urn:nir:tar.lazio;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20200495520231201181324885.xml20200495520231201181324885.docm202004955\202004955.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\664 Antonino Savo Amodio\SentenzaAntonino Savo Amodio12/12/2023 18:32:39Alberto Ugo01/12/2023 20:57:2205/01/2024NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAntonino Savo Amodio, PresidenteFilippo Maria Tropiano, ConsigliereAlberto Ugo, Referendario, Estensore per l'annullamento- del provvedimento n. 28158 adottato dall'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in data 18 febbraio 2020, nel procedimento PS11455 – UBI BANCA-VENDITA ABBINATA AI MUTUI sul ricorso numero di registro generale 4955 del 2020, proposto da UBI Banca S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Matteo Beretta, Angelo Clarizia, Mario Siragusa, Fausto Caronna e Alessandro Comino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2023 il dott. Alberto Ugo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. – Con provvedimento adottato in data 18 febbraio 2020, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha contestato a UBI Banca S.p.A. (UBI o Banca) di aver posto in essere una pratica commerciale aggressiva, in violazione degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo, consistita nell’aver indebitamente condizionato i consumatori ad acquistare, in abbinamento alla stipula di un mutuo o alla surroga dello stesso, delle polizze assicurative commercializzate dalla stessa UBI.1.1. – Più in dettaglio, l’Autorità ha precisato che le condotte contestate a UBI si inseriscono all’interno di un quadro normativo che consente agli istituti di credito di offrire, in abbinamento all’erogazione o alla surroga di un mutuo, anche la sottoscrizione di polizze assicurative, purché siano posti in essere taluni presìdi a tutela dei consumatori, al fine di consentire loro di scegliere, e reperire autonomamente sul mercato, una polizza più conveniente di quella proposta dall’istituto di credito.1.2. – Ad avviso dell’Autorità, dalle risultanze del procedimento istruttorio sono emersi plurimi elementi probatori che dimostrerebbero come UBI abbia sfruttato la propria posizione di potere, esercitando sui consumatori pressioni indebite per indurli ad acquistare, in abbinamento al mutuo o alla surroga, delle polizze assicurative (a protezione del rischio derivante da incendio, scoppio e fulmine, nonché polizze a copertura del finanziamento, come polizze per il caso di morte, di invalidità o di perdita del lavoro da parte del mutuatario), ponendo la sottoscrizione delle predette polizze quale condizione, di fatto, per la concessione del mutuo e, quindi, non consentendo ai consumatori stessi di scegliere liberamente polizze emesse da compagnie terze.La condotta di indebita pressione sui consumatori risulterebbe, in particolare, dimostrata:(i) dalla politica di collocamento delle polizze volta a massimizzare la loro vendita in abbinamento a mutui e surroghe, come dimostrato dal fatto che UBI: (a) inserisse in modo automatico la polizza assicurativa nella prima proposta di mutuo sottoposto al cliente, (b) applicasse tassi più favorevoli ai clienti che sottoscrivevano in abbinamento al mutuo la polizza assicurativa e (c) desse priorità alle pratiche di erogazione del mutuo che avevano abbinata la polizza assicurativa; (ii) dalla presenza di un chiaro interesse economico di UBI al collocamento delle polizze, considerate le elevate provvigioni che le compagnie assicurative riconoscevano alla Banca; (iii) dal fatto che, nel corso degli anni 2017-2019, si fosse registrata un’elevata percentuale di abbinamenti tra i mutui/surroghe della Banca e le polizze assicurative commercializzate dalla stessa; (iv) dall’avvenuta predisposizione, da parte della Banca, di un sistema di costante monitoraggio interno in relazione al numero di abbinamenti mutui/polizze, nonché di un sistema di incentivazione per la remunerazione dei propri dipendenti, che includeva tra gli indicatori rilevanti anche quello della “vendita di polizze Protezione (danni e CPI)”.1.3. – A fronte di tali evidenze probatorie, l’AGCM ha evidenziato come non assumesse alcun rilievo il fatto che le vendite abbinate fossero astrattamente consentite, né che la regolamentazione del settore avesse istituito presidi a tutela dei consumatori derivanti da modulistica informativa e contrattuale conforme ai criteri di trasparenza.Secondo l’Autorità, infatti, ciò che rileva è solamente l’esistenza di prove che UBI avesse, in concreto, sfruttato la sua posizione di potere per indurre i consumatori ad acquistare, in abbinamento ai mutui, le polizze commercializzate dalla Banca, senza consentire loro di scegliere polizze di terzi.Tale condotta sarebbe stata, peraltro, posta in essere in un contesto in cui i potenziali clienti assumono una posizione particolarmente vulnerabile e sbilanciata rispetto a quella della banca, perché essi non hanno né la certezza della concessione del mutuo, né la sicurezza della tempestività di erogazione del denaro, atteso che tale concessione è rimessa ad una delibera pressoché unilaterale della banca.1.4. – Di conseguenza, ad avviso dell’AGCM, la politica di commercializzazione abbinata mutui/polizze – posta concretamente in essere da UBI a partire dal mese di luglio 2017 e ancora in corso alla data di adozione del provvedimento sanzionatorio – avrebbe assunto i caratteri di una pratica commerciale aggressiva, ai sensi degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo.Per l’effetto, l’Autorità ha comminato a UBI una sanzione di importo pari a euro 3.750.000,00.2. – UBI ha impugnato il provvedimento sanzionatorio, chiedendone l’annullamento, sulla scorta dei motivi di seguito sintetizzati.2.1. – Con la prima doglianza è stata eccepita la tardività dell’avvio del procedimento istruttorio, per violazione del termine di conclusione dell’attività pre-istruttoria di cui all’art. 14 della legge n. 689/1981, art. 6 CEDU, art. 6 della Delibera AGCM 1 aprile 2015, n. 25411 e art. 41 della Carta dei diritti fondamentali UE.2.2. – Con il secondo motivo, UBI ha affermato di essersi conformata alle prescrizioni normative di settore nello svolgimento dell’attività di commercializzazione delle polizze assicurative in abbinamento all’erogazione dei mutui, così come riconosciuto dalla Banca d’Italia nel parere reso nel corso del procedimento istruttorio, ai sensi dell’art. 27, comma 1 bis, Codice del Consumo.Da ciò conseguirebbe: (i) l’inapplicabilità, nel caso di specie, della normativa generale in materia di pratiche commerciali scorrette e la conseguente incompetenza dell’AGCM ad emettere il provvedimento sanzionatorio, (ii) la violazione del divieto di bis in idem, (iii) un grave vizio motivazionale del provvedimento sanzionatorio che non avrebbe tenuto conto del parere di Banca d’Italia, nonché (iv) una palese violazione del legittimo affidamento di UBI, la quale, a valle delle verifiche ispettive di Banca d’Italia, aveva confidato nella piena liceità della propria condotta.2.3. – Con il terzo motivo, UBI ha contestato che il quadro indiziario delineato nel provvedimento sanzionatorio fosse idoneo a dimostrare l’esistenza di una pratica commerciale aggressiva.2.4. – Infine, con il quarto motivo, è stata dedotta l’erronea e sproporzionata quantificazione della sanzione pecuniaria irrogata.3. – Si è costituita in giudizio l’AGCM, per chiedere il rigetto del ricorso.4. – All’udienza pubblica dell’8 novembre 2023, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.DIRITTO5. – La controversia in esame ha ad oggetto il provvedimento dell’AGCM che ha sanzionato UBI, per avere posto in essere una pratica commerciale aggressiva, ai sensi degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo, consistita nell’aver indebitamente condizionato i consumatori ad acquistare, in abbinamento a mutui conclusi, anche tramite di surroghe, polizze assicurative di vario genere (incendio e scoppio o a protezione del finanziamento), commercializzate dalla Banca, ponendo tale acquisto come condizione di fatti per la concessione del finanziamento.6. – Va premesso che UBI, in abbinamento all’erogazione o alla surroga di un mutuo immobiliare, offre ai propri clienti due diverse polizze assicurative:a) le polizze assicurative per gli eventi di incendio e scoppio, denominate per semplicità “IS”. La stipula di queste polizze è richiesta dalla Banca quale condizione necessaria per l’erogazione del finanziamento e anche della surroga;b) le polizze assicurative di protezione del finanziamento che tutelano contro il rischio di morte o invalidità/inabilità da infortunio o malattia (denominate Credit Protection Insurance, per brevità “CPI”); la stipula di queste polizze in abbinamento all’erogazione del finanziamento è facoltativa.7. – Deve, sin d’ora, essere precisato che la commercializzazione delle polizze sopra citate, in abbinamento all’erogazione del mutuo o della surroga, è consentita dalla normativa di settore, a condizione che siano rispettate talune specifiche prescrizioni a tutela della libertà negoziale del consumatore.L’istituto di credito deve, in particolare, consentire ai propri clienti di scegliere, e reperire autonomamente sul mercato, una polizza considerata più conveniente di quella proposta dall’istituto di credito, anche laddove tale polizza sia ritenuta obbligatoria per l’accesso al finanziamento (come ad esempio le polizze a tutela del rischio di incendio e scoppio).Analogamente, in caso di surroga del mutuo, il cliente deve poter essere messo in condizione di conservare la polizza già sottoscritta in occasione dell’iniziale stipula del mutuo.Più in dettaglio, ai sensi dell’art. 120 octiesdecies del Testo Unico Bancario (rubricato “Pratiche di commercializzazione abbinata”), l’istituto di credito può commercializzare un contratto di credito in abbinamento ad altri prodotti finanziari, purché il contratto di credito sia disponibile per il consumatore anche separatamente.Tale norma è integrata dall’art. 28 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1 (rubricato “Assicurazioni connesse all’erogazione di mutui immobiliari e di credito al consumo”), secondo cui le banche possono condizionare l’erogazione del mutuo immobiliare alla stipula di un contratto di assicurazione, ovvero possono abbinare un contratto di assicurazione all’erogazione del mutuo, purché accettino, senza variare le condizioni offerte per l’erogazione del mutuo immobiliare, anche una diversa polizza che il cliente dovesse presentare o reperire sul mercato.Nello stesso senso, l’art. 120 quinquies del Codice delle Assicurazioni Private (rubricato “Vendita abbinata”) prevede che il distributore che propone un prodotto assicurativo insieme a un prodotto diverso da una assicurazione (nel caso di specie il mutuo), come parte del medesimo accordo, offre al cliente la possibilità di acquistare separatamente le due componenti.Tali norme consentono, dunque, agli intermediari di offrire, unitamente ad un contratto di finanziamento, anche i citati contratti assicurativi, purché accettino, senza variare le condizioni proposte per l’erogazione del mutuo immobiliare, anche una diversa polizza che il cliente dovesse presentare o reperire autonomamente sul mercato.Inoltre, le “Disposizioni in materia di trasparenza delle operazioni e dei servizi bancari e finanziari – Correttezza delle relazioni tra intermediari e clienti”, emanate con provvedimento del 29 luglio 2009, nella versione in vigore al momento del procedimento istruttorio in esame, alla Sez. XI, paragrafo 2 bis (“Offerta contestuale di altri contratti insieme a un finanziamento”) contengono norme di dettaglio della disciplina sopra richiamata.Esse prevedono che la scelta dell’istituto di credito di porre in essere politiche commerciali che prevedano l’offerta congiunta di un contratto di finanziamento e di una polizza assicurativa deve essere accompagnata dall’adozione di una serie di cautele particolari, tra le quali la predisposizione di procedure organizzative e di controllo interno che assicurino:i) una valutazione dei rischi connessi con l’offerta contestuale di più contratti;ii) la comprensibilità per i clienti della struttura, delle caratteristiche e dei rischi tipicamente connessi con la combinazione dei prodotti offerti contestualmente; iii) la corretta inclusione nel TAEG dei costi dei servizi accessori connessi con il contratto di credito;iv) che le procedure di commercializzazione siano improntate a canoni di trasparenza e correttezza nei confronti del cliente, il quale deve essere reso edotto dell’esistenza di altri contratti offerti contestualmente al finanziamento e dei relativi effetti complessivi;v) che le forme di remunerazione e valutazione del personale e della rete non incentivino la vendita congiunta in misura maggiore rispetto alla vendita separata, qualora il contratto offerto congiuntamente al finanziamento sia facoltativo.Con riferimento specifico, inoltre, alle informazioni che devono essere fornite ai clienti in relazione alla vendita abbinata mutuo-polizza, oltre agli obblighi informativi previsti dalla disciplina di carattere generale (es. art. 120 nonies Testo Unico Bancario), le “Disposizioni in materia di trasparenza delle operazioni e dei servizi bancari e finanziari – Correttezza delle relazioni tra intermediari e clienti” sopra citate richiedono che:- il cliente sia avvertito in modo chiaro ed evidenziato dell’esistenza di altri contratti offerti in via obbligatoria contestualmente al finanziamento, anche attraverso un’illustrazione della corrispondente voce della rilevante documentazione precontrattuale (foglio informativo, documento di sintesi, “Informazioni europee di base sul credito ai consumatori”, “Prospetto informativo europeo standardizzato”); l’informazione va resa sin dal primo contatto con l’intermediario o con il soggetto incaricato dell’offerta e, comunque, non appena emerga la necessità di stipulare il contratto avente ad oggetto il servizio accessorio connesso con il contratto di credito (es. in connessione con la valutazione del merito di credito del cliente);- sia illustrato chiaramente e correttamente al cliente se la validità dell’offerta è condizionata alla conclusione congiunta di altri contratti; - al cliente siano illustrati gli effetti complessivi, in termini di obblighi e vantaggi, derivanti dalla combinazione dei contratti offerti; in caso di servizi accessori connessi con il contratto di credito qualificati come facoltativi, al cliente va illustrato chiaramente e correttamente il costo complessivo da sostenere sia nel caso in cui sottoscriva il contratto relativo al servizio accessorio offerto sia in quello in cui non lo sottoscriva.Deve, infine, essere menzionata la Lettera congiunta di IVASS e Banca d’Italia del 26 agosto 2015, avente ad oggetto le “Polizze abbinate ai finanziamenti (PPI – Payment Protection Insurance). Misure a tutela dei clienti”, la quale contiene alcune indicazioni di dettaglio sulla documentazione precontrattuale da fornire al cliente.Tale Lettera prevede, in particolare, che la documentazione precontrattuale relativa ai due rapporti (finanziario e assicurativo) sia sempre distinta e che in ciascuna di esse sia indicato, separatamente il relativo costo; che nella suddetta documentazione sia indicato chiaramente che il cliente ha la facoltà di recedere dalla polizza entro sessanta giorni dalla conclusione del contratto; che gli intermediari definiscano le modalità e i tempi dell’offerta per evitare condizionamenti nella negoziazione del finanziamento e che inviino, dopo la stipula della polizza, una comunicazione al cliente che riepiloghi le caratteristiche delle coperture assicurative sottoscritte e rammenti la facoltà di recesso.L’articolata disciplina normativa, supra riassunta nei suoi tratti essenziali, è volta quindi:- da un lato, a consentire agli istituti di credito di commercializzare polizze assicurative in abbinamento alla stipula dei mutui o alle surroghe; - dall’altro lato, a predisporre una pluralità di strumenti di tutela a favore del consumatore, per consentirgli: (i) di essere effettivamente informato sui prodotti assicurativi offerti, nonché (ii) di poter effettivamente scegliere e reperire liberamente sul mercato le polizze ritenute più convenienti da abbinare al mutuo, senza essere costretto ad accettare quelle proposte dalla banca erogatrice del mutuo stesso.8. – Ciò premesso, il ricorso in esame è fondato e va, pertanto, accolto.Il Collegio ritiene, in particolare, che siano meritevoli di accoglimento le censure, articolate nel secondo e terzo motivo di ricorso, con cui è stato dedotto il vizio di eccesso di potere per carenza di motivazione e di istruttoria del provvedimento impugnato.La fondatezza di tali censure consente al Collegio di prescindere dall’analisi del primo motivo, con cui è stata eccepita la presunta tardività dell’avvio del procedimento istruttorio.9. – Iniziando, dunque, l’analisi dal secondo motivo, deve osservarsi, preliminarmente, che il provvedimento dell’AGCM non ha invaso il campo di competenza dell’Autorità di regolamentazione del settore, come eccepito dalla ricorrente.La questione che viene in rilievo è quella nota del rapporto tra pratica commerciale scorretta e condotta dell’impresa soggetta a regolamentazione di settore.Come già chiarito dalla giurisprudenza in casi analoghi, non è riscontrabile alcuna oggettiva incompatibilità tra la normativa sostanziale del Codice del Consumo e quella in materia di servizi bancari e assicurativi.Non è nemmeno predicabile una sovrapponibilità degli interessi sostanziali sottesi alle disposizioni in materia di pratiche commerciali scorrette rispetto a quelli protetti dalla normativa speciale e affidati alla tutela della Banca d’Italia e dell’IVASS (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2020, n. 7852).Non vi è dubbio sul fatto che le condizioni di esercizio dell’attività di vendita abbinata mutui-polizze trovino fonte regolatrice nelle previsioni del Testo Unico Bancario e nel Codice delle assicurazioni private, ma è altrettanto indubbio che il contraente del mutuo e della polizza sia un consumatore e, quindi, sia tutelato anche dalle norme sul Codice del Consumo, che sono state applicate nel caso di specie dall’AGCM.A seguito dell’introduzione dell’art. 27, comma 1 bis, del Codice del Consumo, peraltro, è ormai pacifico che la competenza a sanzionare pratiche commerciali scorrette spetti all’AGCM, la quale – nei settori regolati – è tenuta ad acquisire il parere della competente autorità indipendente, così come avvenuto nel caso di specie. È del pari pacifico che l’AGCM possa censurare le condotte di professionisti operanti nei settori regolamentati, nella misura in cui risulti un margine di libertà nell’azione imprenditoriale, in forza del principio di non contraddizione dell’ordinamento: l’Autorità di regolazione interviene, infatti, a monte fissando le regole di condotta, e l’AGCM verifica a valle se, al di fuori del perimetro regolato dalla normativa di settore, l’operatore economico abbia violato la disciplina consumeristica (cfr. TAR Lazio – Roma, Sez. I, 18 novembre 2022, n. 15322).Nel caso di specie, l’AGCM non ha contestato la violazione della disciplina regolamentare, bensì ha ritenuto che la ricorrente, nel porre in essere un’attività che in astratto è lecita (vendita abbinata mutui-polizze), e per la quale la regolazione di settore prevede dei presìdi a tutela dei consumatori, abbia tuttavia, in concreto, posto in essere delle condotte idonee a condizionare indebitamente i consumatori ad acquistare, in abbinamento al mutuo o alla surroga, polizze assicurative, commercializzate dalla stessa Banca, così configurando una pratica commerciale aggressiva di cui agli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo.Non si profila, così, alcuna incompetenza dell’AGCM nell’adozione del provvedimento sanzionatorio di cui è causa, né un’ipotetica violazione del divieto di bis in idem, né, tanto meno, una lesione del legittimo affidamento di UBI, maturato a seguito delle verifiche ispettive positive compiute dalla Banca d’Italia, le quali avevano ad oggetto il rispetto della normativa di settore e non la condotta - di fatto - posta in essere dalla Banca nella commercializzazione delle polizze in abbinamento all’erogazione del mutuo.10. – Il profilo di doglianza che appare invece, ad avviso del Collegio, pienamente condivisibile è quello con cui è stata dedotta l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio perché l’AGCM non ha tenuto in considerazione, nell’effettuare le valutazioni di sua competenza, i plurimi presìdi adottati dalla Banca in conformità alla normativa specifica di settore, per tutelare i consumatori in occasione della vendita abbinata mutui/polizze.10.1. – Si osserva, in proposito, che la Banca d’Italia, nel parere reso ai sensi dell’art. 27, comma 1 bis, Codice del Consumo, ha riferito all’AGCM che “nel periodo compreso tra settembre e novembre 2018, l’intermediario [UBI] è stato sottoposto a verifiche “sportellari” di trasparenza condotte presso 20 filiali, che non hanno dato luogo a sanzioni per violazioni delle disposizioni di cui al paragrafo 2”, ossia per violazioni delle disposizioni sulla trasparenza nella vendita abbinata mutui-polizze sopra descritti.Nel corso del 2018, infatti, UBI è stata sottoposta ad una verifica ispettiva della Banca d’Italia, anche sotto il profilo della conformità delle procedure organizzative e di controllo interno relative alle vendite abbinate.Al termine delle suddette verifiche, la Banca d’Italia non ha emesso alcuna sanzione nei confronti di UBI, e si è limitata a sollevare alcuni rilievi in merito alla tempistica della consegna della informativa precontrattuale e all’indicazione separata dei costi delle polizze incendio nel piano di ammortamento.Nessun rilievo è stato, in particolare, mosso con riferimento all’adeguatezza o alla conformità delle procedure di commercializzazione abbinata rispetto ai canoni di trasparenza e correttezza nei confronti dei clienti (cfr. Nota di Banca d’Italia, 27 maggio 2019, “UBI Banca Spa (3111) Verifiche di trasparenza”, All. 1 di parte ricorrente).Si consideri, inoltre, che, nel corso dell’anno successivo, UBI è stata sottoposta ad una seconda ispezione da parte della Banca d’Italia, volta specificatamente a verificare i profili di tutela del consumatore nella valutazione del merito creditizio della clientela e nell’attività di assistenza di quest’ultima, nell’arco temporale gennaio 2018 – giugno 2019.Al termine di questa seconda verifica, la Banca d’Italia ha ritenuto che le procedure aziendali e la documentazione informativa consegnata da UBI ai consumatori nella fase pre-contrattuale fossero “nel complesso idone[e] a mettere il consumatore nelle condizioni di valutare prima della conclusione del contratto se l’operazione di finanziamento è adatta alle sue esigenze (cfr. All. 3, parte ricorrente, pag. 7).10.2. – Come detto, le descritte risultanze dell’attività ispettiva della Banca d’Italia non sono state prese in considerazione dall’AGCM nell’emettere il provvedimento sanzionatorio de quo, perché essa ha ritenuto che fossero “del tutto irrilevanti” ai fini della configurabilità di una pratica commerciale aggressiva (cfr. § 103 del provvedimento sanzionatorio).Ad avviso del Collegio, invece, la svalutazione della rilevanza delle predette circostanze appare irragionevole.Il fatto che le verifiche ispettive di Banca d’Italia abbiano avuto un esito sostanzialmente positivo rappresenta, al contrario, un primo elemento da tenere in considerazione nel momento in cui si indaga sulla possibilità di ravvisare, nell’attività posta concretamente in essere da UBI, i caratteri di una pratica commerciale aggressiva.La disciplina di settore a cui UBI si è conformata, infatti, è volta proprio a predisporre degli strumenti a tutela dei consumatori che sono finalizzati ad impedire che si possano verificare, in concreto, quei comportamenti che sono stati contestati dall’Autorità. Più in particolare, la consegna ai clienti di informative precontrattuali sostanzialmente adeguate, così come l’implementazione di procedure organizzative e di controllo interno volte a prevenire i rischi di miss-selling delle polizze abbinate ai mutui, rappresentano un ostacolo alla possibilità che, in concreto, si verifichino condotte di indebita pressione sui consumatori da parte della rete vendita, volte ad indurli a sottoscrivere le polizze commercializzate dalla stessa banca o ad aprire un conto corrente non voluto.L’AGCM, dunque, nell’effettuare un giudizio prognostico ex ante in merito alla potenzialità lesiva del comportamento posto concretamente in essere dalla Banca nella commercializzazione delle polizze in abbinamento all’erogazione dei mutui, avrebbe dovuto prendere in esame – assieme a tutti gli ulteriori elementi indiziari individuati nel corso dell’istruttoria – anche la circostanza che la Banca aveva predisposto gli strumenti a tutela dei consumatori previsti dalla disciplina di settore.Tale circostanza infatti, lo si ripete, non può che rappresentare un primo indizio di segno contrario rispetto alla possibilità che – in concreto – si siano verificati, o si potessero verificare condizionamenti distorsivi della volontà dei consumatori.Tutti gli ulteriori elementi indiziari acquisiti dall’AGCM nel corso dell’istruttoria avrebbero, quindi, dovuto essere analizzati e “pesati” anche alla luce delle risultanze delle verifiche ispettive compiute dalla Banca d’Italia. La mancata considerazione di tali circostanze si traduce, così, in un difetto di motivazione, che mina la coerenza complessiva delle contestazioni formulate nel provvedimento sanzionatorio.11. – Appare fondato anche il terzo motivo di ricorso, con cui è stata dedotta la carenza di prova della sussistenza della pratica commerciale aggressiva. Ritiene, infatti, il Collegio che gli elementi indiziari individuati dall’AGCM non siano univocamente idonei, nemmeno se analizzati congiuntamente, a ravvisare nel comportamento di UBI quel carattere di indebita coartazione della volontà dei consumatori che caratterizza le condotte qualificabili come aggressive, ai sensi degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo.11.1. – Deve precisarsi, infatti, che gli elementi che valgono a connotare una pratica commerciale come aggressiva sono rappresentati (a) dall’elemento strutturale, integrato dagli atti di molestia, coercizione o indebito condizionamento, e (b) dall’elemento funzionale, consistente nell’effetto distorsivo che la pratica induce sulla libertà di scelta del consumatore (così Cons. Stato, Sez. VI, 7 ottobre 2022, n. 8614).L’indebito condizionamento è espressamente definito dal legislatore in termini di sfruttamento, da parte del professionista, di una posizione di potere rispetto al consumatore per esercitare nei suoi confronti una pressione, al fine di limitare notevolmente la sua capacità di prendere una decisione consapevole, “estorcendo” allo stesso una decisione che non avrebbe altrimenti assunto (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 16 marzo 2018, n. 1670).La pratica aggressiva non incide, quindi, quanto meno necessariamente, sulla possibilità per il consumatore di acquisire gli elementi conoscitivi necessari circa il contenuto dell’operazione commerciale, ma sulla stessa volontà di concluderla, pur in presenza di un giudizio negativo sulla sua convenienza.Mediante la pratica aggressiva, in altri termini, l’agente si propone di condizionare la volontà del consumatore, facendogli concludere un contratto della cui convenienza quest’ultimo non è convinto (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 23 giugno 2023, n. 6177).12. – Ebbene, nel caso di specie, l’Autorità ha ritenuto che la condotta di indebita pressione della Banca sui consumatori, volta a indurli ad acquistare, in abbinamento al mutuo o alla surroga, polizze assicurative di incendio e scoppio o a protezione del finanziamento, risultasse dimostrata da una pluralità di evidenze, da valutare unitariamente, quali:(1) la politica aggressiva di UBI nella commercializzazione delle polizze in abbinamento al mutuo, dimostrata dal fatto che essa: (i) inserisse in modo automatico, fin dal primo contatto con il cliente, la polizza CPI nella proposta di mutuo, senza alcuna richiesta da parte del cliente stesso; (ii) applicasse condizioni economiche favorevoli per il mutuo qualora il cliente acquistava anche una polizza CPI; (iii) velocizzasse la delibera di concessione o la stessa erogazione del mutuo, in caso di acquisto di una polizza CPI collocata da UBI; (2) l’elevata percentuale di abbinamenti tra mutui o surroghe e polizze assicurative;(3) il chiaro interesse economico della Banca nel collocamento delle polizze, derivante dalle elevate provvigioni riconosciute dalle compagnie assicurative;(4) la predisposizione di un sistema incentivante per la remunerazione dei propri dipendenti, che include tra gli indicatori rilevanti anche quello della “vendita di polizze Protezione (danni e CPI)”; (5) l’attività di costante monitoraggio interno in relazione al numero di abbinamenti mutui/polizze.13. – Appare opportuno analizzare per primo il dato percentuale di abbinamento tra mutui e polizze commercializzate dalla Banca.13.1. – L’Autorità ha affermato che tali percentuali siano da considerare “elevate”, perché indicano una media superiore al 67% per gli abbinamenti tra mutui e polizze e una media superiore al 61% per gli abbinamenti tra surroghe e polizze. Nel corso del 2019, peraltro, gli indici di abbinamento sarebbero stati superiori al 70,5% per i mutui e al 65,3% per le surroghe.Secondo l’AGCM, tali percentuali sarebbero idonee a dimostrare che UBI, all’atto di erogare i mutui, avesse fatto pressioni sui clienti, affinché stipulassero contestualmente anche le polizze assicurative commercializzate dalla stessa Banca.13.2. – Il Collegio non ritiene condivisibili le conclusioni a cui è giunta l’Autorità.13.3. – Le percentuali di abbinamento di tali polizze sono state le seguenti (cfr. § 43 del provvedimento sanzionatorio):i) con riferimento all’abbinamento tra erogazione di nuovi mutui e polizze CPI: nel 2017 il 28,4%, nel 2018 il 27,8% e nel 2019 il 34,6%;ii) con riferimento all’abbinamento tra surroghe e polizze CPI, non vi sono valori perché UBI non commercializza polizze CPI in abbinamento ai mutui surrogati;iii) con riferimento all’abbinamento tra erogazione di nuovi mutui e polizze IS: nel 2017 il 63,8%, nel 2018 il 68% e nel 2019 il 70,5%;iv) con riferimento all’abbinamento tra surroghe e polizze IS, nel 2017 il 57,6%, nel 2018 il 61,9% e nel 2019 il 65,3%.13.4. – Dall’esame di tali dati si evince, innanzitutto, che le percentuali di abbinamento delle polizze CPI non possono essere considerate “elevate”, e nemmeno anomale.Da un lato, queste polizze non sono commercializzate da UBI in caso di surroga del mutuo.Dall’altro lato, in caso di erogazione ex novo del mutuo, la percentuale di abbinamento non ha superato il 34,6%.Ciò significa che, tra tutti i clienti che hanno stipulato il mutuo con UBI negli anni 2017-2019, almeno due clienti su tre non hanno sottoscritto la polizza CPI, commercializzata dalla Banca stessa.Deve, inoltre, osservarsi che IVASS e Banca d’Italia, nella Comunicazione congiunta del 26 agosto 2015, relativa alle “Polizze abbinate a finanziamenti (PPI – Payment Protection Insurance). Misure a tutela dei clienti”, hanno affermato che la soglia di anomalia nell’abbinamento mutuo/polizza CPI può essere rinvenuta in una percentuale superiore all’80%, in quanto tale soglia può essere “sintomatic[a] del carattere sostanzialmente vincolato delle polizze”, nonostante le stesse siano qualificate come “facoltative” dall’istituto di credito.Nel caso di specie, gli indici di abbinamento di UBI sono evidentemente di gran lunga inferiori alla soglia dell’80%.Un dato, questo, che certamente concorre a smentire la possibilità di individuare una politica aggressiva di UBI nella commercializzazione delle polizze in abbinamento ai mutui, quantomeno con riguardo alle polizze CPI. 13.5. – Maggiori sono, invece, le percentuali di associazione tra (i) erogazione del mutuo o surroga e (ii) sottoscrizione di una polizza IS (incendio e scoppio): esse hanno raggiunto, nel 2019, il 70,5% per l’erogazione dei mutui e il 65,3% per le surroghe.Ritiene, tuttavia, il Collegio che, per quanto queste percentuali siano elevate, le stesse non appaiano, di per sé, indicative di un’effettiva pressione compiuta dalla Banca nei confronti dei consumatori volta a costringerli a sottoscrivere tali polizze.Il mero dato quantitativo, in assenza di ulteriori evidenze, appare privo di un’univoca valenza indiziaria nel senso ritenuto dall’AGCM, se si considera:- che tali polizze sono ritenute obbligatorie dalla Banca per stipulare il mutuo o procedere alla surroga dello stesso e, dunque, una percentuale più elevata delle stesse – rispetto alle polizze CPI, che sono al contrario facoltative – appare fisiologica;- che le predette polizze hanno un oggettivo collegamento funzionale con l’erogazione/surroga del mutuo e un’utilità pratica per il consumatore, perché riducono il rischio di eventi imprevedibili che incidono sul valore del bene immobile dato in garanzia. Non è anomalo, dunque, che un numero elevato di consumatori abbia optato per la loro sottoscrizione in occasione della stipula del mutuo o della surroga dello stesso;- che non appare inverosimile né illogica la giustificazione fornita da UBI in merito a tale elevata percentuale di abbinamento, secondo la quale i consumatori troverebbero più utile e pratico concentrare presso un unico interlocutore tutti i rapporti connessi all’acquisto di un bene immobile e, dunque, preferirebbero stipulare con la banca erogatrice del mutuo anche la polizza assicurativa, anziché attivarsi autonomamente per reperire altre polizze, da portare poi al vaglio della banca.14. – Le predette percentuali di abbinamento non assumono quel peculiare rilievo indiziario loro attribuito dall’AGCM nemmeno se si prende in considerazione la sussistenza di un eventuale interesse economico della Banca nel collocare tali polizze ai propri clienti.Sul punto, è dirimente osservare che UBI percepisce delle commissioni dalle compagnie assicurative solamente per la commercializzazione delle polizze facoltative CPI, ossia per le polizze che hanno avuto – come sopra visto – una percentuale di abbinamento massima del 34,6% per i nuovi mutui e pari a zero per le surroghe.Nessuna commissione è, invece, percepita da UBI per la commercializzazione delle polizze IS, per le quali, appunto, la percentuale di abbinamento è stata del 65-70,5% (nel 2019).Quest’ultimo dato percentuale non riflette, quindi, un particolare interesse economico di UBI, come invece affermato dall’AGCM.15. – Non appaiono, inoltre, assumere alcun valore probatorio della contestata politica aggressiva della Banca né il sistema di monitoraggio interno di UBI sui tassi di abbinamento, né il sistema incentivante previsto per i propri dipendenti.Con riferimento al primo, è sufficiente notare che il sistema di monitoraggio è funzionale proprio a verificare la correttezza del comportamento della rete retail rispetto alla normativa di settore. Tale circostanza potrebbe, semmai, assumere valenza a favore della correttezza del comportamento della Banca.Con riferimento al secondo profilo, deve evidenziarsi che, dalla documentazione prodotta in causa, emerge che il sistema di incentivi di UBI prevede, tra gli indicatori di valutazione del conseguimento degli obiettivi a fini incentivante, anche la voce “vendita di polizze Protezione (danni e CPI)” (cfr. doc. 410.5 di AGCM e All. 12 di UBI).Tale indicatore, tuttavia, non trova applicazione per tutti i ruoli (ma solo per i consulenti e gli assistenti e non per i Direttori di filiale) e ha un’incidenza solo del 25% nella valutazione complessiva della performance dei dipendenti.Si consideri, inoltre, che Banca d’Italia, nel corso della seconda verifica ispettiva sopra richiamata, ha analizzato specificatamente anche le “politiche di remunerazione del personale”, rilevando che “per il personale rilevante e di rete, gli obiettivi non contemplano previsioni dirette a singoli servizi o prodotti, compresi quelli destinati ai consumatori. Essi sono legati a redditività, volumi, produzione e qualità di operato” (cfr. All. 2 di parte ricorrente, pag. 6).Banca d’Italia non ha, conseguentemente, sollevato alcun rilievo in merito alla politica di remunerazione dei dipendenti di UBI in connessione con la vendita abbinata mutui-polizze.16. – Passando ora all’analisi del processo di commercializzazione di UBI e dei relativi profili che l’AGCM ha evidenziato per dimostrare la sussistenza della contestata pratica aggressiva, deve osservarsi, anzitutto, come sia priva di significatività la circostanza che la Banca inserisse, in modo automatico, nel primo preventivo presentato al cliente, la polizza CPI anche se il cliente non aveva formulato alcuna richiesta in tal senso.Sul punto, UBI ha chiarito di aver, in realtà, presentato ai clienti dei preventivi che contenevano quattro distinte proposte alternative: una con rata a tasso fisso senza polizza CPI; una con rata a tasso fisso con la polizza CPI; una con rata a tasso variabile senza CPI; e una con rata a tasso variabile con CPI.Simili preventivi non appaiono, di per sé, idonei a coartare la volontà dei clienti, inducendoli a sottoscrivere una polizza CPI non voluta. I clienti, infatti, recepivano semplicemente un ventaglio di informazioni maggiori rispetto a quelle chieste alla Banca. Non per questo, tuttavia, può ritenersi che il loro consenso sia stato necessariamente estorto, o potesse eventualmente essere estorto, nel sottoscrivere una polizza non desiderata.16.1. – L’induzione indebita dei consumatori a sottoscrivere le polizze CPI non appare, inoltre, confermata dalle dichiarazioni rese dai dipendenti della Banca in fase ispettiva (cfr. doc. 1113A di AGCM).In una di tali dichiarazioni si legge che “Per quanto riguarda invece la polizza CPI (fornita da Cargeas Assicurazioni S.p.A. e Aviva Vita S.p.A.) a garanzia del capitale, la stessa è proposta da UBI Banca S.p.A. contestualmente al mutuo ed è fortemente gradita ma non imposta al momento della sottoscrizione del mutuo”.Un altro dipendente afferma che la polizza C.P.I. era “già inserita all’interno del piano di ammortamento in fase preventiva”, ma aggiunge anche che “l’eventuale autorizzazione a procedere con l’istruttoria del mutuo richiederà quindi al cliente la possibilità di inserire la polizza CPI proposta da UBI Banca S.p.A. o in sua sostituzione altre polizze similari (BluFamily TCM) sempre di UBI Banca S.p.A. o la volontà di non sottoscrizione delle polizze”.16.2. – L’inconsistenza dei predetti elementi a supportare la contestazione in esame emerge con ancor più evidenza, se si considera che la Banca d’Italia, al termine delle seconde verifiche ispettive compiute nell’anno 2019, nel corso delle quali aveva analizzato un ampio campione di operazioni effettuate da UBI nel periodo gennaio 2018 – giugno 2019, aveva affermato che le attività poste in essere nella fase precontrattuale fossero “nel complesso idonee a mettere il consumatore nelle condizioni di valutare prima della conclusione del contratto se l’operazione di finanziamento è adatta alle sue esigenze” (cfr. All. 1 di parte ricorrente, pag. 7).16.3. – Privo di un idoneo riscontro probatorio si rivela anche l’assunto per cui UBI avrebbe applicato condizioni più favorevoli nell’erogazione del mutuo a quei clienti che acquistavano contemporaneamente anche una polizza C.P.I.Gli elementi indiziari sul punto raccolti dall’Autorità consistono in due sole comunicazioni interne della Direzione Territoriale di Pesaro.Nella prima comunicazione, datata 16 maggio 2019, un addetto di filiale chiede alla Direzione Territoriale di poter rinegoziare al ribasso il tasso fisso di un mutuo, con contestuale sottoscrizione di una polizza CPI, al fine di evitare che il cliente surrogasse il predetto mutuo con altro istituto di credito, dal quale aveva già ricevuto una proposta in tal senso.Dal testo di tale comunicazione si evince che la richiesta di riduzione del tasso del mutuo era motivata dal fatto che il cliente avrebbe potuto surrogare il mutuo con altra banca e non, invece, dal fatto che il cliente avesse “accettato” di sottoscrivere una polizza CPI.Più articolata è la seconda comunicazione interna, datata 7 marzo 2019, in cui la Direzione Territoriale di Pesaro indicava i tassi da applicare ai mutui con, e senza, polizza CPI abbinata.Nel testo della comunicazione si legge che “i livelli minimi di prezzo a cui proporre i mutui senza copertura CPI sono quelli indicati nella tabella 2 che prevedono una maggiorazione di circa 40 punti b.p. rispetto ai prezzi dei mutui coperti con CPI”.La differenziazione di tassi ivi indicata, tuttavia, non assume un sicuro e univoco valore indiziante di una più generalizzata politica aggressiva volta a coartare la volontà dei clienti a sottoscrivere le polizze CPI in abbinamento ai mutui. Non appare inverosimile, infatti, la spiegazione fornita da UBI, secondo cui nella predetta comunicazione si indicavano solo i valori minimi dei tassi per i mutui erogati senza l’abbinamento di una polizza CPI e, pertanto, non si escludeva, a priori, che anche i mutui senza polizze CPI potessero ricevere un trattamento economico analogo a quelli con polizze CPI.Evenienza, quest’ultima, che parrebbe, peraltro, essersi proprio verificata, stando all’analisi fornita da UBI sui dati dei mutui erogati nel 2019 presso la filiale di Pesaro a cui si riferiva la predetta comunicazione (cfr. All. 25, parte ricorrente).Si consideri, infine, che la circostanza per cui i tassi dei mutui senza abbinamento della polizza CPI fossero maggiori rispetto a quelli dei mutui abbinati alla polizza CPI appare, comunque, trovare una razionale giustificazione nel fatto che la presenza del prodotto assicurativo riduce per definizione il rischio della banca per il caso di inadempimento nel rimborso da parte del cliente e, dunque, consente l’applicazione di un tasso inferiore.16.4. – Risulta priva di supporto probatorio anche la contestazione che i direttori di area territoriale, per vendere le polizze assicurative a protezione del finanziamento emesse da compagnie assicurative di UBI, consentissero la velocizzazione dell’evasione della pratica di mutuo coperta da tali polizze.Non è significativa in tale senso l’e-mail del 5 giugno 2019, in cui un’addetta della filiale di Pesaro si limita a chiedere di “prioritizzare la seguente pratica”.Nel caso in esame, il mutuo da erogare era abbinato ad una polizza CPI, ma la data di stipula della compravendita era ravvicinata e la delibera di autorizzazione delle condizioni economiche era già scaduta.La richiesta di dare priorità a questa richiesta appare, dunque, motivata solo dalla necessità di non sforare i tempi ristretti, e non certamente dall’assicurare un trattamento di favore al cliente che aveva sottoscritto una polizza CPI.17. – Da ultimo, deve osservarsi che, a fronte dell’inconsistenza degli elementi indiziari rappresentati dall’Autorità e della presenza di elementi indiziari a favore di UBI (come quelli emergenti dalle risultanze delle verifiche di Banca d’Italia), non appaiono da soli idonei a supportare la contestazione della pratica commerciale aggressiva i reclami – peraltro esigui nel loro numero complessivo – ricevuti dall’Autorità.Sul punto deve rilevarsi – in linea con altri precedenti di questa Sezione (cfr. TAR Lazio – Roma, Sez. I, 8 marzo 2019, n. 3099) – che, sebbene l’illecito in esame sia un illecito di pericolo e non di danno, tale per cui la verifica dell’effettiva incidenza della pratica commerciale scorretta sulle scelte dei consumatori non costituisce un elemento idoneo a elidere o ridurre i profili di scorrettezza della stessa, l’adozione di un provvedimento sanzionatorio per pratica commerciale scorretta nei confronti di un professionista deve, comunque, basarsi su un sostrato probatorio sufficiente a far ritenere, secondo il criterio del più probabile che non, che effettivamente il comportamento abbia avuto una, quantomeno apprezzabile, potenzialità lesiva.Tale potenzialità può certamente desumersi anche dal rinvenimento, in sede ispettiva, di reclami atti a costituire un significativo indizio dell’astratta idoneità del comportamento ad essere ripetuto nei confronti dei consumatori, ciò che è consustanziale al concetto stesso di “pratica”.In tali casi, per consolidata giurisprudenza, il numero di denunce o di reclami presentati dai consumatori è assolutamente irrilevante.Analoga valutazione, tuttavia, non può operarsi laddove il supporto probatorio ulteriore rispetto alle denunce manchi o sia di non univoca interpretazione, proprio come avvenuto nel caso in esame alla luce di tutto quanto supra illustrato.In siffatte fattispecie, infatti, la giurisprudenza ha ritenuto che l’evidente sproporzione tra il numero degli esposti e quello delle pratiche lavorate nello stesso periodo possa rilevare sotto il profilo dell’eccesso di potere e del difetto di istruttoria (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 20 marzo 2018, n. 1781).18. – Alla luce di tutto quanto supra esposto, ritiene il Collegio di poter concludere che la contestazione della pratica commerciale aggressiva sia fondata su singole circostanze di fatto prive di univoca valenza indiziaria.Non sono riscontrabili, pertanto, elementi sufficienti per affermare che UBI abbia effettivamente posto in essere una pratica commerciale aggressiva in danno dei consumatori.19. – L’accoglimento del secondo e terzo motivo di ricorso, determina l’annullamento del provvedimento impugnato e l’assorbimento delle ulteriori doglianze relative al rigetto degli impegni e alla quantificazione della sanzione.20. – Le spese e competenze di lite, stante la peculiarità e complessità della controversia in fatto, possono essere integralmente compensate tra le parti in causa. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento sanzionatorio impugnato. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOAlberto Ugo