urn:nir:tar.lazio;sezione.3:sentenza:00000-0000220IN20170486920171207234826826.xml20170486920171207234826826.docm201704869\201704869.xmlO:\DocumentiGA\Roma\Sezione 3\2017\201704869\Sentenzagabriella de michele18/12/2017 17:10:31claudio vallorani07/12/2017 23:49:4520/12/2017555NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Terza)ha pronunciato la presenteSENTENZAGabriella De Michele, PresidenteSilvio Lomazzi, ConsigliereClaudio Vallorani, Referendario, Estensoreper l'annullamentoprevia sospensione dell’effcaciaa) del provvedimento n. 1443/2017, prot 27045, datato 12 aprile 2017, a firma del Direttore di Area Patrimonio e servizi economali con il quale l'Università degli Studi di Roma ha disposto aggiudicazione definitiva al RTI TEDESCHI SRL (mandataria) - CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE (mandante) della procedura di gara per l'affidamento del servizio di pulizia da espletarsi nei locali in uso dell'Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, presso la Città Universitaria e le sedi esterne, per la durata di cinque anni, per un importo complessivo di Euro a base d'asta di euro 46.300.968,40 oltre iva; b)per quanto occorra del verbale di aggiudicazione rep 229 del 13 gennaio 2017, dal quale è risultato aggiudicatario, in via provvisoria, il costituendo RTI TEDESCHI SRL - CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE per un importo complessivo di euro; c)di tutti verbali delle sedute nel corso della quali la Commissione di gara ha provveduto a valutare l'offerta formulata dal RTI TEDESCHI SRL - CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE, nonché di quelle in cui ha analizzato i giustificativi forniti dal RTI aggiudicatario per il sub procedimento della verifica dell'offerta anormalmente bassa ai sensi dell'art. 88 del Dlgs 163 del 2006, in relazione al quale la ricorrente si riserva di proporre successivi motivi aggiunti dal momento che la documentazione ad esso afferente è stata esibita in data 5 maggio 2017; d)di ogni atto connesso, presupposto e conseguente a quelli impugnati sub a) e sub b); NONCHÉ PER IL RISARCIMENTO DEL DANNO IN FORMA SPECIFICA, ANCHE MEDIANTE DECLARATORIA DI INEFFICACIA DEL CONTRATTO, OVE EVENTUALMENTE STIPULATO, E CONSEGUENTE SUBENTRO NELL'ESECUZIONE DELL'APPALTO, O IN SUBORDINE PER L'EQUIVALENTE NELLA MISURA CHE SARÀ DEFINITA IN CORSO DI CAUSA.Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da C. M. SERVICE SRL il 9\6\2017 : provvedimento n. 1443/2017, prot 27045, datato 12 aprile 2017, a firma del Direttore di Area Patrimonio e servizi economali (doc.1) con il quale l'Università degli Studi di Roma ha disposto aggiudicazione definitiva al RTI TEDESCHI SRL (mandataria) - CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE (mandante) della procedura di gara per l'affidamento del servizio di pulizia da espletarsi nei locali in uso dell'Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, presso la Città Universitaria e le sedi esterne, per la durata di cinque anni, per un importo complessivo di Euro a base d'asta di euro 46.300.968,40 oltre iva;b) per quanto occorra del verbale di aggiudicazione rep 229 del 13 gennaio 2017, dal quale è risultato aggiudicatario, in via provvisoria, il costituendo RTI TEDESCHI SRL - CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE per un importo complessivo di euro c) di tutti verbali delle sedute nel corso della quali la Commissione di gara ha provveduto a valutare l'offerta formulata dal RTI TEDESCHI SRL - CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE (doc.2), nonché di quelle in cui ha analizzato i giustificativi forniti dal RTI aggiudicatario per il sub procedimento della verifica dell'offerta anormalmente bassa ai sensi dell'art. 88 del Dlgs 163 del 2006 (doc.3), in relazione al quale la ricorrente si riserva di proporre successivi motivi aggiunti dal momento che la documentazione ad esso afferente è stata esibita in data 5 maggio 2017 (doc.4); d) di ogni atto connesso, presupposto e conseguente a quelli impugnati sub a) e sub b);NONCHÉ PER IL RISARCIMENTO DEL DANNO IN FORMA SPECIFICA, ANCHE MEDIANTE DECLARATORIA DI INEFFICACIA DEL CONTRATTO, OVE EVENTUALMENTE STIPULATO, E CONSEGUENTE SUBENTRO NELL'ESECUZIONE DELL'APPALTO, O IN SUBORDINE PER L'EQUIVALENTE NELLA MISURA CHE SARÀ DEFINITA IN CORSO DI CAUSA;sul ricorso numero di registro generale 4869 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da: C. M. Service S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cardarelli e Diego Campugiani, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Cardarelli in Roma, via G. P. Da Palestrina 47; Università degli Studi di Roma "La Sapienza", in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Bernardi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Zebio n. 28; Tedeschi S.r.l. e Consorzio Stabile Istant Service, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli avvocati Angelo Clarizia, Enzo Perrettini, Luca Albanese e Gaetano Zurlo, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso avv. Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Roma "La Sapienza", di Tedeschi S.r.l. e del Consorzio Stabile Istant Service;Viste le memorie difensive;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 novembre 2017 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i difensori per la parte ricorrente l'Avv. D. Campugiani, per Consorzio Stabile Istant Service e Tedeschi S.r.L. gli Avv.ti A. Clarizia, E. Perrettini e G. Zurlo e per l'Università degli Studi di Roma La Sapienza l'Avv. A. Bernardi in sostituzione dell'Avv. G. Bernardi e l'Avvocato dello Stato Orsola Biagini.;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:FATTO e DIRITTO1. Con ricorso spedito a notifica in data 12 maggio 2017 e depositato entro il termine di rito, la C.M. Service S.r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo RTI con l’Impresa Piemonte S.r.l., ha impugnato l’aggiudicazione definitiva, disposta dall’Università degli studi di Roma “La Sapienza” al RTI tra Tedeschi S.r.l. (mandataria) e Consorzio Stabile “Instant Service” (mandante), dell’appalto in epigrafe, avente ad oggetto l’affidamento dei servizi di pulizia da espletarsi nei locali in uso dell’Università degli studi di Roma “La Sapienza”, sia all’interno della città universitaria che presso le sedi esterne, per la durata di cinque anni, per un importo complessivo a base d’asta di euro 46.300.968,40, più IVA.La procedura aperta di affidamento era stata indetta dall’Ateneo romano con bando pubblicato sulla GUUE n. S249 del 2.12.2015 (CIG 6501488D9C), soggetto, pertanto, alle disposizioni del d.lgs. n. 163/2006, e prevedeva l’aggiudicazione in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.La medesima società ricorrente ha impugnato anche i verbali delle sedute nel corso delle quali la Commissione di gara ha provveduto a verificare i possibili profili di anomalia dell’offerta presentata dal raggruppamento aggiudicatario e considerato conclusivamente adeguati i giustificativi da esso presentati.2. Gli elementi salienti della “lex specialis” di gara, per quanto di interesse nella presente causa, possono essere riassunti come segue:a) ai sensi dell’art. 2 del Capitolato tecnico (doc. 5 ric.) “per prestazioni di pulizia si intendono le attività svolte a salvaguardia dello stato igienico-sanitario degli ambienti di lavoro, finalizzate ad assicurare il massimo confort e le migliori condizioni di igiene per il benessere degli studenti e dei lavoratori presenti nelle sedi oggetto del servizio”;b) il par. 1.4 del disciplinare di gara (doc. 6 ric.) prevedeva che “ai sensi dell’art. 69 del Codice l’aggiudicatario si impegna ad assumere i lavoratori attualmente impiegati nello svolgimento del servizio oggetto della gara, presso le sedi dell’Amministrazione, fatta salva la possibilità di valutare l’assunzione di unità che, per quantità e qualità, sia armonizzabile con la propria struttura operativa in funzione dell’organizzazione d’impresa con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste per i servizi”;c) sulla base dei “dati tecnici indicativi” (doc. 7 ric.) - documento che rientrava nella documentazione di gara in quanto richiamato dal disciplinare (doc. 6 ric.) e si basava essenzialmente sui dati quantitativi del servizio reso dall’appaltatore uscente (ma tenendo conto dell’incremento quantitativo delle superfici, molto più vaste, oggetto del nuovo affidamento) - l’importo posto a base di gara presupponeva l’espletamento del servizio per una superficie complessiva di 511.358 mq. (relativi alla città universitaria e alle sedi esterne delle singole facoltà ubicate all’interno del comune di Roma), per un impegno lavorativo di 9.476 ore settimanali, corrispondenti a 492.752 ore annue mediamente lavorate;d) indicativamente, i predetti “dati tecnici” fornivano i seguenti elementi descrittivi afferenti al personale da adibire alle pulizie per far fronte alle esigenze della S.A.:1^ livello: n. addetti: 1 (monte ore medio settimanale: 40);2^ livello: n. addetti: 372 (monte ore medio settimanale: 6.700); 3^ livello: n. addetti: 76 (ore sett.: 1.976); 4^ livello: n. addetti: 18 (ore sett. 720) 5^ livello: n. addetti: 1 (ore sett. 40)TOTALE addetti 468 per un monte ore settimanali di 9.476. d) ai fini del coordinamento delle prestazioni previste, ai sensi dell’art. 9 del Capitolato tecnico le imprese concorrenti avrebbero potuto indicare, nell’offerta tecnica, i dipendenti aventi funzioni di “referente per le sedi esterne”, con il compito di affiancare il Responsabile del Servizio e rendersi sempre reperibili nelle fasce orarie di svolgimento del servizio.3. Alla gara venivano ammessi n. 26 operatori economici complessivi e la graduatoria definitiva, in esito alla seduta pubblica del 13 gennaio 2017, è risultata la seguente (con riguardo alle prime tre classificate):1) RTI costituendo tra Tedeschi S.r.l. Consorzio Stabile Instant Service – punteggio totale 93,539 con un ribasso offerto di 30,74%;2) RTI costituendo tra C.M. Service e Impresa Piemonte s.r.l. – punteggio totale 81,937 (con ribasso offerto di 23,96%);3) RTI costituendo tra Boni S.p.a., B6B Service soc. coop., Consorzio G.I.S.A. – punteggio totale 81,242 (ribasso offerto 23,49%).Alla suddetta data del 13 gennaio la Commissione di gara aveva già provveduto alla verifica dell’anomalia dell’offerta presentata dal RTI Tedeschi (già emersa in sede di apertura delle offerte economiche in data 11.10.2016). Il provvedimento di aggiudicazione definitiva interveniva soltanto in data 12.4.2017 (con nota prot. n. 27045) ed era a favore del citato RTI tra Tedeschi S.r.l. (mandataria) e Consorzio Stabile Instant Service (mandante), per un importo complessivo offerto di Euro 32.211.716,07 più Iva di cui: Euro 31.744.359,67 per il servizio in appalto; Euro 402.356,0 per oneri di sicurezza; euro 65.000,00 per DUVRI.4. A seguito di accesso alla documentazione integrante l’offerta vincitrice, e successivamente (in data 5.5.2017), ai giustificativi per l’anomalia prodotti dal RTI aggiudicatario, la C.M. Service poteva ricostruire il seguenti elementi qualificanti dell’offerta stessa:- il monte ore settimanale pari a ore 9.746 veniva garantito per la totalità da addetti di 2^ livello (per un monte ore di 9.456), ai quali si aggiungeva una sola unità di 4^ livello che avrebbe assunto le funzioni di Responsabile del Servizio; la proposta contrattuale della Tedeschi escludeva qualsiasi altra figura professionale;- la Tedeschi differenziava un monte ore personale “attuale” quantificato in 337.428 ore annue ed un incremento di esso in misura pari a 155.350 ore/anno;- tuttavia i minimi tabellari del CCNL multiservizi erano previsti soltanto per il personale impiegato nell’esecuzione del monte ore c.d. “attuale”, tutto costituito, come detto, da personale di 2^ livello, più un’unica unità di 4^ livello; per le ore integrative (ammontanti, come si è osservato, a totali 155.350 per anno) si prevedeva invece l’applicazione del contratto collettivo per le cooperative sociali di tipo B (livello contrattuale A.1) atteso che, per il monte ore integrative l’aggiudicataria avrebbe fatto ricorso, in subappalto, a lavoratori alle dipendenze di siffatte cooperative, soggette ad un contratto collettivo che assicura un costo del lavoro assai più basso;- alle cooperative sociali di tipo B il RTI Tedeschi avrebbe fatto ricorso anche per la sostituzione del personale proprio costretto ad assentarsi (per malattia, permessi, maternità, ferie ecc.), tenuto conto che, sulla base delle statistiche elaborate dalla ricorrente, si poteva ipotizzare in corso di appalto un tasso fisiologico di ore annue mediamente non lavorate del 15,087%, a cui corrispondeva un monte di ore per sostituzioni calcolabile in 50.773, ore/anno;- il massiccio ricorso al lavoro dei dipendenti di cooperative sociali di tipo B (cat. A.1) (retribuiti con tariffe variabili da euro 8,70 ad euro 8,92 per ogni ora di lavoro prestata) andava a coprire il “monte ore integrativo” pari a 155.350 ore/anno di cui sopra e consentiva alla ricorrente di offrire un ribasso di 30,74%, molto maggiore rispetto a quello offerto da tutte le altre concorrenti;- calcolato in: n. 321 il numero di operai di 2^ livello retribuiti secondo il CCNL Multiservizi ad euro 12,43/ora ed in 336.555,36 il monte ore da essi assicurato per un costo totale annuo di Euro 4.183.383,12; n. 126 i lavoratori appartenenti a Cooperative Sociali di tipo B, retribuiti in euro 8,92 per ora ed in ore 155.350,00 il monte ore ad essi riferibile, per un costo annuo totale di Euro 1.385.772,00; in 50.773 il numero di ore annue necessarie per far fronte alle sostituzioni dei lavoratori assenti, da retribuire ad euro 8,70/ora (in applicazione del contratto collettivo valido per le coop. sociali) per un totale di Euro 442.091,82; la Tedeschi, in sede di giustificazioni, giungeva a determinare in euro 6.025.307,53 il costo annuo del lavoro da impiegare nell’appalto “de quo”;- in data 21.12.2016 (doc. 13 ric.), in sede di audizione successivamente disposta dalla S.A., gli esponenti del RTI aggiudicatario ribadivano la correttezza dei propri calcoli sul costo del lavoro da impiegare nell’esecuzione dell’appalto.Il quadro economico dell’offerta, rapportato alla durata quinquennale dell’appalto, al netto degli oneri per la sicurezza e per il DUVRI (doc. 14 Tedeschi) era il seguente:- importo servizi soggetto a ribasso d’asta: euro 45.833.612,00;- ribasso offerto da RTI Tedeschi del 30,74 %: euro 14.089.252,33;- importo ribassato offerto (arrot.): euro 31.744.706,208.Su espressa richiesta della S.A., in data 18 aprile 2017 è stata formalizzata la consegna anticipata del servizio al RTI aggiudicatario al fine di assicurare la necessaria continuità dello stesso. 5. Con il ricorso per cui è causa la C.M. Service s.r.l., che ha partecipato alla gara quale capogruppo del costituendo RTI con Impresa Piemonte S.r.l. e si è classificata seconda in graduatoria, ha impugnato l’aggiudicazione e gli ulteriori atti in epigrafe indicati deducendo i seguenti motivi di impugnazione:1) con il primo motivo, la ricorrente ha dedotto che dai giustificativi emergerebbe che l’ATI Tedeschi intende affidare a terzi (le menzionate cooperative di servizi di tipo B) in regime di subappalto, quota parte del servizio, in misura eccedente il limite del 30% previsto dall’art. 118, comma 2, d.lgs. 163/06; il calcolo operato dalla ricorrente si basa sul numero di ore lavorate anziché sull’importo del contratto; il monte ore e i costi corrispondenti, rispettivamente, alle diverse categorie di addetti impiegati dal RTI Tedeschi (dipendenti di secondo livello sottoposti al CCNL Multiservizi; dipendenti di coop. sociali di tipo B, sottoposti ai minimi tariffari ad essi propri) sono assunti dalla ricorrente come parametri per la quantificazione della quota del servizio subappaltabile; la ricorrente perviene al risultato che la quota di ore in effetti subappaltata sarebbe ben superiore al limite del 30% di cui al citato art. 118; precisamente la ricorrente giunge alla conclusione che il valore del servizio subappaltato sarebbe pari ad euro 2.694.754,73, ossia il 41,89% dell’importo annuo complessivo indicato nell’offerta, muovendo da un prezzo unitario di euro 13,0735 per ora, ottenuto dividendo il costo totale annuale del contratto (Euro 6.442.343,21) per il monte ore complessivo offerto (pari a 492.778); sempre con il primo motivo la ricorrente deduce che la tariffa oraria con la quale sarebbero retribuite le cooperative sociali, sarebbe inferiore alla “tariffa risultante dall’applicazione del ribasso massimo del 20% che può essere praticato nei confronti del subappaltatore”.2) Con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta che l’offerta del RTI Tedeschi non sarebbe conforme all’art. 2 del Capitolato Tecnico in quanto, a suo avviso, nell’organigramma previsto per l’esecuzione dell’appalto, non sarebbero stati indicati addetti inquadrati al 3^ (o superiore) livello del CCNL Multiservizi ma soltanto addetti inquadrati al 2^ livello che, per le loro competenze, non sarebbero in grado di svolgere tutte le prestazioni oggetto dell’affidamento e, in particolare, quelle che richiedono elevate capacità tecnico-pratiche e l’utilizzo di macchine, scale, piattaforme aeree e simili per raggiungere punti altrimenti irraggiungibili; simili esigenze sarebbero imposte dalla stessa tipologia di prestazioni ricomprese nel servizio, come indicate nel Capitolato Tecnico, ove si prevedono, tra le altre attività, anche la spolveratura dei corpi illuminanti fissi, il lavaggio dei vetri su entrambe le facce e degli infissi interni ed esterni, la copertura di infissi e intonaci su qualsiasi superficie; la ricorrente sottolinea che, non a caso, nel documento denominato “dati tecnici indicativi” era previsto un organigramma in cui vi era la presenza di numerosi dipendenti di 3^ livello e che gli addetti di tale livello erano ben 47 nell’appalto uscente, ai quali si andavano ad aggiungere altri 19 operai di 4^ livello.3) Con il terzo motivo di ricorso, la CM Service ha dedotto la violazione dell’art. 9 del Capitolato Tecnico in quanto, a suo avviso: i) per un verso, nessuno degli addetti al servizio indicati nell’organigramma sarebbe idoneo alla funzione di referente per le sedi esterne, non essendo in possesso dell’asserito prescritto inquadramento pari o superiore al 3^ del CCNL Multiservizi e, ii) per altro verso, l’unico lavoratore di 4^ livello indicato nel suddetto organigramma, non sarebbe in grado di coordinare contemporaneamente le 5 sedi esterne. 6. Con atto per motivi aggiunti spedito a notifica in data 5.6.2017 e depositato in data 9.6.2017, parte ricorrente ha dedotto altri due motivi di gravame, riassumibili come segue (individuati seguendo l’ordine dei motivi esposti nel ricorso introduttivo): 4) la ricorrente eccepisce che l’RTI Tedeschi nei giustificativi avrebbe: i) erroneamente decurtato dal monte ore annuo, richiesto dall’Università, le ore per sostituzioni del personale; ii) sottostimato il costo medio orario per i dipendenti di II livello al fine di rappresentare costi inferiori rispetto a quelli effettivamente necessari;5) la ricorrente lamenta, infine, che nell’ambito dell’esecuzione anticipata del servizio il RTI Tedeschi avrebbe assunto tutto il personale già impiegato presso la Stazione Appaltante, alle stesse condizioni contrattuali del precedente appalto e in difformità da quanto previsto nell’offerta; sottolinea parte ricorrente che, in data 23 maggio 2017, presso la Direzione Provinciale del Lavoro di Roma, il RTI Tedeschi, dinnanzi alle rappresentanze sindacali dei lavoratori interessati dall’esecuzione dell’appalto, dichiarava di assumere tutto il personale impiegato presso l’Università degli studi di Roma “La Sapienza”, alle stesse condizioni di cui all’art. 4, lett. a) del CCNL Multiservizi, con decorrenza dal 18.4.2017 (doc. 17 mot. agg.); i connotati economici ed organizzativi dell’appalto, pertanto, sarebbero in realtà ben diversi da quelli indicati in offerta ed illustrati in sede di verifica dell’anomalia.7. Si sono costituti per resistere al ricorso l’Università degli studi di Roma “La Sapienza” e, con difesa congiunta, le imprese contro-interessate Tedeschi S.r.l. e Consorzio Stabile “Instant Service”.Ai fini della reiezione del gravame, entrambe le parti resistenti deducono che: il limite del 30% del 2006 viene rispettato dall’offerta dell’aggiudicataria in quanto l’importo complessivo del subappalto, pari a Euro 9.139.069,10 per l’intera durata quinquennale del servizio, è inferiore al 30% dell’importo complessivo del contratto aggiudicato dal RTI; non c’è violazione dell’art. 118, comma 4, d.lgs. n. 163 del 2006 (divieto di praticare per le prestazioni subappaltate un ribasso superiore al 20% rispetto ai prezzi dell’aggiudicazione), in quanto le ore prestate dai dipendenti delle cooperative sociali sono retribuite in termini conformi ai minimi tabellari sanciti dal CCNL Cooperative sociali di tipo B e l’inquadramento professionale degli stessi (A1) corrisponde a quello dei dipendenti del RTI aggiudicatario (2^ liv. CCNL Multiservizi); le prestazioni lavorative richiedono l’uso di strumentazione tecnica di semplice utilizzo, potranno svolgersi ad altezza d’uomo, rientrano nelle mansioni degli “operai comuni” cui al 2^ livello CCNL Multiservizi (cfr. doc. 5 res. art. 10, descrizione del II livello), sicché l’offerta è legittima laddove prevede l’esecuzione del servizio avvalendosi soltanto di addetti di questo livello (eccezion fatta per la figura del Responsabile del Servizio); ai sensi dell’art. 7 del Capitolato Amministrativo le funzioni di coordinamento e organizzative spettano al solo Responsabile del Servizio, mentre i “referenti” si limiteranno soltanto a coadiuvarlo e affiancarlo, svolgendo mere mansioni d’ordine del tutto compatibili con il secondo livello contrattuale; il quarto motivo di gravame (primo motivo aggiunto), oltre che inammissibile per tardività, è infondato in quanto la Tedeschi S.r.l. ha effettuato una stima attendibile del fabbisogno di ore per sostituzioni rispetto all’impegno annuale di un certo quantitativo di ore, mentre l’Università non ha decurtato le “ore non lavorate” da quelle “teoriche” ma si è limitata a prevedere che il servizio fosse garantito nel rispetto dell’art. 4 CCNL Multiservizi, per 336.428 ore annuali; i comportamenti del Raggruppamento ricorrente in sede sindacale (impegno ad assumere i dipendenti già in servizio in forza del precedente appalto, alle stesse condizioni) afferiscono alla fase esecutiva e sono dettati dall’esigenza di far fronte immediatamente al servizio, per effetto della scelta della S.A. di procedere all’esecuzione anticipata; l’impiego del personale dell’appaltatore uscente avrebbe pertanto natura provvisoria e interinale.8. In esito alla camera di consiglio del 21 giugno 2017 la Sezione ha così statuito:“RITENUTO che, visto l’oggetto dell’appalto (che è relativo al servizio di pulizia nei locali in uso dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, sia presso la città universitaria che presso le sedi esterni), nel contemperamento degli opposti interessi, assume ruolo preminente la necessità di assicurare la continuità del servizio;RITENUTO, pertanto, di centrale rilievo la circostanza che è stato già effettuato il c.d. “cambio appalto” e che, prima ancora della stipula del contratto, il servizio è già oggi eseguito quotidianamente dalle imprese del costituendo RTI aggiudicatario, di modo che un’ipotetica sospensione degli atti gravati inciderebbe sulla continuità del servizio, che è indispensabile e non può essere interrotto;CONSIDERATO altresì il difetto del pericolo di danno grave ed irreparabile, atteso che il servizio ha durata quinquennale e, per sua natura, consentirebbe, in caso di ipotetico accoglimento del gravame, il subentro della ricorrente in tempi brevi e comunque molto anticipati rispetto alla ancora lontana scadenza finale del servizio;RITENUTO, per le ragioni che precedono, ferma e impregiudicata restando ogni valutazione nel merito, di dover respingere la proposta domanda cautelare e di fissare per la trattazione la pubblica udienza del giorno 8 novembre 2017; P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza):Respinge la domanda cautelare proposta;Fissa la pubblica udienza per la trattazione del ricorso al giorno 8 novembre 2017, ore di rito”.9. In vista della pubblica udienza le parti costituite, per quanto di rispettivo interesse, hanno prodotto ulteriori documenti, memorie conclusionali e note di replica. Quindi, alla pubblica udienza del giorno 8 novembre 2017, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.10. Il ricorso proposto è fondato e merita di essere accolto, per quanto di ragione, con riguardo ai motivi n. 1 e n. 2 del ricorso (quest’ultimo da leggere anche in relazione al motivo n. 5 di cui all’atto per motivi aggiunti).11.1 Come si è visto il primo motivo si articola in un duplice ordine di censure:- con il primo parte ricorrente deduce l’erronea quantificazione dell’ammontare del subappalto rispetto al prezzo complessivo del contratto, come emergente dalle giustificazioni prodotte dalla Tedeschi S.r.l. (cfr. note del 2.11.2016 e del 2.12.2016, docc. 10 e 12 ric.), con conseguente violazione del limite di quota subappaltabile pari al 30% dell’importo complessivo del contratto ai sensi dell’art. 118, comma 2, d.lgs. n. 163 del 2006;- con il secondo si deduce invece la violazione del comma 4 del medesimo art. 118 cit., laddove prevede che l'affidatario debba praticare, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari risultanti dall'aggiudicazione, con ribasso non superiore al venti per cento (nella specie la tariffa oraria offerta dal raggruppamento aggiudicatario è pari a euro 12,88 euro/ora, corrispondenti a 12,42 euro/ora ove si volesse valorizzare la sola manodopera; viceversa le prestazioni degli addetti appartenenti alle coop. sociali, secondo la ricorrente, sono valorizzate in euro 8,92 ovvero 8,70 euro l’ora, importi che comportano, entrambi, un ribasso superiore al 20%). 11.2. Ad avviso del Collegio deve considerarsi fondato, nei limiti e con le specificazioni che seguono, sia il primo che il secondo ordine di censure contenute nel motivo in esame.Deve premettersi che le doglianze in oggetto si riferiscono a quella peculiare fase della procedura di gara concernente la verifica di anomalia dell’offerta ai sensi degli artt. 86 – 88 del previgente codice dei contratti pubblici. Le coordinate di principio, ormai stabilmente elaborate dalla giurisprudenza, sui limiti che il sindacato giurisdizionale incontra nei riguardi dell’esercizio del potere valutativo di indole tecnico-discrezionale da parte delle Commissioni di gara in sede di verifica dell’anomalia, sono ben noti:- il giudizio sull'anomalia dell'offerta nelle gare di appalto di opere pubbliche costituisce una tipica valutazione tecnico-discrezionale dell'amministrazione, sindacabile solo ove presenti palesi errori di fatto, aspetti di irrazionalità o evidenti contraddizioni logiche;- a fronte di tali ipotesi il giudizio non invade la sfera di merito riservata all'amministrazione ove rilevi la chiara incongruità della motivazione circa l'apprezzamento dell'anomalia;- la stazione appaltante è onerata a fornire una motivazione puntuale solo laddove intenda respingere le giustificazioni presentate e non qualora intenda accettarle, potendo in tal caso il suo giudizio essere motivato per relazione alle medesime giustificazioni, tale assunto trova però un limite, costituito dall'adeguatezza e congruità delle giustificazioni presentate che si traduce, poi, nella loro attendibilità: solo questo può conferire loro l'attitudine a fungere da elemento di riferimento su cui misurare per relationem il giudizio di congruità, mentre, laddove le giustificazioni non siano idonee a conferire attendibilità all’offerta, l’Amministrazione deve specificamente dare conto delle ragioni su cui si fonda il vaglio positivo della stessa (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 18 aprile 2016 n. 418; T.A.R. Toscana, sez. I, 11/12/2014 n. 2034);- in particolare, in caso di ribassi particolarmente consistenti, è necessaria una istruttoria particolarmente approfondita e rigorosa ed una conseguente motivazione congrua e dettagliata (T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 1 agosto 2003 n. 10767; Cons. Stato, V, 4.5.2001, n.2517);- allo stesso modo, pur essendo innegabile l’ammissibilità del subappalto in generale, tanto che la serietà di un’offerta, in sede subprocedimentale di verifica dell'anomalia, deve essere considerata con riguardo all'eventuale ricorso al subappalto, per esempio, tenendo conto delle agevolazioni salariali o di trattamenti fiscali di favore di cui possono fruire le imprese subappaltatrici, al fine di contenere i costi della manodopera, e in tal modo sottoponendo, in maniera seppure indiretta e mediata, le offerte dei subappaltatori ad una verifica causata dalla verifica dell'offerta dell'appaltatore (in tal senso C. Stato, VI, 26.5.1999, n.695); non può invece valere come giustificazione il mero richiamo alla possibilità di subappalto a prezzi più favorevoli, rispetto a prezzi già sospettati di anomalia (TAR Lazio, sez. I-ter, 13 dicembre 2016, n. 12442/2016);- “il subappalto, pertanto, non può essere invocato di per sé quale elemento di giustificazione dell’offerta anomala, poiché esso si traduce in un sostanziale trasferimento dell'anomalia sul subappaltatore, la cui (sub) offerta si sottrae, peraltro, al vaglio della commissione (T.A.R. Marche, sez. I, 22 dicembre 2009, n. 1462; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 1 agosto 2003 n. 10767). Dunque, attraverso l'analisi tecnica di dettaglio fornita dall'offerente, l'amministrazione deve valutare tutti i profili di sostenibilità della stessa, non solo sotto il profilo strettamente tecnico-economico-organizzativo ma anche giuridico, come il rispetto del limite previsto per il ricorso al subappalto. La giurisprudenza in materia ha osservato, infatti, che nella fase di verifica dell’anomalia non possono essere invocati i contratti di subappalto o di subfornitura, perché, altrimenti, si opererebbe un sostanziale trasferimento della anomalia al subappaltatore, la cui (sub) offerta si sottrae al vaglio della commissione di gara” (TAR Lazio, sez. I-ter, ult. cit., successivamente confermata da Cons. Stato, Sez. V, 5 ottobre 2016, n. 4109). 11.3 Nel caso in esame si rileva che il RTI aggiudicatario ha dedotto, come prima giustificazione del ribasso offerto (pari al 30,74%), la circostanza che si sarebbe avvalsa di ditte subappaltatrici, tenute all’applicazione del CCNL delle cooperative sociali di tipo B, le quali possono giovarsi di un costo orario del lavoro nettamente più conveniente rispetto alle tariffe orarie minime del CCNL Multiservizi che la stessa ricorrente è tenuta ad osservare (vedi i dati economici già esposti nella superiore narrativa in fatto). Ad avviso della difesa della C.M. Service, l’ammontare delle ore di lavoro riferibili al personale delle cooperative sociali, sulla base di subappalti “ad hoc”, è pari a 206.123,44 ore annue e corrisponderebbe al 41,81% del valore annuale del contratto (con conseguente superamento della quota subappaltabile ex art. 118), ove si applichi un prezzo orario medio delle prestazioni lavorative dedotte in appalto pari a 12,88 euro/ora; quest’ultimo, nella prospettiva ricorsuale, è ricavabile dividendo il valore annuale del contrato di appalto, pari a euro 6.348.941,256 annui (= euro 31.744.706,28 / 5 anni), per il monte ore annuo pari 492.778 ore, da cui si ottiene il suddetto prezzo orario medio. Ad avviso delle parti resistente e contro-interessata detto calcolo non avrebbe alcuna legittimità, giacché il parametro in base al quale va calcolata la quota subappaltabile non è il costo orario, bensì, esclusivamente l’importo complessivo del contratto, rinveniente dal prezzo offerto dall’aggiudicatario (gli anzidetti euro 6.348.941,256 annui): l’incidenza del costo della manodopera prestata dal personale delle cooperative sociali cui subappaltare quota parte del servizio, calcolata secondo il costo orario praticabile dalle predette cooperative, corrisponde ad euro 1.827.813,82, somma nettamente inferiore al limite del 30%.Il Collegio condivide quest’ultima affermazione difensiva dal momento che l’art. 118, comma 2, d.lgs. 163/2006 fa riferimento, per i servizi, esclusivamente all’ “importo complessivo del contratto”, mentre la “lex specialis” di gara non richiedeva in nessun punto la formulazione di un prezzo orario medio della manodopera in sede di formulazione offerta, limitandosi a pretendere un prezzo a corpo per l’intero servizio.Nel contempo vi era la possibilità per tutte le concorrenti di acquisire la manodopera necessaria, entro i limiti di cui all’art. 118 cit., mediante subappalti stipulabili, se del caso, con la menzionata tipologia di cooperative sociali.Tuttavia, in adesione parziale alle doglianza della società ricorrente, non può sottacersi che il dato quantitativo relativo all’ammontare complessivo delle ore prestate mediante le cooperative sociali di tipo B, a cui la ricorrente intende rivolgersi, è di rilevante incidenza nell’economia del servizio per come concepito da parte ricorrente, non potendosi smentire il dato relativo alle ore che verranno in tal modo prestate, che è di complessive 206.123,44 ore su 492.752 ore annue lavorate, come richieste dalle prescrizioni della “lex specialis” di gara (cfr. i “dati tecnici indicativi” di cui al doc. 7 ric.). Questo peculiare aspetto dell’offerta del RTI Tedeschi S.r.l. imponeva alla S.A. una disamina in concreto (ben più seria rispetto a quanto accaduto), relativa alle caratteristiche che avrebbe avuto il massiccio ricorso, mediante subappalto, alle cooperative sociali di tipo B, il quale costituisce, invero, elemento imprescindibile dell’offerta aggiudicataria che le ha permesso di giustificare l’elevato ribasso che è riuscita ad offrire.Orbene, si ricava dalla tabella a pag. 6 della prima memoria della Tedeschi che il valore delle lavorazioni subappaltabili è calcolato solo sulla base del costo orario per il (non identificato) subappaltatore (con tariffe orarie di euro 8,92 e di euro 8,70 per ora), in considerazione del contratto collettivo che lo stesso può applicare e che impone tariffe molto più economiche rispetto a quelle che si impongono per i dipendenti inquadrati al 2^ livello del CCNL delle imprese multiservizi, applicabile al personale dipendente della controinteressata.Dette tariffe, pertanto, rappresentano il costo per il subappaltatore, cioè quanto egli remunera i soci-lavoratori impiegati nel servizio di pulizie in oggetto, il quale costo è però valore diverso e necessariamente inferiore rispetto al corrispettivo del subappalto che l’aggiudicataria dovrà corrispondere. Le predette tariffe rappresentano, in effetti, il “costo” per il subappaltatore, cioè quanto questi remunera i soci-lavoratori impiegati nel servizio ma non indicano in realtà il valore del subappalto, cioè quanto l’appaltatore corrisponderà alle cooperative sociali, in quanto non tengono conto dei costi da queste sostenuti (cfr. memoria conclusionale C.M. Service pag. 7). Le indicazioni di costo basate soltanto sulle tariffe orarie dei lavoratori delle cooperative sociali, in altri termini, non sono indicative del valore del subappalto in quanto non considerano i costi sostenuti dalle cooperative sociali per il coordinamento degli addetti, per la loro sicurezza, per costi amministrativi, né l’eventuale utile di impresa. I contratti da stipulare tra RTI appaltatore e cooperative subappaltatrici non possono infatti convertirsi in una mera intermediazione di manodopera vietata da norme imperative.Ne consegue che, come ritiene parte ricorrente, l’offerta, sotto tale specifico aspetto, non è pienamente attendibile e che le giustificazioni fornite non hanno dissipato le criticità anzidette e, invero, neanche affrontato la questione del corrispettivo del subappalto al di là dei costi per le retribuzioni strettamente intesi. La verifica di congruità/affidabilità dell’offerta ex art. 88 d.lgs. n. 163/2006 è pertanto lacunosa e incompleta, essendosi pedissequamente allineata alle giustificazioni fornite dal RTI aggiudicatario, senza disporre gli approfondimenti resi necessari dal cospicuo intervento di manodopera proveniente da cooperative terze, secondo le previsioni dell’offerente, soprattutto al fine di verificare l’entità economica, oltre che delle retribuzioni del personale a carico delle cooperative sociali, anche del prezzo dei subappalti programmati, allo scopo di accertare il costo di essi per l’aggiudicataria - che, economicamente, non può coincidere con il mero costo del personale a carico della ditta subappaltatrice – onde accertare il rispetto del limite di cui all’art. 118, comma 2, d.lgs. n. 163/2006 e, più in generale, la sostenibilità/attendibilità dell’offerta.La censura, nei termini precisati, merita di essere accolta.11.4. Merita altresì accoglimento la collegata ma distinta censura articolata nel primo motivo, laddove si deduce la violazione del comma 4 dello stesso art. 118, secondo cui “l’affidatario deve praticare, per le prestazioni affidate in subappalto, gli stessi prezzi unitari risultanti dall’aggiudicazione, con ribasso non superiore al venti per cento”; ad avviso della ricorrente la predetta soglia sarebbe stata superata dal RTI Tedeschi, in quanto le prestazioni lavorative affidate in subappalto vengono retribuite con corrispettivi ribassati di oltre il venti per cento rispetto a quelli praticati dal medesimo RTI nei confronti dei propri dipendenti diretti: nell’offerta della controinteressata, a fronte di una retribuzione oraria di un operaio alle dirette dipendenze di essa, pari a 12,43 euro/ora, si propone un costo orario dei lavoratori delle cooperative sub-appaltatrici pari a 8,90 euro/ora e a 8,70 euro/ora, cifre entrambi nettamente inferiori di oltre il venti per cento ai suddetti 12,43 euro/ora. Precisamente il ribasso rispetto al prezzo dell’appalto applicato al subappaltatore dal RTI Tedeschi è pari al 29,9%.Ad avviso dell’Università la previsione di cui all’art. 118, comma 4, non sarebbe stata violata in quanto, secondo l’offerta sottoposta alla S.A., i soci lavoratori della cooperativa sociale da impiegare nel subappalto saranno comunque retribuiti nel rispetto dei minimi previsti dal contratto collettivo ad essi applicabile (e cioè circa euro 8,70 l’ora); ad avviso dell’Università resistente la norma in questione ha come “rationes” la tutela della sicurezza nei cantieri, la garanzia della retribuzione dei lavoratori, la difesa del subappaltatore quale contraente più debole e l’esigenza che l’esecuzione dei contratti pubblici non venga compromessa da dinamiche ribassiste (arg. ex parere ANAC AG 2/12 del 3.5.2012): tali valori sarebbero adeguatamente tutelati, secondo l’Ateneo, dal rispetto del trattamento economico e normativo che sarà applicato ai lavoratori delle imprese cooperative in conformità alla contrattazione collettiva nazionale (CCNL Cooperative sociali di tipo B).Il Collegio non ritiene condivisibili questi ultimi assunti difensivi e reputa fondata la censura per le ragioni che seguono:a) il trattamento stipendiale minimo, sancito dalla contrattazione collettiva, costituisce, per l’appunto, una condizione minima che qualsiasi impresa operante in Italia è tenuta obbligatoriamente ad osservare nei confronti dei propri dipendenti (com’è noto il trattamento economico previsto dai contratti collettivi costituisce, in concreto, attuazione del precetto costituzionale di cui all’art. 36, comma 1, Cost., secondo cui “il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro svolto e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla sua famiglia una esistenza libera e dignitosa”); b) per tale ragione, la previsione di cui al comma 6 dell’art. 118 del previgente Codice Appalti, ha valenza meramente ricognitiva (si direbbe pleonastica) di un obbligo già imposto da norma imperativa, laddove prevede che l’affidatario così come il subappaltatore debbono “osservare integralmente il trattamento economico e normativo stabilito dai contratti collettivi nazionale e territoriale in vigore per il settore e la zona nella quale si eseguono le prestazioni”; semmai il contenuto innovativo è da individuare limitatamente alla disposizione che prevede la responsabilità in solido dell’affidatario per l’osservanza delle norme collettive da parte dei subappaltatori nei confronti dei loro dipendenti;c) il comma 4 dell’art. 118 fissa una diversa regola e un distinto limite, oggettivamente diverso dal c.d. “minimo salariale” di cui al comma 6, statuendo che l’affidatario deve praticare, per le prestazioni affidate in subappalto - senza eccezioni e, quindi, anche ove si tratti di prestazioni lavorative – gli stessi prezzi unitari risultanti dall’aggiudicazione, con possibilità di un ribasso massimo pari al venti per cento: trattasi, all’evidenza, di disposizione relativa al settore della contrattualistica pubblica, che impone un minimo “ex lege” al corrispettivo della prestazione che l’appaltatore è tenuto a pagare al subappaltatore; la norma in commento fissa dunque una regola speciale riguardante i soli subappalti collegati e dipendenti da contratti affidati in esito a procedure di evidenza pubblica, la quale, pertanto, costituisce “lex specialis” destinata per ciò solo a prevalere rispetto alla generalissima regola dell’obbligatorio rispetto del trattamento economico minimo imposto dalla contrattazione collettiva nazionale di un certo ambito o settore (regola confermata in termini ricognitivi dal comma 6 cit.);d) il rispetto del trattamento stipendiale minimo, principio avente applicazione generalizzata nell’ambito del lavoro subordinato, non può sostituire o “surrogare” il distinto limite del ribasso non superiore al venti per cento per i corrispettivi unitari del subappalto, di cui al comma 4: laddove l’applicazione di quest’ultima norma comporti, come nel caso in esame, uno “standard” più elevato, è a quest’ultimo che l’appaltatore dovrà adeguarsi; la diversità delle disposizioni, insieme all’imperatività di entrambe, comporta che l’aggiudicatario non potrà liberarsi dagli obblighi del massimo ribasso sui prezzi unitari da corrispondere al subappaltatore, eccependo di rispettare e applicare il trattamento economico imposto dai contrati collettivi vigenti per il subappaltatore, trattandosi di obbligo non coincidente e non sovrapponibile a quello di cui al comma 4;e) non vi è in ciò alcuna irragionevolezza o disparità di trattamento illegittima nel raffronto tra disciplina “de qua” e le condizioni economiche praticabili, in generale, al di fuori del subappalto “pubblico”, dove di regola non può pretendersi, né dall’affidatario e né dal subappaltatore, niente di più che il rispetto dei trattamenti economici e normativi scaturenti dai contratti collettivi: stante la peculiarità del settore contrattuale pubblico e le maggiori garanzie che lo circondano, si tratta nella specie di uno degli svariati obblighi aggiuntivi e “speciali”, rispetto al diritto comune, che si impongono a chi contrae con la p.A.; f) con riferimento alla “ratio” della disposizione “de quo” e della sua alterità rispetto al principio del “minimo salariale”, appare peraltro condivisibile quanto argomentato dalla difesa della ricorrente (nella memoria conclusionale), laddove afferma che la norma di cui al comma 4 è volta alla tutela dell’impresa subappaltatrice, onde evitare che il subappaltatore, contraente debole del rapporto, assuma il subappalto “ad ogni costo” e, quindi, anche a detrimento della sicurezza del cantiere e delle condizioni lavorative, degli investimenti per la formazione dei dipendenti, del proprio utile; tutto ciò al fine di “fare in modo che l’esecuzione dei contratti pubblici non venga compromessa da dinamiche ribassiste” (vedi parere ANAC AG 2/12 del 3.5.2012, cit.); viceversa il comma 6 (retribuzione minima da contratto collettivo) tutela la sola retribuzione dei lavoratori ma non l’impresa per la quale essi lavorano, la quale richiede una congrua per quanto minima marginalità. Alla luce delle considerazioni che precedono e del dato incontestato dell’essere le retribuzioni in oggetto effettivamente inferiori di oltre il 20% rispetto a quelle praticate ai dipendenti del raggruppamento aggiudicatario, deve considerarsi illegittima per violazione dell’art. 118, comma 4, d.lgs. n. 163/2006 l’offerta del RTI Tedeschi S.r.l. - e, conseguentemente, lo stesso provvedimento di aggiudicazione - laddove prevede per i dipendenti delle cooperative sociali di tipo B retribuzioni orarie che (seppur rispettose delle tariffe minime del CCNL valido per dette coop.) sono risultate di importo inferiore alle retribuzioni dei dipendenti del medesimo RTI, ribassate del 20%, attestandosi su un valore corrispondente più baso del 29,9 % rispetto a queste ultime retribuzioni. 12. E’ altresì fondato il secondo motivo di gravame ove si censura la formazione dell’organigramma offerto dal RTI aggiudicatario per l’esecuzione dei servizi oggetto di appalto, in quanto composto (ad eccezione del solo Responsabile del Servizio, inquadrato al ^ livello) da soli addetti inquadrati al 2^ livello del CCNL Multiservizi (“operai comuni”) che nella declaratoria di cui all’art. 10 è così individuato (doc. 15 ric.): “appartengono a questo livello i lavoratori che, con un breve periodo di pratica/addestramento, sono adibiti ad operazioni per la cui esecuzione si richiede il possesso di (semplici) conoscenze pratiche, anche con macchine e mezzi meccanici senza autorizzazione….”. Nella successiva, significativa esemplificazione, l’art. 10 del CCNL, con riguardo al profilo che attiene ai servizi di “pulizia”, menziona in questo livello, tra gli altri: i pulitori addetti al lavaggio con sistemi automatici o normali, addetti ai lavori di pulizia, anche con l’uso di lucidatrici, nonché ai lavori di pulizia dei vetri (1.1 dell’art. 10 cit.); addetti al riassetto e rigoverno di locali, foresterie e assimilabili (1.2); operai comuni addetti alla manutenzione, pulizia ecc. aree verdi (1.3); addetti alla separazione dei residui di lavorazioni e/o materiali da raccolte differenziate (1.6); operai comuni addetti ad altre attività ausiliarie in ambito scolastico, sanitario (1.9).Viceversa, ai sensi del medesimo art. 10 del vigente CCNL Multiservizi (che la stessa compagine ricorrente dichiara di applicare), appartengono al 3^ livello (operai qualificati), tra gli altri, gli addetti al trattamento/pulitura delle facciate; i pulitori che operano con l’uso di macchine industriali o scale e/o piattaforme aeree montate su semoventi.Con riguardo alle caratteristiche delle prestazioni oggetto del servizio affidato, si deve rammentare che all’art. 6 del Capitolato Tecnico (doc. 5), l’Università aggiudicatrice ha previsto tra le attrezzature e i macchinari occorrenti per l’esecuzione dell’appalto, “scale, impalcature, ponteggi, autoscale”, anche collegandole a specifiche attività, come la pulizia dei corpi illuminanti. L’art. 3 del Capitolato Tecnico prevede inoltre che le operazioni di pulizia siano eseguite da “personale specializzato”, dotato delle attrezzature offerte in sede di gara. L’art. 2 del Capitolato Tecnico, nel descrivere in modo specifico le varie prestazioni cui l’appaltatore è tenuto, prevede (oltre alla già citata pulitura dei corpi illuminanti): - la spolveratura delle parti alte delle pareti e dei soffitti (con cadenza bimestrale);- i lavaggi su entrambe le facce dei vetri e degli infissi ed esterni;- la copertura delle scritte su intonaci lungo qualsiasi superficie di ogni singolo edificio. Trattasi di attività che, ad avviso del Collegio, non appaiono eseguibili in modo completo e adeguato senza avvalersi di appositi supporti “innalzanti” quali scale o addirittura ponteggi tenuto conto della elevata altezza di certe aule de “La Sapienza” e soprattutto della circostanza che le vetrate esterne di certi edifici universitari sono collocate ad oltre metri 20 di altezza e non sono apribili; in altri casi esse sono apribili solo in parte e lo stato dei luoghi presenta delle “irregolarità” come tettoie, pensiline e simili. Al riguardo appaiono alquanto eloquenti i rilievi fotografici allegati da parte ricorrente (doc. n. 22 della produzione documentale in vista dell’udienza pubblica), da cui si può desumere l’impossibilità di pulire le vetrate esterne di certi edifici soltanto attraverso delle semplici prolunghe utilizzabili da terra, in taluni casi a causa dell’eccessiva altezza delle vetrate (superiore a 20 metri in certi casi), in altri per le oggettive difficoltà di raggiungerle in relazione allo stato dei luoghi. Non è stato inoltre dimostrato né dall’Ateneo resistente né dall’impresa contro-interessata che le vetrate in questione siano tutte apribili dall’interno. Per queste ragioni, la giustificazione proposta dalla Tedeschi s.r.l. nella presente causa (e ritenuta plausibile dall’Università) - secondo cui ogni criticità legata all’altezza e alla conformazione dei luoghi potrebbe essere superata “ad altezza d’uomo” senza l’uso di scale o simili, semplicemente con l’impiego di prolunghe e l’intero e articolato novero delle prestazioni descritte all’art. 2 del Capitolato Tecnico può essere svolto da operai comuni e non dotati di elevato gradi di esperienza – non appare attendibile.Ciò soprattutto ove si osservi che:- i “dati tecnici indicativi” (doc. 7 ric., richiamato dal disciplinare e basato, essenzialmente, sui dati quantitativi del servizio reso dall’appaltatore uscente, tenendo però conto dell’incremento quantitativo delle superfici rispetto al precedente affidamento) prevedevano: vicino a n. 372 addetti di 2^ livello, n. 76 operai di 3^ livello e n. 18 di 4^ livello;- il precedente appaltatore impiegava almeno n. 47 risorse di 3^ livello.- è inoltre emerso che, allo stato, il RTI aggiudicatario ha assunto e sta tuttora impiegando tutti i dipendenti dell’appaltatore uscente, ivi compresi i n. 46 di 3^ livello, sebbene nell’organigramma offerto non se ne prevedesse neanche uno (è quanto si evince dai documenti prodotti da parte ricorrente sub 17 e sub 21 della produzione documentale): la circostanza appare sintomatica della necessità di avere almeno una quota significativa di operai qualificati, secondo la declaratoria di cui all’art. 10 del CCNL Multiservizi, per far fronte senza rischi per la sicurezza alle operazioni di pulizia più delicate e a rischio per la sicurezza.Il Collegio è consapevole del carattere indicativo del numero di impiegati superiori al livello secondo richiesto dal menzionato documento allegato al disciplinare di gara. E’ altresì consapevole del fatto che, come più volte rimarcato dalla controinteressata, nelle clausole di gara non si ha alcuna disposizione che prescrive ai concorrenti una precisa configurazione dell’organigramma, lasciata invece alle scelte organizzative e di opportunità riservate a ciascun operatore partecipante alla gara.Va però anche sottolineato che l’indicatività del dato tecnico finisce per degradare a vera e propria irrilevanza nel momento in cui la Commissione di gara ritiene adeguata l’offerta della Tedeschi - nonostante in essa non compaia neanche un solo terzo livello all’interno dell’organigramma proposto - e non attribuisce, in definitiva, alcun rilievo all’esperienza pregressa dell’appaltatore uscente che ha dimostrato come fosse necessaria la presenza di operai di più elevata esperienza e qualificazione, vicino agli operai c.d. “comuni” (di secondo livello).La circostanza che i dati tecnici (doc. 7 ric.) relativi alla conformazione dell’organigramma (i quali, per quanto “indicativi”, erano comunque rilevanti per la stessa “lex specialis” e da prendere in seria considerazione da parte del seggio di gara), siano stati invece completamente trascurati nella valutazione della Commissione, dimostra che vi è stato nella specie un difetto di istruttoria in sede di verifica dell’anomalia, il quale non ha consentito alla Commissione stessa di vagliare, sotto il profilo in discorso, se l’offerta tecnica della controinteressata fosse veramente seria e attendibile. Il difetto di istruttoria va altresì riferito all’omessa rilevazione, da parte dell’organo valutativo, dell’assoluta impossibilità (ovvero notevole problematicità) di eseguire determinate attività di pulitura da terra previste dall’art. 2 del Captiolato Tecnico, senza avvalersi di scale o impalcature e, quindi, senza avvalersi di quel personale specializzato o, quanto meno, qualificato che il RTI Tedeschi S.r.l. non ha offerto neanche per una quota minima.Per le ragioni sopra evidenziate deve ritenersi fondato anche il secondo motivo di gravame.13. Non meritano invece accoglimento i restanti motivi di ricorso per le ragioni che di seguito si espongono.14. Sul terzo motivo il Collegio osserva che le disposizioni di gara e, in particolare, l’art. 7 del Capitolato Amministrativo e l’art. 9 del Capitolato Tecnico, distinguono nettamente il ruolo dei “referenti per le sedi esterne” dal “Responsabile del servizio”: i primi si limitano ad affiancare il secondo, vigilando sul regolare svolgimento del servizio nelle sedi di propria competenza; ricevono le comunicazioni e contestazioni di eventuali inadempienze o disservizi da parte della committenza; al di là di queste peculiarità, che comunque non configurano né coordinamento né direzione del servizio (funzioni riservate al solo Responsabile), per il resto essi svolgono le mansioni proprie di un addetto alle pulizie di secondo livello. Viceversa, quanto al Responsabile del Servizio, si legge all’art. 7 del Capitolato Amministrativo (doc. 9) che egli non deve appartenere al personale addetto alle pulizie; deve vigilare affinché ogni attività si svolga in conformità a quanto stabilito nei documenti contrattuali; svolge l’attività di coordinamento a cui è preposto nell’ambito della città universitaria e di tutte delle sedi esterne.Ne deriva che il quarto livello è necessariamente richiesto per la sola figura del Responsabile del Servizio, che deve essere uno soltanto per l’intero servizio, ma non per i semplici referenti che, nei limiti della singola sede nella quale operano, sono dei meri ausiliari del primo, al quale debbono riferire eventuali contestazioni da parte della committenza o comunicare eventuali criticità o difficoltà che insorgano nell’esercizio giornaliero del servizio. Quanto precede e, in particolare, l’assenza di compiti di direzione e coordinamento (propri di un quarto livello CCNL Multiservizi) appare compatibile anche con un inquadramento al secondo livello contrattuale del CCNL di riferimento. Peraltro, ai fini della definitiva reiezione del mezzo, è corretto quanto rilevato dalla difesa dell’Ateneo la quale eccepisce che, ai sensi dell’art. 10 del CCNL Multiservizi (doc. 5 ric.), “il lavoratore che svolge promiscuamente mansioni rientranti in livelli diversi è inquadrato al livello superiore qualora le mansioni relative al livello superiore risultino prevalenti”, il che implica che, anche ove si volessero ascrivere al superiore livello (terzo) i particolari compiti di comunicazione e vigilanza del referente di sede, essi, in ogni caso, non sarebbero “prevalenti” e, quindi, idonei a comportare il necessario passaggio del dipendente a tale livello superiore, giacché i diversi referenti, nell’arco della loro ordinaria giornata lavorativa, non sono altro che impiegati addetti al servizio pulizie. Per le ragioni che precedono il terzo motivo di gravame va respinto.15. Va anche respinto il quarto motivo il quale, invero, è inammissibile e, pertanto, non può essere esaminato nel merito. Trattasi di uno dei due motivi aggiunti proposti dalla C.M. Service, i quali non investono nuovi atti o provvedimenti intervenuti successivamente ai provvedimenti impugnati con il ricorso originario. Con il motivo “de quo”, in particolare, la società ricorrente lamenta che il raggruppamento aggiudicatario e, di conseguenza, la Commissione di gara, sarebbe incorsa in errore nel calcolo dei costi di sostituzione del personale assente, applicando una percentuale sulle ore effettivamente lavorate, operazione che, a dire della ricorrente, non era consentita perché l’Università aveva già decurtato dalle ore annue teoriche dell’appalto, l’incidenza percentuale delle ore mediamente non lavorate.La suddetta critica si basa invero sui dati numerici indicati nei giustificativi della Tedeschi S.r.l. del 2.11.2016 e del 9.11.2016, documenti che la ricorrente ha potuto visionare fin dal 5 maggio 2017, in sede di accesso ai documenti di gara (vedi doc. 4 ric.). Ne consegue che le censure in oggetto potevano e dovevano essere proposte con il ricorso introduttivo (notificato il 3.5.2017), nel rispetto del termine di gg. 30 dalla comunicazione dell’aggiudicazione definitiva, risalente, come visto, al 12 aprile 2017.I motivi aggiunti sono stati invece proposti soltanto con atto spedito a notifica il 5 giugno 2017, quando era ormai inesorabilmente spirato il termine “ad impugnationem”.16. Con riferimento, infine, al quinto (secondo dei motivi aggiunti) ed ultimo motivo di gravame all’odierno vaglio, il Collegio osserva che:- parte ricorrente ha provato che in data 14 aprile 2017 il RTI Tedeschi, presso la Direzione Provinciale del Lavoro di Roma, ha dichiarato dinnanzi alla rappresentanze sindacali interessate dall'esecuzione dell'appalto, “di assumere tutto il personale impiegato presso la stazione appaltante Università degli Studi di Roma “la Sapienza” avente diritto alle stesse condizioni contrattuali ex art. 4 lettera a) del CCNL Multiservizi/servizi integrati CIR a decorrere del 18.04.2017” (doc.17 ric.); ciò significa che il RTI Tedeschi ha assunto tutto il personale “alle stesse condizioni contrattuali”, ossia conservando l’inquadramento contrattuale, la retribuzione, la durata, il luogo di lavoro dei dipendenti dell’appaltatore uscente, tra i quali vi erano numerosi dipendenti di terzo (n. 47) e di quarto livello (n. 19);- le informazioni fornite dalle organizzazioni sindacali alla data del 9 ottobre 2017 attestano che "non sono state registrate modifiche e/o trasferimenti rispetto alle maestranze inquadrate ai livelli 3° e 4°, ossia gli stessi continuano ad operare all'interno dell'appalto con le medesime modalità, medesimi livelli di inquadramento e medesime condizioni normative - retributive antecedenti al cambio appello. Inoltre non si è verificato alcun inserimento di lavoratori soci di cooperative sociali di tipo B, tantomeno in nessun numero così significativo" (doc.21 ric.): il raggruppamento appaltatore continua pertanto ad impiegare da oltre sette mesi (e a sostenere i costi relativi) personale che in offerta aveva ritenuto non necessario.La controinteressata ha giustificato l’assunzione anche dei dipendenti (già addetti al medesimo servizio di pulizia in ambito universitario), inquadrati ad un livello superiore al secondo (che, se si eccettua il Responsabile del Servizio, è invece l’unico inquadramento considerato nell’offerta presentata), in forza dell’esigenza urgente e temporanea di assicurare la continuità del servizio a fronte della consegna anticipata dello stesso (avvenuta il 18 aprile 2017). Ha poi affermato che gli assunti non sono tutti destinati al servizio di pulizia per cui è causa potendo essere riassorbiti nella propria organizzazione in diversi ambiti e mansioni. Ora, il Collegio non può che condividere quanto opposto alla ricorrente in ordine al fatto che si tratta di comportamenti insorti a seguito dell’aggiudicazione ed attinenti all’esecuzione del contratto i quali, per definizione, sono estranei alle pregresse fasi della procedura di evidenza pubblica sulla quale soltanto, il Giudice Amministrativo è titolare della giurisdizione. Sotto questo dirimente aspetto il motivo di gravame non può essere accolto e sarà semmai compito dell’Università committente verificare il rispetto degli impegni contrattuali come prefigurati nell’offerta tecnica aggiudicataria ed assumere le iniziative che riterrà opportune a tutela dei suoi diritti nei confronti del RTI appaltatore. Va però detto che le circostanze allegate (e documentate) da parte ricorrente assumono un indubbio rilievo sintomatico e indiziario a conferma dell’inadeguatezza dell’organigramma offerto dal RTI Tedeschi in sede di gara, ove veniva esclusivamente contemplato personale di secondo livello mentre i comportamenti emersi nel corso della fase esecutiva, dimostrano “ex post” che l’aggiudicataria, per far fronte in modo adeguato agli impegni contrattuali, aveva bisogno di ben più articolata e qualificata forza lavoro rispetto a quanto indicato nell’offerta presentata in gara. 17. Per le ragioni che precedono il Collegio, considerato che con l’accoglimento del primo motivo (con riguardo al secondo ordine di censure) si accerta una vera e propria violazione di legge viziante l’aggiudicazione in relazione all’art. 118, comma 4, c.p.a. (e quindi non soltanto un profilo di inadeguatezza della verifica di anomalia dell’offerta), in accoglimento del menzionato primo motivo (per quanto di ragione) - oltre che del secondo - annulla il provvedimento di aggiudicazione definitiva a beneficio del RTI controinteressato.Considerate le circostanze rilevanti ai sensi dell’art. 122 c.p.a. e, in particolare, valutati: lo stato di esecuzione del contratto, destinato a protrarsi ancora per diversi anni, l’assenza dell’obbligo per la S.A. di rinnovare la gara, la tipologia di vizio accertata, che consente di individuare nel costituendo RTI secondo classificato, avente come capogruppo l’odierna ricorrente, l’operatore chiamato a subentrare nell’esecuzione dei servizi per cui è causa (stante il subentro nell’esecuzione contrattuale domandato da parte ricorrente), il Collegio dichiara inefficace il contratto nelle more stipulato tra l’Università e il RTI Tedeschi.18. La peculiarità della fattispecie esaminata e la novità delle questione affrontate giustificano, in via eccezionale, la compensazione integrale delle spese di lite tra tutte le parti in causa.P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento di aggiudicazione definitiva in epigrafe impugnato e dichiara, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., l’inefficacia del contratto di appalto nelle more stipulato tra l’Università resistente e il RTI avente come capogruppo la società Tedeschi S.r.l..Spese compensate tra tutte le parti in causa. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2017 con l'intervento dei magistrati:IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOClaudio Vallorani