urn:nir:tar.lazio;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20160647620200213154114552.xml20160647620200213154114552.docm201606476\201606476.xmlU:\DocumentiGA\Roma\Sezione 1\2016\201606476\Sentenzaantonino savo amodio26/02/2020 11:26:34Ivo Correale13/02/2020 15:54:5628/02/2020NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAntonino Savo Amodio, PresidenteIvo Correale, Consigliere, EstensoreRoberta Ravasio, Consigliere per il risarcimento in forma equivalente dei danni patiti e patiendi ai sensi dell’art. 30 cod. proc. amm. in dipendenza degli atti di scioglimento del consiglio comunale di Cirò (KR), ex art 143 del d.lgs 267/2000, annullati con la sentenza del T.A.R. Lazio – Roma, Sez. I, n. 999 del 21 gennaio 2015 poi confermata per intero in appello dal Consiglio di Stato, Sez. III, n.4792 del 19 ottobre 2015. sul ricorso numero di registro generale 6476 del 2016, proposto da Francesco Paletta, Giuseppe Mazziotti e Mario Romano, rappresentati e difesi dagli avvocati Franco Gaetano Scoca, Antonio Senatore, con domicilio eletto presso lo “Studio Legale Scoca” in Roma, via G. Paisiello, 55; Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno e U.T.G. - Prefettura di Crotone, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domiciliano “ex lege” in Roma, via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno e U.T.G. - Prefettura di Crotone, con la relativa documentazione;Viste le memorie difensive;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del 29 gennaio 2020 il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTOA seguito della sentenza di questa Sezione, con cui veniva dichiarata l’illegittimità dell’atto di scioglimento del Comune di Cirò (KR) ex art. 143 d. lgs. n. 267/2000 (“TUEL”), poi confermata in appello da Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4792/2015, i sigg. Francesco Paletta, Mario Romano e Giuseppe Mazziotti, in qualità di componenti della Giunta dell’anzidetto Comune, con rituale ricorso a questo Tribunale, chiedevano, ai sensi dell’art. 30 c.p.a., il risarcimento per equivalente dei danni patiti e “patiendi” in ragione della misura dissolutoria, poi annullata, in forza della quale la cessazione delle loro funzioni si era protratta dal 23 ottobre 2013 (data del D.P.R. di scioglimento) sino al 22 gennaio 2015 (data del verbale di nuovo insediamento del Sindaco).I ricorrenti ritenevano sussistenti tutti i presupposti richiesti dagli artt. 30 c.p.a. e 2043 c.c. per la configurabilità di un’ipotesi di responsabilità aquiliana, tra cui in particolare:1) il fatto illecito, da rinvenire nell’adozione, da parte dell’Amministrazione, di atti illegittimi, come tali annullati dal giudice amministrativo con sentenza definitivamente passata in giudicato;2) l’elemento soggettivo della colpa in capo all’apparato amministrativo;3) il verificarsi di un evento dannoso ingiusto, consistente nella lesione di un interesse legittimo facente capo ai ricorrenti, con conseguente danno patrimoniale ingiusto, derivante dal suddetto annullamento per illegittimità;4) il nesso di causalità tra l’atto illegittimo ed il danno ingiusto.Nello specifico, i ricorrenti si soffermavano sull’analisi e sulla prova della colpa dell’Amministrazione ed all’uopo richiamavano giurisprudenza amministrativa in forza della quale, una volta accertata l’illegittimità del provvedimento che ha cagionato il danno, il danneggiato può anche limitarsi ad invocare tale illegittimità, valendo quest’ultima come elemento sul quale fondare una presunzione semplice della colpa; in tale contesto, aderendo all’orientamento giurisprudenziale invocato, spetterebbe pertanto all’Amministrazione l’onere della prova circa il ricorrere di una delle ipotesi di “errore scusabile” (quali l’esistenza di contrasti giudiziari in materia, l’incertezza del quadro normativo di riferimento, ovvero la complessità della situazione di fatto).Nel caso di specie, i ricorrenti non ritenevano sussistere alcuna di tali ipotesi ed affermavano, per contro, a tal fine richiamando la stessa sentenza di primo grado sopra citata, che l’Amministrazione aveva agito con gravissima imperizia e negligenza nel vagliare i presupposti per poter procedere allo scioglimento ex art. 143 TUEL.Riguardo al nesso di causalità, i ricorrenti evidenziavano un rapporto di causalità “diretta e necessaria” tra la misura dissolutoria annullata e gli stessi pregiudizi lamentati.Pertanto, i ricorrenti, soffermandosi sulle voci di danno, richiedevano il risarcimento in forma equivalente, sub specie di: danno patrimoniale da mancato versamento dell’indennità di funzione, ex art. 82 TUEL, dalla data del 23 ottobre 2013 sino al 22 gennaio 2015; danno all’immagine personale e politica, derivante dalla natura intrinsecamente pregiudizievole del provvedimento di scioglimento, pari ad euro 100.000,00 ciascuno; danno psicofisico, morale, psicologico ed esistenziale, derivante dai patimenti procurati dal mancato svolgimento dell’incarico elettivo, pari ad euro 100.000,00 ciascuno.Si costituivano in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno e l’U.T.G. di Crotone, per resistere al ricorso, rilevandone l’infondatezza.In particolare, la difesa erariale sosteneva la ricorrenza di un’ipotesi di errore scusabile, da ravvisarsi nella complessità delle circostanze di fatto prese in esame nel corso dell’istruttoria, suscettibili di non univoche interpretazioni, nell’ampia discrezionalità in capo all’Amministrazione nell’emanazione del provvedimento di scioglimento, nonché nell’estrema complessità e delicatezza del procedimento propedeutico all’emanazione dell’anzidetto atto.Parte resistente sosteneva, comunque, la totale mancanza di prova circa le voci di danno lamentate da parte ricorrente.In via meramente eventuale e subordinata, le Amministrazioni in questione evidenziavano che la domanda, semmai, poteva essere accolta limitatamente alla sola parte concernente la domanda risarcitoria correlata alla perdita dell’indennità di funzione per il periodo compreso tra il 1 novembre 2013 ed il 31 gennaio 2015.In prossimità dell’udienza fissata per la trattazione di merito, parte ricorrente insisteva nell’accoglimento del ricorso, depositando una memoria di replica in tal senso.All’udienza pubblica del 29 gennaio 2020 il ricorso era trattenuto in decisione.DIRITTOIl ricorso non può trovare accoglimento.Prendendo in esame i presupposti necessari per riconoscere la risarcibilità di una posizione giuridica soggettiva lesa da un provvedimento amministrativo, poi ritenuto illegittimo in seguito (anche) a una pronuncia giurisdizionale passata in giudicato, il Collegio non può non richiamare la conclusione giurisprudenziale – non applicabile alla materia degli appalti pubblici, estranea però alla presente fattispecie – secondo la quale, in caso di provvedimento illegittimo, il risarcimento del danno non può considerarsi una conseguenza automatica dell'annullamento dell'atto, dovendo sussistere, oltre alla lesione dell'interesse qualificato e dell'elemento soggettivo, anche la configurabilità di un “danno conseguenza” qualificato, che si ponga in nesso di causalità diretta con l'illecito (per tutte: Cons. Stato, Sez. III, 5.6.19, n. 3799; TAR Lazio, Sez. II, 14.11.19, n. 13053).Il Collegio prende atto che nella loro esposizione i ricorrenti sono consapevoli di tale indirizzo, richiamando, appunto, giurisprudenza in argomento, ma pur condividendo in astratto la prospettazione di cui al ricorso, nel caso concreto non ritiene sussistenti i necessari presupposti.Gli stessi ricorrenti, nonché la giurisprudenza ora richiamata, infatti, ricordano che in tali fattispecie la responsabilità della P.A. deve essere negata quando l'indagine presupposta conduce al riconoscimento dell'”errore scusabile”, che può riscontrarsi nel caso di contrasti giurisprudenziali, di incertezza del quadro normativo di riferimento o di particolare complessità della situazione di fatto (TAR Campania, Na, Sez. V, 1.8.19, n. 4231).Ancor più in particolare, nel caso di specie, nelle proprie – ma con analisi che il Collegio ritiene di fare anche autonomamente – le Amministrazioni costituite hanno richiamato la rilevante complessità del fatto, dovuta alla particolare delicatezza del procedimento di scioglimento ed all’ampiezza del materiale raccolto in sede di istruttoria, suscettibile di non univoche interpretazioni. La stessa sentenza n. 999/15 di questo Tribunale ha evidenziato che, nel procedimento di scioglimento ex art. 143 cit., “…sono giustificati ampi margini nella potestà di apprezzamento dell’amministrazione nel valutare gli elementi su collegamenti diretti o indiretti, non traducibili in singoli addebiti personali, ma tali da rendere plausibile il condizionamento degli amministratori, pur quando il valore indiziario dei dati non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale, essendo asse portante della valutazione di scioglimento, da un lato, la accertata o notoria diffusione sul territorio della criminalità organizzata e, dall’altro, le precarie condizioni di funzionalità dell’ente in conseguenza del condizionamento criminale”. Ed ancora ha precisato che “…l’operazione in cui consiste l’apprezzamento giudiziale delle acquisizioni in ordine a collusioni e condizionamenti non può però essere effettuata mediante l’estrapolazione di singoli fatti ed episodi, al fine di contestare l'esistenza di taluni di essi ovvero di sminuire il rilievo di altri in sede di verifica del giudizio conclusivo sull'operato consiliare”.In sostanza, nella fattispecie tipica dello scioglimento in questione, è presente un rilevantissimo profilo di valutazione di numerevoli elementi da considerare nel loro insieme, legati a una delicata attività di interpretazione di dati, anche investigativi, di non facile esegesi ai fini dell’individuazione o meno di un collegamento diretto o indiretto tra amministratori e criminalità organizzata di tipo “mafioso” in un determinato contesto territoriale.Questo stesso Tribunale ha infatti dovuto elaborare una complessa attività di valutazione unitaria di plurimi profili in tal senso.Dal canto suo, anche la sentenza di secondo grado ha ribadito, sia pur condividendo la delibazione di illegittimità operata dal TAR, che i suddetti “…elementi sui collegamenti diretti o indiretti non devono essere necessariamente traducibili in singoli addebiti personali né in fatti penalmente rilevanti…” potendo avere senz’altro un valore indiziario o “addirittura solo indiziario nel loro insieme o perfino sintomatico”, confermando l’estrema complessità e delicatezza dell’attività discrezionale che le Amministrazioni competenti sono chiamate a manifestare caso per caso.Rileggendo entrambe le sentenze, spicca l’opera ricostruttiva operata dal Giudice in un contesto, comunque, estremamente complesso legato alla valutazione di plurime circostanze di fatto.Ne deriva che, nel caso di specie, anche dal richiamato testo delle sentenze suddette, secondo le comuni regole logiche di un giudizio indiziario, vi era in astratto una possibilità di riscontrare l’infiltrazione supposta dagli organi competenti, non sostenuta però solo da un quadro di insieme ricostruito “a posteriori”.D’altro canto, facendo applicazione di tali princìpi, questa Sezione ha già avuto modo di precisare – proprio in punto di risarcimento del danno da illegittimo scioglimento di consiglio comunale – che “…l’amministrazione gode di ampia discrezionalità, considerato che non si richiede né che la prova della commissione di reati da parte degli amministratori, né che i collegamenti tra l’amministrazione e le organizzazioni criminali risultino da prove inconfutabili, dimostrandosi sufficienti elementi univoci e coerenti volti a far ritenere, così come in questo caso, un collegamento tra l’amministrazione e i gruppi criminali. Nel caso di specie, il materiale raccolto nel corso dell’istruttoria si è presentato di particolare ampiezza e di estrema complessità, tale da poter dar luogo a non univoche interpretazioni. Ai fini del riconoscimento del danno, dovrebbe quindi, in ogni caso, rilevare la mancanza di negligenza o imperizia nella condotta dell’amministrazione nel procedimento in esame a fronte del perseguimento del primario interesse pubblico alla salvaguardia del principio di legalità sancito dall’articolo 1 della Costituzione, secondo cui la sovranità popolare è esercitata “nelle forme e nei limiti della Costituzione” (TAR Lazio, Sez. I, 3.6.14, n. 5856).A sostegno di ciò, può richiamarsi anche la giurisprudenza, in termini, del Consiglio di Stato, il quale ha a sua volta precisato le caratteristiche di un provvedimento ex art. 143 cit., che si pone come conclusivo di un procedimento complesso e articolato, basato su valutazioni altamente discrezionali, di elementi e fatti, spesso anche avulsi da singoli addebiti personali o da risultanze e indagini penali, talvolta non univoci che solo nel loro insieme evidenziano, per il loro valore indiziario, un plausibile quadro sintomatico, nella realtà contingente del momento (Cons. Stato, Sez III, 12.2.15, n. 748).Pertanto, al fine di evitare in tempi celeri il protrarsi della infiltrazione mafiosa e dell’assoggettamento/condizionamento dell’amministrazione comunale, la stessa natura preventiva e non sanzionatoria del provvedimento che dispone lo scioglimento giustifica un intervento rapido e deciso nella contingenza del momento, che esclude un profilo soggettivo come dedotto, a meno che la parte ricorrente non deduca e provi la sussistenza di mala fede o gravi irregolarità o riprovevoli o poco commendevoli mancanze né un manifesto intendimento volto a “nuocere” l’interessato - iniziativa però non posta in essere in questo caso - posto che il provvedimento non intende reprimere la posizione dei singoli ma salvaguardare la P.A. (Cons. Stato, n. 748/15 cit.).Applicando tutto quanto detto al caso di specie, il Collegio, quindi, non rileva la sussistenza del necessario elemento soggettivo che potrebbe indurre a ritenere la responsabilità aquiliana delle Amministrazioni resistenti. Quanto detto è sufficiente per respingere “in toto” la domanda risarcitoria come proposta, fermo restando che comunque alcuni profili, quali quelli legati al danno all’immagine personale e politica, derivante dalla natura intrinsecamente pregiudizievole del provvedimento di scioglimento e al danno psicofisico, morale, psicologico ed esistenziale, derivante dai patimenti procurati dal mancato svolgimento dell’incarico elettivo, non risultano accompagnati da elementi probatori comunque idonei.Alla luce di tutto quanto illustrato, il ricorso, quindi, non può essere accolto.La peculiarità della fattispecie consente di compensare eccezionalmente le spese di lite. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 29 gennaio 2020 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOIvo Correale