urn:nir:tar.umbria;sezione.1:sentenza:00000-0000226IN20260010720260528153938096.xml20260010720260528153938096.docm202600107\202600107.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\897 Pierfrancesco Ungari\Sentenza00:00:00Daniela Carrarelli01/06/2026 19:33:5904/06/2026NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAPierfrancesco Ungari, PresidenteDaniela Carrarelli, Consigliere, EstensoreElena Daniele, Referendario per l’annullamentoper quanto riguarda il ricorso introduttivo, previa sospensione dell’efficacia: - della determina di aggiudicazione della “Procedura per l’affidamento in subconcessione dei servizi di assistenza a terra per l’aviazione generale con realizzazione piazzale presso l’Aeroporto internazionale dell’Umbria San Francesco di Assisi - Perugia” CIG B95920E58B, comunicata in data 3 febbraio 2026;di ogni suo atto preparatorio, presupposto, connesso e/o consequenziale, con particolare riferimento a:- tutti i verbali di gara e, in particolare, il verbale delle operazioni di gara della Commissione datato 27 gennaio 2026, nella parte in cui non è stata disposta l’esclusione dalla gara della Aergrifo s.r.l.; di quello relativo alla attribuzione dei punteggi per l’offerta tecnica di Aergrifo s.r.l. e nella parte in cui si ritiene valida e si valuta l’offerta economica di Aergrifo s.r.l. integrata a seguito di soccorso istruttorio; del verbale datato 28 gennaio 2026 con il quale il RUP “approva il Verbale della Commissione e dispone l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto”;- alla richiesta di parere formulata dal RUP all’avv. Katiuscia Malfetta (non conosciuta) e, ove occorrer possa, del parere reso dal suddetto legale, datato 23 gennaio 2026;- alla richiesta di soccorso istruttorio con la quale il RUP ha chiesto alla Aergrifo s.r.l. di integrare la documentazione relativa all’offerta economica e, ove occorrer possa, della integrazione trasmessa dalla Aergrifo s.r.l. in data 27 gennaio 2026;nonché per l’accertamento del diritto della ricorrente all’aggiudicazione della gara, previa eventuale declaratoria del contratto medio tempore stipulato con l’impresa aggiudicataria, e del diritto all’eventuale subentro nel contratto medesimo, ove stipulato;in via subordinata, per l’annullamento della intera procedura di gara e, in particolare, in aggiunta ai precedenti atti, dei seguenti atti della procedura di gara:- determina a contrarre n. 163/2025;- avviso-disciplinare di gara;- capitolato speciale di appalto e relativi allegati;- schema di domanda di partecipazione;- documento di gara unico europeo;- schema per la presentazione dell’offerta economica;- avviso di rettifica pubblicato il 12 dicembre 2025;- determina di nomina della Commissione giudicatrice prot. n. 001 del 2 gennaio 2026;nonché per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla società ricorrente;per quanto riguarda il ricorso incidentale depositato da Aergrifo s.r.l. il 2 aprile 2026: della lex specialis di gara della procedura aperta (CIG: B95920E58B) ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36 del 2023, per l’affidamento in sub-concessione dei servizi di assistenza a terra per l’aviazione generale con realizzazione piazzale presso l’aeroporto internazionale dell’Umbria San Francesco di Assisi - Perugia indetta dalla Società per il potenziamento e la gestione dell’aeroporto regionale umbro di S. Egidio s.p.a. - S.A.S.E. s.p.a. e, in particolare:(i) della determina a contrarre n. 163/2025 ex art. 17, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023, del 1° dicembre 2025 con cui S.A.S.E. ha indetto la procedura aperta (CIG: B95920E58B) ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36 del 2023, per l’affidamento in sub-concessione dei servizi di assistenza a terra per l’aviazione generale con realizzazione piazzale presso l’aeroporto internazionale dell’Umbria San Francesco di Assisi - Perugia;(ii) dell’avviso-disciplinare di gara, del capitolato speciale di appalto e relativi allegati, dello Schema per la presentazione dell’offerta economica;(iii) nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale relativo alla documentazione di gara. sul ricorso numero di registro generale 107 del 2026, proposto da Delta Aerotaxi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B95920E58B, rappresentato e difeso dall’avvocato Annunziata Abbinente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; S.A.S.E. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Rampini, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, piazza Piccinino, 9; Aergrifo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Vercillo e Alice Turchetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio di Aergrifo s.r.l. e di S.A.S.E. s.p.a.;Visti tutti gli atti della causa;Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2026 la dott.ssa Daniela Carrarelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con determina a contrarre n. 163 del 2025, ex art. 17, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023, del 1° dicembre 2025 S.A.S.E. s.p.a. indiceva la procedura aperta (CIG: B95920E58B), ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36 del 2023, per l’affidamento in sub-concessione dei servizi di assistenza a terra per l’aviazione generale con realizzazione piazzale presso l’aeroporto internazionale dell’Umbria - Perugia “San Francesco di Assisi” per la durata di sette anni. L’oggetto dell’affidamento è costituito dalla gestione in sub concessione dei servizi di assistenza a terra per l’aviazione generale da svolgersi presso l’infrastruttura aeroportuale di seguito elencati: - cat.1: Assistenza amministrativa a terra e supervisione (con esclusione del n. 1.3); - cat.2: Assistenza passeggeri; - cat.3: Assistenza bagagli; - cat.4: Assistenza operazioni in pista (poi esclusa dal perimetro della gara in sede di chiarimenti resi dalla S.A.); - cat.5: Assistenza pulizia e servizi di scalo - limitatamente al punto 6.1 e con esclusione della pulizia esterna dell’aereo. Rientra altresì nell’oggetto dell’affidamento la progettazione, la realizzazione e l’esercizio di un nuovo piazzale di sosta degli aeromobili.Nella determinazione a contrarre S.A.S.E. indicava un valore stimato complessivo posto a base d’asta, soggetto a rialzo, pari a € 4.066.952,20, al netto di IVA, e, richiamati i principi di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 36 del 2023, esplicitava di intendere procedere «con procedura aperta ex art. 71 del D.lgs. n. 36/2023 ... con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa - miglior rapporto qualità/prezzo - ai sensi e nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 108, comma 1, e 41, comma 15 bis, del Codice». 1.1. Entro il termine per la presentazione dell’offerta fissato alle ore 12.00 del 31 dicembre 2025, presentavano domanda di partecipazione Delta Aerotaxi s.r.l., gestore uscente, e Aergrifo s.r.l. La Commissione di gara, nominata dal RUP con determina prot. n. 1 del 2 gennaio 2026, si riuniva in data 12 gennaio 2026 e prendeva atto delle due offerte pervenute; in pari data, la Commissione procedeva all’apertura delle buste contenenti la documentazione amministrativa dei partecipanti, ammettendo entrambi i partecipanti ad integrare la documentazione risultata carente entro il giorno 19 gennaio 2026.Il 19 gennaio 2026 venivano aperte le buste contenenti le offerte tecniche, all’esito della valutazione delle quali risultavano assegnati i seguenti punteggi: Delta Aerotaxi 55; Aergrifo: 65,5. Nella medesima seduta del 19 gennaio 2026 venivano aperte le buste contenenti le offerte economiche; riscontrata la mancata indicazione da parte del candidato Aergrifo dei costi della manodopera e i costi relativi alla sicurezza, la Commissione riteneva «[a] fronte di quanto previsto dall’art. 16 del Disciplinare di Gara ... di non avere tutte le conoscenze legali e gli strumenti necessari per potere deliberare sull’argomento» e richiedeva al RUP «di attivare un parere legale qualificato sul tema specifico, sospendendo al contempo la seduta». Sulla scorta del parere legale pervenuto in data 26 gennaio 2026, il RUP procedeva all’attivazione del «Soccorso Istruttorio alla ditta AERGRIFO in cui viene chiesto di specificare i costi della manodopera e i costi relativi alla sicurezza». Pervenuta la documentazione in data 27 gennaio 2026, la Commissione «preso atto della validità della documentazione trasmessa» provvedeva all’attribuzione dei punteggi relativi all’offerta economica; Aergrifo s.r.l. otteneva 20 punti, collocandosi prima in graduatoria con un punteggio totale pari a 85.5 punti, mentre Delta Aerotaxi s.r.l. totalizzava 9,33 punti, collocandosi seconda con un punteggio totale di 64,83. Con determina del 3 febbraio 2025 – comunicata in pari data – la procedura veniva stata aggiudicata alla Aergrifo s.r.l. 2. Con ricorso notificato in data 4 marzo 2026 e depositato il successivo 13 marzo, la Delta Aerotaxi s.r.l. ha agito per l’annullamento dell’aggiudicazione e degli altri atti in epigrafe meglio indicati chiedendo, in via principale, l’accertamento del proprio diritto all’aggiudicazione della gara e, in via subordinata, l’annullamento dell’intera procedura e la condanna di S.A.S.E. al risarcimento dei danni. La ricorrente ha articolato quattro motivi in via principale e quattro in via subordinata, riassumibili come segue.i. Violazione degli artt. 10, 101 e 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023 e degli artt. 13 e 16 dell’avviso-disciplinare; eccesso di potere per sviamento; violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, dei principi di trasparenza, par condicio e autoresponsabilità dei concorrenti; ingiustizia manifesta. La ricorrente lamenta la violazione degli artt. 13 e 16 del disciplinare in quanto, a fronte dell’assenza nell’offerta economica di Aergrifo tanto dell’indicazione dei costi della manodopera che dei costi aziendali relativi alla salute e alla sicurezza sui luoghi di lavoro, la S.A. ha attivato il soccorso istruttorio, consentendo l’integrazione, piuttosto che procedere alla doverosa esclusione della concorrente; ne conseguirebbe illegittimità dell’aggiudicazione disposta in favore della stessa.ii. Violazione degli artt. 11 e 57 del d.lgs. n. 36 del 2023, degli artt. 3 e 9 dell’avviso-disciplinare e dell’art. 9 del capitolato; inammissibilità dell’offerta per violazione dei minimi salariali inderogabili, inattendibilità dell’offerta. L’offerta dell’aggiudicataria, come integrata, indicherebbe un costo del lavoro inidoneo a consentire la copertura dei minimi salariali inderogabili, dovendo pertanto essere esclusa.L’Aergrifo risulta, infatti, avere offerto un rialzo del 22,5% e ha dichiarato che “i costi della manodopera, ai sensi dell’art. 108, comma 9 del d.lgs. n. 36/2023 ammontano ad euro 630.000,00”; l’importo indicato sarebbe inidoneo a garantire l’applicazione del CCNL richiesto dalla legge di gara e il rispetto dei minimi salariali inderogabili, atteso che al fine dello svolgimento dei medesimi servizi di assistenza a terra per l’aviazione generale sullo scalo di Perugia, l’attuale operatore, Delta Aerotaxi, tenuto conto dell’operatività dell’aeroporto, impiega n. 6 unità di personale, da assorbire secondo la lex specialis, garantendo i relativi livelli di inquadramento e mansioni con applicazione del CCNL del trasporto aereo (il costo del lavoro secondo i minimi tabellari ammonterebbe a complessivi euro 171.296,89 annui, per un totale di euro 1.199.078,23 sui sette anni).iii. Eccesso di potere per manifesto difetto di istruttoria, illogicità manifesta, disparità di trattamento; violazione dell’art. 3 Cost. e del principio di efficacia e efficienza dell’azione amministrativa; violazione degli artt. 15, 17.1 e 17.2 dell’avviso-disciplinare e dell’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023. La ricorrente denuncia l’illogicità delle valutazioni svolte dalla Commissione sulle offerte tecniche, tanto con riferimento al “Progetto tecnico piazzale” (per cui era prevista l’attribuzione di un massimo di 50 punti attribuibili secondo 5 sub criteri) che al “Parco mezzi” (per cui era prevista l’attribuzione di un massimo di 30 punti). Le rilevate deficienze nelle relazioni tecniche della Aergrifo avrebbero, ad avviso di parte ricorrente, dovuto condurre all’esclusione della stessa o, in subordine, all’attribuzione di un punteggio inferiore. iv. Violazione degli artt. 15, 17, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023, e dell’allegato I.2, art. 7, lett. g); incompetenza relativa dell’organo che ha adottato il provvedimento di aggiudicazione. L’aggiudicazione – disposta dal RUP– sarebbe avvenuta in violazione dell’art. 17, comma 5, del codice dei contratti, in quanto disposta da soggetto incompetente e in assenza della prescritta verifica dei requisiti. Ai sensi dell’art. 7 dell’Allegato I.2 al medesimo codice, il RUP è competente ad adottare il provvedimento finale della procedura «quando, in base all’ordinamento della stazione appaltante, ha il potere di manifestare all’esterno la volontà della stessa»; dalla visura camerale della S.A.S.E. emerge, tuttavia, che il Presidente del CDA o l’Amministratore Unico hanno la rappresentanza legale della società, mentre il dott. Solimeno (RUP) risulta essere investito della Direzione generale della società e come tale procuratore della stessa, entro i limiti ivi indicati, in cui non rientra l’aggiudicazione per cui è causa. v. In subordine, illegittimità della procedura di gara per violazione dell’art. 12 del Regolamento ENAC per il rilascio del “Certificato di prestatore di servizi aeroportuali di assistenza a terra” (8 ed. rev. 2 del 12.5.2025) per mancata indicazione di una penale a carico del prestatore nell’ipotesi in cui questi non rispetti i termini di preavviso di una eventuale cessazione anticipata delle attività, rispetto alla scadenza stabilita.vi. Sempre in via subordinata, illegittimità della procedura di gara per violazione degli artt. 180 e 182 del d.lgs. n. 36 del 2023, per mancata pubblicazione del bando in Gazzetta ufficiale.vii. Ancora in subordine, illegittimità della procedura di gara per violazione degli artt. 71 e 92 del d.lgs. n. 36 del 2023, modifica sostanziale senza riapertura termini; violazione dei principi di trasparenza, concorrenza a massima partecipazione, efficacia ed efficienza.viii. Sempre in subordine, illegittimità della procedura di gara per violazione dell’art. 108 del d.lgs. n. 36 del 2023, illogicità manifesta, in quanto i criteri di valutazione dell’offerta risulterebbero sproporzionati ed inadeguati a consentire la valutazione della qualità dell’offerta con riferimento all’attività principale ovvero ai servizi di assistenza a terra.3. Si è costituita per resistere in giudizio la controinteressata Aergrifo s.r.l. esprimendo riserva di proposizione di ricorso incidentale ed argomentando nel merito circa l’infondatezza dei primi tre motivi di ricorso, riservandosi ulteriori deduzioni.Con nota del 21 marzo 2026 la controinteressata ha “rettificato” la propria memoria con riferimento al costo della manodopera.4. Si è costituita la S.A.S.E. s.p.a. evidenziando, preliminarmente, la non applicabilità della disciplina del codice dei contratti alla procedura per cui è causa, concernente una sub concessione di servizi, con importo inferiore alla soglia di rilevanza europea di cui all’art. 14, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 36 del 2023, ed argomentando conseguentemente sull’infondatezza nel merito delle censure di parte ricorrente.5. All’esito della trattazione camerale, con ordinanza 25 marzo 2026 n. 29 è stata accolta l’istanza cautelare ritenuto «nella prospettiva del bilanciamento tra gli interessi coinvolti, che il pregiudizio lamentato da parte ricorrente può essere adeguatamente tutelato conservando la res adhuc integra sino all’udienza per la definizione del merito, in assenza per converso di pregiudizi aventi carattere esiziale per l’interesse delle controparti», in quanto «sebbene la durata dell’affidamento consenta il subentro per quanto attiene all’attività di handling, il punto 3.2. dell’avviso pubblico prevede che le opere di realizzazione del nuovo piazzale debbano essere completate e collaudate entro e non oltre il 20 dicembre 2026, con conseguente messa a disposizione dell’area al momento dell’aggiudicazione definitiva». Per la trattazione è stata fissata dell’udienza pubblica del 26 maggio 2026.6. L’aggiudicataria Aergrifo s.r.l. ha depositato in data 2 aprile 2026 ricorso incidentale (notificato il 27 marzo 2026), con cui ha gravato la lex specialis chiedendo, in via subordinata al rigetto del ricorso principale, l’annullamento di tutti gli atti di gara. Sono state articolate censure per:i. violazione dell’art. 41, commi 13 e 14 del d.lgs. n. 36 del 2023, nonché dei principi di par condicio, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa, contraddittorietà intrinseca dell’azione amministrativa, stigmatizzando la contraddittorietà della lex specialis, in particolare dell’art. 16 del disciplinare, sia con riferimento all’incompletezza dello schema per l’offerta economica (da utilizzare a pena di esclusione), sia per la mancata indicazione dei costi della manodopera non ribassabili (ancorché vi si faccia riferimento al medesimo art. 16);ii. violazione degli artt. 57 e 102 del d.lgs. n. 36 del 2023, dell’art. 41 Cost. e dell’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (Carta di Nizza), nonché dei principi di par condicio, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa, lamentando l’illegittimità della lex specialis – con conseguente necessità di riedizione della gara – per omessa allegazione dell’elenco del personale impiegato dal gestore uscente e rientrante nel perimetro della clausola sociale (con relativa anzianità di servizio e livelli di inquadramento), nonché l’illegittimità della previsione ove il riassorbimento dei lavoratori alle dipendenze del gestore uscente non sia interpretato in senso compatibile con l’organizzazione di impresa dell’aggiudicatario; iii. violazione degli artt. 57 e 108 del d.lgs. n. 36 del 2023 e dei d.m. 23 giugno 2022 e ss.mm. per mancata previsione nella lex specialis dei criteri ambientali minimi (c.d. CAM) relativi alle prestazioni oggetto del contratto, nonostante la gara abbia ad oggetto anche l’affidamento dei lavori di realizzazione del nuovo piazzale destinato al parcheggio degli aeromobili. 7. Le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche.7.1. S.A.S.E. s.p.a. ha, in particolare, eccepito l’irricevibilità del ricorso incidentale volto a contestare la lex specialis, in quanto quelle contestate si configurerebbero come clausole immediatamente escludenti che dovevano essere gravate nel termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione del bando, nonché l’inammissibilità delle censure per l’acquiescenza prestata da Aergrifo, la quale ha formulato l’offerta economica e indicato separatamente (a seguito di soccorso istruttorio) i costi della manodopera e della sicurezza. Quanto al merito delle censure incidentali, la resistente ribadito la non applicabilità delle richiamate disposizioni del codice dei contratti, con conseguente infondatezza delle contestazioni introdotte da Aergrifo.7.2. La ricorrente principale ha, in particolare, insistito sull’applicabilità del codice dei contratti, anche in ragione dell’autovincolo assunto dalla stessa S.A.S.E. con la determinazione a contrarre ed ha a sua volta eccepito la tardività delle censure introdotte con il ricorso incidentale, ritenute comunque infondate.8. All’udienza pubblica del 26 maggio 2026, il difensore della ricorrente incidentale ha eccepito la tardività dell’ultimo deposito documentale di parte ricorrente. Il Collegio ha rilevato d’ufficio la possibile parziale inammissibilità del terzo motivo del ricorso principale per assenza della prova di resistenza; indi, uditi per le parti i difensori come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.9. Preliminarmente, deve essere dichiarata l’inutilizzabilità del deposito documentale di parte ricorrente del 15 maggio 2026, in quanto non rispettoso del termine di venti giorni liberi di cui al combinato disposto dell’art. 73, comma 1, e 119, commi 1 e 2, cod. proc. amm.10. Sempre in via preliminare, come da rilievo officioso, deve essere dichiarata la parziale inammissibilità del terzo motivo del ricorso principale, laddove si contesta l’attribuzione da parte della Commissione dei punteggi discrezionali con riferimento alle offerte tecniche, atteso che a fronte di una differenza di oltre venti punti nella graduatoria finale, la parte ricorrente nulla ha esposto in merito al soddisfacimento della prova di resistenza.11. Deve procedersi con l’esame del ricorso principale, avendo la ricorrente incidentale espressamente subordinato l’interesse alle proprie censure all’eventuale accoglimento di quelle proposte da Delta Aerotaxi.12. Con il primo motivo la ricorrente ha denunciato la violazione degli artt. 10, 101 e 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023 e degli artt. 13 e 16 dell’avviso-disciplinare, nonché l’eccesso di potere sotto diversi profili. In particolare, nella tesi attorea, l’offerta di Aergrifo avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura per mancata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza – come previsto dall’art. 16 dell’avviso-disciplinare – mentre la Commissione, avvedutasi di tale carenza, ha piuttosto ritenuto – sulla base di un parere giuridico acquisito dal RUP – di attivare il soccorso istruttorio ai fini dell’integrazione dell’offerta economica della concorrente poi risultata aggiudicataria; scelta che violerebbe, altresì, l’art. 13 del medesimo disciplinare in materia di soccorso istruttorio, oltre ai principi di trasparenza, par condicio e autoresponsabilità dei concorrenti.12.1. Occorre premettere all’ulteriore esame della questione che non si presenta condivisibile la ricostruzione di parte resistente circa la normativa applicabile alla fattispecie che occupa in ragione della riconducibilità alla fattispecie della concessione.In disparte ogni ulteriore considerazione, è sufficiente al riguardo evidenziare che la stessa Stazione appaltante si è espressamente vincolata nella procedura in esame al rispetto del codice dei contratti, in primo luogo, con la determinazione a contrarre del 1° dicembre 2025, adottata ex art. 17 d.lgs. n. 36 del 2023, indicendo una procedura di gara ai sensi dell’art. 71 del medesimo d.lgs. n. 36 del 2023 ed esprimendo la volontà di applicare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa - miglior rapporto qualità/prezzo - “ai sensi e nel rispetto” di quanto previsto dagli artt. 108 e 41 del codice dei contratti. Per quanto qui interessa, il richiamo all’art. 41 del d.lgs. n. 36 del 2023 – oltre ad ulteriori richiami ad articoli del codice dei contratti – è altresì contenuto nell’avviso-disciplinare.Costituisce acquisizione pacifica della giurisprudenza quella per cui «secondo il principio dell’autovincolo, la Stazione appaltante è tenuta a rispettare le regole che, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, ha deciso di porre a presidio dello svolgimento della procedura di gara, in ragione dei principi dell’affidamento e della parità di trattamento tra i concorrenti. Il criterio di aggiudicazione di un appalto pubblico prescelto dalla Stazione appaltante in una procedura comporta sempre che la stessa è obbligata al rispetto della legge di gara, sicché l’individuazione del contraente deve avvenire sulla scorta delle regole prescelte. ... Il rispetto dell’autovincolo ... è confermato anche dal vigente codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36 del 2023) che fra i principi fondamentali annovera quello dell’affidamento e della buona fede, per cui occorre tutelare l’affidamento dell’operatore economico sul legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 5 del d.lgs. n. 36 del 2023)» (C.d.S., sez. V, 24 maggio 2024, n. 4659).12.2. Ciò posto, il motivo si presenta fondato.L’art. 16 dell’avviso-disciplinare, nel disciplinare l’offerta economica, ha previsto, per quanto qui interessa, che: «L’operatore economico inserisce nell’apposito spazio “documenti offerta economica” della piattaforma telematica https://SASE.acquistitelematici.it/, a pena di esclusione l’offerta economica redatta mediante la compilazione dello schema di offerta allegato e, in particolare, gli elementi di seguito indicati: a) L’indicazione in cifre e in lettere del prezzo offerto che dovrà essere superiore al prezzo a base d’asta. In caso di discordanza tra il prezzo indicato in cifra e quello indicato in lettere, prevarrà il prezzo indicato in lettere. Il concorrente deve indicare un rialzo unico suddiviso come da modello allegato offerta economica. L’offerta deve essere espressamente dichiarata valida per 180 giorni dalla data di presentazione dell’offerta a pena di nullità dell’offerta stessa. b) la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro; c) la stima dei costi della manodopera. Ai sensi dell’articolo 41 comma 11 del Codice i costi della manodopera indicati al punto 3 del presente disciplinare non sono ribassabili. Resta la possibilità per l’operatore economico di indicare una somma diversa derivante da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi che non comportano penalizzazioni per la manodopera».Come noto, il d.lgs. n. 36 del 2023 segue la via tracciata dal d.lgs. n. 50 del 2016 nell’assicurare una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, richiedendo ai partecipanti alla gara di indicare, in via separata, nella propria offerta economica, i costi della manodopera e i costi per gli oneri di sicurezza, e sanzionando con l’esclusione la violazione di detto obbligo (come evincibile dagli artt. 41, comma 13, e 108, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023).Nel caso che occupa è pacifico che l’offerta economica presentata da Aergrifo nel termine di decadenza fissato per la partecipazione alla procedura non contenesse l’indicazione né dei costi della manodopera né dei costi aziendali relativi alla salute e alla sicurezza sui luoghi di lavoro.Va rammentato che «la possibilità di omettere l’indicazione separata dei costi della manodopera, è stata l’oggetto del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. La soluzione del quesito interpretativo è stata poi data, in altra vicenda, dalla sentenza della Nona Sezione, 2 maggio 2019, causa C-309/18, ... con cui si è affermato: “I principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e di trasparenza, quali contemplati nella direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, secondo la quale la mancata indicazione separata dei costi della manodopera, in un’offerta economica presentata nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, comporta l’esclusione della medesima offerta senza possibilità di soccorso istruttorio, anche nell’ipotesi in cui l’obbligo di indicare i suddetti costi separatamente non fosse specificato nella documentazione della gara d’appalto, sempreché tale condizione e tale possibilità di esclusione siano chiaramente previste dalla normativa nazionale relativa alle procedure di appalti pubblici espressamente richiamata in detta documentazione. Tuttavia, se le disposizioni della gara d’appalto non consentono agli offerenti di indicare i costi in questione nelle loro offerte economiche, i principi di trasparenza e di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che essi non ostano alla possibilità di consentire agli offerenti di sanare la loro situazione e di ottemperare agli obblighi previsti dalla normativa nazionale in materia entro un termine stabilito dall’amministrazione aggiudicatrice.” ... affermata la dichiarata compatibilità con il diritto europeo degli automatismi espulsivi conseguenti al mancato rispetto delle previsioni di cui all’art. 95, comma 10, del codice dei contratti pubblici, le questioni residue sono state rivolte unicamente a delineare la portata dell’eccezione alla regola dell’esclusione automatica, collegata all’accertamento in fatto della possibilità di indicare le voci stesse nei modelli predisposti dall’amministrazione ... Per altro verso, rimane da chiarire il tema della riferibilità al caso in esame dell’eccezione alla regola dell’esclusione automatica, quella applicabile quando si ammette il soccorso istruttorio malgrado l’offerta non rechi la separata indicazione dei costi. Va infatti ricordato che la citata sentenza della Nona Sezione, 2 maggio 2019, causa C-309/18, ha demandato al giudice del rinvio di verificare se nel caso di specie “fosse in effetti materialmente impossibile indicare i costi della manodopera conformemente all’articolo 95, comma 10, del codice dei contratti pubblici e valutare se, di conseguenza, tale documentazione generasse confusione in capo agli offerenti, nonostante il rinvio esplicito alle chiare disposizioni del succitato codice” (punto 30), al fine di fare eventualmente applicazione del soccorso istruttorio» (C.d.S., A.P., 2 aprile 2020, n. 7; cfr. Id., 2 aprile 2020, n. 8). Pertanto, sul tema della separata indicazione dei costi della manodopera i principi affermati dalla giurisprudenza «possono essere sintetizzati come segue: a) la mancata separata indicazione dei costi della manodopera comporta l’esclusione dell’impresa dalla gara; b) tale omissione non può essere sanata mediante la procedura del soccorso istruttorio (dunque neppure mediante giustificativi presentati in sede di verifica di congruità dell’offerta); c) l’esclusione dalla gara va disposta anche in assenza di specificazione, ossia di espressa comminatoria, in tal senso, ad opera della legge di gara. Ciò dal momento che la normativa di riferimento è sufficientemente chiara in ordine a tale formale obbligo. Del resto, ai pubblici appalti debbono prendere parte soggetti ragionevolmente informati e normalmente diligenti; d) in questa specifica direzione, i costi della sicurezza e della manodopera non possono essere neppure ricostruiti in via postuma, sempre in sede di verifica di congruità, attraverso la eventuale dimostrazione che un tale dato fosse comunque compreso nell’offerta economica, ancorché non espressamente indicato (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 2 aprile 2020, n. 8). Tali costi debbono, in altre parole, essere espressamente “indicati” e giammai soltanto “considerati” o comunque contemplati (cfr., TAR Sicilia, III, 5.7.2018, n. 1553); e) eccezione a tale regola generale è costituita dalla presenza di clausole e di modelli che non consentano ai concorrenti di indicare espressamente tali costi nell’ambito della propria offerta economica. Deve trattarsi, in altri termini, di disposizioni ambigue o fuorvianti, tali da ingenerare “confusione” nel concorrente, nonché di modelli predisposti dalla stazione appaltante in modo tale da rendere materialmente impossibile il loro effettivo inserimento» (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 3 febbraio 2026, n. 2109; cfr. C.d.S., sez. III, 22 novembre 2024, n. 9419)Non ignora il Collegio che le pronunce del giudice amministrativo hanno variamente declinato le eccezioni alla regola dell’esclusione automatica, tuttavia non si ritiene che nel caso in esame sia riscontrabile uno di quei peculiari casi di materiale impossibilità dell’adempimento cui la richiamata Adunanza Plenaria ricollega la possibilità di superare eccezionalmente il divieto di soccorso istruttorio per quanto attiene ai contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica, presidio del principio di principi di trasparenza e par condicio tra i concorrenti.Difatti, emerge dagli atti di causa che, sebbene il modello allegato alla lex specialis – che doveva essere utilizzato dai concorrenti a pena di esclusione – non contenesse un campo in cui indicare detti costi, la dichiarazione separata della stima dei costi per la sicurezza e della manodopera ben poteva essere resa dagli operatori economici mediante l’inserimento della stessa nella sezione “documenti dell’offerta economica” come effettuato dalla ricorrente (analogamente a quanto riscontrato nella fattispecie sottoposta alla richiamata A.P. n. 7 del 2020), senza necessità di modificare il modulo imposto dalla S.A., smentendo così per tabulas l’esistenza di una situazione impeditiva alla dichiarazione.13. Dalla fondatezza del motivo che precede – sufficiente all’accoglimento del ricorso introduttivo con conseguente annullamento dell’aggiudicazione dovendo l’aggiudicataria essere esclusa – discende la necessità di esaminare il primo mezzo del ricorso incidentale, con cui Aergrifo ha denunciato l’illegittimità della lex specialis per violazione dell’art. 41, commi 13 e 14, del d.lgs. n. 36 del 2023 e dei principi di par condicio, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa, nonché per contraddittorietà intrinseca dell’azione amministrativa.13.1. Preliminarmente, devono essere respinte le eccezioni in rito formulate al riguardo nelle memorie di S.A.S.E. e Delta Aerotaxi.Non può ritenersi che le previsioni della lex specialis ivi contestate avessero carattere immediatamente escludente – con conseguente onere di impugnazione tempestiva dell’avviso-disciplinare (cfr. ex multis C.d.S., sez. IV, 24 febbraio 2026, n. 1479) – atteso che Aergrifo non solo ha potuto formulare la propria offerta, così come la ricorrente principale, ma è altresì risultata aggiudicataria della procedura.Ove le clausole della lex specialis, come nel caso di specie, non impediscano la presentazione dell’offerta, l’illegittimità del bando può essere dedotta in un momento successivo, non potendo la partecipazione alla gara considerarsi acquiescenza alle regole di gara (cfr. T.A.R. Liguria, sez. I, 14 aprile 2025, n. 435; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 1° aprile 2021, n. 3929; C.d.S., sez. V, 3 febbraio 2021, n. 972).13.2. Nel merito, le censure si presentano fondate per quanto di seguito esposto.Come già evidenziato, gli artt. 41 e 108 del d.lgs. n. 36 del 2023 devono ritenersi in ogni caso applicabili alla fattispecie che occupa in ragione degli espressi richiami contenuti tanto nella determinazione a contrarre che nell’avviso-disciplinare, costituenti autovincolo per la S.A.Il richiamato art. 41, del codice dei contratti, al comma 14 prevede che «[n]ei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale».La giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che «[l]’indicazione separata dei costi della manodopera è volta a “imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa”, rafforzando la tutela della manodopera e a “fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi” (Cons. St., sez. V, 2 luglio 2025 n. 5712). Specularmente l’operatore economico, oltre a indicare il ribasso sull’importo a base d’asta, indica separatamente i costi della manodopera: in base all’art. 91 comma 5 secondo periodo del d. lgs. n. 36 del 2023 “Nelle offerte l’operatore economico dichiara alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e quelli aziendali per la sicurezza” e, in base all’art. 108 comma 9 del d. lgs. n. 36 del 2023, “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e di sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”. L’indicazione separata, da parte dell’offerente, del costo della manodopera offerto rispetto al ribasso sull’importo a base d’asta trova la propria ratio nel consentire allo stesso di comunicare alla stazione appaltante, sin dalla presentazione dell’offerta, se intende applicare il ribasso offerto, da calcolare sull’intero importo a base d’asta (comprensivo del costo della manodopera), anche al costo della manodopera o soltanto alle diverse voci dell’importo complessivo a base d’asta (se capienti). Risulta quindi confermata, anche per tale via, la tutela che il d. lgs. n. 36 del 2023 intende assicurare alla manodopera, atteso che il concorrente è tenuto a valutare ex ante i relativi costi e a predeterminarli, assumendosi la responsabilità della scelta» (C.d.S., sez. V, 23 ottobre 2025, n. 8225).Nella fattispecie in esame all’art. 16 dell’avviso-disciplinare, nel prevedere l’obbligo per l’operatore economico di indicare la stima dei costi aziendali relativi alla salute e alla sicurezza sui luoghi di lavoro e la stima dei costi della manodopera, esplicita che: «Ai sensi dell’articolo 41 comma 11 [rectius 14] del Codice i costi della manodopera indicati al punto 3 del presente disciplinare non sono ribassabili. Resta la possibilità per l’operatore economico di indicare una somma diversa derivante da una più efficiente organizzazione aziendale o da sgravi contributivi che non comportano penalizzazioni per la manodopera».La quantificazione e l’indicazione separata dei costi della manodopera negli atti di gara risponde alla duplice ratio: «- di imporre una maggiore trasparenza all’azione amministrativa e di rafforzare la tutela della manodopera, come evincibile dal criterio contenuto nell’art. 1, comma 2, lett. t), della legge delega 21 giugno 2022, n. 78 («[prevedere] in ogni caso che i costi della manodopera e della sicurezza siano sempre scorporati dagli importi assoggettati a ribasso»), che tuttavia è stato recepito contemperando lo stesso con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale non consente di comprimere la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara; - di fare in modo che gli operatori economici parametrino i propri costi della manodopera a quelli indicati dalla stazione appaltante, in modo da responsabilizzare gli stessi, assicurando che, prima di formulare il proprio “ribasso complessivo” (in linea peraltro con quanto previsto dall’art. 91 comma 5 del d.lgs. n. 36 del 2023), svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi (cfr. già Cons. Stato, V, n. 5665/2023, su cui infra) e indichino i propri costi della manodopera, a loro volta, separatamente, onde consentire alla stazione appaltante di verificare il rispetto dei minimi salariali e delle norme sul costo del lavoro. Infatti, fermo restando il rispetto di questi ultimi, l’operatore economico, ai sensi dell’ultimo periodo dello stesso comma 14 dell’art. 41 - nel dimostrare la sostenibilità complessiva dell’offerta economica, cioè di quella ridotta in applicazione del ribasso offerto – può giustificare l’importo contrattuale proposto (oltre che relativamente al proprio costo del lavoro, ad esempio per sgravi fiscali o contributivi) anche dando conto di una “più efficiente organizzazione aziendale” che al contempo consenta di giustificare il proprio costo della manodopera inferiore a quello quantificato dalla stazione appaltante» (C.d.S., sez. V, 2 luglio 2025, n. 5712).Nella fattispecie in esame, la lex specialis si presenta lacunosa e contraddittoria in quanto, contrariamente a quanto affermato al richiamato art. 16, non contiene all’art. 3, né in altro articolo o in un ulteriore documento della lex specialis, alcuna indicazione dei costi della manodopera stimati; a ciò si aggiunge l’incompletezza dello “schema di offerta” allegato, da utilizzarsi a pena di esclusione da parte degli operatori. In tal modo è risultata violata, altresì, la par condicio tra gli operatori economici, non essendo state fornite informazioni necessarie alla corretta formulazione dell’offerta economica – non solo il costo stimato della manodopera, ma anche la numerosità, l’anzianità ed il livello di inquadramento del personale da riassorbire ai sensi dell’art. 3 dell’avviso disciplinare – che sono rimaste di fatto unicamente nella disponibilità del gestore uscente. 14. Da quanto esposto consegue l’annullamento della determina a contrarre n. 163 del 2025, dell’avviso disciplinare, del capitolato, dei relativi allegati, e dei successivi atti di gara, nonché la declaratoria di inefficacia del contratto ove medio tempore sottoscritto.15. La domanda di risarcimento del danno per equivalente formulata – peraltro in termini del tutto generici – nel ricorso principale non può trovare accoglimento dal momento che l’annullamento degli atti della procedura, in combinato disposto con le successive determinazioni a cura della stazione appaltante, non è, ad una prospettiva astratta di valutazione, incompatibile con l’attribuzione alla ricorrente principale del bene della vita (aggiudicazione dell’affidamento della sub concessione).16. L’esito del giudizio giustifica la compensazione delle spese di lite. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso incidentale, come in epigrafe proposti:a) in parte dichiara inammissibile e solo in parte accoglie il ricorso principale, nei limiti di cui in motivazione;b) accoglie il ricorso incidentale, ai sensi di cui in motivazione.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODiletta RomiziDaniela Carrarelli