urn:nir:tar.lazio;sezione.1B:sentenza:00000-000022020130268820130614164121530.xml20130268820130614164121530.doc201302688\201302688.xmlO:\DocumentiGA\Roma\Sezione 1B\2013\201302688\Sentenzasilvio ignazio silvestri07/08/2013 13.30.05Floriana Rizzetto17/06/2013 17.51.1028/08/2013111SNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio(Sezione Prima Bis)ha pronunciato la presenteSENTENZASilvio Ignazio Silvestri, PresidenteFrancesco Riccio, ConsigliereFloriana Rizzetto, Consigliere, Estensoreper l'accesso, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/90,alla documentazione relativa alle spese sostenute per il rientro in Italia dei due militari fucilieri della Marina Militare Italiana arrestati in India, previo annullamento del provvedimento di diniego espresso dal Ministero della difesa sulla relativa istanza di accesso presentata in data 29 dicembre 2012.sul ricorso numero di registro generale 2688/2013, proposto da: Codacons, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Carlo Rienzi, Gino Giuliano, Mariacristina Tabano, con domicilio eletto presso Uff.Legale Naz.le Codacons in Roma, v.le Mazzini, 73; Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede è domiciliato ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, 12; Ministero della Giustizia e Corte dei Conti, in persona rispettivamente del Ministro e del Presidente p.t., non costituiti in giudizio;Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa e di Ministero della Giustizia e di Corte dei Conti;Viste le memorie difensive;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2013 il dott. Floriana Rizzetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Con istanza del 29.12.2012 l’Associazione CODACONS - iscritta nel registro di cui all'art. 137 del d. lgs. n. 206 del 2005 (Codice del consumo) nonché nel registro nazionale delle associazioni di promozione sociale di cui all'art. 7 della legge n. 383 del 2000 - aveva richiesto al Ministero della Difesa l’accesso, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/90, alla documentazione relativa alle spese sostenute per il rientro in Italia dei due fucilieri della Marina Militare Italiana (cauzione, picchetto d'onore, ecc.) arrestati in India. Detta richiesta era motivata con l’esigenza di evitare lo spreco di risorse pubbliche - in particolare in vista della definizione della questione della giurisdizione su fatto penale avvenuto in acque internazionali su nave battente bandiera italiana – che veniva contestualmente denunciato alla Corte dei Conti. Con nota dell’8.2.2013 il Ministero della Difesa ha rappresentato di non poter accogliere l’istanza in parola per carenza di legittimazione e di interesse da parte dell’istante.Con il ricorso in esame la predetta Associazione agisce in giudizio al fine di ottenere l’accesso agli atti in contestazione.Si è costituita in giudizio l’amministrazione della Difesa, la quale con memoria scritta ha chiesto il rigetto.Non si sono costituiti il Ministero della Giustizia e la Corte dei Conti, ugualmente intimati.Alla udienza camerale odierna la causa è passata in decisione.Il ricorso è infondato.Come ribadito da ormai pacifico orientamento giurisprudenziale l’Associazione ricorrente, come ente esponenziale di interessi di natura collettiva dei consumatori e degli utenti di servizi pubblici ha diritto ai sensi dell'art. 22, L. 241/90 ad ottenere l’accesso esclusivamente agli atti che abbiano una qualche incidenza diretta ed immediata nei suoi confronti e della generalità degli utenti di servizi pubblici. Tra questi documenti non rientrano né quelli attinenti all’attività internazionale dello Stato né quelli relativi allo svolgimento di attività strumentali dell’Amministrazione in quanto non concernono, sotto nessun profilo, alcun servizio pubblico e quindi non hanno alcuna incidenza sugli interessi degli utenti da tale Associazione tutelati.Tale principio è stato affermato dalla giurisprudenza sin dalle prime pronunce con cui è stata riconosciuta la legittimazione del Codacons ad esercitare il diritto di accesso. In varie occasioni è stato evidenziato che l'art.22 della legge n.241 del 1990 - - a differenza del testo originario proposto dalla Commissione Nigro – pur riconoscendo il diritto di accesso a "chiunque vi abbia interesse" non ha introdotto alcun tipo di azione popolare diretta a consentire una sorta di “controllo generalizzato sulla Amministrazione”, ma postula sempre un accertamento concreto dell'esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i documenti. Il legislatore, al fine di evitare un uso strumentalizzato di tale diritto o la sua trasformazione in un potere esplorativo nei confronti della pubblica amministrazione, non ha attribuito il diritto in parola a qualunque soggetto per un qualsiasi interesse, ma solo ai titolari di un interesse rilevante giuridicamente, cioè ai soggetti portatori di una situazione giuridica qualificata e differenziata, cioè che trova qualificazione nell’ordinamento giuridico che la riconosce e tutela. E ciò ,è confermato anche dall'art. 2 del primo regolamento attuativo della legge - approvato con d.P.R. 27 giugno 1992 n. 352 – che circoscrive il diritto di accesso esclusivamente a chi intenda difendere una situazione di cui è portatore, qualificata dall'ordinamento come meritevole di tutela, non essendo sufficiente il generico e indistinto interesse di ogni cittadino alla legalità o al buon andamento della attività amministrativa (cfr. C.d.s. IV, n. 1036 del 26.11.93). Tali principi si applicano anche alle Associazioni di consumatori ed utenti in quanto il loro particolare status non autorizza alcuna deroga ai principi in materia di accesso ai documenti amministrativi scolpiti negli artt. 22 ss. della legge n. 241 del 1990. Non si può infatti riconoscere alle Associazioni di utenti “un diritto generalizzato e pluricomprensivo alla conoscenza di ogni documento riferibile all'attività dell'ente, ma ai soli atti che hanno una incidenza diretta sui servizi rivolti ai consumatori, e non in via meramente ipotetica e riflessa sui loro interessi”; queste non vantano “una generalizzata legittimazione alla tutela anche dell'interesse (che assume connotazione invero indifferenziata rispetto alla generalità dei consociati) al corretto e regolare svolgimento di una funzione o di un servizio pubblico”.In tale prospettiva, è stato precisato che a dette Associazioni non è possibile riconoscere alle stesse un generale potere di accesso a fini ispettivi e "di vigilanza" analogo a quello attribuito agli organi pubblici ordinariamente a ciò preposti perché in tal caso nella domanda di accesso è assente un diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti (Cons.Stato, sez. VI, 10 febbraio 2006, n. 555); né è sufficiente, a tal fine, che l’Associazione prospetti la necessità di accedere alla documentazione al fine di promuovere l’intervento del Giudice penale o contabile in quanto un simile interesse "parainvestigativo" esula dalle sue attribuzioni ed è agevolmente soddisfatto in sede di procedimento penale o di giudizio contabile, rientrando nelle prerogative degli organi giurisdizionali competenti vagliare la necessità di acquisire la relativa documentazione (Cons.Stato, sez. VI, 09 febbraio 2009 , n. 737; sez. IV, 29-04-2002, n. 2283).Nelle pronunce successive tali principi sono stati ribaditi anche a seguito di una ricostruzione sistematica dell’istituto alla luce delle modificazioni introdotte dalle leggi n. 15 e n. 80 del 2005.È stato ulteriormente ribadito che, qualunque sia la natura del diritto d' accesso – che “non necessariamente è di interesse legittimo o di diritto soggettivo, ma che può avere la consistenza di un interesse collettivo o diffuso o di un interesse semplice o di fatto" - resta comunque fermo che esso è strumentale rispetto alla protezione di un'ulteriore o sottesa situazione soggettiva: una posizione giuridica attiva, in qualsiasi modo la si voglia qualificare, deve necessariamente sussistere affinché la pretesa all'accesso agli atti possa trovare protezione. Il cd. diritto d’accesso non è “affatto assoluto e incondizionato” e presuppone un “collegamento qualificato tra la predetta posizione sostanziale e la documentazione di cui si pretende la conoscenza”. In tale prospettiva la legge 11 febbraio 2005 n. 15, all'art. 24, comma 3, da un lato ribadisce l’inammissibilità di istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni – confermando che il soggetto "interessato" all'accesso è “quello che, come era già prescritto, ha un interesse diretto, concreto e attuale per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti – dall’altro, - ed è questa l'innovazione – prescrive che tale situazione sia collegata al documento al quale è chiesto l'accesso. Pertanto, per stabilire se sussiste il diritto all'accesso, occorre avere riguardo al documento cui si intende accedere, per verificarne l'incidenza, anche potenziale, sull'interesse di cui il soggetto è portatore: essere titolare di una situazione giuridicamente tutelata non è condizione sufficiente perché l'interesse rivendicato possa considerarsi diretto, concreto e attuale, essendo anche necessario che la documentazione cui si chiede di accedere sia collegata a quella posizione sostanziale, impedendone o ostacolandone il soddisfacimento” (Cfr. tra tante, Cons. Stato, sez. V, 10.8.2007, n. 4411; sez. VI, 09 febbraio 2009 , n. 737; Cons. Stato. A.P. 24 aprile 2012 n. 7; orientamento al quale la Sezione ha già aderito con sentenza del 8/3/2010 n. 3497).Tali principi sono stati elaborati proprio con riferimento alle richieste di accesso di Assocazioni esponenziale degli interessi diffusi degli utenti di un servizio pubblico o di consumatori. Pertanto è stato riconosciuto a dette associazioni il diritto di accedere a tutti i documenti formati, utilizzati o detenuti dal gestore del servizio, ma solo a condizione che questi siano connessi in modo qualificato con lo svolgimento dell'attività di servizio pubblico e quindi nella misura in cui sia ravvisabile un’incidenza sul rapporto tra il gestore e l'utenza. In tale ottica è stato riconosciuto il diritto del Codacons ad accedere a documentazione di Ferrovie dello Stato s.p.a. attinente alla sicurezza del trasporto ferroviario (Cons. Stato, VI, n. 1683/98); alla documentazione della Arcus s.p.a. relativa alla promozione di iniziative culturali aperte alla fruizione pubblica (TAR Lazio, Sez. II quater, 7.1.2011, n. 1165,); alla documentazione relativa alla manutenzione di apparecchi autovelox il cui malfunzionamento aveva determinato l’irrogazione di “multe pazze” (T.A.R. Lazio, sez. II, 2.9.2010 , n. 32099); alle direttive di un'azienda ospedaliera in merito alla prevenzione e cura delle ulcere da decubito dei ricoverati (T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 3.11.2009 , n. 4951). Correlativamente, è stato affermato che se la rappresentatività degli interessi degli utenti di pubblici servizi legittima dette Associazioni ad impugnare il provvedimento di archiviazione adottato dall'Autorità antitrust in seno al procedimento avviato su segnalazione avente ad oggetto pretesi accordi tra alcuni gestori di telefonia mobile (Cons. Stato sez. VI 22 giugno 2011 n. 3751), tuttavia non le consente di ottenere l’esibizione degli atti della Rai relativi ad una trasmissione televisiva (TAR Lazio, sez. III ter 9.2.2012 n. 1292) in quanto la titolarità degli interessi diffusi dei consumatori e degli utenti non giustifica “un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all'attività del gestore del servizio e non collegati alla prestazione dei servizi all'utenza”. Per cui è legittima l’esclusione dall’ambito del diritto di accesso delle Associazioni di consumatori e utenti degli atti di organizzazione interna di un gestore di pubblici servizi - volti a definire le competenze dei propri organi, centrale e periferici - in quanto altrimenti si consentirebbe ad esse un generale potere di controllo sull'attività amministrativa privo di qualsiasi supporto normativo ed un'indebita interferenza in ambiti nei quali, ratione materiae, non ha alcun titolo per intervenire (TAR Lazio sez. III quater 24.11.2011 n. 9237). In tale ottica vanno esclusi anche gli atti relativi all’attività strumentale di una PA in quanto non direttamente ed immediatamente connessi alle prestazioni di servizio pubblico da questa rese.Né a tale principio è consentito derogare qualora l’interesse fatto valere da dette Associazioni consiste, come nel caso in esame, nel generico interesse ad “evitare spese inutili”: in tal caso, infatti, l'interesse fatto valere non si identifica con quello proprio delle categorie rappresentate (utenti; consumatori) dall'Associazione – che non subiscono alcun pregiudizio particolare e specifico – bensì quello ad evitare un danno alle finanze pubbliche e la lesione all’interesse di cui è portatrice la generalità dei cittadini-contribuenti la cui tutela è attribuita ad organo di rilevanza costituzionale (la Corte dei Conti) - oltre che agli organi di vigilanza sull’attività degli enti interessati - sui quali il Codacons pretenderebbe di esercitare prerogative di fatto "suppletive" (Così T.A.R. Lazio Sez. I 03 luglio 2012 n. 6028 che dichiara inammissibile l’impugnativa del Codacons degli atti della gara per l'affidamento della sponsorizzazione dei lavori di ristrutturazione dell‘Anfiteatro Flavio, asseritamente aggiudicato ad un prezzo eccessivamente basso).Orbene, applicando tali principi alla fattispecie in esame appare evidente l’infondatezza della pretesa della ricorrente ad acquisire la documentazione relativa alle spese sostenute dal Ministero della Difesa per il rientro dei due fucilieri della Marina Militare Italiana arrestati in India, non essendo ravvisabile, alcun interesse diretto attuale e concreto alla conoscenza della documentazione in parola al fine di tutelare l'interesse della categoria rappresentata dall’Associazione ricorrente.Trova piena applicazione nel caso in esame il principio secondo cui il “diritto di accesso” di dette Associazioni non può estendersi sino a ricomprendere gli atti relativi a qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente, in modo diretto o indiretto, sui cittadini - dovendo, al contrario, essere commisurata a quegli atti che siano idonei a interferire con specificità e immediatezza sulla posizione dei consumatori e degli utenti”. Ed a tal fine non è sufficiente che detta Associazione rappresenti di far valere l’interesse ad evitare l’inutile dispendio di risorse pubbliche in quanto, come si è visto non è possibile nel vigente ordinamento – che non consente di configurare una forma indifferenziata e generalizzata di riscontro sulla spesa pubblica affidato ad Associazioni (private) - riconoscere in capo ad essa un generale potere di controllo sull'attività amministrativa indirettamente – in quanto suscettibile di determinare oneri per la finanza pubblica –atta a determinare un pregiudizio per la classe generale dei contribuenti. D’altronde, a ben guardare, nella fattispecie manca del tutto, ed in radice, l’elemento oggettivo fondamentale per l’esercizio del diritto di accesso da parte di tale Associazione, e cioè la configurabilità in termini di servizio pubblico dell’attività che la ricorrente pretenderebbe di controllare mediante l’esibizione della documentazione richiesta.Gli atti a cui essa pretende di accedere, infatti, non riguardano né l’organizzazione nè la gestione, e tantomeno il finanziamento, di un determinato servizio pubblico. Trattasi invero di documenti relativi, da un lato, all’attività internazionale dello Stato inteso nella sua globalità – e non di una singola Amministrazione – e, dall’altro, all’attività (meramente strumentale) di gestione, da parte del Ministero della Difesa, del proprio personale – specificamente attinente al temporaneo rimpatrio dei militari in questione – cui non corrisponde alcun servizio, né direttamente, né indirettamente reso all’utenza. Ne consegue che la pretesa dell’Associazione ricorrente ad ottenere l'esibizione della documentazione relativa all'attività sopra specificata risulta infondata in quanto essa attiene ad ambiti di attività che non investono in alcun modo gli interessi dei propri rappresentati. Il ricorso va pertanto respinto.L’orientamento ormai pacifico in materia comporta l’applicazione della regola per cui le spese seguono la soccombenza e la determinazione di queste nella misura indicata in dispositivo.P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione I bis, respinge il ricorso in epigrafe.Condanna la resistente al rifondere all’Amministrazione le spese di giudizio liquidate nella misura di €. 1.500,00 (millecinquecento/00).Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOMariagabriella TarsiaFloriana Rizzetto