urn:nir:tar.lazio;sezione.1:sentenza:00000-0000 2 2 0 I N 20180212220190206082934282.xml 20180212220190206082934282.docm 201802122\201802122.xml U:\DocumentiGA\Roma\Sezione 1\2018\201802122\ Sentenza Ivo Correale 20/02/2019 17:45:37 Roberta Cicchese 12/02/2019 11:42:58 22/02/2019 105 105 105 N N Vero In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Ivo Correale, Presidente FF Roberta Cicchese, Consigliere, Estensore Roberta Ravasio, Consigliere per l'annullamento, quanto al ricorso introduttivo: - del D.P.R. 24.11.2017, pubblicato in G.U. n. 298 del 22.12.2017, comunicato in data 18.12.2017, che ha disposto, ex art. 143 d.lgs. n. 267/2000, lo scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS- e la nomina della Commissione Straordinaria per la provvisoria gestione dell'Ente; - della delibera del Consiglio dei Ministri del 22.11.2017 che ha disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS-; - e di ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e/o consequenziale e in particolare: - della proposta del Ministro dell'Interno del 17.11.2017 allegata al richiamato d.P.R. 24.11.2017, che ha perorato lo scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS-; - della relazione della Prefettura di Catanzaro - U.T.G. del 13.10.2017 prot. Nr. 163/17/S.d.S., allegata alla proposta del Ministro dell'Interno del 17.11.2017 e di cui costituisce parte integrante; - della relazione della Commissione d'Accesso, non comunicata né conosciuta, consegnata alla Prefettura di Catanzaro in data 5.10.2017, e dei relativi allegati; - del decreto del Prefetto di Catanzaro del 24/11/2017, notificato il 28/11/2017, recante sospensione degli organi del Comune di -OMISSIS- ed affidamento della gestione provvisoria alla Commissione Straordinaria; e, quanto ai motivi aggiunti, per l’annullamento: - del D.P.R. 24.11.2017, pubblicato in G.U. n. 298 del 22.12.2017, comunicato in data 18.12.2017, che ha disposto, ex art. 143 D.Lgs. n. 267/2000, lo scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS- e la nomina della Commissione Straordinaria per la provvisoria gestione dell'Ente; - della delibera del Consiglio dei Ministri del 22.11.2017 che ha disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS-; - e di ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e/o consequenziale e in particolare: - della proposta del Ministro dell'Interno del 17.11.2017 allegata al richiamato D.P.R. 24.11.2017, che ha perorato lo scioglimento del Consiglio Comunale di -OMISSIS-; - della relazione della Prefettura di Catanzaro - U.T.G. del 13.10.2017 prot. Nr. 163/17/S.d.S., allegata alla proposta del Ministro dell'Interno del 17.11.2017 e di cui costituisce parte integrante; - della relazione della Commissione d'Accesso, non comunicata né conosciuta, consegnata alla Prefettura di Catanzaro in data 5.10.2017, e dei relativi allegati; - del decreto del Prefetto di Catanzaro del 24/11/2017, notificato il 28/11/2017, recante sospensione degli organi del Comune di -OMISSIS- ed affidamento della gestione provvisoria alla Commissione Straordinaria. sul ricorso numero di registro generale 2122 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Dina Marasco, Bernardo Marasco, Gianfranco Spinelli e Pietro Domenico Palamara, elettivamente domiciliati in Roma, via del Babuino n. 48, presso lo studio dell’avv. Francesco Paola; Presidenza della Repubblica, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'interno - Ufficio territoriale del Governo di Catanzaro - in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, 12; Commissione Straordinaria per la Gestione del Comune di -OMISSIS-, non costituita in giudizio; Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza della Repubblica, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell'interno, con la relativa documentazione; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2019 la dott.ssa Roberta Cicchese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO Con l’odierno gravame, nelle qualità precedentemente rivestite di sindaco e di assessori della giunta comunale del Comune di -OMISSIS-, hanno impugnato i ricorrenti il decreto del Presidente della Repubblica del 24 novembre 2017 e gli atti connessi indicati in epigrafe, con i quali gli organi del predetto Comune sono stati disciolti ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Queste le censure articolate a sostegno del gravame: I. Violazione forma-contenuto prescritta ex art. 143 TUEL e difetto di motivazione; II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 143 TUEL; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare, sviamento, irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, violazione del principio di proporzionalità; III. Violazione artt. 3, 9 e 10 l. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. I ricorrenti rappresentano l’insussistenza dei presupposti ai quali l’art. 143 del d.lgs. 167/2000 subordina l’emanazione del gravato provvedimento dissolutorio, attesa l’assenza, nel caso di specie, di “concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata”. La dedotta inidoneità probatoria ricorrerebbe con riferimento a tutte le singole vicende ed argomentazioni poste dall’amministrazione alla base del provvedimento impugnato, che vengono, pertanto, analiticamente contestate dai ricorrenti, i quali ne rappresentano, di volta in volta, l’insussistenza in fatto o la riconducibilità ad ordinarie forme di malfunzionamento, riferibili ad attività di gestione e non a scelte degli organi elettivi. Il provvedimento, infine, oltre a non indicare in maniera puntuale condizionamenti e collusioni determinanti l’alterazione del procedimento di formazione della volontà dell’ente, degli organi elettivi ed il pregiudizio alla sicurezza pubblica, non terrebbe in alcun conto l’intensa attività della giunta per contrastare il fenomeno mafioso. A seguito di conoscenza della relazione conclusiva della Commissione d’accesso, depositata agli atti del giudizio civile di incandidabilità, i ricorrenti hanno proposto un ricorso per motivi aggiunti, individuando nuove ragioni a sostegno delle domande di annullamento già proposte con il ricorso introduttivo. Questi i motivi di doglianza: I Violazione e falsa applicazione dell’art. 143 TUEL; eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare, sviamento, irragionevolezza, illogicità, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, violazione del principio di proporzionalità. Con tali motivi i ricorrenti riprendevano e sviluppavano le tesi già anticipate nel ricorso introduttivo. La Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell'Interno, costituiti in giudizio, hanno chiesto il rigetto del ricorso, siccome infondato; in via pregiudiziale, hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica. Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 30 gennaio 2019. DIRITTO 1. Si controverte in ordine alla legittimità del decreto del Presidente della Repubblica del 24 novembre 2017, che ha disposto, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), lo scioglimento del consiglio comunale di -OMISSIS-, con affidamento della gestione dell'ente a una commissione straordinaria, e degli atti connessi meglio indicati in epigrafe. La questione è proposta dai ricorrenti, che rivestivano precedentemente le funzioni di sindaco e di componenti della giunta del predetto comune a seguito di consultazioni amministrative del 31 maggio 2015, i quali, mediante le dedotte doglianze, assumono l’insussistenza dell’evidenza dei gravi elementi cui l’art. 143 TUEL subordina l’esercizio della potestà eccezionale di scioglimento dell’organo elettivo comunale. L’atto impugnato e i provvedimenti istruttori sulla cui base esso è stato adottato avrebbero, secondo i ricorrenti, enfatizzato singole vicende in sé prive di specifica concretezza e univocità probatoria in ordine alla sussistenza di un concreto condizionamento degli organi elettivi dell’ente locale o perché del tutto insussistenti o perché riconducibili a mero malfunzionamento amministrativo. Resistono a tale prospettazione la Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell'Interno, i quali sostengono l’infondatezza nel merito del gravame. 2. Il Collegio, preliminarmente, deve valutare l’eccezione di carenza di legittimazione passiva del Presidente della Repubblica, come sollevata dalla difesa erariale, e la ritiene condivisibile, anche alla luce della recente giurisprudenza di questa Sezione, di cui alla sentenza 16.2.17, n. 2485. In essa è infatti precisato che, nel caso di impugnazione di atti emanati nella forma del decreto del Presidente della Repubblica, assunto non nell’esercizio di poteri riconducibili a quelli amministrativi e “politici” non liberi nei fini ma, piuttosto, nell’esercizio di un potere neutrale di garanzia e controllo di rilievo costituzionale su atti di altri organi o autorità, la legittimazione passiva deve essere riconosciuta, non già al Presidente della Repubblica, bensì all’autorità il cui atto è fatto oggetto del “controllo” presidenziale e alla quale spetta la qualifica di autorità emanante. Dato che tale potere di garanzia e di controllo, nel caso di cui all’art. 143 TUEL, ha ad oggetto la delibera del Consiglio dei Ministri di accoglimento della proposta del Ministro dell’Interno, è solo quest’ultima ad essere “giustiziabile”, insieme agli atti ad essa presupposti, e quindi la legittimazione passiva, rispetto alla domanda di annullamento dell’una e degli altri, non può che spettare solo alla Presidenza del Consiglio e al Ministero dell’Interno e non altri. Pertanto, il Presidente della Repubblica non è legittimato passivo nel presente giudizio, e, in accoglimento della spiegata eccezione pregiudiziale, deve esserne disposta l’estromissione. 3. Prima di passare all’esame delle singole questioni poste dal gravame, ritiene il Collegio necessario premettere una sintetica ricognizione del quadro normativo applicabile alla fattispecie. In tale ambito, si osserva che, ai sensi del citato art. 143 TUEL, comma 1, “…i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell’articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”. Il comma 2 della stessa norma dispone che, al fine di verificare la sussistenza degli elementi di cui al comma 1, anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti ed ai dipendenti dell’ente locale, il prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l’accesso presso l’ente interessato. In particolare, il prefetto può nominare una commissione d’indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento di cui è titolare per delega del Ministro dell’Interno ai sensi dell’articolo 2, comma 2-quater, del decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410. Entro tre mesi dalla data di accesso, rinnovabili una volta per un ulteriore periodo massimo di tre mesi, la commissione termina gli accertamenti e rassegna al prefetto le proprie conclusioni. Il comma 3 prevede che, entro il termine di quarantacinque giorni dal deposito delle conclusioni della commissione d’indagine, ovvero quando abbia comunque diversamente acquisito gli elementi di cui al comma 1, ovvero in ordine alla sussistenza di forme di condizionamento degli organi amministrativi ed elettivi, il prefetto, sentito il comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio, invia al Ministro dell’Interno una relazione nella quale si dà conto della eventuale sussistenza degli elementi di cui al comma 1 anche con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti e ai dipendenti dell’ente locale. Nella relazione sono, altresì, indicati gli appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque connotati da condizionamenti o da una condotta antigiuridica. Nei casi in cui per i fatti oggetto degli accertamenti o per eventi connessi sia pendente procedimento penale, il prefetto può richiedere preventivamente informazioni al Procuratore della Repubblica competente, il quale, in deroga all’articolo 329 c.p.p., comunica tutte le informazioni che non ritiene debbano rimanere segrete per le esigenze del procedimento. Infine, come sopra già ricordato, secondo il comma 4 dell’art. 143 TUEL, lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione di cui al comma 3, ed è immediatamente trasmesso alle Camere. Nella proposta di scioglimento sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico; la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento. Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della provincia, di componente delle rispettive giunte e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti. 4. Sempre in via preliminare, non sembra superfluo richiamare, in linea generale, gli indirizzi di interpretazione e applicazione della normativa in materia, come definiti dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa (Corte Costituzionale, sentenza 19 marzo 1993, n. 103; C. Stato, IV 21 maggio 2007, n. 2583; 24 aprile 2009, n. 2615; VI, 15 marzo 2010, n. 1490; 17 gennaio 2011, n. 227; 10 marzo 2011, n. 1547; III, 19 ottobre 2015, n. 4792, 24 febbraio 2016, n. 748, IV, 3 marzo 2016, n. 876, Tar Lazio, Roma, I, 1° luglio 2013, n. 6492; 21 novembre 2013, n. 9941; 20 marzo 2014, n. 3081). A tale riguardo, si rammenta che lo scioglimento dell’organo elettivo si connota quale misura di carattere “straordinario” per fronteggiare un’emergenza “straordinaria”. Nel relativo procedimento sono giustificati ampi margini nella potestà di apprezzamento dell’amministrazione nel valutare gli elementi su collegamenti diretti o indiretti, non traducibili in singoli addebiti personali, ma tali da rendere plausibile il condizionamento degli amministratori, pur quando il valore indiziario dei dati non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale, essendo asse portante della valutazione di scioglimento, da un lato, la accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità organizzata e, dall’altro, le precarie condizioni di funzionalità dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale. Pertanto, in tale ambito di apprezzamento, rispetto alla pur riscontrata commissione di atti illegittimi da parte dell’amministrazione, è necessario un quid pluris, consistente in una condotta, attiva od omissiva, condizionata dalla criminalità anche in quanto subita, riscontrata dall’amministrazione competente con discrezionalità ampia, ma non disancorata da situazioni di fatto suffragate da obbiettive risultanze che rendano attendibili le ipotesi di collusione, così da rendere pregiudizievole per i legittimi interessi della comunità locale il permanere alla sua guida degli organi elettivi. Ciò in quanto l’art. 143 TUEL precisa le caratteristiche di obiettività delle risultanze da identificare, richiedendo che esse siano concrete, e perciò fattuali, univoche, ovvero non di ambivalente interpretazione, rilevanti, in quanto significative di forme di condizionamento. 5. Qualche cenno va ancora riservato alla tipologia dello scrutinio di legittimità rimesso alla presente sede, che, come da costante giurisprudenza, in conseguenza dei profili interpretativi sopra accennati, è esercitabile nei limiti della presenza di elementi che denotino, con sufficiente concludenza, la eventuale deviazione del procedimento dal suo fine di legge. Con l’avvertenza che l’operazione in cui consiste l’apprezzamento giudiziale delle acquisizioni in ordine a collusioni e condizionamenti non può però essere effettuata mediante l’estrapolazione di singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l'esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo sull'operato consiliare. Ciò, in quanto, in presenza di un fenomeno di criminalità organizzata diffuso nel territorio interessato dalla misura di cui si discute, gli elementi posti a conferma di collusioni, collegamenti e condizionamenti vanno considerati nel loro insieme, poiché solo dal loro esame complessivo può ricavarsi la ragionevolezza della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per l’adozione della misura stessa (C. Stato, IV, 6 aprile 2005, n. 1573; 4 febbraio 2003, n. 562; V, 22 marzo 1998, n. 319; 3 febbraio 2000, n. 585). Ebbene, nel caso di specie, come sarà precisato in prosieguo, tali presupposti “di insieme” non si rinvengono anche esaminando non atomisticamente gli episodi riportati nelle relazioni sopra richiamate. Manca nel caso di specie, in sostanza, il profilo fondamentale teso a individuare il legame tra l’operato degli amministratori locali e il vantaggio, sia pure indiretto, delle “cosche” locali, attraverso gli evidenziati episodi – commissivi od omissivi - contestati (TAR Lazio, Roma, I, 22 marzo 2018, n. 3187). A ciò si aggiunga che, se è pur vero cha la stessa giurisprudenza amministrativa ha posto in luce che la misura di cui all'art. 143 cit. non ha natura di provvedimento di tipo “sanzionatorio” ma preventivo, con eminente finalità di salvaguardia dell’amministrazione pubblica di fronte alla pressione e all’influenza della criminalità organizzata e la possibilità di dare peso anche a situazioni non traducibili in addebiti personali, ma tali da rendere plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell'esperienza, l'ipotesi di una possibile soggezione degli amministratori alla criminalità organizzata (C. Stato, III, 18.10.2018, n. 5970), è altrettanto innegabile che comunque tale funzione “preventiva” non può concentrarsi in una mera operazione deduttiva e astratta, scollegata da elementi concreti, univoci e rilevanti idonei a evidenziare una forma diretta o indiretta di condizionamento da parte della malavita organizzata. 6. Sulla scorta di tutte le coordinate normative, interpretative e giurisprudenziali di cui è stata fatta sin qui sintetica ricognizione può passarsi alla disamina del ricorso in esame. Le questioni sostanziali prospettate dai ricorrenti attengono all’asserita inesistenza, nella fattispecie, degli elementi componenti il grave quadro che legittima il ricorso alla misura straordinaria di cui si discute. Per effettuare tale disamina, va rammentato quanto già sopra visto, in uno alla citata giurisprudenza, ovvero come la ragionevolezza o meno della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per l’adozione del rimedio previsto dalla disposizione non possa che derivare dalla considerazione unitaria, ovvero dall’esame complessivo, degli elementi presi in considerazione nel procedimento. 7. Detti elementi possono essere compiutamente desunti dalla proposta di scioglimento del Ministro dell’Interno. 7.1 Infatti, come rilevato dalla Sezione in analoghi contenziosi (ex multis, Tar Lazio, Roma, I, 27 ottobre 2016, n. 10557, 10 luglio 2015, n. 9685, 21 novembre 2013, n. 9941), nell’ambito della complessità dell’iter, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, che caratterizza l’andamento del procedimento ex art. 143 del d.lgs. 267/2000, la relazione ministeriale va identificata come il momento centrale di rappresentazione analitica delle anomalie riscontrate nelle fasi antecedenti alla sua adozione, e, indi, quale vero nucleo espressivo della determinazione tecnica sottostante allo scioglimento. 7.2 Nella fattispecie, la proposta di scioglimento formulata dal Ministero dell’Interno riferisce che la circostanza che ha determinato la nomina della Commissione di accesso, alle cui conclusioni la relazione ministeriale in più punti si richiama, è costituita da una operazione coordinata dalla Procura della Repubblica di Catanzaro del maggio 2017 (cd. “-OMISSIS-”), all’esito della quale è stata data esecuzione a un’ordinanza di fermo nei confronti di 52 indagati appartenenti ad una cosca attiva nell’area lametina ai quali sono stati contestati numerosi reati, tra i quali associazione a delinquere di stampo mafioso, detenzione illegale di armi, estorsione, rapina, traffico di stupefacenti. Tra i destinatari del provvedimento cautelare figuravano due consiglieri comunali, ai quali è stato contestato il reato di concorso esterno in associazione mafiosa. Dall’attività istruttoria compiuta dall’insediata Commissione sarebbe poi emersa, in una realtà territoriale caratterizzata dalla radicata e pervasiva presenza di quattro organizzazioni criminali, tra le più potenti del “sistema ndrangheta”, e in un comune già sciolto per infiltrazioni mafiose nel 1991 e nel 2002, una situazione di assoluta continuità con le giunte destinatarie di precedenti provvedimenti dissolutori e la persistenza delle medesime dinamiche collusive e dell’operatività degli stessi personaggi di spicco delle organizzazioni criminali operanti nell’area, già riscontrata in passato. Medesima continuità sarebbe ravvisabile con la compagine eletta nel 2010. Sarebbe stato, inoltre, accertato che la campagna elettorale per il rinnovo degli organi elettivi è stata caratterizzata da un’illecita acquisizione di voti che ha riguardato, direttamente o indirettamente, esponenti della maggioranza e della minoranza consiliare. 7.3 La proposta rileva poi come la generale compromissione ambientale sarebbe evidenziata dalla ricorrenza di cointeressenze, frequentazioni, rapporti a vario titolo tra numerosi componenti, sia dell’organo esecutivo sia di quello consiliare, con soggetti appartenenti alla criminalità organizzata. Di particolare rilievo, secondo la relazione ministeriale, sarebbe il fatto che il sindaco e il vice sindaco, entrambi avvocati, hanno assunto contemporaneamente la veste di difensori di fiducia di esponenti di rilievo delle cosche locali, dismettendo l’incarico solo nei primi mesi del 2016, a causa della costituzione come parte civile del comune di-OMISSIS-nei detti processi. Significativa rilevanza avrebbe poi il fatto che un consigliere comunale e il coniuge di questi sono indagati per numerosi gravi reati, tra cui quello di bancarotta fraudolenta, quest’ultimo unitamente ad un libero professionista, che è in stretti rapporti di affinità con una dipendente comunale. Sarebbero poi emersi “un diffuso quadro di illegalità, in diversi settori dell’ente locale, che unitamente ad un generale disordine amministrativo, si sono rivelati funzionali al mantenimento di assetti predeterminati con soggetti organici o contigui alle organizzazioni criminali egemoni ed al consequenziale sviamento dell’attività di gestione dai principi di legalità e buon andamento”. A tal fine rileverebbero: - l’assegnazione, per quindici anni e gratuitamente, di un bene sequestrato alla criminalità organizzata a una cooperativa inattiva da tempo perché sottoposta a indagini per indebite percezioni di erogazioni pubbliche; - l’esistenza di un meccanismo di assegnazione degli appalti di lavori e di servizi, tale da realizzare una sorta di “rotazione” sempre tra le stesse ditte, le quali, poi, attraverso il meccanismo delle proroghe, recupererebbero il ribasso offerto in sede di gara, il tutto con elusione delle disposizioni in materia di informative antimafia; - l’affidamento del servizio di mensa scolastica per il periodo 2016 – 2019, a seguito di una procedura gravata da varie irregolarità, alla stessa ditta già in precedenza aggiudicataria del medesimo servizio, colpita, qualche mese più tardi, da un’interdittiva antimafia; - l’esistenza di disfunzioni e irregolarità nelle procedure per l’affidamento del servizio di gestione del verde pubblico, caratterizzate dal ripetuto ricorso ad assegnazioni dirette sulla base di infondati motivi di urgenza; - la prassi di affidare alle imprese aggiudicatarie all’esito di procedure di affidamento, lavori ulteriori rispetto a quelli posti a gara; - l’affidamento, con la tecnica sopra menzionata, di un appalto ad un’impresa il cui titolare è gravato da numerose segnalazioni all’autorità giudiziaria per diversi reati e ha frequentazioni con appartenenti alla criminalità organizzata, mentre alcuni dipendenti sono indagati per indebita percezione di erogazioni a carico dello Stato. 8. L’esame del quadro delineato nella proposta in esame, analizzato alla luce delle emergenze processuali, fa emergere la fondatezza della censura ricorsuale inerente la carenza, nella fattispecie, dei presupposti per lo scioglimento degli organi elettivi locali. Per arrivare a tale conclusione, va rammentato che, alla stregua delle ridette coordinate ermeneutiche, se è vero che gli elementi concreti, univoci e rilevanti che legittimano il ricorso al rimedio ex art. 143 cit. non devono necessariamente ridondare in attività di rilievo penale, è pur vero che essi non possono non dimostrare quella consistenza e unidirezionalità necessaria a permettere una fondata percezione della loro forte e decisa valenza rivelatrice dei collegamenti esistenti tra gli amministratori locali e la criminalità organizzata e dei conseguenti condizionamenti sull’attività amministrativa. 8.1 E tutto ciò nella fattispecie non è dato osservare, a partire dalla prospettata incidenza sul funzionamento della giunta disciolta di persone coinvolte nell’”-OMISSIS-”, indagine di polizia che, come si legge nella relazione della Commissione di accesso, è poi sfociata nei 52 arresti menzionati nella proposta ministeriale e che hanno riguardato due consiglieri comunali, uno dei quali rivestiva anche la carica di vicepresidente del consiglio comunale. E infatti, come emerge dalla stessa relazione della Commissione, i due consiglieri ai quali è stato contestato il reato di concorso esterno in associazione mafiosa - in quanto avrebbero chiesto e fruito dell’appoggio elettorale della locale cosca mafiosa - sono appartenenti ad un raggruppamento politico diverso da quello rappresentato in giunta, né il provvedimento individua attività degli stessi idonee a condizionare l’operato dell’organo consiliare, al quale gli stessi appartenevano, o dell’organo esecutivo, del quale, come visto, non facevano parte. 8.2 Sempre con riferimento all’”-OMISSIS-” e agli accertamenti da questa scaturiti in ordine al condizionamento, da parte delle organizzazioni criminali, degli esiti delle operazioni elettorali, deve poi esaminarsi, la posizione di -OMISSIS-, candidato consigliere nella lista guidata dal Sindaco -OMISSIS-. La vicenda, non menzionata nella relazione ministeriale e in quella prefettizia, che sembrano quindi non aver attribuito al fatto una particolare rilevanza, è evidenziata nella memoria difensiva depositata dalla difesa erariale, che rileva come nella relazione della Commissione d’accesso si riferisce che il detto candidato ha chiesto il voto ad un soggetto collegato alle locali cosche. Anche tale dato di fatto appare privo della pretesa valenza sintomatica. Il candidato, infatti, non risulta eletto, così che non è dato comprendere, in assenza di indicazioni ulteriori in ordine ad una sua apprezzabile influenza sugli eletti e sugli assessori nominati, in che modo l’eventuale collegamento dello stesso con l’ambiente criminale possa aver condizionato l’operato della giunta e del consiglio. 8.2.1 Né ulteriori elementi possono essere tratti dall’episodio, pure riportato nella relazione della Commissione, relativo al candidato -OMISSIS-, indicato come collegato ad ambienti criminali, atteso che il candidato sindaco odierno ricorrente, ha chiesto e ottenuto il ritiro della candidatura, così che lo stesso non ha proprio partecipato alla competizione elettorale. 8.3 Sempre con riferimento alla fase di competizione elettorale, la stessa relazione della Commissione d’indagine dà poi atto del fatto che la posizione di -OMISSIS- - consigliere eletto nella lista che sosteneva il sindaco -OMISSIS- e che era stato nominato Presidente del consiglio comunale - indagato per voto di scambio, è stata archiviata dal giudice competente. Dalla stessa relazione emerge, ancora, che i fatti che hanno dato origine all’indagine per voto di scambio, e che vedono coinvolti il padre del -OMISSIS- e altre persone, non erano maturati in un contesto riconducibile alla criminalità organizzata, né a diversa conclusione può giungersi in considerazione del fatto che la vicenda sia stata oggetto di discussione tra due persone intercettate nell’ambito dell’”-OMISSIS-”, le quali si limitano, infatti a commentare la vicenda (cfr. relazione della Commissione a pag. 42 della relazione). 8.4 Ne risulta confermata l’affermazione dei ricorrenti che hanno evidenziato come né il sindaco, né gli assessori, né i consiglieri della maggioranza che sosteneva la giunta disciolta sono stati attinti da provvedimenti nell’ambito dell’indagine “-OMISSIS-”. 8.5 Va poi considerata la circostanza, anche questa riferita solo nella relazione della commissione d’accesso ma non nella proposta del Ministro e nella relazione del Prefetto, dell’essere rimasto coinvolto nella medesima operazione di polizia il fidanzato di una componente della giunta -OMISSIS- (l’assessore -OMISSIS-). Anche tale circostanza appare priva di un’univoca significatività in ordine a un operato “condizionato” della giunta. Deve infatti osservarsi come, sebbene debba essere condivisa l’argomentazione della difesa erariale, secondo la quale il reato, ancorché relativo al traffico di stupefacenti, deve ritenersi particolarmente allarmante, in quanto maturato all’interno di un’indagine che vede coinvolti diversi soggetti riconducibili alla criminalità organizzata, è anche vero che la descrizione del fatto non è, nella relazione, accompagnata dall’indicazione di frequentazioni della-OMISSIS-con soggetti riconducibili ad un ambiente criminale, né da altri dati dai quali desumere un effettivo condizionamento dell’operato della stessa dalle frequentazioni “controindicate” del fidanzato. 8.6 Neppure significativi sono i dati relativi alla consigliera -OMISSIS-, eletta nelle liste della maggioranza. La relazione della Commissione, come la stessa proposta ministeriale, riferiscono che la-OMISSIS-e il coniuge “sono indagati” per reati comuni, mentre l’esistenza di collegamenti con la criminalità è dedotta dalla, in verità generica, considerazione che “il settore merceologico in cui operano i suddetti coniugi (sale da gioco e affini ) è notoriamente permeabile agli ambienti di criminalità organizzata” e da una dichiarazione resa in un interrogatorio del 2012, che, per quanto puntuale, si riferisce tuttavia a fatti verificatisi prima del 2004, che non risultano aver dato vita a specifiche contestazioni (cfr. relazione della Commissione d’indagine, p. 53). 8.7 Priva di una apprezzabile valenza probatoria appare anche l’affermata continuità della giunta oggetto del provvedimento oggi impugnato con le giunte già oggetto di scioglimento nel 1991 e nel 2002. L’affermazione, assertiva nella proposta del Ministero, non appare puntualmente argomentata pur all’esame delle più dettagliate indicazioni contenute nella relazione della Commissione d’indagine, che si limita a riportare la proposta di scioglimento del 2002 e a riferire il contenuto di alcuni accertamenti a suo tempo disposti, rimettendo poi all’interprete la ricerca dei singoli soggetti menzionati, neppure tutti riconducibili alla maggioranza, che risultano candidati o eletti anche nella competizione elettorale del 2015. 8.8 Come sostenuto dai ricorrenti è, poi, irrilevante il pure menzionato collegamento della compagine disciolta con la giunta eletta nel 2010, atteso che quest’ultima non è stata oggetto a sua volta di alcun provvedimento dissolutorio. 8.9 Sempre in punto di frequentazioni, e con particolare riferimento alla doppia veste rivestita dal sindaco e dal vicesindaco di membri della giunta e difensori di imputati di reati di “mafia”, il Collegio condivide – e ritiene estensibili al vicesindaco - le conclusioni raggiunte dal Tribunale di -OMISSIS- nella sentenza n. 1000 del 7 agosto 2018 (che ha respinto la domanda di incandidabilità del sindaco -OMISSIS- proposta dal Ministero dell’interno), laddove ha osservato “come notazione di carattere generale che l’attività difensiva, anche in favore di soggetti imputati di delitti di criminalità organizzata, non può essere, tout court, posta alla base di un giudizio di cointeressenza tra il difensore e ambienti criminali”, rilevando poi come “nel caso concreto la permanenza del mandato difensivo, in capo al -OMISSIS-, peraltro per un periodo limitatissimo, anche dopo la sua elezione a Sindaco, non appare da sola, né unitamente a tutte le indicazioni probatorie, valutabile in punto di responsabilità ex 143 TUEL”. In proposito va pure rilevato come la maggior durata degli incarichi difensivi sostenuta dalla difesa delle amministrazioni resistenti appare in contrasto con quanto affermato nella stessa relazione ministeriale (che riferisce che gli incarichi sono durati fino ai primi mesi del 2016). 8.10 Con riferimento ai pretesi condizionamenti della campagna elettorale e alla contiguità degli amministratori con ambienti collegati alla criminalità organizzata, deve dunque conclusivamente osservarsi come difettino, nella fattispecie, elementi dotati di sufficiente concretezza, univocità e rilevanza, atti a dimostrare, anche nel loro insieme e non singolarmente, già con riferimento al mero profilo soggettivo, e dunque all’esistenza di rapporti e frequentazioni rilevanti, la presenza di “collegamenti” degli amministratori con la criminalità ovvero di “condizionamento” degli stessi da parte della criminalità organizzata (sulla necessità, ai fini della legittima emanazione del decreto di scioglimento di profili di carattere soggettivo, riferiti alle persone degli amministratori, oltre che oggettivo, riferiti alla loro attività, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 3 marzo 2016, n. 876). 9. La relazione attribuisce poi particolare rilievo al fatto che la giunta disciolta operava in un territorio caratterizzato dalla presenza di quattro organizzazioni criminali, tra le più potenti del “sistema ndrangheta”. 9.1 Il contesto territoriale, tuttavia, nulla dice ex se in ordine all’eventuale collegamento esistente tra gli amministratori di un determinato comune e la criminalità organizzata. Come già rilevato dalla Sezione in analoghi contenziosi (tra cui Tar Lazio, I, 4 luglio 2013, n. 6609), la natura dello scioglimento quale rimedio di extrema ratio volto a salvaguardare beni primari dell’intera collettività nazionale, messi in pericolo o compromessi dalla collusione tra amministratori locali e criminalità organizzata o dal condizionamento comunque subito dai primi, non fronteggiabile con altri apparati preventivi o sanzionatori dell’ordinamento, ovvero, in altre parole, lo stesso obiettivo di ripristino delle condizioni di legalità che il legislatore assegna alla misura in presenza delle condizioni eccezionali tratteggiate dall’art. 143 TUEL, richiede che l’intervento sia posto in essere solo laddove l’influenza della criminalità organizzata sugli organi elettivi dell’amministrazione locale sia fondatamente e univocamente percepibile, risolvendosi altrimenti l’applicazione della norma in un’inammissibile ingerenza dello Stato nei governi locali. Ne consegue imprescindibilmente che, nell’apprezzamento della eventuale sussistenza delle ridette condizioni eccezionali, nessuna realtà locale debba scontare in linea di principio ovvero pregiudizialmente la mera appartenenza a un più vasto territorio, ritenuto, sotto il profilo giuridico, ma anche sotto quello storico, pervasivamente interessato dalla presenza di fenomeni criminali radicati e organizzati nel territorio. Diversamente opinandosi, un ordinamento democratico e pluralistico, quale quello vigente, non potrebbe tollerare la stessa esistenza del considerato potere di intervento centrale, autoritativo e ab externo, sugli organi locali (in tal senso, Tar Lazio, n. 6609/13 cit.). Può aggiungersi, del resto, che per le stesse ragioni, ancorché antiteticamente, altre realtà locali, sia pur ritenute, sempre storicamente, lontane dagli stessi fenomeni per ragioni geografiche, non possono, per ciò solo, e soprattutto nell’attuale nuova conformazione delle strutture criminali, implementatasi in conformità allo sviluppo delle forme di comunicazione e al più elevato grado di complessità delle sottostanti organizzazioni, essere ritenute indenni dalla possibilità di un loro radicamento. Si deve in sostanza concludere che, in base alle specifiche caratteristiche di ciascuna parte del territorio nazionale, l’accertamento da compiersi ex art. 143 del d.lgs. 267/2000, ai fini del suo positivo riscontro di legittimità in via giudiziale, deve necessariamente far trasparire l’esistenza di un modello di collegamento diretto o indiretto tra amministratori e criminalità organizzata di tipo mafioso o similare ovvero di forme di condizionamento dei primi, che possono anche riflettersi, caso per caso, in una diversa conformazione degli elementi che denotano la presenza delle condizioni patologiche che determinano i gravi effetti negativi nella gestione della cosa pubblica richiamati dalla disposizione, ma che non può che essere identico nell’apprezzamento della consistenza degli elementi stessi, che, laddove conduca allo scioglimento dell’organo elettivo locale, deve dar conto in ogni caso della loro concretezza, univocità e rilevanza. 10. Nessuna particolare prova di collegamenti o condizionamenti dell’operato dell’amministrazione da parte delle organizzazioni mafiose può poi trarsi dall’esame delle vicende poste alla base del disposto scioglimento, sia pure valutate nel loro insieme, tra cui quelle contrattuali menzionate dalla proposta ministeriale. 10.1 E infatti, con riferimento all’assegnazione alla società cooperativa sociale agricola -OMISSIS-, gratuitamente e per quindici anni, di un bene di proprietà comunale, deve rilevarsi, in primo luogo, come la stessa relazione non individua collegamenti della società assegnataria con ambienti della criminalità organizzata, menzionando a carico di soci e dipendenti denunce, in massima parte risalenti, per reati comuni. La circostanza, come osservato dai ricorrenti, è peraltro coerente con il fatto che la cooperativa prevedeva la necessaria presenza di categorie svantaggiate tra i soci e i lavoratori (tra i quali i condannati), tanto più che l’assegnazione, avvenuta all’esito di una procedura concorsuale per la quale era stata presentata una sola offerta, era a titolo gratuito in ragione delle pessime condizioni del bene ed era stata disposta per uno scopo sociale. 10.2 Quanto poi all’esistenza di un meccanismo di assegnazione degli appalti di lavori e di servizi, tale da realizzare una sorta di “rotazione” sempre tra le stesse ditte, deve rilevarsi come la contestata assertività dell’affermazione, riferita in ricorso alla formulazione della proposta ministeriale, non viene meno alla luce della più diffusa esposizione contenuta nella relazione della Commissione d’indagine. In proposito, e con più dirimente rilievo, va poi considerato che la relazione della Commissione in questione non riconduce le ditte aggiudicatarie ad ambienti di criminalità organizzata, né individua le modalità di un eventuale interessamento degli amministratori sull’operato dei dirigenti in materia, così che resta irrilevante, ai fini che qui occupano, verificare se, come sostengono i ricorrenti, si trattava di lecito utilizzo dell’accordo quadro o se, come ritiene la Commissione, si era in presenza di un illegittimo recupero dei ribassi. 10.3 Quanto poi all’affidamento del servizio di mensa scolastica per il periodo 2016 – 2019, deve considerarsi come da un lato non emerge in che modo le segnalate irregolarità della procedura avrebbero favorito l’aggiudicataria, essendo peraltro rimasto incontestato il fatto che l’amministrazione aveva tempestivamente richiesto l’informativa antimafia, che non era pervenuta nei termini, e che la stessa, appena avuta notizia dell’adozione del provvedimento interdittivo (la cui ritardata adozione, rispetto a precedente provvedimento riguardante una controllata dell’aggiudicataria, non era imputabile all’ente locale), ha provveduto alla revoca della disposta aggiudicazione. 10.4 Non è poi chiarito il collegamento tra le irregolarità riscontrate in tema di delibere sul verde pubblico - invero spesso espresso, nella relazione della Commissione, sulla base di valutazioni tra di loro contraddittorie, che sembrano, di volta in volta, richiamare più ragioni di perplessità espresse dai dirigenti che irregolarità autonomamente accertate – e specifiche attività riconducibili ai componenti della giunta ovvero a favoritismi a beneficio di soggetti collegati alla criminalità organizzata locale. 10.5 Quanto al censurato affidamento di un appalto ad un’impresa il cui titolare sarebbe gravato da numerose segnalazioni all’autorità giudiziaria per diversi reati, avrebbe frequentazioni con appartenenti alla criminalità organizzata e avrebbe alle dipendenze soggetti indagati per indebita percezione di erogazioni a carico dello Stato, va poi rilevato come, dalla stessa relazione della Commissione, emerge che il titolare dell’impresa, -OMISSIS- è solo “segnalato” - e non condannato - per diversi reati comuni, mentre le “frequentazioni” a questo imputate non sono tali, atteso che la relazione menziona, quali prove di contiguità, tre soli controlli delle Forze dell’ordine - uno del 2007, uno del 2014 e uno del 2015 - nel corso dei quali il Torchia è stato trovato in compagnia di persone aventi precedenti per reati comuni. La stessa proposta ministeriale e la relazione danno poi atto del fatto che ai dipendenti risultano imputati solo reati estranei all’area della criminalità organizzata 10.6 Restano da esaminare, benché menzionate nella relazione della Commissione e non nella proposta ministeriale, le vicende dell’assegnazione a titolo gratuito di un bene alla -OMISSIS- e della vendita della-OMISSIS-. 10.6.1 Quanto alla prima, appare oggettivamente non ravvisabile, né dedotto, un collegamento della beneficiaria del comodato alla criminalità organizzata. 10.6.2 Quanto alla seconda vicenda – in relazione alla quale la relazione evidenzia come il bene, inserito, nel 2015, nel piano delle alienazioni e valorizzazioni del comune per l’anno 2015 per il valore di 650.000,00 è stato poi proposto in vendita, l’anno successivo, per un valore quasi doppio - deve rilevarsi come la relazione non individui, neppure in astratto, il collegamento di tali fatti con un’utilità della quale avrebbero beneficiato le organizzazioni criminali, tanto più che il bene non è stato in concreto venduto. 10.7 Deve dunque rilevarsi come anche i descritti episodi di irregolarità amministrativa, neppure tutti provati, risultano in conclusione non inseriti “in un quadro che consenta di collocarle, in modo univoco, come effetti di una situazione di connivenza o di condizionamento, che ad esse teleologicamente orienta l’attività amministrativa”; ciò è indispensabile a fini di distinguere i casi di vero e proprio collegamento e condizionamento da “quelli, purtroppo pur diffusi, di attività amministrativa fortemente contrassegnata da illegittimità e/o illiceità” (così, Consiglio di Stato, sez. IV, 3 marzo 2016, n. 876, nello stesso senso Consiglio di Stato, sez. III, 19 ottobre 2015, n. 4792, che ricorda come “gli elementi dedotti dalla Amministrazione, in assenza del condizionamento di tipo mafioso, non possono giustificare l’adozione del provvedimento straordinario di cui all’art. 143 TUEL secondo i parametri indicati ai paragrafi 6.2., 6.3. e 6.4., prevalendo al riguardo le tutele predisposte a favore del rispetto della volontà popolare e dell’autonomia territoriale. Le misure previste dal suddetto art. 143, infatti, non costituiscono strumento generale a garanzia del corretto funzionamento dell’ente, ma uno strumento specifico per fronteggiare i malfunzionamenti dell’Amministrazione in conseguenza e in dipendenza di rapporti con la criminalità organizzata”). In conclusione, ad avviso del Collegio gli atti gravati, non sono riusciti ad evidenziare, per assenza di univocità e concretezza delle evidenze utilizzate, la ricorrenza di un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi, tale da compromettere il buon andamento o l'imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali in quanto tesa a favorire o a non contrastare la penetrazione della suddetta criminalità nell’apparato amministrativo. 11. Per tutto quanto precede, il ricorso e i motivi aggiunti, assorbita ogni altra censura, devono essere accolti, disponendosi, per l’effetto, l’annullamento del gravato provvedimento di scioglimento. 12. Le spese di lite possono essere compensate in considerazione della complessità della vicenda. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti: - dispone l’estromissione dal giudizio del Presidente della Repubblica; - accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati. Spese compensate, salvo quanto previsto dall’art. 13, comma 6bis.1, d.p.r. n. 115/2002 sul contributo unificato, da porsi a carico del Ministero dell’Interno. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1 d.lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti e le altre persone fisiche e giuridiche menzionate. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Roberta Cicchese