urn:nir:tar.lazio;sezione.2Q:sentenza:00000-000022020141174720150401110258133.xml20141174720150401110258133.doc201411747\201411747.xmlO:\DocumentiGA\Roma\Sezione 2Q\2014\201411747\SentenzaEduardo Pugliese14/04/2015 11:53:43Cecilia Altavista09/04/2015 17:18:5516/04/2015383838NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Seconda Quater)ha pronunciato la presenteSENTENZAEduardo Pugliese, PresidentePietro Morabito, ConsigliereCecilia Altavista, Consigliere, Estensoreper l'annullamentodel provvedimento di revoca delle misure di accoglienza sul ricorso numero di registro generale 11747 del 2014, proposto da: Ebrima Fatty, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Fachile, con domicilio eletto presso Salvatore Fachile in Roma, piazza Mazzini, 8; Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;Viste le memorie difensive;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2015 la dott.ssa Cecilia Altavista e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.FATTO e DIRITTOCon il presente ricorso è stato impugnato il provvedimento della Prefettura di Roma del 17 giugno 2014 con il quale sono state revocate le cd. misure di accoglienza previste dal d.lgs. n. 140 del 2005, ai sensi della disposizione dell’art 12 comma 1 lettera e) di tale decreto legislativo, sulla base della partecipazione del ricorrente alla protesta dell’ 11-6-2014 presso il C.A.R.A. di Castelnuovo di Porto.Sono stati formulati i seguenti motivi di censura: nullità o inesistenza per mancanza della firma del Prefetto o vice prefetto;violazione e falsa applicazione dell’art 7 della legge n. 241 del 1990; violazione e falsa applicazione dell’art 12 del d.lgs. n. 140 del 2005 e dell’art 12 della direttiva 2003/9 ( art 20 direttiva 2013/33) travisamento o erronea valutazione dei fatti; omessa o apparente motivazione; carenza di istruttoria; violazione del principio di proporzionalità; eccesso di potere;violazione e falsa applicazione dell’art 20 del d.lgs. n. 25 del 2008; è stata altresì formulata domanda di risarcimento danni;Si è costituita l’Avvocatura dello Stato con atto di forma.Alla camera di consiglio del 13 novembre 2014 è stata disposta istruttoria al fine di acquisire la relazione di servizio richiamata nel provvedimento impugnato.Alla camera di consiglio del 15 gennaio 2015 è stata disposta la sollecita fissazione dell’udienza di merito.All’udienza pubblica del 26 marzo 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.Con il primo motivo di ricorso si sostiene la nullità o inesistenza del provvedimento impugnato essendo stato sottoscritto da un funzionario e non dal Prefetto o dal vice prefetto. Tale censura è all’evidenza infondata . La giurisprudenza è infatti costante nel considerare irrilevante non solo la illeggibilità della firma, ma anche la stessa autografia della sottoscrizione, quando concorrano elementi testuali, quali la indicazione dell'ente competente, della qualifica, dell’ufficio di appartenenza del funzionario che ha adottato la determinazione, emergenti anche dal complesso dei documenti che lo accompagnano, che permettono di individuarne la sua sicura provenienza ( Cfr Tar Lazio n. 2488 del 2015; Consiglio di Stato n. 3119 del 2012 per cui l'atto amministrativo esiste come tale allorché i dati emergenti dal procedimento amministrativo consentano comunque di ritenerne la sicura provenienza dall'Amministrazione e la sua attribuibilità a chi deve esserne l'autore secondo le norme positive).Suscettibile di accoglimento è invece la censura relativa alla violazione dell’art 7 della legge n. 241 del 1990, non essendo stata data alcuna comunicazione dell’avvio del procedimento relativo alla revoca delle misure di accoglienza. Tale norma prevede che l'avvio del procedimento sia comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale sia destinato a produrre effetti diretti.La medesima disposizione esclude la necessità di tale comunicazione qualora sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento.Ai sensi del comma 2, resta salva la facoltà dell'amministrazione di adottare, anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari. Nel caso di specie, l’Amministrazione, nel provvedimento impugnato, non ha fatto alcun riferimento a tali particolari esigenze, che peraltro, potrebbero anche giustificare, ai sensi del comma 2 dell’art. 7, l’adozione di misure cautelari nelle more della partecipazione al procedimento.La giurisprudenza, infatti, ha affermato che il grado di urgenza necessario, che consente di omettere le garanzie partecipative, va valutato, di volta in volta, discrezionalmente in relazione alle circostanze ed alla conoscenza da parte dell'autorità amministrativa dei fatti, che risultino obiettivamente di tale gravità ed evidenza da non procrastinare ulteriormente l'adozione del provvedimento o da non richiedere l'apporto collaborativo dell'interessato ( Consiglio di Stato n. 3581 del 2013) e che comunque l'urgenza qualificata che, ai sensi dell'art. 7 della l. 241/90, consente all'Amministrazione di derogare all'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento non può che attenere al singolo procedimento e trovare giustificazione nelle esigenze proprie e peculiari del singolo procedimento, ( Consiglio di Stato n. 3048 del 2013). Pertanto l'Amministrazione, che ritenga esistenti i presupposti di celerità che legittimano l'omissione della comunicazione dell'avvio del procedimento, deve dare contezza, nel provvedimento finale, dell'urgenza atteso che le ragioni della speditezza devono essere poste a raffronto con le esigenze di tutela del contraddittorio, soprattutto nel caso in cui il provvedimento da adottare consista nel ritiro o nella modificazione di un atto favorevole per i destinatari con conseguente venir meno di un effetto positivo per i destinatari ( Tar Lazio n. 1663 del 2013). Nel caso in esame manca nel provvedimento impugnato qualsiasi individuazione delle ragioni di urgenza ed indifferibilità- pur in parte rilevanti , considerando che il provvedimento è stato adottato appena sei giorni dopo i fatti- che avrebbero potuto giustificare l'omesso previo avviso dell'inizio del procedimento. Ritiene il Collegio che, nel caso di specie, l’Amministrazione dovesse comunicare l’avvio del relativo procedimento.In primo luogo, dalla relazione di servizio del Commissariato PS Flaminio Nuovo, richiamata nel provvedimento impugnato, risulta che il ricorrente ha partecipato con altri ospiti del centro ad una azione di protesta consistita nell’impedire l’ingresso al direttore e agli operatori in attesa di un incontro con la Prefettura. I partecipanti, tra cui il ricorrente, sono stati individuati successivamente dalle riprese effettuate dalla polizia scientifica. Vi erano, quindi, elementi di fatto, che avrebbe potuto apportare il ricorrente in sede di partecipazione al procedimento circa le modalità della sua effettiva adesione alla protesta, tenuto conto che risulta dalla relazione di servizio che alla stessa abbiano partecipato “circa 50/ 60 persone”. Inoltre, l’art 12 del d.lgs n. 140 del 2005, di attuazione della direttiva 2003/9/CE che stabilisce norme minime relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, prevede la revoca delle misure di accoglienza da parte del prefetto con proprio motivato decreto, in una serie di ipotesi ( mancata presentazione presso la struttura individuata ovvero abbandono del centro di accoglienza da parte del richiedente asilo, senza preventiva motivata comunicazione alla Prefettura - Ufficio territoriale del Governo competente; mancata presentazione del richiedente asilo all'audizione per l' esame della domanda, nonostante la convocazione sia stata comunicata presso il centro di accoglienza; presentazione in Italia di precedente domanda di asilo; accertamento della disponibilità del richiedente asilo di mezzi economici sufficienti per garantirsi l'assistenza), tra cui, alla lettera e), in caso di “violazione grave o ripetuta delle regole del centro di accoglienza da parte del richiedente asilo, ivi ospitato, ovvero comportamenti gravemente violenti”. Dal tenore testuale della norma e dal riferimento alla gravità dei comportamenti, risulta evidente l’attribuzione al Prefetto di un potere discrezionale nella valutazione dei comportamenti per i quali si arrivi alla revoca delle misure di accoglienza. Anche sotto tale profilo era, quindi, necessaria la comunicazione di avvio del procedimento.Né si può fare applicazione, nel caso di specie, dell’art 21 octies della legge n. 241 del 1990, non risultando in alcun modo, né a seguito dell’istruttoria disposta dal Tribunale, né da elementi dedotti dalla difesa dell’Amministrazione, che il provvedimento non potesse essere di differente contenuto.L’art 21 octies secondo comma contiene, infatti, due disposizioni: la prima, applicabile ai procedimenti vincolati; l’altra, relativa all’attività discrezionale, dispone che il provvedimento non sia annullabile "qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato". Tale norma, dunque, pone in capo all'Amministrazione l'onere di dimostrare, in caso di mancata comunicazione dell'avvio, che l'esito del procedimento non poteva essere diverso ( cfr. Consiglio di Stato n. 3083 del 2012).Suscettibile di accoglimento appare, altresì, la censura relativa alla difetto di motivazione del provvedimento impugnato.La difesa ricorrente contesta la stessa legittimità , nel caso di specie, della legittimità della motivazione per relationem , non essendo stata resa disponibile all’interessato la relazione di servizio posta a base del provvedimento impugnato. Tale atto è stato comunque depositato in giudizio a seguito della ordinanza istruttoria del Tribunale. Anche dalla relazione di servizio richiamata nel provvedimento non emerge alcuno specifico riferimento alla condotta del ricorrente rispetto all’azione di protesta che ha coinvolto 50/60 persone ( cfr. relazione di servizio Commissariato Flaminio Nuovo ) e alla valutazione di gravità di tale comportamento, presupposto per la revoca delle misure di accoglienza ai sensi dell’art 12 del d.lgs. 140 del 2005.Il provvedimento amministrativo preceduto da atti istruttori o da pareri può ritenersi adeguatamente motivato per relationem anche con il mero richiamo ad essi, giacché tale richiamo sottintende l'intenzione dell'Autorità emanante di farli propri, assumendoli a causa giustificativa della determinazione adottata, a condizione che dal complesso degli atti del procedimento siano evincibili le ragioni giuridiche che supportano la decisione onde consentire al destinatario di contrastarle con gli strumenti offerti dall'ordinamento e al giudice amministrativo, ove investito della relativa controversia, di sindacarne la fondatezza (Consiglio di Stato n. 4896 del 2013; n. 1156 del 2011).Nel caso di specie il Collegio ritiene che il provvedimento non risulti sufficientemente motivato anche con gli atti richiamati per relationem, in quanto da tali atti non vi è alcuno specifico riferimento alla posizione del ricorrente ma solo alla complessiva gestione della situazione verificatasi nel centro di accoglienza. Si deve, infatti, anche considerare che l’art 12 del dlgs. 140 del 2005, di attuazione della direttiva n. 9 del 2003, richiede specificamente che il provvedimento di revoca sia motivato; inoltre, l’art 16 paragrafo 3 della direttiva 9 del 2003, pur non immediatamente applicabile rinviando agli ordinamenti nazionali, ma da cui si possono trarre principi interpretativi delle relative norme interne di attuazione, afferma la natura sanzionatoria del provvedimento di revoca delle misure di accoglienza nel caso poi previsto nell’ordinamento nazionale dall’art 12 lettera e), applicato nel caso di specie. In base alla disciplina comunitaria “gli Stati membri possono prevedere sanzioni applicabili alle gravi violazioni delle regole dei centri di accoglienza nonché ai comportamenti gravemente violenti”. Inoltre, la norma comunitaria, prevede anche espressamente che le decisioni di ridurre o revocare le condizioni materiali di accoglienza o le sanzioni di cui ai paragrafi 1,2, e 3, siano adottate “in modo individuale, obiettivo e imparziale e motivate”La natura sanzionatoria del provvedimento, nei casi nei quali il presupposto di fatto sia costituito dalle gravi violazioni delle regole dei centri di accoglienza o dalla gravità dei comportamenti violenti, rafforza l’obbligo di motivazione con riferimento alle circostanze individuali rilevanti quali presupposto per l’adozione di una tale misura. Sotto tali profili, quindi, il ricorso è fondato e deve essere accolto con annullamento del provvedimento impugnato, salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione. Quanto alla domanda di risarcimento danni, ritiene il Collegio che, nel caso di specie, non può dirsi raggiunta la prova di tutti gli elementi dell’illecito, in particolare di quello soggettivo relativo alla colpa dell’Amministrazione, considerata la particolare situazione delle proteste nel centro di accoglienza e trattandosi delle prime applicazioni della disciplina relativa alla revoca delle misure di accoglienza . Il risarcimento del danno, infatti, non è una conseguenza diretta e costante dell'annullamento giurisdizionale di un atto amministrativo in quanto richiede la positiva verifica, oltre che della lesione della situazione giuridica soggettiva di interesse tutelata dall'ordinamento, anche del nesso causale tra l'illecito e il danno subito, nonché della sussistenza della colpa o del dolo dell'amministrazione. La illegittimità del provvedimento amministrativo, ove acclarata, costituisce solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza, da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere vincolato della statuizione amministrativa, l'ambito più o meno ampio della discrezionalità dell'amministrazione ( Consiglio di Stato n. 4318 del 2014) .Il ricorso è pertanto fondato e deve essere accolto con annullamento del provvedimento impugnato.Deve essere respinta la domanda di risarcimento danni.In considerazione dalla particolarità della situazione in fatto sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater)definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.Respinge la domanda di risarcimento danni.Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2015 con l'intervento dei magistrati:IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODott. Antonino OnoratoCecilia Altavista