha superato la soglia dell’80-85%.Con riferimento alle surroghe, il tasso di abbinamento ha superato il 73%.A livello regionale, si sono registrati dati superiori: nel 2018, l’indice di abbinamento delle polizze IS con i mutui ha raggiunto percentuali del 95% nelle regioni del sud-Italia e del 93% in quelle del centro-Italia.11.2. – Unicredit afferma, in proposito, che il mero dato quantitativo dell’abbinamento delle polizze IS con i mutui – in assenza di ulteriori evidenze in tal senso – non possa provare un abbinamento “forzoso”, ossia indebitamente imposto ai consumatori, specie ove si considerino: i) la natura obbligatoria della tipologia di polizza in questione, che finisce con influenzare inevitabilmente la scelta finale del consumatore di sottoscrivere la polizza offerta dalla Banca, piuttosto che procurarsi autonomamente tale copertura assicurativa; ii) le problematiche sottese al processo di portabilità della polizza incendio e scoppio originaria, nel caso specifico della richiesta di surroga.11.3. – Il Collegio, pur condividendo, in termini astratti, l’osservazione per cui l’elevato tasso di abbinamento delle polizze IS può teoricamente essere influenzato anche dalla natura obbligatoria delle stesse, che induce i consumatori a concentrare presso un unico istituto di credito tutti i rapporti connessi con l’apertura del mutuo, non può, tuttavia, non rilevare come, nel caso di specie, vi sia un elemento peculiare che rende significativo – nel senso indicato dall’Autorità – il dato di abbinamento tra le polizze IS e le surroghe.Come sopra riferito, l’IVASS ha rilevato che nella documentazione contrattuale consegnata ai consumatori non fosse “esplicita[ta] mai la possibilità per il mutuatario di mantenere la polizza in vigore con variazione del vincolo” e, dunque, non fosse veicolata un’informazione corretta in merito alla facoltà di non sottoscrivere una nuova polizza IS con Unicredit in caso di surroga del mutuo.A fronte di tale circostanza, l’elevato tasso di abbinamento tra polizze IS e surroghe non è più un mero dato numerico “neutro”, privo di significatività, ma ingenera il fondato sospetto che esso sia stato determinato proprio dalla circostanza che i consumatori non fossero pienamente edotti circa la possibilità di non sottoscrivere la nuova polizza offerta da Unicredit.Il dato numerico dell’abbinamento delle surroghe può, così, ragionevolmente concorrere a fondare la contestazione formulata dall’AGCM.11.4. – Con riguardo alle polizze CPI, l’Autorità ha rilevato che in alcuni periodi e in alcune zone d’Italia il loro tasso di abbinamento con i mutui e le surroghe è stato elevatissimo, con percentuali comprese tra l’80% e il 100%.L’Autorità ha evidenziato, inoltre, come Unicredit fosse consapevole che un’incidenza così elevata avrebbe potuto far presumere la natura obbligatoria delle polizze in questione, atteso che essa ha individuato un “cap di allarme” pari a un tasso di abbinamento del 70% tra mutui e polizze CPI soggetto a un controllo trimestrale, oltre il quale attivare forme di richiamo verso la forza vendita, con esclusione del sistema incentivante.La stessa previsione di un cap così elevato, secondo l’Autorità, appare idonea a dimostrare l’esistenza di una sostanziale inerzia da parte della Banca nel caso di dati percentuali inferiori, che, tuttavia, in presenza di ulteriori indici, come quelli sopra descritti, assumono rilevanza ai fini della prova di una pratica commerciale scorretta.11.5. – Unicredit ha replicato in proposito, puntualizzando i dati sull’abbinamento tra mutui e polizze CPI nei termini seguenti:(i) il numero di surroghe collocate in abbinamento a polizze assicurative CPI è pari a zero;(ii) la percentuale media di abbinamento tra mutui e polizze CPI (per l’intera rete di filiali UniCredit) è pari ad appena il 27%;(iii) tale ultimo dato è ben distante dalla soglia di attenzione individuata da IVASS e Banca d’Italia nella Lettera al Mercato del 26 agosto 2015 pari all’80%;(iv) i dati di abbinamento dell’80-100%, indicati dall’AGCM nel provvedimento sanzionatorio, sono stati ricavati da alcune e-mail interne che facevano riferimento agli esiti di una “prima rilevazione”, che prendeva in considerazione anche le filiali che in un intero trimestre di rilevazione avevano collocato un numero estremamente ridotto di mutui (spesso un solo mutuo a trimestre).Unicredit, al fine di assicurare un minimo di significatività al dato finale, ha effettuato un nuovo calcolo, escludendo dalle rilevazioni le filiali che avessero erogato nel trimestre di osservazione meno di cinque mutui: ne è risultato che, applicando il nuovo criterio sulle medesime filiali, solo su 20 (su oltre 2.200) è risultato un tasso di abbinamento, per quello stesso periodo, superiore al 70%.10.6. – Le contestazioni di Unicredit non appaiono fondate.Deve chiarirsi, innanzitutto, che IVASS e Banca d’Italia, nella Comunicazione congiunta del 26 agosto 2015, relativa alle “Polizze abbinate a finanziamenti (PPI – Payment Protection Insurance). Misure a tutela dei clienti”, hanno affermato che la soglia di anomalia nell’abbinamento mutuo/polizza CPI può essere rinvenuta in una percentuale superiore all’80%, in quanto tale soglia può essere “sintomatic[a] del carattere sostanzialmente vincolato delle polizze”, nonostante le stesse siano qualificate come “facoltative” dall’istituto di credito.Con riferimento alla posizione di Unicredit, la Banca d’Italia – al termine di una specifica verifica ispettiva sul punto – aveva stigmatizzato i tassi di abbinamento delle polizze CPI, da essa commercializzate in abbinamento ai mutui, che erano risultati superiori all’80% in alcune aree e filiali del territorio (la circostanza si evince dalla comunicazione interna dell’11 gennaio 2019, doc. isp. 26).La stessa Unicredit, a conclusione di un’analisi interna, condotta a valle della citata verifica di Banca d’Italia, ha dovuto constatare che (cfr. doc. isp. 26 e 27):a) nel periodo settembre – novembre 2018, vi erano state 40 filiali che avevano superato il cap dell’80% di abbinamento mutui – polizze CPI;b) nel periodo successivo novembre 2018 – gennaio 2019, “si evidenzia un aumento delle filiali interessate da questo fenomeno”.Tali indici di abbinamento appaiono particolarmente significativi, perché superano la soglia dell’80% indicata da IVASS e Banca d’Italia quale indice sintomatico del carattere “sostanzialmente vincolato” delle predette polizze.Questa circostanza non può essere superata, sic et simpliciter, guardando al dato di abbinamento “medio”, pari al 27%, come affermato da Unicredit nelle sue difese.Rimane, infatti, l’evidenza oggettiva che in molte filiali di Unicredit, sparse per il territorio, la politica di commercializzazione delle polizze CPI abbia portato ad un indice di abbinamento mutui/polizze CPI superiore al tasso soglia di allarme individuato dalle due Autorità di regolazione.Tale politica di commercializzazione non può, dunque, che essere considerata un chiaro elemento indiziario della condotta aggressiva posta in essere da Unicredit nei confronti dei consumatori, così come ritenuto dall’AGCM.La fattispecie contestata, infatti, è un illecito di pericolo e non di danno, tale per cui la verifica dell’effettiva incidenza “media” della pratica commerciale scorretta sulle scelte dei consumatori non costituisce un elemento idoneo a elidere o ridurre i profili di scorrettezza della stessa.Priva di fondamento appare anche la deduzione della ricorrente secondo cui le citate e-mail di cui ai docc. isp. 26 e 27 facevano riferimento agli esiti di una “prima rilevazione”, che prendeva in considerazione anche le filiali che in un intero trimestre di rilevazione avevano collocato un numero estremamente ridotto di mutui (spesso un solo mutuo a trimestre).Le predette comunicazioni, infatti, contengono due rilevazioni di due trimestri successivi. Non può parlarsi, dunque, di una “prima rilevazione” ancora provvisoria.Né può affermarsi che tale rilevazione prendesse in esame filiali che avevano erogato un solo mutuo, posto che in esse si legge espressamente che sono state considerate solo filiali con “una produzione minima di 5 mutui al trimestre”.12. – In conclusione, ritiene il Collegio che i due elementi probatori sopra analizzati – costituiti (1) dalle politiche aggressive poste in essere da Unicredit nella vendita delle polizze e (2) dall’elevato tasso di abbinamento tra polizze IS e CPI e mutui/surroghe – siano sufficientemente idonei, anche a prescindere dalla fondatezza o meno degli ulteriori elementi indiziari individuati dall’Autorità, a dimostrare che Unicredit abbia esercitato sui consumatori un’indebita pressione, in modo da limitarne notevolmente la capacità di prendere una decisione consapevole, non consentendo loro di scegliere liberamente le polizze di terzi, diverse da quelle commercializzate dalla Banca.Tale condotta assume i connotati di una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo, come correttamente indicato dall’Autorità.13. – Si può passare ora ad analizzare la seconda pratica commerciale sanzionata, relativa all’apertura di un conto corrente in abbinamento all’erogazione o alla surroga del mutuo (cfr. IV motivo).13.1. – L’Autorità ha affermato di aver rinvenuto plurime evidenze che dimostrerebbero come Unicredit abbia indotto i consumatori, intenzionati a concludere contratti di mutui e/o surroghe, ad aprire un conto corrente presso la medesima Banca, ponendo tale apertura quale condizione per la concessione del finanziamento.13.2. – La prima di tali evidenze è costituita dall’imposizione di una commissione aggiuntiva, pari a 5 euro, per l’incasso della rata del mutuo, nel caso in cui il consumatore effettui il pagamento dello stesso tramite un conto aperto presso una banca terza, a fronte di una commissione di 3 euro nel caso di addebito su un conto corrente aperto presso Unicredit.13.3. – Ad avviso del Collegio, tale circostanza, per quanto possa apparire suggestiva, non può rilevare, ad una più approfondita analisi, nel senso indicato dall’Autorità.Unicredit ha specificato che la commissione di 5 euro è parametrata ai maggiori costi amministrativi e di gestione che essa deve sostenere nel caso di incasso della rata da un conto corrente terzo.La stessa Autorità, nel provvedimento finale, ha confermato che la predetta commissione “trovi una giustificazione economica”, ma ritiene che la stessa sia, comunque, idonea a condizionare le scelte del consumatore.L’assunto non può essere condiviso, perché una volta appurato che la previsione dei costi aggiuntivi ha una sua giustificazione razionale – peraltro confermata dall’Autorità – la stessa non può assumere anche il significato indiziario di una condotta estorsiva della volontà dei consumatori ai sensi degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo.13.4. – L’Autorità ha richiamato, poi, il fatto che dalle evidenze acquisite sia emerso che il pagamento del premio delle polizze IS, acquistate in abbinamento ai mutui/surroghe, dovesse necessariamente avvenire mediante addebito su conto corrente intrattenuto presso Unicredit, senza possibilità di utilizzare altri strumenti di pagamento come contanti o assegno.Anche questo elemento non può essere rilevante in questa sede, perché la contestazione in esame attiene all’abbinamento mutui/conto corrente e non all’abbinamento polizza/conto corrente.13.5. – I dati numerici di abbinamento mutui/conti correnti (73% nel 2017 e 75% nel 2018) non appaiono, di per sé soli, significativi, in quanto è verosimile che – come osservato dalla ricorrente – un consumatore che intenda accendere un mutuo è propenso ad accentrare presso il medesimo istituto anche i servizi ad esso collegati (come il conto corrente su cui è regolato il mutuo), e maggior ragione, in caso di surroga, il consumatore che trasferisce il proprio mutuo ad un’altra banca, è propenso a cessare ogni tipo di rapporto con la banca precedente.13.6. – Infine, il documento citato dall’Autorità al § 127 del provvedimento non appare pertinente con la contestazione in esame, in quanto in esso è evidenziata una circostanza di fatto differente, ossia quella di chi è già correntista Unicredit e che, al momento dell’erogazione del finanziamento, viene spinto ad aprire un nuovo conto per evitare che il versamento del denaro “intacchi il fido di conto”.14. – In conclusione, ritiene il Collegio che la contestazione della pratica relativa all’apertura dei conti correnti sia fondata su circostanze di fatto prive di univoca valenza indiziaria.Non sussistono, pertanto, elementi sufficienti per affermare che Unicredit abbia effettivamente posto in essere una pratica commerciale aggressiva in danno dei consumatori.Da ciò consegue l’annullamento del provvedimento sanzionatorio, nella parte in cui viene contestata a Unicredit la commissione della seconda pratica commerciale.15. – All’accoglimento delle censure relative alla seconda pratica commerciale consegue logicamente l’assorbimento della doglianza con cui la ricorrente si duole dell’erronea contestazione di due pratiche commerciali, anziché una sola.16. – Restano, invece, da esaminare gli ulteriori due motivi con cui è stata contestata (i) l’illegittimità del rigetto degli impegni assunti da Unicredit ai sensi dell’art. 27, comma 7, del Codice del Consumo e (ii) la sproporzione della quantificazione della sanzione applicata.17. – Quanto al primo profilo, il Collegio rammenta che l’accoglimento degli “impegni” trova un limite nella gravità e nella manifesta scorrettezza della pratica in accertamento; in particolare, l’istituto si caratterizza per un’ampia discrezionalità dell’Autorità nell’accogliere o respingere le proposte formulate dall’interessato, sia su tale punto sia sull’effettiva idoneità degli impegni proposti a rimuovere le situazioni che hanno dato causa alle contestazioni, “rientrando la valutazione tecnico - discrezionale degli impegni presentati nella sfera di esercizio dell’ampio potere che compete all’Autorità” (cfr., tra le tante, TAR Lazio – Roma, Sez. I, 20 febbraio 2020, n. 2245).17.1. Nel caso di specie, la dichiarazione di impegni presentata dalla ricorrente è stata respinta dall’Autorità, sul presupposto che:a) da un lato, vi fosse “l’interesse dell’Autorità a procedere all’accertamento dell’eventuale infrazione”;b) dall’altro lato, che “tali impegni riguardano condotte che, ove accertate, potrebbero integrare una fattispecie di pratica commerciale “manifestamente scorretta e grave”, per la quale l’art. 27, comma 7, del Codice del Consumo non può trovare applicazione, in ragione della peculiarità del prodotto commercializzato, i mutui immobiliari, finalizzato all’acquisto di un bene di elevato valore che determina dunque a carico del consumatore un impegno economico ingente e di lunga durata”.17.2. – Tale valutazione dell’Autorità non risulta palesemente irragionevole, né viziata da travisamento: infatti, il grado di offensività della condotta contestata deve essere valutato con riguardo al potenziale lesivo delle pratiche commerciali sanzionate, tenuto conto del fatto (i) che esse si verificano in un momento in cui il consumatore è particolarmente vulnerabile, perché l’erogazione del mutuo è riservata ad una decisione pressoché unilaterale della banca, e (ii) che tali condotte hanno ad oggetto un prodotto peculiare che comporta a carico del consumatore un impegno economico rilevante e duraturo.A tali considerazioni si aggiunge il fatto che la pratica commerciale è suscettibile di ledere un gran numero di consumatori.Il Collegio non ravvisa, dunque, alcuna illegittimità nella valutazione con cui l’Autorità ha ritenuto di respingere la proposta di impegni presentata dalla ricorrente.18. – Con riferimento, infine, alle doglianze relative alla quantificazione della sanzione, deve anzitutto osservarsi che una parte delle stesse sono assorbite dall’annullamento del provvedimento sanzionatorio con riferimento alla pratica commerciale aggressiva di abbinamento dei mutui con i conti correnti.Le restanti doglianze sulla quantificazione della sanzione per la prima pratica commerciale aggressiva, relativa all’indebito abbinamento tra mutui/surroghe e polizze assicurative IS e CPI, devono essere, invece, disattese.18.1. – Il Collegio rileva che, nella determinazione della sanzione, l’Autorità si è attenuta ai parametri di riferimento, individuati dalla legge n. 689/81, richiamati dall’art. 27, comma 13, del Codice del Consumo e, in particolare, alla gravità della violazione, all’opera svolta dall’impresa per eliminare o attenuare l’infrazione, alla personalità dell’agente, nonché alle condizioni economiche dell’impresa stessa.Con riguardo alla gravità della violazione, è stata tenuta in considerazione (i) la dimensione economica del professionista (che produce un fatturato annuo pari a circa euro 12,2 miliardi e che fa parte di un gruppo aziendale di notevole importanza, il Gruppo Unicredit), (ii) l’entità del pregiudizio economico dei consumatori beneficiari dei mutui, nonché (iii) la loro debolezza, collegata ad una sostanziale condizione di bisogno che li ha indotti a richiedere un finanziamento che comporta un impegno di restituzione della durata di molti anni.Il pregiudizio subito dai consumatori è stato stimato prudenzialmente in un valore complessivo di circa 100 milioni di euro, a fronte di ricavi per Unicredit pari a circa 36 milioni di euro (§ 134 del provvedimento sanzionatorio).Per quanto attiene alla durata della violazione, l’Autorità ha ritenuto che la stessa avesse riguardato un periodo piuttosto lungo, da almeno il mese di luglio 2017, e che fosse ancora in corso al momento dell’adozione del provvedimento.Sulla base di tali elementi, l’Autorità ha dunque determinato l’importo della sanzione applicabile in euro 4.250.000, poi aumentato a euro 4.750.000, in quanto Unicredit era stata già destinataria di provvedimenti di accertamento di violazioni del Codice del Consumo.18.2. – Le doglianze della ricorrente non possono essere condivise, innanzitutto, laddove affermano che l’Autorità, per determinare la gravità della condotta, avrebbe tenuto conto unicamente della dimensione economica del professionista.Come si è visto, l’Autorità ha preso in esame, a tal fine, anche l’entità del pregiudizio economico dei consumatori beneficiari dei mutui, nonché la loro posizione di debolezza, collegata alla peculiare situazione in cui si trovano quando sono soggetti alla condotta della Banca in sede di erogazione del mutuo.L’entità della sanzione è stata determinata, quindi, sulla scorta di una pluralità di parametri. A nulla valgono, di conseguenza, le specifiche doglianze mosse nei confronti del calcolo del danno subito dai consumatori, che, come detto, è solo uno dei parametri presi in esame dall’Autorità. In ogni caso, la relativa stima non appare palesemente illogica o frutto di travisamento, essendo comunque basata su una stima del costo sostenuto dai consumatori nel caso di abbinamento di mutui e/o surroghe con i prodotti Unicredit e del costo che gli stessi avrebbero sostenuto se avessero acquistato prodotti analoghi ma da soggetti economici differenti da Unicredit.Quanto al profilo dell’intenzionalità della condotta si rinvia a quanto supra argomentato in merito al fatto che risultano dimostrate, dagli elementi indiziari indicati dall’Autorità, le politiche aggressive della Banca nel collocamento delle polizze. Il fatto, dunque, che Unicredit abbia predisposto procedure di controllo e monitoraggio della propria rete vendita non rileva ai fini della quantificazione della sanzione, in quanto è dimostrato che le stesse non sono risultate idonee a prevenire fenomeni di abbinamento forzoso.Anche la durata della pratica tenuta da Unicredit risulta essere stata indicata in modo sufficientemente determinato dall’Autorità.Da ultimo, deve osservarsi come non possa essere accolta la censura secondo cui l’aumento della sanzione per la recidiva sarebbe illegittimo, perché non ne è stata prospettata la possibilità nella comunicazione di addebiti.Come condivisibilmente affermato dall’Autorità, infatti, non assume rilievo la mancata comunicazione degli elementi sulla cui base determinare la sanzione, posto che le garanzie procedimentali comunque assicurate dal Regolamento in materia di pratiche commerciali scorrette, nonché l’ampia garanzia del contraddittorio ivi assicurata, al pari della piena conoscenza della pertinente documentazione istruttoria, sono elementi idonei ad assicurare un pieno contraddittorio con le parti, anche in punto di determinazione della sanzione.In conclusione, deve ritenersi che l’Autorità, nell’esercizio della sua discrezionalità nella determinazione della sanzione, abbia fatto buon governo dei parametri normativi di riferimento e abbia ragionevolmente contemperato l’effettiva efficacia deterrente della sanzione pecuniaria con i criteri di proporzionalità e adeguatezza delle stesse al caso concreto.19. – In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra illustrato, il ricorso deve essere:a) rigettato con riferimento alle censure inerenti la pratica commerciale sub a), relativa all’abbinamento forzoso dei mutui con le polizze assicurative;b) accolto con riferimento alle censure inerenti la pratica commerciale sub b), relativa all’abbinamento forzoso dei conti correnti con l’erogazione/surroga dei mutui, con conseguente annullamento del provvedimento sanzionatorio in parte qua.20. – La reciproca soccombenza delle parti giustifica la compensazione delle spese di lite. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:a) lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla parzialmente il provvedimento sanzionatorio impugnato, con limitato riferimento alla contestazione, e alla sanzione comminata, per la pratica commerciale descritta al punto II, sub b) del medesimo provvedimento;b) conferma per il resto il provvedimento sanzionatorio impugnato;c) compensa integralmente le spese di lite tra le parti.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAlberto Ugo