urn:nir:tar.lazio;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20191196220210602105901417.xml20191196220210602105901417.docm201911962\201911962.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\664 Antonino Savo Amodio\Sentenza00:00:00lucia maria brancatelli02/06/2021 12:55:2410/06/2021NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAntonino Savo Amodio, PresidenteLaura Marzano, ConsigliereLucia Maria Brancatelli, Primo Referendario, Estensore per l'annullamento- del d.P.R. 20.6.2019 (pubbl. sulla GURI n. 172 del 24.7.2019, notificato il 5.7.2019), con cui le amministrazioni resistenti hanno disposto lo scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS-;- della delibera del Consiglio dei ministri del 19.6.2019, di approvazione della proposta di scioglimento del Consiglio comunale di -OMISSIS-;- della proposta di scioglimento formulata dal Ministero dell’interno;- per quanto possa occorrere, della relazione prot. 10362 del 2.7.2019, redatta dal Prefetto di Palermo e trasmessa al Ministro dell’interno;- della relazione redatta dalla Commissione di indagine nominata dalla Prefettura di Palermo per l’ispezione all'interno dell’Amministrazione comunale e la verifica dei presupposti per l’adozione del decreto di scioglimento del Consiglio comunale, nota ai ricorrenti solo nella sua versione parziale (piena di omissis). sul ricorso numero di registro generale 11962 del 2019, proposto da -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Girolamo Rubino, Massimiliano Valenza e Rosario De Marco Capizzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ufficio Territoriale del Governo - Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Consiglio dei Ministri, Presidenza della Repubblica, non costituiti in giudizio; -OMISSIS-, Commissione Straordinaria per la Gestione del -OMISSIS- non costituiti in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Palermo;Vista l’ordinanza cautelare n. 7239/2019;Vista l’ordinanza collegiale istruttoria n. 2693/2021;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza del giorno 26 maggio 2021 la dott.ssa Lucia Maria Brancatelli;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Con il gravame introduttivo, i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento del D.P.R. 20 giugno 2019 con il quale era stato disposto, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000 e sulla base della proposta del Ministro dell’interno e della relativa relazione prefettizia, il commissariamento del Comune -OMISSIS-, nonché la nomina della commissione straordinaria con le attribuzioni spettanti al consiglio comunale, alla giunta ed al sindaco. 2. Fanno preliminarmente presente di essere legittimati all’azione nella qualità di sindaco, consiglieri comunali e assessori comunali del Comune all’esito delle consultazioni amministrative del giugno 2017. Rappresentano altresì che il D.P.R. impugnato è stato adottato su proposta del Ministro dell’Interno, a sua volta assunta sulla scorta della Relazione redatta dal Prefetto di Palermo sulla base di apposita relazione della Commissione di indagine nominata con provvedimento prefettizio.3. Con il gravame introduttivo i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento del citato D.P.R. e degli atti che lo presuppongono, lamentando al primo motivo di impugnazione la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, in ragione della mancata adozione della comunicazione di avvio del procedimento conclusosi con il D.P.R. impugnato. Al secondo motivo, lamentano la violazione del diritto di difesa, in ragione della mancata disponibilità della relazione redatta dalla Commissione d'accesso nella sua versione integrale e dei relativi atti a supporto.Nel terzo mezzo di gravame, i ricorrenti deducono la illogicità della commistione, nella relazione posta a base del decreto di scioglimento, di irregolarità asseritamente commesse prima dell’insediamento dei ricorrenti insieme a contestazioni su presunte irregolarità successive a tale data. Inoltre, la relazione non terrebbe conto del fatto che quasi tutti gli addebiti posti a base del provvedimento di scioglimento non sarebbero imputabili alla componente politica dell’Amministrazione ma riferibili esclusivamente ad atti adottati dai funzionari dell’ente comunale. Le lacune in fase istruttoria sarebbero ulteriormente dimostrate dalla circostanza che l’Amministrazione resistente non avrebbe preso in considerazione le azioni meritorie poste in essere dalla giunta e non avrebbe tenuto conto del fatto che il sindaco, i componenti della sua giunta e i componenti del gruppo consiliare che lo sosteneva erano legati da rapporti di parentela con soggetti controindicati. Rapporti di parentela, aggiungono i ricorrenti, che comunque da soli non potevano essere considerati sintomatici di una collusione mafiosa. I ricorrenti, quindi, esaminano nel dettaglio le singole questioni poste dalla relazione prefettizia, al fine di dimostrare la insussistenza dei presupposti per lo scioglimento del consiglio comunale. 4. Le Amministrazioni resistenti si sono costituite in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso siccome infondato.5. A seguito della camera di consiglio del 6 novembre 2019, l’esigenza cautelare rappresentata nel ricorso introduttivo è stata tutelata attraverso la fissazione della data di trattazione del merito della controversia. Sono stati, altresì, disposti incombenti istruttori per l’acquisizione dei provvedimenti impugnati e degli atti allegati in forma integrale.6. All’udienza del 24 febbraio 2021, sono stati reiterati gli incombenti istruttori disposti, che erano rimasti inadempiuti. L’amministrazione il successivo 16 marzo 2021 ha depositato in giudizio quanto richiesto.7. All’udienza del 26 maggio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO1. Prima di affrontare in dettaglio la fattispecie oggetto dell’odierna controversia, è opportuno sintetizzare i principi generali applicabili in materia, come desumibili dalla giurisprudenza.Valga per tutti quanto precisato dal Consiglio di Stato (Sez. III, 24 aprile 2015, n. 2054), secondo cui lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose costituisce una misura straordinaria di prevenzione (Corte Cost. n. 103/1993), che l'ordinamento ha apprestato per rimediare a situazioni patologiche di compromissione del naturale funzionamento dell'autogoverno locale (Cons. Stato, Sezione III, 28.5.13, n. 2895); il D.P.R. con il quale è disposto lo scioglimento e la relazione ministeriale di accompagnamento costituiscono, quindi, atti di “alta amministrazione”, perché orientati a determinare ugualmente la tutela di un interesse pubblico, legato alla prevalenza delle azioni di contrasto alle c.d. “mafie” rispetto alla conservazione degli esiti delle consultazioni elettorali (Cons. Stato, Sez. III, n. 2895/2013 cit.).In relazione agli elementi sulla base dei quali può essere disposto il provvedimento di scioglimento ex art. 143 TUEL, le vicende che ne costituiscono il presupposto devono essere considerate “nel loro insieme”, non atomisticamente, e devono risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento “mafioso” (in termini: Cons. Stato, Sez. VI, 10 marzo 2011, n. 1547).Ne consegue che assumono rilievo situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere - nel loro insieme - plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata (tra cui, in misura non esaustiva: vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni) e ciò pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione (Cons. di Stato, Sez. III, 2 luglio 2014, n. 3340).La norma di cui all'art. 143 cit., quindi, consente l’adozione del provvedimento di scioglimento sulla scorta di indagini ad ampio raggio sulla sussistenza di rapporti tra gli amministratori e la criminalità organizzata, non limitate alle sole evenienze di carattere penale, e perciò sulla scorta di circostanze che presentino un grado di significatività e di concludenza serio, anche se – come detto - di livello inferiore rispetto a quello che legittima l'azione penale o l'adozione di misure di sicurezza (Cons. Stato, Sez. III, 6 marzo 2012, n. 1266).Nell’esercizio del potere di scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, trovano perciò giustificazione i margini, particolarmente estesi, della potestà di apprezzamento di cui fruisce l’Amministrazione statale nel valutare gli elementi su collegamenti, diretti o indiretti, o su forme di condizionamento da parte della criminalità di “stampo mafioso” (Cons. Stato, Sez. III, n. 3340/2014 cit.).A ciò deve aggiungersi che, se è vero che gli elementi raccolti devono essere “concreti, univoci e rilevanti”, come è richiesto dalla “nuova formulazione” dell’art. 143, comma 1, Tuel, è tuttavia solo dall’esame complessivo di tali elementi che si può ricavare, da un lato, il quadro e il grado del condizionamento mafioso e, dall’altro, la ragionevolezza della ricostruzione operata quale presupposto per la misura dello scioglimento degli organi dell’ente, potendo essere sufficiente allo scopo anche soltanto un atteggiamento di debolezza, omissione di vigilanza e controllo, incapacità di gestione della “macchina” amministrativa da parte degli organi politici che sia stato idoneo a beneficiare soggetti riconducibili ad ambienti “controindicati” (Cons. Stato, Sez. III, 28 maggio 2013, n. 2895).Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono caratterizzarsi per “concretezza” ed essere, anzitutto, assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per “univocità”, intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per “rilevanza”, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale. La definizione di questi precisi parametri costituisce un vincolo con il quale il legislatore della l. 94/2009 non ha voluto elidere quella discrezionalità, ma controbilanciarla, ancorandola a fatti concreti e univoci, in funzione della necessità di commisurare l’intervento più penetrante dello Stato a contrasto del fenomeno mafioso con i più alti valori costituzionali alla base del nostro ordinamento, quali il rispetto della volontà popolare espressa con il voto e l’autonomia dei diversi livelli di governo garantita dalla Costituzione (Cons. Stato, Sez. III, 20 gennaio 2016, n. 197 e 19 ottobre 2015, n. 4792).Proprio in ragione della straordinarietà dell’indicata misura e della sua fondamentale funzione di contrasto alla capillare diffusione, tramite connivenza con le amministrazioni locali, della criminalità organizzata sull’intero territorio nazionale, deve ritenersi che la suindicata modifica dell’art. 143 cit. non implica una regressione della “ratio” sottesa alla disposizione, poiché “la finalità perseguita dal legislatore è rimasta quella di offrire uno strumento di tutela avanzata, in particolari situazioni ambientali, nei confronti del controllo e dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico o preventivo” (Cons. Stato, Sez. III, 23 marzo 2014, n. 2038), nell'evidente necessità di evitare, con immediatezza, che l'amministrazione locale rimanga permeabile all'influenza della criminalità organizzata per l’intera durata del suo mandato elettorale (Cons. Stato, Sez. III, n. 3340/2014 cit.). Sulla base di tali presupposti, quindi, e in riferimento al grado di ampiezza dei poteri di cui dispone il giudice amministrativo nell’esame delle impugnazioni di tali provvedimenti di scioglimento, considerata la suddetta natura del procedimento dissolutorio, può essere esercitato solo un sindacato di legittimità di tipo “estrinseco”, senza possibilità di valutazioni che, al di fuori dell’espressione dell’ipotesi di travisamento dei fatti o manifesta illogicità, si muovano sul piano del “merito” amministrativo (Cons. Stato, Sez. III n. 1266/2012, cit.).2. Passando alla disamina delle censure formulate nel ricorso, va in primo luogo disatteso il primo motivo di impugnazione, relativo alla mancata adozione della comunicazione di avvio del procedimento, alla luce della consolidata giurisprudenza secondo cui la comunicazione, ex art. 7 l. n. 241/90, non è necessaria, tenuto conto della natura preventiva e cautelare del decreto di scioglimento e della circostanza che gli interessi coinvolti non concernono, se non indirettamente, persone, riguardando piuttosto la complessiva operatività dell'ente locale e, quindi, in ultima analisi, gli interessi dell'intera collettività comunale e non dei singoli amministratori (da ultimo, in tal senso Tar Lazio, sez. I, 2 marzo 2021, n. 2537). E’ stato anche affermato che l’esclusione della garanzia partecipativa nelle forme dettate dall’art. 7, l. 7 agosto 1990, n. 241 è legata alla stessa natura dell'atto di scioglimento che dà ragione dell'esistenza, oltre che della gravità, dell'urgenza del provvedere, cui non può non correlarsi l'affievolimento dell'esigenza di salvaguardare in capo ai destinatari, nell'avvio dell'iter del procedimento di scioglimento, le garanzie partecipative e del contraddittorio assicurate dalla comunicazione di avvio del procedimento (Cons. Stato, sez. III, 24 giugno 2020, n. 4074).3. Quanto alla circostanza che la relazione della commissione di indagine non è stata resa disponibile in versione integrale, si tratta di una evenienza che non incide sulla legittimità degli atti impugnati ma riguarda esclusivamente il soddisfacimento di eventuali esigenze di carattere istruttorio nel giudizio amministrativo; esigenze, tra l’altro, adeguatamente soddisfatte nella presente controversia attraverso il deposito da parte dell’amministrazione del testo privo di “omissis” della relazione. 4. In relazione alle censure presenti al terzo motivo di impugnazione e volte a dimostrare la lacunosità dell’istruttoria, l’illogicità delle determinazioni assunte e l’insussistenza dei presupposti per deliberare lo scioglimento dell’ente, si osserva che i fatti che hanno condotto allo scioglimento del consiglio comunale di -OMISSIS- sono stati riportati correttamente negli atti prefettizi e costituivano un quadro indiziario più che sufficiente a condurre all’adozione della misura dissolutoria.In primo luogo, di assoluta significatività è la circostanza che in occasione delle elezioni amministrative del giugno 2017 alcuni esponenti della locale organizzazione criminale abbiano manifestato interesse verso la candidatura del sindaco -OMISSIS-, come dimostrato dagli atti raccolti in fase istruttoria e riguardanti episodi puntualmente ivi descritti, tra cui quelli verificatisi durante un comizio elettorale e nel corso dello scrutinio dei voti durante la tornata elettorale. Viene anche accertato il sostegno al sindaco, attraverso piattaforme social, da parte di alcuni soggetti vicini alle locali consorterie mafiose (cfr. quanto riportato a pag. 68 e ss. della relazione prefettizia e a pag. 99 e ss. della relazione della Commissione di indagine). Diversamente da quanto sostenuto nel ricorso, gli episodi riportati non sono privi di significato né giustificabili in virtù della normale “dialettica” tipica della fase pre-elettorale nei piccoli centri cittadini. Essi, invece, danno conto, specie se letti unitariamente, della esistenza di un quadro indiziario più che significativo della vicinanza delle consorterie criminali agli organi di vertice del Comune.A tale elemento probatorio si affiancano numerose altre evidenze, riguardanti sistematiche violazioni e irregolarità nella gestione delle attività comunali, idonee a dimostrare l’esistenza di un diffuso clima di illegalità e la compromissione della struttura burocratica e politica dell’ente. E’ possibile richiamare, tra i vari episodi descritti negli atti a supporto del decreto di scioglimento: le irregolarità riscontrate nella gestione del servizio rifiuti, effettuata attraverso l’espletamento di procedure negoziate frammentate e di proroghe in assenza dei presupposti di legge a favore di due imprese, in rapporti di vicinanza a soggetti contigui alle locali organizzazioni criminali; le vicende relative alla gestione del cimitero comunale, ove sono stati svolti lavori ad opera di una ditta il cui titolare era in rapporti di amicizia con il Sindaco e aveva frequentazioni con esponenti delle consorterie mafiose; l’affidamento del servizio di manutenzione dell’impianto di pubblica illuminazione, tramite continue proroghe e in violazione del principio di rotazione, in favore di una ditta con frequentazioni con soggetti controindicati; la vicenda relativa alla presenza del sindaco e di altri amministratori comunali all’inaugurazione di un’attività commerciale presso un capannone abusivamente realizzato, di proprietà di una persona riconducibile ad una locale famiglia mafiosa.Rispetto a questi e agli altri elementi indiziari raccolti nell’istruttoria parte ricorrente non è stata in grado di dimostrare la presenza di travisamenti di fatto ma si limita ad affermare che gli episodi non sarebbero significativi ai fini della sussistenza dei presupposti per adottare la misura dissolutoria, mentre essi appaiono, specie in una lettura d’insieme, certamente indicativi della capacità di condizionamento delle strutture politiche e amministrative dell’ente da parte della criminalità organizzata. 5. In un simile e contesto, deve osservarsi che l’Amministrazione procedente non era tenuta a operare un bilanciamento con eventuali circostanze favorevoli, derivanti da azioni positive di contrasto di riscontrate illegittimità, diffusamente illustrate dai ricorrenti (cfr., in argomento, Tar Lazio, Roma, sez. I, 3 aprile 2018, n. 3675, che ha rilevato come “Il provvedimento di scioglimento del Consiglio Comunale ex art. 143 T.U.E.L. non richiede alcun giudizio di bilanciamento di circostanze favorevoli e non favorevoli, alla stregua di quanto avviene nel procedimento penale, dato che l'azione amministrativa deve essere sempre ispirata ai principi di legalità e di buon andamento ed è, in quanto tale, attività doverosa che in nessun caso può essere invocata come esimente di condotte parallele che a tali principi non sono conformi”).6. Osserva, in conclusione, il Collegio che, diversamente da quanto prospettato da parte ricorrente, il provvedimento gravato ha correttamente individuato la sussistenza dei presupposti di fatto che legittimano l’adozione del provvedimento di cui all’art. 143, d.lgs. 267/2000, evidenziando, con argomentazione logica e congruente, la sussistenza di numerose circostanze fattuali, dalla quale si è logicamente inferita l’esistenza del condizionamento. Le contestazioni atomisticamente svolte dai ricorrenti su taluni singoli episodi, tra l’altro risultati in concreto correttamente riportati negli atti prefettizi, non scalfiscono, quindi, l’analisi “d’insieme” operata dall’amministrazione, dalla quale è emerso un quadro indiziario sufficientemente significativo ai fini della applicazione della misura dissolutoria. 7. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in favore delle amministrazioni costituite in misura che tiene anche conto, ex art. 26, comma 1, c.p.a., del mancato rispetto da parte dei ricorrenti del principio di sinteticità nella redazione degli atti processuali. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore delle amministrazioni resistenti, in misura pari a € 3.000,00, oltre oneri accessori di legge.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei ricorrenti e di ogni altro dato idoneo a identificarli.Così deciso in Roma nella camera di consiglio mediante collegamento da remoto del giorno 26 maggio 2021 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODaniela De AngelisLucia Maria Brancatelli