urn:nir:tar.lazio;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20191534420201001164942714.xml20191534420201001164942714.docm201915344\201915344.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\664 Antonino Savo Amodio\SentenzaAntonino Savo Amodio14/11/2020 13:51:13roberta ravasio13/11/2020 17:54:1916/11/2020NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAntonino Savo Amodio, PresidenteRoberta Ravasio, Consigliere, EstensoreLucia Maria Brancatelli, Primo Referendario per l'annullamento- del Decreto del Presidente della Repubblica del 14 ottobre 2019, notificato all’odierno ricorrente in data 29 ottobre 2019, con il quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS- ai sensi dell’art. 143 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267;- dell’allegata Relazione predisposta dal Ministro dell’Interno in data 9 ottobre 2019, nonché della deliberazione assunta dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 10 ottobre 2019;- della Relazione prot. n. 549 del 22 luglio 2019 predisposta dalla Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-, trasmessa al Ministro dell’Interno con nota prot. 550/OPS/2019 del 9 luglio 2019 e richiamata nei suddetti provvedimenti;- della Relazione sugli esiti dell’attività ispettiva predisposta dalla Commissione di accesso con nota n. 506/OPS/2019 in data 9 luglio 2019, così come, ove occorra, del provvedimento prefettizio n. 8/O.P.S. dell’8 gennaio 2019 di nomina della medesima Commissione di accesso e della delega conferita dal Ministero dell’Interno con D.M. n. 17102/128/32 del 19 dicembre 2018;- della nota di trasmissione della Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS- prot. n. 15802 del 24 ottobre 2019, notificata il 29 ottobre 2019;- del provvedimento della Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS- prot. n. 53382 del 14 ottobre 2019, notificato all’odierno ricorrente in pari data, recante la sospensione cautelare del Consiglio Comunale e la nomina dei tre Commissari Straordinari per la provvisoria amministrazione dell’Ente ai sensi dell’art. 143, comma 12, del D.Lgs. n. 267/2000;- di ogni altro atto preordinato, conseguenziale e/o comunque connesso. sul ricorso numero di registro generale 15344 del 2019, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana, Fabio Baglivo, Antonio Catricalà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonio Catricalà in Roma, Vittoria Colonna n. 40; Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno, Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo -OMISSIS-, Prefettura – Ufficio Territoriale - Commissione di Accesso al Comune di -OMISSIS-, Commissario Straordinario del Comune di -OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, nonché personalmente -OMISSIS-, tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Interno, della Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo -OMISSIS-. Della Prefettura-Ufficio Territoriale-Commissione di Accesso al Comune di -OMISSIS-, e dei sigg. -OMISSIS-, nonché del Commissario Straordinario del Comune di -OMISSIS-;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza del giorno 20 luglio 2020 la dott.ssa Roberta Ravasio, in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito in l. 27/2020m e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Con il ricorso in epigrafe indicato il ricorrente, già sindaco del Comune di -OMISSIS-, ha impugnato il D.P.R. 14 ottobre 2019 che ha disposto lo scioglimento dell’Ente ai sensi dell’art. 143 T.U.E.L., affidandone la gestione, per un periodo di 18 mesi, alla Commissione straordinaria, alla quale sono state attribuite le competenze spettanti al consiglio comunale, alla giunta ed al sindaco, con ogni altro potere ed incarico connesso a tali cariche.2. Il ricorrente ha impugnato gli atti tutti in epigrafe indicati, deducendone l’illegittimità per:I) violazione dell’art. 143 del D.Lgs. n. 267/2000, totale carenza di istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto e diritto.Secondo il ricorrente la Prefettura ed il Ministero dell’Interno si sarebbero fatti condizionare, nelle rispettive valutazioni, dalla Relazione della Commissione di accesso, secondo cui il Comune di -OMISSIS- si colloca in un contesto ambientale caratterizzato dalla risalente presenza di una associazione per delinquere di stampo mafioso, particolarmente solida e strutturata; questa considerazione avrebbe indotto il Ministero e la Prefettura a non valutare correttamente i singoli episodi, come se, per l’appunto, il contesto geografico di riferimento consentisse di fare ricorso a una “presunzione di mafiosità” di ogni possibile condotta di un Sindaco o di un’intera Amministrazione comunale. La giurisprudenza, tuttavia, avrebbe chiarito che la sussistenza di un condizionamento mafioso, in seno all’ente, non può essere presunta solo in ragione del contesto ambientale, mentre nel caso di specie la relazione prefettizia si limiterebbe ad indicare una serie di episodi che, apoditticamente, vengono ritenuti indice di condizionamento mafioso, senza che sia dato comprendere da quali elementi specifici tale nesso sia stato desunto e per quale motivo essi debbano essere considerati rilevanti ai fini di affermare la sussistenza di condizionamento mafioso all’interno dell’Ente.II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 143 TUEL, con riferimento ai singoli episodi descritti nella relazione ministeriale e in quella prefettizia, richiamati per relationem dal decreto di scioglimento, eccesso di potere per carenza di istruttoria.La censura è dedicata a dimostrare l’irrilevanza dei singoli episodi che, nella relazione prefettizia ed in quella del Ministero dell’Interno, sono stati ritenuti significativi di possibile condizionamento mafioso.III) Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 143 TUEL, con riferimento agli ulteriori episodi descritti nella relazione prefettizia e non richiamati nella relazione ministeriale, eccesso di potere per carenza di istruttoria.La censura in questione tende a dimostrare l’irrilevanza di ulteriori episodi descritti nella relazione prefettizia e ivi ritenuti come indice di condizionamento mafioso in seno all’Amministrazione del Comune di -OMISSIS-, episodi che non sono stati espressamente richiamati nella relazione del Ministro dell’Interno. Nella censura si evidenziano alcune azioni e comportamenti posti in essere dal ricorrente, che si assumono chiaramente ispirati all’intendimento di lottare contro la criminalità organizzata e, come tali, indice di impermeabilità del ricorrente rispetto a condizionamenti di tipo mafioso.3. Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-, i membri della Commissione di accesso nonché il Comune di -OMISSIS-, rappresentato dalla Commissione Straordinaria.4. In occasione della camera di consiglio del 15 gennaio 2020 il Collegio ha disposto istruttoria, onde acquisire al fascicolo di causa, in forma integrale, la relazione del Prefetto di -OMISSIS-, la relazione della Commissione di accesso come nominata e il decreto di nomina di tale Commissione.5. Contestualmente il Collegio ha fissato per la discussione del merito la pubblica udienza del 20 luglio 2020, in occasione della quale il ricorso è stato discusso ed introitato in decisione.DIRITTO6. L’art. 143, comma 1 e 2, del D. L.vo n. 267/00 si legge come segue:“1. Fuori dai casi previsti dall'articolo 141, i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell'articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all'articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un'alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l'imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.2. Al fine di verificare la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti ed ai dipendenti dell'ente locale, il prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l'accesso presso l'ente interessato. In tal caso, il prefetto nomina una commissione d'indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento di cui è titolare per delega del Ministro dell'interno ai sensi dell'articolo 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410. Entro tre mesi dalla data di accesso, rinnovabili una volta per un ulteriore periodo massimo di tre mesi, la commissione termina gli accertamenti e rassegna al prefetto le proprie conclusioni.”7. Relativamente alla interpretazione di tale norma la giurisprudenza ha avuto modo di enunciare una serie di principi, dei quali è opportuno dare conto prima di procedere alla disamina del ricorso. 7.1. In particolare è stato più volte affermato (si vedano tra le più recenti, le seguenti pronunce: C.d.S., Sez. III, sentenze 10.1.2018 n. 96; 2.10.2017 n. 4578; 25.1.2016 n. 256; 26.9.2014 n. 4845; 28.5.2013, n. 2895) che:a) lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose non ha natura di provvedimento di tipo "sanzionatorio" ma preventivo, per la cui legittimità è sufficiente la presenza di elementi "indizianti", che consentano d'individuare la sussistenza di un rapporto inquinante tra l'organizzazione mafiosa e gli amministratori dell'ente considerato "infiltrato";b) il quadro fattuale posto a sostegno del provvedimento di scioglimento ex art. 143 cit. deve essere valutato non atomisticamente ma nella sua complessiva valenza dimostrativa, dovendosi tradurre in un prudente apprezzamento in grado di lumeggiare, con adeguato grado di certezza, le situazioni di condizionamento e di ingerenza nella gestione dell'ente che la norma intende prevenire;c) stante l'ampia sfera di discrezionalità di cui l'Amministrazione dispone in sede di valutazione dei fenomeni connessi all'ordine pubblico, ed in particolare della minaccia rappresentata dal radicamento sul territorio delle organizzazioni "mafiose", il controllo sulla legittimità dei provvedimenti adottati si caratterizza come "estrinseco", nei limiti del vizio di eccesso di potere quanto all'adeguatezza dell'istruttoria, alla ragionevolezza del momento valutativo, nonché alla congruità e proporzionalità rispetto al fine perseguito;d) assumono rilievo, ai fini di che trattasi, situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere - nel loro insieme - plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell'esperienza, l'ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata (tra cui, in misura non esaustiva: vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni) e ciò pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l'avvio dell'azione penale o per l'adozione di misure individuali di prevenzione (Cons. di Stato, Sez. III, 2 luglio 2014, n. 3340).7.2. Tali principi sono stati sviluppati in più di una occasione anche da questa Sezione (tra le ultime: 24/09/2018, n. 9544, 3/4/18, n. 3675 e 22/1/18, n. 816), che ha precisato, al riguardo, come l'art. 143 del d.lgs. n. 267/2000, al comma 1 (nel testo novellato dall'art. 2, comma 30, della legge 94/2009), richiede che la situazione di condizionamento dell'ente locale da parte della criminalità sia resa evidente da elementi "concreti, univoci e rilevanti", che assumano valenza tale da determinare "un'alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l'imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali". Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono, quindi, caratterizzarsi per "concretezza", in quanto assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per "univocità", intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per "rilevanza", che si caratterizza per l'idoneità all'effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell'ente locale (v. anche: Cons. Stato, Sez. III, 15.3.16, n. 1038).7.2.1. Ai fini di disporre lo scioglimento di un comune per “condizionamento mafioso” risulta quindi pregiudiziale l’individuazione di aree della azione amministrativa rispetto alle quali si possa affermare che vi è compromissione del buon andamento, della imparzialità e del regolare funzionamento dei servizi, ovvero che si possa affermare la sussistenza di un grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica: tale individuazione risulta pregiudiziale in quanto, ai sensi dell’art. 143, comma 1, del D. L.vo 267/00, solo in presenza di simile compromissione o pregiudizio per l’ente gli eventuali collegamenti degli amministratori con la criminalità organizzata di tipo “mafioso” assumono rilevanza, giustificando lo scioglimento del consiglio comunale: come già precisato, la “ratio” della norma non è punitiva del comportamento degli amministratori, ma è preventiva, essendo funzionale ad evitare che la criminalità organizzata di stampo “mafioso” possa trarre giovamento dalla esistenza e dalla vita degli enti comunali, asservendo gli stessi ai loro scopi.7.3. Una volta individuate le aree di compromissione della attività e degli interessi dell’ente, deve poi essere stabilito che tale compromissione è conseguenza ed effetto del collegamento che gli amministratori, o altri dipendenti del comune, abbiano con la criminalità organizzata in questione. La giurisprudenza ha più volte affermato - a tale proposito - che lo scioglimento ex art. 143 D. L.vo 267/00 è legittimo sia qualora sia riscontrato il coinvolgimento diretto degli organi di vertice politico-amministrativo, sia anche, più semplicemente, per l'inadeguatezza dello stesso vertice politico-amministrativo a svolgere i propri compiti di vigilanza e di verifica nei confronti della burocrazia e dei gestori di pubblici servizi del Comune, che impongono l'esigenza di intervenire per apprestare tutte le misure e le risorse necessarie per una effettiva e sostanziale cura e difesa dell'interesse pubblico, leso dalla compromissione derivante da ingerenze estranee riconducibili all'influenza ed all'ascendente esercitati da gruppi di criminalità organizzata (in tal senso: T.A.R. Lazio, sez. I, 3.4.2018, n. 3675; TAR Lazio, Sez. I, 28.8.15, n. 10899 e Cons. Stato, Sez. III, 6.3.12 n. 1266.). La giurisprudenza ha affermato, inoltre, che “l'esatta distinzione tra attività di gestione ed attività di indirizzo e di controllo politico-amministrativo non esclude che il non corretto funzionamento degli apparati dell'amministrazione sia addebitabile all'organo politico quando non risultano le attività di indirizzo e di controllo dirette a contrastare tale cattivo funzionamento” (Cons. Stato, Sez. III, n. 4578/17 cit.). 7.3.1. In particolare, la previsione di cui al comma 2 dell’art. 143 D. L.vo 267/00, secondo cui “Al fine di verificare la sussistenza degli elementi di cui al comma 1 anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti ed ai dipendenti dell'ente locale, il prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l'accesso presso l'ente interessato”, sottende che il condizionamento degli amministratori, indicati al comma 1, ad opera della criminalità organizzata, ovvero un collegamento diretto o indiretto di essi alle relative consorterie, può legittimamente essere presunto ove tali collegamenti o condizionamenti siano acclarati in capo ai dipendenti o ai dirigenti dell’ente locale; di conseguenza, “una volta constatato l’asservimento dell’ente agli interessi della criminalità organizzata, gli amministratori non possono invocare la loro ignoranza relativamente al collegamento alla criminalità organizzata di dipendenti o dirigenti; sicché, ad evitare la decisione di sciogliere l’ente – pur sempre possibile ai sensi dell’art. 143, comma 5, T.U.E.L. – gli amministratori hanno l’onere di dimostrare di aver agito non solo per riportare ordine nella amministrazione dell’ente, ma più specificamente per individuare e contrastare le forme e le fonti del condizionamento mafioso, e del conseguente pregiudizio per l’ente.” (TAR Lazio-Roma, Sez. I, 5.02.19 n. 1433).7.4. Infine va ricordato che, parimenti per consolidato orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, Sez. III, 18.10.18, n. 5970), lo scioglimento del consiglio comunale ai sensi dell’art. 143 T.U.E.L. non si giustifica, necessariamente, solo a fronte del riscontro di una molteplicità di aree di compromissione e, correlativamente, di canali di infiltrazione e condizionamento della criminalità organizzata di stampo “mafioso” nella vita dell’ente, potendo essere sufficiente a tale scopo, a seconda dei casi, anche l’individuazione di alcune situazioni, o anche di una sola, in cui si evidenzia l’asservimento dell’ente a vantaggio di simili sodalizi.8. Tanto premesso e ricordato in punto di diritto, il Collegio passa ora ad esaminare gli atti impugnati al fine di verificare, prima di tutto, se essi si fondino sul riscontro della effettiva compromissione di interessi del Comune di -OMISSIS- e di elementi di significato univoco, che consentano di collegare tale compromissione a fenomeni di condizionamento mafioso.9. Il Decreto del Presidente della Repubblica del 14 ottobre 2019, in realtà si fonda su una motivazione estremamente sintetica, rinviando alla allegata relazione del Ministro dell’Interno nonché alla deliberazione del Consiglio dei Ministri del 10 ottobre 2019.10. La relazione del Ministro dell’Interno, pur nella sua schematicità, evidenzia, in primo luogo, fatti ed episodi indicativi della sussistenza di assidui rapporti e frequentazioni tra il ricorrente ed esponenti di rilievo della locale criminalità, nonché il fatto che numerosi componenti la compagine elettiva e l’apparato burocratico sarebbero interessati da precedenti penali e di polizia, anche per reati associativi, o avrebbero frequentazioni riconducibili ad ambienti criminali. 10.1.La relazione ministeriale richiama poi i risultati dell’indagine della Commissione di accesso, la quale avrebbe fatto emergere: (i) un’anomala commistione nella gestione degli affidamenti di lavori pubblici, una indebita ingerenza degli organi politici sull’operato della struttura amministrativa e l’elevato numero di affidamenti diretti ovvero di affidamenti disposti all’esito di gare caratterizzate dalla presentazione di una sola offerta, a favore di imprese successivamente attinte da provvedimenti interdittivi antimafia in quanto riconducibili ad esponenti della criminalità organizzata; (ii) particolare favore e indulgenza nei confronti di titolari di alcuni esercizi pubblici, riconducibili alla locale organizzazione criminale, nei confronti dei quali è stata consentita/tollerata l’occupazione di spazi pubblici in carenza delle condizioni legittimanti; (iii) l’occupazione di alloggi di edilizia popolare da parte di soggetti appartenenti o riconducibili a compagini mafiose, in assenza di condizioni legittimanti o nella persistenza di una prolungata morosità.11. Le situazioni e le persone cui ha fatto riferimento il Ministro nella propria relazione sono poi specificate nella Relazione della Commissione prefettizia, il cui contenuto e le cui conclusioni sono radicalmente contestate dal ricorrente, il quale sottolinea, in senso contrario, di aver in varie occasione dimostrato la sua avversione al fenomeno mafioso.11.1. In quest’ottica il ricorrente ha evidenziato: di aver contribuito all’arresto di un noto pregiudicato che lo minacciava; di essere stato destinatario di un tentativo di corruzione, che è stato sventato e scoperto grazie alla sua denuncia; di aver denunciato un altro pregiudicato che lo aveva minacciato; di aver pubblicamente attaccato la malavita locale diffondendo un video dal titolo “Siate maledetti”, nel quale ha definito i malavitosi “topi e scarafaggi”: “Uscite di notte per colpire la povera gente che lavora, la povera gente che fa sacrifici, per buttare nel panico questa comunità che sta facendo di tutto per risollevarsi. Siate maledetti. Siete quattro vigliacchi. Noi non vi lasceremo questa Città. Noi vi combatteremo fino alla fine. Per -OMISSIS-. Siate stramaledetti”; di aver richiamato i vertici della struttura amministrativa, invitandoli al rispetto del principio di trasparenza dell’azione amministrativa, e ciò con una circolare diramata il 21 novembre 2016, nella quale ha richiamato alla puntuale applicazione delle Linee Guida dell’ANAC; di aver, infine, prescritto regole restrittive per le ipotesi di affidamento a soggetti esterni di ogni forma di consulenza e/o collaborazione professionale.12. A questo punto si ritiene opportuno esaminare la relazione della Commissione di accesso, del 9 luglio 2019, acquisita in copia integrale al fascicolo del giudizio a seguito della istruttoria disposta dal Collegio, al fine di verificare quali, tra le situazioni che sono ivi indicate come fonte di vantaggio per la criminalità organizzata e di compromissione degli interessi della Amministrazione comunale, possano effettivamente considerarsi tali, tenendo conto anche dei rilievi critici mossi dal ricorrente.13. La Commissione di accesso ha rilevato anomalìe in affidamenti riguardanti il servizio di manutenzione del verde pubblico, disposti a favore di due società, che successivamente sono state attinte da interdittiva antimafia per contiguità a famiglie della locale criminalità organizzata. 13.1. Per quanto riguarda il servizio di manutenzione del parco pertinenziale alla Villa comunale, la Commissione ha rilevato che una prima gara per l’affidamento del servizio è stata revocata, apparentemente per la necessità di adeguare l’affidamento ad una delibera della Giunta Comunale che dava nuovi indirizzi in materia di affidamento del servizio specifico; la società coop-OMISSIS-., unica partecipante e resasi aggiudicataria in esito alla nuova gara, è risultata essersi costituita dopo la revoca della prima gara e pochi giorni prima che fosse pubblicato il nuovo bando; alcuni mesi dopo essa veniva attinta da informativa antimafia e lo stesso giorno un ordigno collocato nell’area pertinenziale alla Villa comunale deflagrava, danneggiando il bene pubblico. Come precisato, la società aggiudicataria è stata oggetto di informativa antimafia, presumibilmente perché l’amministratore unico ed una socia facevano capo ad un esponente di uno dei locali clan della criminalità organizzata: in questo caso si evidenzia subito anche un diretto collegamento con l’organo politico, in quanto la socia predetta è anche coniuge di uno dei consiglieri comunali di maggioranza.13.2. Relativamente al servizio di manutenzione ordinaria del verde cittadino, invece, la Commissione ha rilevato che l’affidamento è stato disposto a favore di un’altra società, la coop. -OMISSIS-., che era stata inizialmente esclusa dalla gara per aver palesato gli elementi dell’offerta economica: la medesima società, tuttavia, è stata richiamata dall’Amministrazione dopo che l’unica altra offerente e aggiudicataria aveva repentinamente fatto sapere di rinunciare all’appalto: l’Amministrazione, in particolare, disponeva in favore della coop. -OMISSIS-. un primo affidamento diretto provvisorio, ad un prezzo ribassato del 5% rispetto a quello già posto a base d’asta. Successivamente l’Amministrazione indiceva una gara aperta per l’affidamento del servizio medesimo per il triennio 2017-2019: in esito alla gara il servizio veniva nuovamente aggiudicato alla coop. -OMISSIS-., che aveva offerto un ribasso dello 0,1%, che però aveva ottenuto un altissimo punteggio nella offerta tecnica, tale da superare di pochissimo il punteggio ottenuto dall’altra partecipante, che aveva offerto un ribasso del 20%. La società -OMISSIS-. è stata attinta, nel 2019, da informativa interdittiva antimafia in quanto il relativo amministratore unico è risultato prossimo congiunto di un esponente di uno dei clan locali della criminalità organizzata.13.3. Nelle indicate circostanze è indubbio che l’attività del Comune di -OMISSIS- è stata asservita agli interessi della criminalità organizzata, ed è anche presumibile che da tali operazioni il Comune abbia ricevuto pregiudizio economico, essendo mancata, in un caso, la concorrenza e, nell’altro caso, essendo stato il servizio aggiudicato con un ribasso irrisorio. 13.4. Si tratta di fatti che non sono smentiti dalla ricostruzione che se ne offre nell’atto introduttivo del giudizio (al par. II.5); il ricorrente, tuttavia, ne sminuisce la significatività sottolineando: che non sono ravvisabili illegittimità nelle gare, che l’Amministrazione ha prontamente chiesto alla Prefettura la certificazione antimafia e che questa è giunta solo successivamente alla stipula del contratto, contratto che l’Amministrazione ha poi immediatamente risolto; inoltre, nei confronti della coop.-OMISSIS-., affidataria del servizio di manutenzione della Villa comunale, l’Amministrazione, ancor prima che fosse emessa la interdittiva antimafia, aveva contestato numerosi inadempimenti.13.5. Tali rilievi, tuttavia, non rendono le valutazioni della Commissione di accesso macroscopicamente illogiche o viziate in fatto, essendo oggettivamente possibile che le società in questione – ambedue riconducibili alla criminalità organizzata – siano state favorite dall’interno dell’Amministrazione per il tramite di quelle che la Commissione di accesso ha definito (non illegittimità ma) “anomalìe” verificatesi nel corso delle procedure di affidamento: ad esempio, la revoca di una gara e l’indizione di una nuova gara, il che di fatto ha consentito la partecipazione e l’aggiudicazione ad un soggetto neocostituito, complice la concomitante e indubbiamente inusuale rinuncia all’appalto da parte dell’originario aggiudicatario; un’altra forma di favore può essersi estrinsecata in una valutazione particolarmente benevola di una offerta tecnica, tale da consentire l’aggiudicazione ad un soggetto che aveva proposto un ribasso irrisorio. In quest’ottica la legittimità formale delle procedure di gara, la contestazione di inadempimenti, l’applicazione di penali o l’escussione di cauzioni non sono circostanze idonee a dimostrare l’inesistenza di condizionamenti dell’apparato amministrativo da parte della criminalità organizzata, potendosi all’opposto interpretare come la ricerca di un’apparenza di legalità finalizzata a meglio tutelare gli interessi della criminalità organizzata.14. Considerazioni simili si possono svolgere con riferimento all’appalto del servizio di raccolta e trasporto di erbacce spontanee ed infestanti sulle strade urbane ed extraurbane, in ordine al quale il ricorrente non svolge alcun rilievo.14.1. Tale servizio è stato aggiudicato alla -OMISSIS-. s.r.l., società che, pur costituitasi formalmente nel 2016, di fatto aveva cominciato ad essere operativa nel maggio 2018, solo alcuni mesi prima della pubblicazione del bando. Delle cinque ditte invitate solo la -OMISSIS-. s.r.l. ha presentato una offerta, aggiudicandosi così la gara, con un ribasso del 3%. A favore della medesima società, inoltre, il Comune di -OMISSIS- ha disposto, ai sensi dell’art. 36, comma 2, del D. L.vo 50/2016, il servizio di pulizia delle zanelle e dei marciapiedi dalle piante infestanti, anche in questo caso con un ribasso del 3%. Tuttavia la società è stata attinta pochi mesi dopo da interdittiva antimafia, in quanto società facente capo direttamente alle figlie di un noto esponente di uno dei clan mafiosi locali.15. L’indagine compiuta dalla Commissione di accesso ha consentito di acclarare, inoltre, che alcuni esercizi pubblici hanno ricevuto indebiti benefici in relazione all’occupazione di spazi pubblici per l’allocazione di “dehors”. 15.1. In un caso l’indebito beneficio si è tradotto nel rilascio di una autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico permanente, in violazione del regolamento che fissa in non più di 5 anni il periodo per il quale può essere rilasciata l’autorizzazione. Il ricorrente obietta che la Commissione ha travisato il senso dell’aggettivo “permanente” apposto all’autorizzazione, sostenendo che alluda alla mancanza di vincoli di orario, ma una simile interpretazione appare priva di senso: lo stesso regolamento, all’articolo 6, prevede che “L’utilizzo dell’area occupata con il dehors non può iniziare prima delle ore 07,30 e deve cessare entro le ore 01,00, in ogni sua forma, anche per quanto previsto dall’art. 13” (e cioè anche in vista di controlli dell’Autorità). E’ dunque evidente che il regolamento distingue tra “occupazione” del suolo pubblico e sua “utilizzazione”, e solo questa è soggetta ad orari, come è ovvio che sia, dal momento che gli arredi dei “dehors” normalmente non sono facilmente montabili e smontabili. Perciò non ha senso l’interpretazione accreditata dal ricorrente, e dunque l’autorizzazione “permanente” rilasciata nel caso di specie appare chiaramente illegittima.15.2 In un altro caso la Commissione di accesso ha constatato la presenza di un “dehors” privo di qualsiasi autorizzazione e mai regolarizzato, allocato su area privata aperta al pubblico: anche questa situazione si pone in contrasto con il regolamento comunale, che vieta l’allocazione di “dehors” su aree private soggette ad uso pubblico: su questo rilievo nulla replica il ricorrente.15.3. Infine la Commissione di accesso ha segnalato una terza situazione, relativa ad un esercizio pubblico che avrebbe occupato il suolo pubblico in assenza di qualsivoglia autorizzazione per un periodo di circa due anni, cioè dall’inaugurazione, avvenuta nel maggio 2017, sino al momento in cui la situazione irregolare veniva accertata e contestata da personale del Commissariato della Polizia di Stato. Relativamente a questa situazione il ricorrente deduce che l’occupazione aveva ad oggetto uno spazio di proprietà privata di un condominio, che aveva debitamente autorizzato la titolare dell’esercizio ad occuparlo; tuttavia proprio dal verbale della assemblea condominiale prodotto dal ricorrente emerge che lo spazio in questione è costituito da un marciapiede, e dunque è del tutto verosimile che si tratti di uno spazio privato gravato da pubblico passaggio, in relazione al quale vige(va) il divieto di allocare “dehors”, che l’Amministrazione non ha mai fatto rilevare.15.4. La Commissione di accesso ha evidenziato che, in due casi, i titolari degli esercizi pubblici sono stretti congiunti di noti esponenti dei clan mafiosi locali; nel terzo caso il titolare sarebbe direttamente affiliato ad una di tali organizzazioni. Dunque, anche con riferimento all’area di attività in esame è evidente il pregiudizio che ha risentito il Comune, a tutto favore, sia pure eventualmente indiretto, per la criminalità organizzata; in relazione a tali considerazioni il ricorrente ha opposto argomenti assolutamente inconsistenti.16. La Commissione di accesso ha segnalato situazioni irregolari anche con riferimento al settore concessione di beni pubblici: tra esse, particolarmente eloquente è la vicenda del bar ubicato all’interno del campo sportivo comunale, oggetto di concessione in gestione separata rispetto a quella del campo sportivo. 16.1. Il gestore del bar, prossimo congiunto di soggetto già condannato per associazione a delinquere di stampo mafioso, in esito ad una nota indagine, in occasione di un controllo della Guardia di Finanza non è stato in grado di esibire alcun documento comprovante l’affidamento in suo favore, giustificandosi con l’affermazione, non rispondente alla realtà, secondo cui la gestione del bar era compresa nella concessione riguardante il campo sportivo. Tale situazione irregolare, sulla quale il ricorrente non ha controdedotto, è però emersa solo a seguito di controllo del militari della Guardia di Finanza, dimostrando così l’inerzia dell’apparato amministrativo nell’attività di controllo e vigilanza.17. La Commissione di accesso ha evidenziato, poi, la vendita di un terreno di proprietà comunale, tipizzato in area di completamento e dunque con potenzialità edificatoria, avvenuta in assenza di apposita autorizzazione del Consiglio Comunale ed a seguito di trattativa privata, anziché previo esperimento d’asta, come previsto dal regolamento sull’alienazione del patrimonio immobiliare. Il procedimento amministrativo è stato avviato su istanza della parte interessata, e la vendita è stata disposta dall’organo esecutivo sul mero presupposto che il bene era stato incluso nel piano delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio immobiliare del Comune.17.1. Secondo la Commissione tale compravendita sarebbe illegittima, in quanto il piano delle alienazioni immobiliari ha una valenza meramente programmatica e quindi non vale a sostituire la necessaria autorizzazione del Consiglio Comunale. Nei fatti l’alienazione è stata disposta a favore del titolare di una impresa di costruzioni che ha rapporti di collaborazione continuativa con altra impresa, nella quale lavora il figlio di un noto esponente della locale criminalità organizzata.17.2. Anche questo episodio, in cui è evidente la valenza potenzialmente pregiudizievole per gli interessi del Comune, desta estrema perplessità, in quanto della alienazione non risulta essere stata data alcuna pubblicità, verosimilmente al fine di favorire gli interessi del soggetto richiedente. Sul punto il ricorrente non offre elementi per una diversa lettura degli avvenimenti.18. Merita ricordare, infine, che la Commissione ha evidenziato una evidente inerzia e diligenza, da parte della struttura amministrativa, nel tutelare gli interessi del Comune per ciò che riguarda gli alloggi di edilizia popolare di proprietà comunale. La Commissione ha riferito di aver controllato la situazione di 18 alloggi tutti assegnati a soggetti ritenuti “vicini” a soggetti di importante interesse investigativo, e di aver constatato, all’esito della verifica, che sin dal 2010 tutti i 18 soggetti controllati erano totalmente o parzialmente inadempimenti all’obbligo di pagare il canone locatizio.18.1. Sul punto i funzionari del Comune hanno allegato che la situazione era da ascrivere al fallimento, risalente all’anno 2010, della società incaricata della riscossione dei canoni, precisando che erano state attivate procedure stragiudiziali tese al recupero dei crediti: tuttavia la Commissione ha constatato che ogni attività di recupero si era interrotta con la precedente Amministrazione, e che la Amministrazione capeggiata dal ricorrente nulla aveva mai fatto al riguardo.18.2. Quest’ultimo, dal canto suo, ha allegato che in realtà durante il suo mandato sarebbero state regolarizzate moltissime posizioni di morosità risalenti alla precedente Amministrazione, precisando che era stata disposta anche la riapertura dei termini per la presentazione di domande di assegnazione; di contro, nessuna assegnazione abusiva sarebbe mai stata effettuata durante il suo mandato sindacale. Si tratta, ancora una volta, di rilievi non dirimenti, perché nulla di specifico dicono riguardo ai 18 alloggi occupati dai soggetti specificamente controllati dalla Commissione. Dunque, anche in questo caso emerge un’evidente inerzia dell’apparato amministrativo nel far valere diritti del Comune, inerzia che ha causato pregiudizio all’ente con vantaggio per soggetti vicini alla criminalità organizzata.19. Sin qui sono state esaminate singole operazioni poste in essere dal Comune nel corso della Amministrazione -OMISSIS-: come già precisato si tratta di episodi in cui effettivamente si riscontra immediatamente asservimento dell’attività dell’ente a favore della criminalità organizzata, con possibile e contestuale pregiudizio per il Comune. Si tratta, dunque, di operazioni che oggettivamente e astrattamente sono spiegabili con fenomeni di condizionamento mafioso esercitati su dipendenti e/o amministratori dell’ente, e non solo con la casualità. In un simile contesto la presenza di amministratori o dipendenti che risultino avere legami o frequentazioni con esponenti della criminalità organizzata può ragionevolmente essere ritenuta significativa ai fini della adozione di un provvedimento ex art. 143 T.U.E.L.20. Sotto questo profilo la Commissione di accesso ha sottolineato che il ricorrente ha partecipato, nel settembre 2015, ad alcune manifestazioni organizzate da soggetti appartenenti ad alcuni dei locali e noti clan di criminalità organizzata: anzitutto, la presenza del -OMISSIS- al matrimonio di un soggetto controindicato, trattenendosi al ricevimento nuziale, al quale erano presenti numerosi altri soggetti condannati per associazione mafiosa: nell’occasione il ricorrente risulta che ha anche speso, pubblicamente, parole di amicizia e di stima nei confronti degli ospiti e degli invitati.20.1. Il ricorrente minimizza l’accaduto, deducendo in sostanza che la partecipazione al ricevimento di nozze era giustificata, da una parte, dal fatto che aveva celebrato il matrimonio in qualità di ufficiale di stato civile, dall’altra, con la circostanza che molti pregiudicati erano da lui conosciuti per averli difesi, in qualità di avvocato, nel corso di procedimenti penali.20.2. Un episodio analogo è stato registrato dalla Commissione, nel maggio 2017, documentando che il ricorrente ha partecipato alla inaugurazione di uno dei tre esercizi pubblici di cui si è detto al precedente par. 15, precisamente l’esercizio intestato direttamente alla figlia di uno dei maggiori esponenti della criminalità di stampo mafioso locale, coniugata con altro noto pregiudicato. Sul punto il ricorrente ha dedotto che, trovandosi a passare nelle vicinanze in compagnia del proprio genero (nonché assessore), la titolare dell’esercizio li ha invitati ad entrare per brindare, i due si sarebbero però limitati a consumare un bicchiere di vino per poi andarsene.20.3. E’ evidente che si tratta di episodi che non sono contestati nella loro storicità. Inoltre, la valutazione negativa che ne ha fatto la Commissione, che li ha considerati indicativi di una certa “vicinanza” del ricorrente agli ambienti della criminalità organizzata, non può essere considerata manifestamente illogica o frutto di travisamento, dal momento che si trattava di situazioni alle quali il ricorrente, volendo, avrebbe potuto facilmente sottrarsi.20.4. La Commissione ha poi evidenziato altri comportamenti quantomeno inopportuni, se non illegittimi, del -OMISSIS-. Tale, ad esempio, l’aver nominato assessore il compagno convivente della propria figlia. Anche più perplessa è la vicenda relativa alla interpretazione del Piano Regolatore Comunale con riferimento ad una certa area di proprietà di soggetto pluripregiudicato: per 13 anni le Amministrazioni precedenti avevano sempre ritenuto tale area tipizzata parte in zona edificabile e parte in zona a servizi, ma il ricorrente ha portato la questione in Consiglio Comunale, che ha deliberato nel senso che tutta la superficie del lotto rientrasse in zona edificabile; successivamente la Regione, richiesta di parere, ha deliberato chiedendo al Comune di ritirare la delibera, non configurandosi una fattispecie di interpretazione autentica ma di variante al Piano Regolatore Generale; a tale invito il Comune non ha mai dato corso, ma il ricorrente si è pubblicamente vantato del risultato. Le valutazioni negative effettuate dalla Commissione di accesso, relativamente a tali comportamenti, appaiono, ancora una volta, non irragionevoli né inficiati da travisamento, denotando una certa disinvoltura del ricorrente nel piegare l’interpretazione di norme e regole a proprio piacimento, anche in situazioni che richiedevano particolare cautela, ed anche a costo di favorire persone con gravi precedenti penali.20.5. Nella medesima prospettiva appare significativo anche il fatto che uno dei componenti il Consiglio Comunale, del gruppo di maggioranza ed eletto nella lista del ricorrente, V.E., è sposato con una donna proveniente da una famiglia di noti malavitosi locali.20.6. La Commissione ha ancora segnalato, come già precisato, che, nel momento in cui veniva emessa l’interdittiva antimafia in relazione alla società affidataria del servizio di manutenzione di Villa comunale, si verificava una deflagrazione, all’interno della Villa, che danneggiava un chiosco: tale episodio si può ragionevolmente interpretare come atto intimidatorio (che forse voleva punire il fatto che fosse stata chiesta l’interdittiva antimafia, o che il Comune vi avesse dato corso), e che come tale dimostra quantomeno il tentativo di condizionamento mafioso esercitato sugli organi comunali.20.7. Nello stesso senso sembra andare la presenza, in occasione della riunione del Consiglio Comunale del 30 luglio 2018, di un folto numero di prluripregiudicati che, come ha scritto la Commissione, avevano verosimilmente il compito di esercitare pressione sull’organo comunale per impedirgli di approvare un consistente aumento della TARI: nella occasione, fra l’altro, il ricorrente ha pubblicamente dichiarato di essere destinatario di minacce.21.Quanto evidenziato nel paragrafo che precede porta a ritenere che gli organi del Comune di -OMISSIS- fossero destinatari di pressioni da parte dei clan della criminalità organizzata locale, trovando una sola apparente resistenza; il ricorrente, comunque, risulta aver tenuto comportamenti che sembrano ispirati solo dall’intento di assecondare determinati interessi, facenti capo alle locali famiglie mafiose o a pregiudicati locali.22. Alla luce delle considerazioni che precedono si può affermare che la penetrazione della criminalità organizzata in vari settori di attività del Comune, della quale si è dato conto nei paragrafi che precedono, è ragionevolmente conseguente a fenomeni di condizionamento degli organi amministrativi o dell’apparato burocratico, condizionamento che magari si è tradotto solo in atti intimidatori, senza una condivisione di obiettivi e di valori da parte dei membri dell’Amministrazione comunale, ma che sono pur sempre rilevanti ai fini di determinare lo scioglimento ai sensi dell’art. 143 TUEL.23. Gli episodi sin qui esaminati, in cui è oggettivamente riscontrabile una penetrazione della criminalità organizzata nell’attività del Comune, non costituiscono gli unici sui quali si è soffermata l’indagine della Commissione, ma sono di per sé soli sufficienti ad evidenziare il condizionamento dell’Ente ed il suo non occasionale asservimento agli interessi della criminalità organizzata di stampo mafioso.24. Anche il costante ricorso ad affidamenti diretti, per quanto formalmente legittimo a fronte della esiguità degli importi contrattualizzati, consente di condividere le conclusioni alla base del provvedimento di scioglimento, configurando una logica di asservimento agli interessi della criminalità organizzata che costituisce un abuso dell’art. 36 del Codice degli Appalti Pubblici, giacché sottrae costantemente gli affidamenti ad una competizione che normalmente determina l’abbassamento dei prezzi; inoltre è evidente che gli affidamenti diretti consentono di scegliere il beneficiario del contratto. 25. Il Collegio non ritiene quindi di doversi soffermare sui numerosi altri episodi in cui la Commissione di accesso ha riscontrato anomalìe o possibili collegamenti tra gli operatori economici affidatari di lavori, servizi o concessioni e la criminalità organizzata. Trattasi comunque di vicende (quella relativa alla realizzazione del palazzetto dello sport, ai lavori di ampliamento del cimitero, ai lavori di recupero edilizio dell’edificio “ex stalloni”, alla concessione dello stadio comunale -OMISSIS-) in cui si constata che l’operatore economico beneficiario dell’affidamento, pur non attinto direttamente da interdittiva antimafia, e pur avendo conseguito l’affidamento all’esito di procedure apparentemente non caratterizzate da particolari illegittimità o anomalìe, ha qualche collegamento non occasionale con appartenenti a clan locali della criminalità organizzata. Si tratta dunque di situazioni che, calate in un contesto in cui la sussistenza di condizionamento mafioso risulta verosimile alla luce di ulteriori elementi, confermano il quadro indiziario già tratteggiato.25. Per concludere il Collegio deve rilevare che il ricorrente non ha allegato né dimostrato azioni concrete ed in fatto con cui l’Amministrazione è andata contro gli interessi della criminalità organizzata, limitandosi ad enumerare una serie di iniziative compendiatesi solo in mere esternazioni formali. 25.1. In questo senso non sono dirimenti le iniziative assunte dall’Amministrazione -OMISSIS- per contrastare l’abusivismo degli ambulanti, l’istituzione della centrale Unica di Committenza, l’istituzione del regolamento disciplinante l’Albo dei fornitori, trattandosi di misure che in caso di condizionamento mafioso possono essere aggirate. 25.2. Quanto al fatto che fosse sistematicamente richiesta la certificazione antimafia, essa costituiva un obbligo al quale gli organi comunali non avrebbero potuto sottrarsi, senza suscitare interrogativi. Si è visto, comunque, che in alcuni casi, con il pretesto di una (dubbia) urgenza, alcuni affidamenti diretti e provvisori sono stati rinnovati ad operatori già destinatari di interdittiva antimafia.25.3. Quanto al fatto che la grande maggioranza degli affidamenti sia avvenuta all’esito di gare formalmente legittime, per lo più a favore di diversi operatori economici e per lo più all’esito di gare aperte, non pare costituire elemento indicativo dell’inesistenza di condizionamento mafioso, giacché questo non necessariamente deve interessare l’intera totalità dell’attività dell’ente, ed inoltre per la ragione che proprio per salvaguardare certi interessi v’è la necessità di dare un’apparenza di legalità nell’agire dell’ente.26. Il Collegio ritiene, conclusivamente, che le Amministrazioni resistenti abbiano fatto buon governo delle norme e dei principi giurisprudenziali richiamati nella prima parte della motivazione in diritto, ragione per cui il ricorso va respinto. 27. La complessità e delicatezza delle questioni trattate giustifica, tuttavia, la compensazione delle spese del giudizio. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente, dell’Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-, del Comune di -OMISSIS- e di ogni altra parte e/o persona fisica o giuridica o Amministrazione menzionata in motivazione o nell’epigrafe della presente sentenza.Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 20 luglio 2020, celebrata in collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito in l. 27/2020, e del 9 settembre 2020, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODaniela De AngelisRoberta Ravasio