urn:nir:tar.lazio;sezione.2B:sentenza:00000-0000220IN20170605920230727173834399.xml20170605920230727173834399.docm201706059\201706059.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\641 Pietro Morabito\Sentenza00:00:00Giuseppe Licheri27/07/2023 18:45:2631/07/2023NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Seconda Bis)ha pronunciato la presenteSENTENZAPietro Morabito, PresidenteSalvatore Gatto Costantino, ConsigliereGiuseppe Licheri, Referendario, Estensore per l'annullamentoPer quanto riguarda il ricorso introduttivo: della determinazione dirigenziale n. rep. CI/512/2017 del 28/2/2017 n. prot. CI/42032/2017 del 28/2/2017 avente ad oggetto Ingiunzione alla demolizione di opere abusive realizzate in Via Anzio sncPer quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 25.1.2018: annullamento della determinazione dirigenziale, n. rep. CI/508/2017 del 28/07/2017, n. prot. CI/42009/2017 del 28/02/2017, a firma del Direttore Tonino Egidi, notificata in data 9/11/2017, avente ad oggetto Ingiunzione alla demolizione di opere abusive realizzate in Via Demetriade snc; di tutti gli atti presupposti o comunque connessi con il provvedimento di cui sopraPer quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 30.7.2018 : annullamento della determinazione dirigenziale, n. rep. CI/913/2018 del 09/04/2018, n. prot. CI/76954/2018 del 09/04/2018, a firma del Direttore Marco Domizi, notificata in data 22/05/2018, avente ad oggetto il “pagamento di una sanzione pecuniaria nella misura di Euro 5.000,00 ai sensi e per gli effetti del punto 5 della Deliberazione Assemblea Capitolina n. 44/2001” sul ricorso numero di registro generale 6059 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da “Tusco” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Tommaso Marvasi e Alessandro Romano Carratelli, con domicilio fisico eletto presso lo studio Tommaso Marvasi in Roma, via Fulcieri Paulucci de' Calboli 1; Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio eletto presso l’avvocatura dell’ente in Roma, via del Tempio di Giove 21; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;Visti tutti gli atti della causa;Visto l’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 luglio 2023 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTOCon ricorso introduttivo ritualmente proposto, la società ricorrente gravava la determina dirigenziale rep. n. CI/508 del 28.2.2017, notificata il 4.4.2017, con la quale il competente ufficio tecnico municipale di Roma Capitale ingiungeva alla medesima di demolire, entro 90 giorni, le opere abusivamente realizzate su terreno di sua proprietà sito in Roma alla via Demetriade con avvertimento che, in caso di accertata inottemperanza a detto ordine, le opere in questione sarebbero state demolite d’ufficio e sarebbe stata inoltre irrogata una sanzione di Euro 5.000,00, oltre all’acquisizione coattiva al patrimonio comunale di un’area pari a 100 mq. e agli spazi necessari all’accesso alle opere abusive da demolire. In dettaglio, le opere di cui, con il suddetto provvedimento, si contestava la realizzazione abusiva sarebbero state le seguenti: 1) realizzazione di piazzale in brecciolino di cava per tutta la superficie; 2) collocazione di recinzione a delimitazione dell’area interessata all’attività, comprensiva di cancello di ingresso carrabile; 3) demolizione di parte del marciapiede al fine di costruire un passo carrabile di accesso, in corrispondenza del passaggio pedonale; 4) collocazione di n. 5 container, di dimensioni 5,00 x 2,00 ognuno, destinati a uffici e servizi igienici; 5) realizzazione di n. 2 tettoie, uso deposito materiali edili, di dimensioni, rispettivamente, m. 5,00 x 6,00, costituita da tubi innocenti con copertura in tavolame di legno e telo, e m. 4,00 x 5,00, costituita da tubi innocenti con copertura di ondulati trasparente di colore verde. Esponeva la ricorrente la propria estraneità alla realizzazione delle opere contestate e, contro il citato provvedimento, avanzava i seguenti mezzi di ricorso. Con il primo, essa lamentava, come premesso, il proprio difetto di legittimazione passiva quanto all’esecuzione dell’ordine ripristinatorio impartito. Infatti, la recinzione di cui Roma Capitale aveva contestato l’abusiva realizzazione sarebbe stata eseguita, invece, da un soggetto terzo (la ditta appaltatrice, proprio per conto dell’amministrazione comunale resistente, dei lavori di realizzazione dell’attiguo marciapiede). Le restanti opere invece, ad avviso della ricorrente, essendo state costituite da strutture amovibili prive di agganci fissi al terreno e di allacci ad impianti, non avrebbero potuto che ritenersi manufatti liberi non necessitanti di qualsivoglia procedura autorizzativa al pari, del resto, delle tettoie (strutture che non creano volume e sono aperte su tutti e quattro i lati) e della posa di brecciolino sul piazzale antistante i manufatti (materiale inerte volto, semplicemente, ad evitare l’impantanamento dei veicoli). Con il secondo mezzo, parte ricorrente denunciava la violazione di legge in cui sarebbe incorso il provvedimento gravato nel non aver considerato, come invece sarebbe, le opere realizzate come interventi di manutenzione straordinaria non integranti aumenti di volumetrie e consistenti in manufatti privi di impianti fissi e non ancorati al terreno, installati con evidente carattere di temporaneità e non abbisognanti di specifica richiesta autorizzativa, ancorché realizzate all’interno di aree vincolate paesisticamente o, al più, realizzabili con autorizzazione paesistica semplificata. Ancora, con il terzo mezzo veniva contestato il difetto di motivazione del provvedimento gravato, per non aver Roma Capitale reso noto alla ricorrente il contenuto dell’accertamento tecnico di cui al prot. n. 90216 del 5/5/2014, relazione tecnica del 30.4.2014. Infine, con il quarto motivo veniva lamentata la violazione del principio di affidamento serbato dalla ricorrente sulla legittimità delle opere realizzate, di cui l’amministrazione avrebbe intimato la rimozione solamente dopo dodici anni dalla realizzazione delle medesime. Si concludeva l’esposizione del ricorso introduttivo con l’articolazione di istanza istruttoria volta a verificare la conformità urbanistico-edilizia dei manufatti contestati. Con un primo atto di motivi aggiunti notificato all’amministrazione resistente il 28.12.2017 e depositato in giudizio il 25.1.2018, parte ricorrente gravava nuovamente il provvedimento già impugnato con il ricorso principale sul presupposto dell’intervenuta rinnovazione della notifica del medesimo effettuata il 9.11.2017, riproponendo contro di esso i medesimi motivi di impugnazione già svolti con il ricorso introduttivo. Con un secondo atto di motivi aggiunti notificato a Roma Capitale il 18.7.2018 e depositato il successivo 30 luglio, la “Tusco” s.r.l. impugnava la determinazione dirigenziale rep. n. CI/913 del 9.4.2018 con cui il Municipio VII di Roma Capitale, constatata l’inottemperanza all’ordine di demolizione, irrogava la sanzione pecuniaria di Euro 5.000,00, da pagarsi entro 60 giorni dalla notifica del provvedimento. Contro di essa la ricorrente muoveva, in via derivata gli stessi motivi di censura già sollevati con il ricorso introduttivo e col primo atto di motivi aggiunti e, inoltre, lamentava l’indeterminatezza della sanzione pecuniaria irrogata, non risultando da nessuna parte nel provvedimento gravato (o negli atti ad esso presupposti) l’indicazione dell’estensione della superficie interessata dagli abusi, elemento che, in applicazione della pure invocata, nel provvedimento impugnato, deliberazione n. 44/2011 dell’Assemblea Capitolina, avrebbe dovuto costituire la base di calcolo della sanzione, parametrata in Euro 50 per ciascun metro quadro di area abusivamente edificata per abusi ricompresi tra 40 e 400 mq. Si costituiva in giudizio Roma Capitale eccependo, preliminarmente, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse e, nel merito, sostenendo l’infondatezza del gravame proposto. Replicava la ricorrente informando di aver proceduto, nelle more del giudizio, a ripristinare lo stato originario dei luoghi, pur mantenendo il proprio interesse alla definizione del giudizio e insistendo, a tal fine, nell’accoglimento dei motivi di gravame già proposti. All’udienza pubblica del 5.7.2023, previo avviso di possibile improcedibilità del primo atto di ricorso accessorio rilevata d’ufficio ai sensi dell’art. 73 c.p.a., la causa veniva trattenuta in decisione. Preliminarmente, ritiene il Collegio di poter respingere, in quanto infondata, l’eccezione di improcedibilità del ricorso avanzata da Roma Capitale, giacché non risponde al vero, come efficacemente controdedotto dalla ricorrente, che la determina dirigenziale contenente le determinazioni conseguenti all’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione non sia stata tempestivamente impugnata dalla ricorrente costituendo il gravame delle stesse, piuttosto, il contenuto proprio del secondo atto di motivi aggiunti proposto dalla “Tusco” s.r.l. Pertanto, il ricorso introduttivo appare tuttora sorretto da interesse della parte ricorrente alla decisione in merito all’impugnazione con essa proposta e, di conseguenza, esso appare pienamente trattabile. Discorso diverso va condotto, invece, con riguardo al primo atto di motivi aggiunti, con il quale parte ricorrente avversava nuovamente il medesimo atto già costituente oggetto del ricorso principale, il quale inspiegabilmente, a distanza di sette mesi dalla precedente notifica, risultava nuovamente notificato alla “Tusco” s.r.l. Pertanto, facendo seguito all’avvertimento ex art. 73 c.p.a. già impartito in udienza, il Collegio dichiara improcedibile il primo ricorso per motivi aggiunti in quanto avente ad oggetto atto già tempestivamente impugnato con il ricorso principale e notificato in tempi diversi. Ciò premesso, è possibile passare, adesso, alla trattazione del ricorso introduttivo il quale si presenta, a giudizio del Collegio, privo di fondamento. Con esso la società ricorrente adduce, in sintesi: - la propria estraneità alle opere addebitate con il provvedimento gravato, le quali sarebbero state realizzate da soggetto ad essa estraneo e, nel caso di specie, da ditta appaltatrice dell’amministrazione comunale impegnata nella costruzione dell’antistante marciapiede; - la non sussumibilità delle opere nella nozione giuridicamente rilevante di ‘nuova costruzione’, integrando le stesse, piuttosto, gli estremi dell’intervento di manutenzione straordinaria; - il difetto di motivazione per non aver allegato Roma Capitale, al provvedimento impugnato, il contenuto dell’atto di accertamento dell’abuso; - la frustrazione del legittimo affidamento riposto dal privato nella regolarità delle opere in questione, tenuto conto che il provvedimento demolitorio sarebbe stato emesso oltre dodici anni dopo dalla conclusione delle opere contestate. Nessuna delle censure mosse coglie nel segno. In primo luogo, va premesso che il Collegio mostra piena adesione all’orientamento giurisprudenziale assolutamente prevalente secondo cui, in tema di abusi edilizi, la valutazione di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve effettuarsi in modo globale e non in termini atomistici, diversamente non essendo consentito comprendere l'effettiva portata dell'operazione: “In caso di abuso edilizio, infatti, non è dato scomporne una parte per negarne l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (in questi termini, cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 15.02.2021, n. 1350; Cons. Stato Sez. III, 31.05.2021, n. 4142; Cons. St. 8.11.21, n. 7426; T.A.R. Campania Napoli Sez. VII, 20.07.2021, n. 5028). In definitiva, l'opera edilizia abusiva va identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato. Tale considerazione sintetica e non frazionata degli abusi commessi è stata correttamente effettuata da Roma Capitale, che infatti ha ravvisato nelle opere senza titolo innalzate quella modificazione, permanente ed irreversibile, dell’assetto urbanistico ed edilizio dei luoghi incompatibile con la destinazione agli stessi impressa con gli strumenti programmatori, recante gli estremi dell’intervento di nuova costruzione necessitante di titolo abilitativo espresso. Infatti, non si può fondatamente sostenere che i containers e le tettoie poste in opera fossero destinate solamente ad un uso temporaneo, considerato che le stesse sono rimaste installate in pianta stabile sul terreno, per stessa ammissione della ricorrente, per oltre dodici anni, a nulla valendo la circostanza che esse non fossero stabilmente infisse nel terreno o provviste di allacci ad impianti fissi, essendo considerazione assolutamente acquisita che “Per individuare la natura precaria di un'opera, si deve seguire non il criterio strutturale, ma il criterio funzionale, per cui, se essa è realizzata per soddisfare esigenze che non sono temporanee, non può beneficiare del regime proprio delle opere precarie, anche ove realizzata con materiali facilmente amovibili; rivelandosi, conseguentemente, idoneo a produrre trasformazione urbanistica ogni intervento che alteri in maniera rilevante e duratura lo stato del territorio, a nulla rilevando l'eventuale precarietà strutturale e l'amovibilità, ove ad essa non si accompagni un uso assolutamente temporaneo e per fini contingenti e specifici” (così T.A.R. – Lombardia, Milano, sez. II, 19/11/2022, n.2578).Del pari è a dirsi per quanto riguarda l’installazione di una tettoia, quale quella oggetto del presente contenzioso, di dimensioni non ridotte la qual,e comportando trasformazione edilizia del territorio (ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. n. 380/2001), si caratterizza quale costruzione a tutti gli effetti, con ogni conseguenza in termini di incidenza sui parametri urbanistici e di rilascio del corrispondente titolo abilitativo, che deve essere pertanto individuato nel permesso di costruire, la cui mancanza legittima, quindi, l'applicazione della sanzione demolitoria, la quale costituisce atto dovuto per l'amministrazione comunale (Cons. St., sez. VII, n. 3283 del 29.3.2023).Analogamente, per quanto riguarda l'attività di pavimentazione e spargimento di ghiaia sul terreno, la quale deve essere autorizzata dal Comune e non può in alcun modo configurarsi come intervento di manutenzione (ordinaria o straordinaria), consolidamento statico o restauro conservativo, trattandosi di opera edilizia nuova, e non già di intervento trasformativo di manufatto già esistente, in quanto trattasi di attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, pur consistendo solo nella modificazione dello stato materiale e della conformazione del suolo, qualora appaia preordinata alla modifica della precedente destinazione d'uso e all’asservimento dell’area a sosta e parcheggio di autoveicoli (Cons. St., sez. VI, n. 4889 del 17.5.2023; Cons. St., sez. II, n. 4475 dell’1.7.2019).In definitiva, quindi, non è seriamente revocabile in dubbio che le opere realizzate sul fondo di proprietà della ricorrente, correttamente riguardate da un punto di vista globale ed unitario, presentino tutti gli estremi dell’intervento di nuova costruzione necessitante di titolo abilitativo espresso e, di certo, non potevano ascriversi alla categoria della manutenzione straordinaria eseguibile in forza di SCIA c.d. ‘semplice’.Quanto alle restanti doglianze, nessuna di esse è meritevole di positiva delibazione.Non così la censura concernente l’estraneità della ricorrente dalla realizzazione delle opere contestate.Infatti, a tacere dell’osservazione per cui l’argomento addotto dalla ricorrente, non accompagnato qual è da alcun elemento di prova al riguardo, si risolve in una mera petizione di principio indimostrabile, dirimente è la considerazione che, secondo l’orientamento giurisprudenziale assolutamente prevalente, le misure demolitorie conseguenti all’accertamento di illeciti edilizi hanno natura reale e finalità ripristinatoria dello stato legittimo dei luoghi, potendo quindi essere impartite anche agli attuali proprietari del bene abusivamente edificato, in quanto le stesse prescindono dalla responsabilità del proprietario o dell'occupante l'immobile, applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell'irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell'ordine giuridico violato (ex multis, Cons. St., sez. VI, n. 2005 del 27.2.2023).Allo stesso modo è a dirsi della censura concernente la lesione asseritamente subita dalla ricorrente all’affidamento nutrito in ordine alla stabilità dell’assetto dei manufatti abusivi, discendente dall’inerzia serbata, per oltre dodici anni, dall’amministrazione resistente nell’intimare la rimozione dei medesimi.Detta doglianza non può trovare accoglimento alcuno, considerato che è irrilevante, ai fini della validità dell'ordine di demolizione, il tempo trascorso tra la realizzazione dell'opera abusiva e la conclusione dell'iter sanzionatorio, dal momento che l'inerzia dell'Amministrazione nell'esercizio di un potere-dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che sin dall'origine non lo era, come l'edificazione in assenza di titolo, né tantomeno può radicare un affidamento di carattere legittimo in capo al proprietario dell'abuso, mai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo ad ingenerare un'aspettativa giuridicamente qualificata. Pertanto, quando è realizzato un abuso edilizio non è radicalmente prospettabile un legittimo affidamento e il proprietario non si può di certo dolere dell'eventuale ritardo con cui l'amministrazione - a causa del mancato accertamento dell'abuso- abbia emanato il provvedimento che la legge impone di emanare immediatamente (Cons. St., sez. II, n. 4851 del 15.5.2023, ma ricognitiva di principi consolidati espressi, in generale, da A.P., n. 9 del 17.10.2017).Infine, per quanto riguarda la misura della sanzione pecuniaria inflitta con la determinazione dirigenziale, da ultimo impugnata con il secondo ricorso accessorio, si osserva quanto segue.A parere della società ricorrente, detta sanzione andrebbe annullata in quanto né il provvedimento avversato col secondo atto di motivi aggiunti, né alcun altro atto del procedimento sanzionatorio in questione recherebbero indicazione della superficie dell’area interessata dall’abuso, elemento questo che, a mente del punto 5 della deliberazione di A.C. n. 44/2011, costituisce base di calcolo della sanzione pecuniaria in questione, così impedendo di conoscere gli elementi in base ai quali detta sanzione è stata liquidata.La censura così mossa non può essere accolta, risultando evidente che l’ampiezza dell’area interessata dall’intervento oggetto di contestazione (pari a 100 mq.) è stata puntualmente parametrata nella determina dirigenziale di ingiunzione a demolire rep n. CI/508 del 28.2.2017 puntualmente impugnata da parte ricorrente con l’atto di ricorso introduttivo del presente giudizio.Ne consegue, quindi, che la sanzione pecuniaria irrogata (pari a Euro 5.000,00) appare pienamente coerente con l’indicazione dell’estensione dell’area da acquisire contenuta nell’ordinanza di demolizione (100 mq.), essendo la prima la risultante dell’applicazione al secondo elemento del coefficiente di Euro 50 per ciascun metro quadro interessato dall’edificazione abusiva.In conclusione, quindi, anche quest’ultimo motivo di gravame (autonomo rispetto alla riproposizione, in via derivata, delle censure già mosse – e da respingere – nei confronti del provvedimento oggetto di impugnazione in via principale) dev’essere respinto, di talché:- il ricorso introduttivo è infondato;- il primo ricorso per motivi aggiunti è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;- il secondo gravame accessorio è infondato in tutti i suoi motivi.Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate, come da dispositivo, in favore di Roma Capitale. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:- respinge il ricorso introduttivo ed il secondo gravame per motivi aggiunti;- dichiara improcedibile, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., il primo ricorso per motivi aggiunti.Condanna la parte soccombente alla rifusione delle spese di lite in favore di Roma Capitale, che liquida in Euro 5.000,00.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 luglio 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiuseppe Licheri