urn:nir:tar.lazio;sezione.1:sentenza:00000-0000 2 2 0 I N 20171035220180523150025190.xml 20171035220180523150025190.docm 201710352\201710352.xml U:\DocumentiGA\Roma\Sezione 1\2017\201710352\ Sentenza Ivo Correale 12/06/2018 11:53:27 Roberta Cicchese 12/06/2018 07:36:09 12/06/2018 6 6 6 N N Falso Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Ivo Correale, Presidente FF Roberta Cicchese, Consigliere, Estensore Lucia Maria Brancatelli, Primo Referendario per l'annullamento previa sospensione cautelare, - della delibera AGCM n. 26686 del 19 luglio 2017 (“Delibera”, All. 1), notificata a mezzo PEC il 1° agosto 2017, con la quale l'Autorità a conclusione del procedimento I742 ‘Tondo per Cemento Armato', ha accertato la partecipazione di Feralpi ad una presunta intesa restrittiva della concorrenza in violazione dell'art. 101 TFUE, e ha applicato a Feralpi una sanzione pari a Euro 29.429.460,00; - di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, presupposto e/o consequenziale, ivi incluse la delibera AGCM n. 25674 del 21.10.2015 recante avvio del procedimento I742 e le delibere AGCM del 24.2.2016 e del 18.1.2017 recanti rigetto degli impegni presentati da Feralpi; ovvero, in via subordinata per la riduzione della sanzione applicata a Feralpi. sul ricorso numero di registro generale 10352 del 2017, proposto da Feralpi Siderurgica S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Sciaudone, Flavio Iacovone, Gianluca Belotti e Andrea Neri, elettivamente domiciliata in Roma, via Pinciana 25, presso lo studio dell’avv. Francesco Sciaudone; l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12; Alfa Acciai S.p.A., Ferriera Valsabbia S.p.A., Industrie Riunite Odolesi I.R.O. S.p.A., Stefana S.p.A. in Liquidazione, Fin.Fer. S.p.A., Ferriere Nord S.p.A., Riva Acciaio S.p.A., Siderferro S.p.A. in Liquidazione, Ori Martin Acciaieria e Ferriera di Brescia S.p.A. non costituiti in giudizio; Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Davide Cacchioli, Sergio Fienga e Lisa Noja, elettivamente domiciliata in Roma, via Ludovisi n. 35, presso lo studio del secondo; Unione Italiana delle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura - Unioncamere, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Messico 7; ad adiuvandum: A.N.C.E. Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, e Angiolino Legrenzi, in proprio, rappresentati e difesi dagli avvocati Davide Epicoco e Daniele Manca Bitti, elettivamente domiciliati in Roma, via Luigi Luciani 1, eletto presso lo studio del secondo; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, della Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Brescia e dell’Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura – Unioncamere, con la relativa documentazione; Visto l’atto di intervento “ad adiuvandum” di A.N.C.E. Brescia; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 maggio 2018 la dott.ssa Roberta Cicchese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO E’ impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (d’ora in avanti anche Autorità o AGCM) ha ritenuto la sussistenza di un’intesa tra le società Alfa Acciai S.p.A., Feralpi Siderurgica S.p.A. (Feralpi), Ferriera Valsabbia S.p.A., Industrie Riunite Odolesi I.R.O. S.p.A., Ori Martin Acciaieria e Ferriera S.p.A., Stefana S.p.A., Riva Acciaio S.p.A., Ferriere Nord S.p.A e Fin.Fer. S.p.A., consistita in un’attività di coordinamento delle politiche commerciali finalizzata a limitare il confronto concorrenziale tra le parti sui prezzi del tondo in cemento armato e della rete elettrosaldata, ha ordinato alle parti di astenersi in futuro dal porre in essere comportamenti aventi oggetto o effetti analoghi a quelli dell’infrazione accertata e ha irrogato alla ricorrente la sanzione pecuniaria di € 29.429.460,00. L’intesa, continuata e complessa perché espressione di un unico piano d’insieme comune alle parti, sarebbe stata finalizzata a contrastare la potenziale forte pressione al ribasso dei prezzi e sarebbe stata attuata mediante scambi di informazioni commerciali avvenute all’interno dell’associazione Nuovo Campsider (associazione interna a “Federacciai” che rappresentava l’insieme delle imprese elettro-siderurgiche nazionali) e attraverso l’attività di rilevazione dei prezzi avvenuta nella Commissione prezzi della Camera di commercio di Brescia. La condotta anticompetitiva si sarebbe dispiegata nel periodo 2010 – 2016. Avverso il provvedimento impugnato la ricorrente ha articolato i seguenti motivi di doglianza: A) Copertura normativa delle condotte. Violazione dell’art. 2, c. 2, lett. d) l. n. 580/1993 (pre-riforma). Eccesso di potere. Irragionevolezza ed illogicità. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Travisamento dei fatti. Abolitio criminis. L’Autorità avrebbe mal ricostruito il contesto normativo–regolamentare di riferimento, non considerando il fatto che l’attività di formazione dei listini dei prezzi costituisce un compito storicamente affidato agli enti camerali sin dagli anni ‘20. Sempre in ordine alla legittimità dell’attività di rilevazione dei prezzi svolta presso la Camera di Commercio di Brescia, la ricorrente evidenzia come la stessa sia stata riconosciuta dal Consiglio di Stato e dal Ministero dello sviluppo economico, oltre che ribadita dalla stessa CCIAA di Brescia e da Unioncamere (l’Unione italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura). Nel senso della legittimità e utilità delle rilevazioni camerali si sarebbe espressa, in precedenti decisioni, la stessa AGCM. B) Mancata adozione di una segnalazione ex artt. 21 o 22 l 287/1990. Eccesso di potere. Sviamento di potere. Violazione del principio di proporzionalità. Ingiustizia manifesta. Contraddittorietà. Ove avesse ravvisato criticità connesse al quadro giuridico-regolamentare relativo alla rilevazioni camerali dei prezzi, l’Autorità avrebbe dovuto adottare, in occasione della riforma del sistema camerale, una segnalazione ai sensi degli artt. 21 o 22 della legge n. 287/1990 al fine di sollecitarne la rimozione. C) Ingiustificata tardività dell’avvio del procedimento. Violazione dell’art. 14 l. 689/1981. Violazione dei principi di legalità, buon andamento e del legittimo affidamento. L’Autorità avrebbe notificato la contestazione di cui all’art. 14 della legge n. 689/1981 ben oltre il termine di 90 giorni dal momento dell’accertamento dell’infrazione. L’intera fase preistruttoria si sarebbe trascinata per un tempo estremamente lungo e sarebbe stata caratterizzata da lunghissime pause, in nessun modo correlate ad una scansione procedimentale lineare. In ogni caso, gli elementi necessari per disporre l’avvio del procedimento erano nella disponibilità dell’autorità fin dal 2011, sulla base delle informazioni e dei documenti forniti dal denunciante, o, al più, dall’aprile 2012, quando l’AGCM ha ottenuto, in risposta a richieste istruttorie, tutti gli elementi sulla base dei quali ha proceduto alla contestazione. Il complessivo ritardo con il quale l’Autorità ha proceduto si sarebbe poi riverberato nella valutazione di gravità e durata dell’infrazione, caratteristiche dell’illecito che, in caso di tempestiva contestazione, sarebbero state di gran lunga inferiori. Il fatto che le parti fossero a conoscenza della denuncia inviata all’Autorità nel 2011 e che per un lungo periodo esse non abbiano avuto notizie in ordine a possibili esiti della stessa, avrebbe, inoltre, ingenerato nelle stesse un legittimo affidamento circa l’assenza di profili di illiceità nella loro condotta. D) Violazione degli artt. 11, par. 6 e 24, par 1(a) del Regolamento CE n. 1/2003 e dei principi sul riparto di competenze tra Commissione europea e Autorità di concorrenza nazionali. Incompetenza. Carenza di potere dell’AGCM. L’AGCM sarebbe stata priva del potere di adottare il provvedimento sanzionatorio in ragione della precedente e recente adozione di analogo provvedimento ad opera della Commissione europea. E) Difetto di motivazione. Eccesso di potere. Manifesta illogicità e irragionevolezza circa la valutazione degli impegni. Il provvedimento di rigetto degli impegni presenterebbe una motivazione assertiva ed erronea. F) L’accertamento della presunta intesa. Eccesso di potere. Manifesta illogicità e irragionevolezza. Difetto di istruttoria. Mancata prova dell’intesa. Difetto di motivazione. Manifesta ingiustizia. Disparità di trattamento. Violazione dei diritti di difesa. La delibera gravata avrebbe erroneamente imputato alle parti la definizione del valore di riferimento della c.d. componente base del tondo in cemento armato, non tenendo conto del fatto che nella Camera di Commercio veniva semplicemente rilevata una forcella di valori, oscillanti tra un prezzo minimo e un prezzo massimo. Peraltro l’effettiva base di prezzo in concreto praticata, si discostava anche dalla forcella così individuata in ragione degli sconti praticati dalle società, in maniera assolutamente autonoma, ai singoli clienti. Più in generale, osserva la ricorrente, l’Autorità non avrebbe fornito prova dell’esistenza dell’intesa, sia con riferimento alle prove della ricorrenza di un accordo collusivo sia con riferimento all’analisi economica del mercato considerato, la cui struttura oligopolistica importa una particolare trasparenza delle condizioni praticate dalle imprese, che consente un monitoraggio particolarmente efficace dei concorrenti e genera, fisiologicamente, un parallelismo di condotte. In violazione del diritto di difesa, infine, l’AGCM avrebbe dichiarato inammissibile la produzione documentale, consistente in elaborazioni economiche, depositata dalla ricorrente il 7 luglio 2017. G) Eccesso di potere. Violazione del principio di proporzionalità. Manifesta illogicità e irragionevolezza circa la valutazione della gravità e durata della condotta e l’importo della sanzione. Violazione dell’art. 11 l. 689/1981. In via subordinata, la ricorrente contesta l’attività di quantificazione della sanzione, nel determinare la quale l’Autorità avrebbe mal apprezzato la gravità dell’intesa e la sua durata. Si è costituita l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che ha chiesto il rigetto del ricorso, depositando memoria e documenti. L’intimata Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Brescia nel costituirsi in giudizio ha fornito la propria ricostruzione della disciplina normativa ritenuta applicabile all’epoca dell’illecito contestato alle aziende. L’A.N.C.E. Brescia e il signor Angiolino Legrenzi hanno spiegato intervento “ad adiuvandum”. In prossimità della pubblica udienza parte ricorrente, parte resistente e Unioncamere depositavano memorie (le prime due anche “di replica) a sostegno delle rispettive tesi. All’udienza del 23 maggio 2018 il ricorso è stato trattenuto in decisione. DIRITTO 1. Il provvedimento impugnato ha rilevato l’esistenza di una articolata intesa, unica e complessa, nella quale confluiscono due condotte, entrambe ritenute funzionali al medesimo fine di consentire alle imprese che ne hanno fatto parte, mediante il coordinamento delle reciproche strategie commerciali, di assicurarsi ricavi e margini migliorativi di quelli conseguibili in un contesto concorrenziale nella vendita di Tondini per Cemento Armato (“TCA”) e Rete elettrosaldata (“rete els.”). 2. Le due condotte, tra loro collegate in quanto finalizzate all'unico scopo di consentire a tutte le parti di coordinare le rispettive condotte commerciali, riguardavano: (a) le riunioni mensili presso l’Associazione “Nuovo Campsider” e (b) le riunioni quindicinali tenute dalla Commissione prezzi presso la Camera di Commercio Industria e Artigianato di Brescia. 3. L’Autorità ha ritenuto, quanto alla prima condotta, che le parti avessero posto in essere uno scambio sistematico, svolto su base mensile (e in particolare all’inizio di ogni mese) di dati individuali ed estremamente sensibili in quanto volti a svelare in anticipo ai concorrenti sia la strategia di approvvigionamento delle imprese e sia le quantità produttive programmate di offerta di TCA e rete els. Tale scambio di informazioni si sarebbe svolto in occasione delle riunioni che si tenevano il primo martedì di ogni mese presso l’associazione Nuovo Campsider (di seguito anche “NC”). La finalità delle imprese, secondo la ricostruzione offerta nel provvedimento, era quella di semplificare il coordinamento delle rispettive politiche di prezzo, avvantaggiandosi del coordinamento realizzato nelle politiche di approvvigionamento del rottame ferroso, principale input produttivo di TCA e rete els. 4. In relazione alla seconda condotta, AGCM sostiene che le imprese siderurgiche si sarebbero servite della Commissione prezzi presso la Camera di Commercio di Brescia per definire “ex ante” i prezzi (base ed extra) che tali imprese intendevano applicare sui prodotti oggetto dell’intesa. 5. Il procedimento è stato avviato il 21 ottobre 2015, a seguito di una segnalazione, pervenuta il 15 novembre 2011, da parte del liquidatore di una società di rivendita di prodotti in acciaio per l'edilizia, che denunciava l'esistenza di un cartello tra le imprese nazionali produttrici di TCA, finalizzato alla fissazione congiunta del relativo prezzo di vendita all'ingrosso con riguardo sia alla componente cd. base che a quella cd. extra. Il segnalante, a supporto della denuncia, allegava alcuni listini dei cd. prezzi extra del TCA e della rete els. praticati da società produttrici concorrenti e i cui importi risultavano essere sempre identici per ciascuna delle varie dimensioni in cui il prodotto era commercializzato. Con riguardo al cd. prezzo base, il segnalante indicava, inoltre, nelle riunioni quindicinali della Commissione Prezzi presso la Camera di Commercio Industria e Artigianato di Brescia (di seguito, anche “Camera di Commercio” o “CCIAA/Bs”) il luogo di formalizzazione del coordinamento finalizzato alla fissazione concordata di questa componente del prezzo finale del TCA. AGCM nel provvedimento afferma che “L'attività pre-istruttoria è stata, pertanto, indirizzata all'approfondimento delle caratteristiche, grado di trasparenza e dinamiche dei mercati del TCA e della rete els., della struttura del loro prezzo finale di, nonché alla verifica dell'esistenza, composizione e funzionamento della "Commissione Prezzi prodotti siderurgici”. Sottolineava che “solo nel mese di settembre 2015” la Camera di Commercio aveva “trasmesso agli Uffici alcuni importanti documenti relativi alla modalità di rilevazione dei prezzi cd. extra e alla loro contestuale pubblicazione sul Listino settimanale “on line” della CCIAA/Bs” (par. 13 del provv.). La fase istruttoria, avviata il 21 ottobre 2015 nei confronti di sei società concorrenti (Alfa Acciai, Feralpi, Valsabbia, IRO, ORI e Stefana) i cui rappresentanti sedevano nella richiamata Commissione Prezzi presso la CCIAA/Bs, ha in un primo momento riguardato l’accertamento del possibile coordinamento delle politiche commerciali delle imprese attraverso le riunioni in tale Commissione. Il 21 giugno 2016, e sulla base degli ulteriori elementi emersi nel corso dell'istruttoria, l'Autorità ha deciso l'estensione oggettiva del procedimento allo scambio, tra le parti e nell'ambito delle riunioni di NC, di informazioni di dettaglio sui prezzi, quantità di acquisto di rottame ferroso e livelli produttivi. L’istruttoria è stata, poi, estesa soggettivamente nei confronti delle società Ferriere Nord, Riva Acciaio e Fin.Fer. L'Autorità, il 18 gennaio 2017, ai sensi dell'art. 14, comma 1, D.P.R. n. 217/1998, ha autorizzato l’invio della Comunicazione delle risultanze istruttorie alle parti. Dopo alcune proroghe del termine finale, il procedimento si è concluso il 19 giugno 2017 con l’adozione del provvedimento sanzionatorio. 6. Nell’esame dei motivi di doglianza, si seguirà un ordine parzialmente diverso da quello seguito in ricorso, prendendo in esame, in via prioritaria, le censure più radicali, aventi ad oggetto, rispettivamente, l’intervenuta decadenza dell’Autorità dal potere sanzionatorio e la configurabilità o meno della fattispecie anticoncorrenziale. 7. Con il terzo motivo di impugnazione, parte ricorrente sostiene che il provvedimento sarebbe viziato per la violazione del termine massimo di avvio della fase istruttoria di cui all’art. 14 l. n. 689/81. La norma prevede ai primi due commi che: “La violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa.” “Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento”. Questa Sezione ha avuto modo di chiarire che il termine decadenziale di cui all’art. 14 della l. n. 689/1981 non trova diretta applicazione nel procedimenti “antitrust” in relazione alla durata della fase istruttoria. Ciò in quanto il richiamo operato dall’art. 31 della l. 287/1990, pur nei termini dell’applicabilità, delle disposizioni del Capo I, Sez. I e II, l. n. 689 del 1981, vale ai soli fini delle sanzioni amministrative pecuniarie, ma non per la disciplina della fase istruttoria del procedimento, in relazione alla quale la fattispecie è distintamente e autonomamente regolata (cfr. Tar Lazio, sez. I, 28 luglio 2017, n. 9048). Quanto alla durata della fase preistruttoria, né nell’art. 14 l. n. 287 del 1990 né nel Regolamento dell’Autorità in materia di procedure istruttorie viene individuato un termine massimo per la durata di tale fase. Tuttavia, la non applicabilità diretta del termine di cui all’art. 14 l. 689/1981 non può giustificare il compimento di una attività preistruttoria che si dipani entro un lasso di tempo totalmente libero da qualsiasi vincolo e ingiustificatamente prolungato, poiché un simile “modus operandi” sarebbe in aperto contrasto con i principi positivizzati nella legge n. 241/90 e, più in generale, con l’esigenza di efficienza dell’agire amministrativo e di certezza del professionista sottoposto al procedimento (cfr. in proposito Tar Lazio, sez. I, 23 dicembre 2016, n. 12811 , che richiama TAR Lazio, sez. I, 1° aprile 2015, n. 4943). In proposito, è opportuno richiamare, quali riferimenti interpretativi, anche i principi generali di cui all’art. 6 CEDU e all’art. 41 della carta Fondamentale dei diritti UE, che costituiscono parametri di riferimento interpretativo imprescindibili, dalla lettura dei quali non può che desumersi l’obbligo per l’Autorità competente ad accertare una violazione del diritto “antitrust” e ad applicare le relative sanzioni di procedere all’avvio della fase istruttoria entro un termine ragionevolmente congruo, in relazione alla complessità della fattispecie sottoposta, a pena di violazione dei principi di legalità e buon andamento che devono sempre comunque contraddistinguerne l’operato (in termini, Tar Lazio n. 12811/16 cit.). Fermo restando, come più volte rammentato dalla giurisprudenza di questa Sezione, che, ai fini della valutazione della congruità del tempo di accertamento dell’infrazione, ciò che rileva, quale termine iniziale, non è la notizia del fatto ipoteticamente sanzionabile nella sua materialità, ma l'acquisizione della piena conoscenza della condotta illecita; conoscenza a sua volta implicante il riscontro, anche ai fini di una corretta formulazione della contestazione, dell'esistenza e della consistenza dell'infrazione e dei suoi effetti. Ne discende la non computabilità del tempo ragionevolmente occorso, in relazione alla complessità delle singole fattispecie, ai fini dell’acquisizione e della delibazione degli elementi necessari allo scopo di una matura e legittima formulazione della contestazione (così, ex multis, Tar Lazio, sez. III, 10 ottobre 2012, n. 8367). 8. Declinando i suesposti principi alla presente fattispecie, il Collegio osserva che AGCM ha irragionevolmente protratto la fase preistruttoria senza che sussistessero obiettive ragioni a giustificare il ritardo nell’avvio del procedimento istruttorio. In proposito, è utile riportare le attività compiute in tale fase, che sono riepilogate dalla stessa Autorità alle note n. 11 e n. 381 del Provvedimento. Dopo l’audizione del segnalante e la richiesta di informazioni ad alcuni rivenditori di prodotti siderurgici, le cui risposte sono pervenute il 12 e 15 marzo 2012 e l’11 aprile 2012, l’Autorità ha formulato, il 17 gennaio 2014, una richiesta di informazioni alla CCIAA/Bs, ottenendo risposta il 25 e 26 febbraio 2014. L’Autorità ha quindi, ricevuto dalla Camera di Commercio ulteriori informazioni il 21, 22 e 23 settembre 2015 e ha acquisito d'ufficio al fascicolo, il 24 settembre 2015, “ulteriori listini dei cd. prezzi extra di dimensione del TCA e della rete els. pubblicati sui siti internet delle società produttrici”. Per giustificare la lunghezza della fase pre-istruttoria, l’Autorità ha fatto riferimento alla complessità della fattispecie e alla conseguente necessità di approfondire il contenuto della segnalazione, le caratteristiche e dinamiche dei mercati del TCA e della rete els., la struttura del loro prezzo finale di vendita, l'esistenza, composizione e effettiva modalità di funzionamento della Commissione Prezzi presso la Camera di commercia e il grado di trasparenza endogena del mercato (cfr. il par. 296). In particolare, ha rappresentato l’impossibilità di reperire sul sito internet della CCIAA/Bs tutte le informazioni necessarie riguardo alle tematiche sopra evidenziate. Tuttavia, dalla scansione temporale sopra descritta si ricava che, pur volendo prescindere dal lungo lasso di tempo trascorso tra l’acquisizione di informazioni dai rivenditori e la prima richiesta di informazioni alla Camera di Commercio, che non sembra giustificabile sulla base di documentabili esigenze istruttorie, al momento della ricezione delle informazioni chieste alla Camera di Commercio (nel mese di febbraio 2014) l’Autorità aveva a disposizione l’intero quadro informativo poi utilizzato per l’avvio del procedimento istruttorio, che tuttavia è stato avviato oltre un anno dopo, nell’ottobre del 2015. La difesa erariale, in proposito, sostiene che solo nel settembre 2015 sarebbero state fornite dalla Camera di Commercio informazioni ritenute decisive; l’assunto, tuttavia, non trova conferma nel provvedimento, ove non vengono mai richiamati documenti e approfondimenti correlabili alle informazioni ottenute da ultimo dalla CCIIA. In particolare, le modalità di rilevazione del c.d prezzo extra cui fa riferimento la difesa erariale erano state già descritte dalla CCIIA nella risposta alla prima richiesta di informazioni, ricevuta dall’Autorità il 25 febbraio 2014. Deve ritenersi, quindi, che l’Autorità abbia avviato l’istruttoria dopo un tempo non ragionevolmente congruo rispetto al momento in cui potevano considerarsi acquisite tutte le notizie rilevanti ai fini della decisione dell’avvio della contestazione. La non congruenza del termine contrasta, nel caso di specie, in maniera particolarmente incisiva con il rispetto dei principi di buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa, in quanto il procedimento sanzionatorio aveva ad oggetto l’esistenza di una intesa (non segreta) sul prezzo, per la quale è fondamentale, nell’interesse di tutti gli operatori che agiscono nel mercato di riferimento, che la contestazione sia formulata celermente, onde impedire il protrarsi dell’attività ritenuta non compatibile con le regole poste a tutela della concorrenza e a correggere tempestivamente le condotte illecite degli operatori. 9. Ferma restando la fondatezza della censura procedimentale sopra scrutinata, il Collegio rileva che le doglianze della ricorrente meritano di essere accolte anche sotto l’aspetto sostanziale, in relazione alla insussistenza di elementi sufficienti per dimostrare l’esistenza di una intesa unica e complessa. 10. Avendo riguardo al quadro normativo di riferimento, come interpretato dalla giurisprudenza comunitaria e nazionale, si rileva che l’art. 101 del T.F.U.E. (così come l’art. 2 della legge n. 287/1990) stabilisce che sono incompatibili con il mercato interno e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni d’imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato interno. La funzione della disposizione è quella di tutelare la concorrenza nel mercato, al fine di garantire il benessere dei consumatori e un’allocazione efficiente delle risorse. Ne deriva che, sulla base dei principi comunitari e nazionali in materia di concorrenza, ciascun operatore economico debba determinare in maniera autonoma il suo comportamento nel mercato di riferimento (Case C-49/92 Commission v Anic Partecipazioni s.p.a. [1999] ECR I-4125). Nel fare ciò, l’operatore terrà lecitamente conto delle scelte imprenditoriali note o presunte dei concorrenti, non essendogli, per contro, consentito instaurare con gli stessi contatti diretti o indiretti aventi per oggetto o per effetto di creare condizioni di concorrenza non corrispondenti alle condizioni normali del mercato, vale a dire, di influenzare il comportamento sul mercato di un concorrente o di mettere al corrente tale concorrente in ordine al comportamento che l’impresa stessa abbia deciso di porre in atto (Anic cit.; case C- 40/73 - Suiker Unie [1975]; Consiglio di Stato, 27 giugno 2014, n. 3252, I722 –Logistica Int. - ITK Zardini). Tali contatti vietati possono rivestire la forma dell’accordo ovvero quella delle pratiche concordate. La fattispecie dell'accordo ricorre quando le imprese abbiano espresso la loro comune volontà di comportarsi sul mercato in un determinato modo, e ciò, anche senza fare ricorso ad un contratto vincolante (Case 41, 44 e 45/69 ACF Chemiefarma NV v Commission [1970] ECR 661) o ad altro documento scritto (Polypropylene [1986] OJ L230/1, par. 81); la pratica concordata, invece, corrisponde ad una forma di coordinamento fra imprese che, senza essere spinta fino all'attuazione di un vero e proprio accordo, sostituisce, in modo consapevole, un’espressa collaborazione fra le stesse al rischio competitivo, influenzando le condizioni concorrenziali nel mercato (Cons. Stato, Sez. VI, 4 settembre 2015, n. 4123; Cases 48-57 ICI v. Commission [Dyestuffs 1972] ECR619, par. 64; cases 40-48, 50, 54-56, 111, 113 e 114/73 Cooperatieve Verenigning ‘Suiker Unie’ UA v Commission [1975] ECR 1663). L’esistenza di una pratica concordata, considerata l’inesistenza o la estremamente difficile acquisibilità della prova di un accordo espresso tra i concorrenti, viene ordinariamente desunta dalla ricorrenza di determinati indici probatori dai quali inferire la sussistenza di una sostanziale finalizzazione delle singole condotte ad un comune scopo di restrizione della concorrenza. In materia è dunque ammesso il ricorso a prove indiziarie, purché le stesse, come più volte affermato in giurisprudenza, si fondino su indizi gravi, precisi e concordanti. Sempre in materia probatoria va poi considerata la distinzione tra elementi di prova endogeni, afferenti l’anomalia della condotta delle imprese, non spiegabile secondo un fisiologico rapporto tra di loro, ed elementi esogeni, quali l'esistenza di contatti sistematici tra le imprese e scambi di informazioni. La collusione può essere provata per inferenza anche dalle circostanze del mercato (Case 172/80 Zuechner v Bayerische Vereinsbank [1981] ECR2021). La differenza tra le due fattispecie e le correlative tipologie di elementi probatori - endogeni e, rispettivamente, esogeni - si riflette sul soggetto sul quale ricade l'onere della prova: nel primo caso, la prova dell'irrazionalità delle condotte grava sull'Autorità, mentre, nel secondo caso, l'onere probatorio contrario viene spostato in capo all'impresa. In particolare, qualora, a fronte della semplice constatazione di un parallelismo di comportamenti sul mercato, il ragionamento dell'Autorità sia fondato sulla supposizione che le condotte poste a base dell'ipotesi accusatoria oggetto di contestazione non possano essere spiegate altrimenti se non con una concertazione tra le imprese, a queste ultime basta dimostrare circostanze plausibili che pongano sotto una luce diversa i fatti accertati dall'Autorità e che consentano, in tal modo, di dare una diversa spiegazione dei fatti rispetto a quella accolta nell'impugnato provvedimento. Qualora, invece, la prova della concertazione non sia basata sulla semplice constatazione di un parallelismo di comportamenti, ma dall'istruttoria emerga che le pratiche possano essere state frutto di una concertazione e di uno scambio di informazioni in concreto tra le imprese, in relazione alle quali vi siano ragionevoli indizi di una pratica concordata anticoncorrenziale, grava sulle imprese l'onere di fornire una diversa spiegazione lecita delle loro condotte e dei loro contatti (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 13 maggio 2011, n. 2925). Inoltre, anche nell’ipotesi di intesa restrittiva “per oggetto”, la giurisprudenza ha precisato che “…al fine di valutare se un accordo tra imprese presenti un grado di dannosità sufficiente per essere considerato come una ‘restrizione della concorrenza per oggetto’ ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, occorre riferirsi al tenore delle sue disposizioni, agli obiettivi che esso mira a raggiungere, nonché al contesto economico e giuridico nel quale si colloca” (Corte di Giustizia UE, Sez. II, Toshiba, in C-373/14 P nonché ING Pensii, in C‑172/14 ivi richiamata). Da ciò ne deriva che comunque l’Autorità è sempre chiamata ad un’attività di valutazione del contesto economico e giuridico del mercato di riferimento e degli obiettivi fondanti la condotta sanzionata, nel senso che un’intesa “per oggetto” può qualificarsi tale solo se vi è mercato sufficientemente definito che risulti “bloccato” dall’intesa come congegnata e se gli obiettivi riconducibili al momento della sua posizione in essere siano “de plano” considerabili anticoncorrenziali. 11. Il provvedimento addebita alle parti la condivisione di informazioni relative a variabili industriali e di costo idonee a condizionare in modo determinante la rispettiva condotta commerciale e, in particolare, il posizionamento di prezzo finale di vendita dei prodotti. La condivisione si sarebbe realizzata attraverso periodici e regolari scambi di informazioni sensibili sull'”input” produttivo fondamentale (il rottame ferroso) in occasione degli incontri avvenuti in NC. La generazione di una innaturale trasparenza in NC sarebbe, quindi, servita a fornire indicazioni sul livello a cui fissare gli importi dei prezzi solo apparentemente "rilevati" in Commissione Prezzi, nonché a verificare la reciproca disponibilità di tutte le parti, ivi incluse le società non rappresentate in Commissione Prezzi, all'adozione di condotte commerciali compatibili col rispetto del medesimo riferimento. In sintesi, l’impianto accusatorio si fonda sulla presenza di una strategia unitaria, in cui le condotte poste in essere in NC e Commissione Prezzi erano complementari a realizzare lo scopo finale di fissazione del prezzo finale di vendita di TCA e reti els. Ciò giustifica, secondo l’Autorità, l’imputazione dell’intesa anche al gruppo Pittini e Riva, benché tali operatori non fossero presenti nella Commissione Prezzi presso la CCIAA/Bs, in quanto imprese non aventi sede nel distretto industriale bresciano. Lo scambio informativo in NC viene considerato fondamentale per la determinazione del prezzo in ragione della natura variabile del costo del rottame ferroso e dell'ammontare limitato delle relative scorte: ciò comporterebbe, secondo la ricostruzione dell’Autorità, una traslazione rapida sul prezzo finale di TCA e reti, pari a percentuali compresa tra il 74,8% ed il 105% nel breve periodo, ed in misura compresa tra il 70,6% ed il 95% nel lungo periodo (par. 238 del provvedimento). L’analisi svolta dall’Autorità, tuttavia, sconta numerosi difetti istruttori, nella misura in cui non fornisce elementi sufficienti a porre in effettiva correlazione le informazioni scambiate in NC e le successive attività camerali. Il provvedimento si basa, infatti, sull’assunto che il legame esistente tra il rottame ferroso e il prodotto finito sarebbe sufficiente a dimostrare la correlazione tra lo scambio informativo a monte in NC e la fissazione congiunta in sede camerale dei prezzi. Tuttavia, si tratta di un’affermazione non adeguatamente dimostrata e che non tiene conto dell’incidenza degli altri fattori produttivi ai fini della fissazione del prezzo di vendita finale. In primo luogo, si osserva che lo stesso Provvedimento (cfr. il par. 233 e la tabella n. 5 ivi richiamata) dà conto della diversa incidenza del rottame ferroso sui costi totali (e dunque a cascata sui prezzi finali), che variava, nel periodo dell’istruttoria, in maniera significativa da produttore a produttore (il provvedimento indica una incidenza variabile tra il 60% e l'80% del prezzo finale sia del TCA, sia della rete els.). Inoltre, nell’analisi svolta sono state totalmente obliterate le altre variabili che entrano necessariamente in gioco nel processo produttivo, quali la diversa efficienza produttiva delle imprese coinvolte. Anche sotto il profilo temporale, l’Autorità non spiega in che modo le informazioni discusse in NC sul rottame e la produzione erano successivamente utilizzate ai fini delle rilevazioni camerali. Parte ricorrente fa presente, in proposito, che la scansione temporale tra gli incontri in NC (che si tenevano il primo martedì di ogni mese) e le riunioni quindicinali in Commissione prezzi comportava che i dati scambiati nella prima sede potevano, in ipotesi, essere usati da tale Commissione a distanza di circa un mese, quanto le informazioni in questione erano divenute pubbliche. Il provvedimento non chiarisce, quindi, anche sotto il profilo temporale, in che modo le attività svolte in NC e quelle nelle riunioni camerali fossero collegabili, circostanza questa che assumeva fondamentale importanza ai fini probatori, alla luce della centralità del disegno collusivo unitario prospettato nel provvedimento, che secondo la prospettazione dell’Autorità giustificava l’esistenza di una intesa unica e complessa tra tutte le parti sanzionata, nonostante l’assenza di identità soggettiva tra i partecipanti delle due condotte. Il solo effetto traslativo sul prezzo del prodotto finito oggetto di rilevazione, in sostanza, non è sufficiente a dimostrare che il costo del rottame, per quanto di notevole importanza nel processo produttivo, sia un parametro univoco per la determinazione del prezzo finale. 12. Analoghe carenze istruttorie si rinvengono anche in relazione al comportamento delle parti negli incontri della Commissione Prezzi della Camera di Commercio di Brescia. 13. Anzitutto, l’inquadramento normativo delle attività svolte dalla Commissione Prezzi risulta errato. Secondo l’Autorità “l'attività di rilevazione dei prezzi svolta tramite la Commissione Prezzi non rientra in nessuna delle attività espressamente demandate dalla legge alle Camere di commercio” (cfr. par. 108) e, in particolare, non sarebbe riconducibile all'art. 2, comma 2, lett. d) della legge n. 580/1993, secondo cui (nel testo vigente nel periodo di interesse istruttorio) le Camere di commercio hanno compiti relativi alla “realizzazione di osservatori dell'economia locale e diffusione di informazioni economica”. Secondo AGCM, quindi, le CCIAA potevano svolgere una generica attività di ricognizione e informazione sull'andamento dell'economia locale e non anche procedere a rilevazioni periodiche, nello specifico bisettimanali, e sistematiche di prezzi all'ingrosso (parr. 18 e 109). Si tratta di un assunto non condivisibile, in quanto la determinazione di listini di mercato, sulla base delle rilevazioni dell’andamento dei relativi prezzi, costituisce fin dalla loro nascita una delle funzioni tipiche assegnate alle Camere di Commercio (cfr. l’art. 46 Regio Decreto n. 2011/1934, secondo cui “Gli uffici provinciali dell'economia corporativa [le cui funzioni sono state trasferite alle Camere di Commercio] hanno le seguenti attribuzioni, oltre quelle deferite ad essi da leggi e regolamenti speciali: (…) formano mercuriali e listini di prezzi in armonia con le disposizioni dell'art.38 del codice di commercio, salvo quanto è disposto per i listini di borsa dalla legislazione”). Non sussisteva, quindi, in radice, alcun impedimento normativo alla tenuta delle riunioni della Commissione per la rilevazione dei prezzi di TCA e reti, che, anzi, costituiva un’attività essenziale delle Camere di Commercio. 14. L’Autorità afferma anche che l’elevata frequenza delle rilevazioni (due volte al mese) era un indice rilevatore della circostanza che i prezzi individuati non avevano natura “storica”, bensì erano fissati “pro futuro”. L’assunto sarebbe dimostrato dal sostanziale “co-movimento” dei valori dei cd. prezzi base praticati dalle imprese, stimati su base mensile, e del corrispondente valore di listino della CCIAA/Bs rilevato nel corso della prima seduta mensile. L’analisi, tuttavia, fa riferimento ad elementi indiziari da soli non sufficienti a dimostrare l’esistenza dell’intesa e non tiene conto delle spiegazioni alternative lecite fornite dalle parti. 15. In primo luogo, la cadenza quindicinale delle riunioni, espressamente prevista da norme regolamentari della Camera di Commercio e applicata anche per altri prodotti di interesse, trova giustificazione nella caratteristica dei beni oggetto di rilevazione che si identificano per un’estrema volatilità del prezzo. In secondo luogo, la rilevazione camerale concerneva non un prezzo medio bensì una “forcella” (quindi, una fascia di prezzo tra un minimo e un massimo) e la stessa Autorità rileva come rispetto al prezzo “definito” in sede camerale le parti applicavano “la propria scontistica individuale” (cfr. il par. 272). In sostanza l’attività in Commissione Prezzi era prevista dal quadro istituzionale di riferimento delle Camere di Commercio e non comportava mai la rilevazione di un prezzo predefinito ma di sole “forcelle” minime/massime, tipiche dei listini prezzi. 16. Quanto alla co-movimentazione dei prezzi notata dall’Autorità, le parti hanno tutte rilevato che essa poteva essere razionalmente spiegata in ragione della fisiologica tendenza dei prezzi praticati nel periodo successivo alla rilevazione a seguire la dinamica di quelli oggetto di rilevazione. A fronte della plausibilità della spiegazione fornita, gli ulteriori elementi indiziari rilevati dall’Autorità (quali l’assenza di documenti a supporto delle rilevazioni camerali dei prezzi e un sostanziale “appiattimento” dei rappresentanti del lato dell’offerta alle posizioni assunte dalle parti nelle riunioni camerali), non supportati da alcuna prova di natura esogena, non appaiono sufficienti a dimostrare l’esistenza dell’intesa. 17. In conclusione, e con riferimento alla determinazione del prezzo base, deve osservarsi come il provvedimento, che pure riconosce la diversa incidenza del prezzo del rottame ferroso sul prezzo del tondo e della rete elettrosaldata, l’esistenza di una diffusa pratica di sconti individuali operati dalle imprese ai singoli clienti e la sostanziale riconducibilità dei valori individuati nella Camera di commercio ad una “forcella di prezzi” e non un valore univoco, eguale per tutti, risulta particolarmente carente laddove non definisce compiutamente il meccanismo secondo cui lo scambio di notizie sarebbe stato idoneo ad orientare le scelte delle imprese in modo da ottenere un apprezzabile effetto anticompetitivo, troppo genericamente individuato nella finalità di contrastare la forte pressione al ribasso dei prezzi. In tal modo l’Autorità non ha definito, in maniera sufficientemente dettagliata, la stessa astratta idoneità dell’accordo a condizionare oggettivamente il mercato, ciò che è invece necessario, dal punto di vista dell’argomentazione logica, anche laddove si ravvisi un intesa “per oggetto” (cfr. Tar Lazio, Roma, sez. I, 20 aprile 2017, n. 4757). 18. Le carenze istruttorie in relazione alla dimostrazione dell’intesa relativamente al prezzo “base” si riverberano anche sulle valutazioni dell’Autorità riguardanti i listini dei prezzi della componente “extra”, la cui sostanziale uniformità, tra l’altro, risponde a una prassi di negoziazione che le parti hanno dimostrato in fase istruttoria essere comune in tutto il settore siderurgico, anche a livello internazionale. 19. Conclusivamente, il gravame è fondato sia sotto il profilo della violazione delle regole procedimentali, che impongono di concludere la fase preistruttoria entro un termine ragionevole, sia, quanto all’aspetto sostanziale, in relazione alle carenze istruttorie e probatorie rilevate, che non consentono di ricostruire la fattispecie nel senso della necessaria “congruenza narrativa”, rispetto alla “storia” che si propone per la ricostruzione dell’intesa illecita, e di superare le spiegazioni alternative avanzate dalle imprese ricorrenti. Il ricorso va, quindi, accolto, con assorbimento di ogni altra censura, e per l’effetto il provvedimento sanzionatorio impugnato va annullato per quanto di ragione. 20. Le spese di lite, attesa la particolare complessità e la parziale novità delle questioni sottoposte, possono essere integralmente compensate tra le parti, fermo restando quanto previsto dall’art. 13, comma 6 bis.1, d.p.r. n. 115/2002 in relazione al contributo unificato, da porsi a carico dell’AGCM. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato. Spese compensate, fermo restando quanto previsto dall’art. 13, comma 6 bis.1, d.p.r. n. 115/2002 in relazione al contributo unificato, da porsi a carico dell’AGCM. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Roberta Cicchese