urn:nir:tar.umbria;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20230030320250626192819332.xml20230030320250626192819332.docm202300303\202300303.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\897 Pierfrancesco Ungari\Sentenza00:00:00Elena Daniele27/06/2025 23:37:2630/06/2025NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAPierfrancesco Ungari, PresidenteFloriana Venera Di Mauro, ConsigliereElena Daniele, Referendario, Estensore per l'annullamentodel provvedimento del Comune di Umbertide (PG) datato 18.01.2023 e pervenuto a mezzo pec in pari data, con il quale si comunicava il rigetto dell'istanza ex art. 45 del D.lgs. n. 207/2021 presentata dalla ricorrente il 2 dicembre 2022 in riferimento all’impianto sito in via Patrioti snc (foglio 59 p.lla 1608)del Regolamento Comunale per l'installazione di impianti di telefonia cellulare, approvato dal Consiglio Comunale con deliberazione n. 68 del 27 giugno 2007 per quanto lesivo, in particolare dell'art.74;di tutti gli atti presupposti e consequenziali, comunque connessi; sul ricorso numero di registro generale 303 del 2023, proposto da Vodafone Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Elena Mele, Veronica Vitagliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Umbertide, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Sportoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Umbertide;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 la dott.ssa Elena Daniele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Vodafone Italia S.p.A. ha inoltrato in data 2 dicembre 2022 al Comune di Umbertide segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell’art. 45 del D.Lgs. n. 207/21 per l'installazione di un impianto di telecomunicazioni costituito da tre nuove antenne da posizionare su un traliccio già esistente sito in Umbertide, via dei Patrioti, collocato su un fondo individuato al NCEU del Comune al foglio 59, particella 1068.2. Con nota del 29 dicembre 2022 il Comune ha comunicato alla società il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10 della L. n. 241/90 per contrasto del progetto con l’art. 74 del Regolamento Comunale per l’installazione di impianti di telefonia cellulare , in quanto “L’intervento in questione, configurandosi come installazione di un nuovo impianto (n. 3 antenne VODAFONE e relativi apparati), è infatti vietato dalla norma sopra indicata, la quale, oltre a classificare gli ambiti delle aree sensibili, individua puntualmente gli immobili presso i quali non è possibile realizzare detti nuovi impianti, tra i quali è compreso quello di via dei Patrioti (foglio 59 particella 1608)”. La ricorrente ha presentato osservazioni in data 5 gennaio 2023, affermando che l’intervento non doveva essere qualificato come realizzazione di un nuovo impianto, ma come mera modifica di uno già esistente e regolarmente autorizzato. Medio tempore, il 07 febbraio 2023 l’Arpa Umbria rilasciava parere favorevole alla modifica radioelettrica dell’impianto. 3. Tuttavia con il provvedimento prot. n. 1335 del 18 gennaio 2023 il Comune di Umbertide ha confermato le sue precedenti determinazioni, comunicando a Vodafone s.p.a. “che l'intervento proposto risulta in contrasto con l'art. 74 del Regolamento comunale per l’installazione di impianti di telefonia cellulare approvato dal Consiglio Comunale con proprio atto n. 68 del 27 giugno 2007, il quale dispone il divieto di installazione di nuovi impianti su alcuni immobili tra i quali quello di Via dei Patrioti, distinto in catasto al foglio 59 con la particella 1608. [..] Posto quanto sopra la SCIA in oggetto non può essere accolta”.4. Vodafone Italia ha impugnato il rigetto dell’istanza articolando quattro motivi di ricorso.4.1. Con il primo ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 87 bis del D.lgs. n. 259 del 2003, come modificato dall’art. 45 del D.lgs 207/21, nonché l’eccesso di potere per mancanza dei presupposti, il travisamento, l’erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto e l’errata applicazione dell’art 74 del già citato regolamento comunale per l’installazione di impianti di telefonia cellulare. Il Comune avrebbe respinto l’istanza del ricorrente sulla base dell’erroneo presupposto per cui l’inserimento di tre nuove antenne su di un traliccio già esistente configurerebbe nuovo impianto, così da ricadere nel divieto di cui all’art. 74 del regolamento, mentre invece nell’infrastruttura esistente sono già installate antenne di diversi gestori di telecomunicazioni.4.2. Con il secondo motivo la società impugna anche l’art. 74 del Regolamento comunale, approvato con Delibera consiliare n. 68/07, chiedendone la disapplicazione per contrasto con gli artt. 44 e 45 del D.lgs. n. 207/21 nonché con la L. n. 36 del 2001, oltrechè per difetto assoluto di istruttoria, irragionevolezza e sviamento. Il provvedimento di diniego risulterebbe viziato per illegittimità derivata in quanto l’art 74 della Delibera n.68 del 27 giugno 2007, prevedendo dei limiti all’installazione degli impianti su intere aree comunali si porrebbe in contrasto con la normativa nazionale vigente e successiva alla predetta fonte secondaria; in particolare il Comune avrebbe male esercitato la potestà regolamentare in suo possesso introducendo divieti di installazione degli impianti all’interno di intere ed estese aree del territorio comunale, con il risultato di pregiudicare il raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Inoltre gli atti comunali sarebbero ulteriormente viziati per incompetenza, poiché non spetterebbe all’Ente comunale di perseguire l’obiettivo di preservare la salute umana dalle emissioni elettromagnetiche promananti da impianti di radiocomunicazione, anche in considerazione del fatto che nel caso in esame l’ARPA Umbria aveva espresso parere favorevole.4.3. Con un terzo motivo, oltre ai parametri già richiamati, si denuncia l’eccesso di potere per violazione e omessa ponderazione degli interessi pubblici alla realizzazione di una rete efficiente di telecomunicazioni mobili, in quanto il diniego oggetto di impugnativa sarebbe stato reso senza una adeguata considerazione del favor legislativo per la installazione di infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, così come per la realizzazione di reti di comunicazione elettronica ad alta velocità in fibra ottica in grado di fornire servizi di accesso a banda ultralarga.4.4. Infine con il quarto motivo si contesta la violazione dell’art.10 bis della L. n. 241/90, oltre all’eccesso di potere per difetto di istruttoria e al difetto assoluto di motivazione, in quanto, ad onta delle osservazioni della ricorrente in cui si segnalava che trattavasi di mera modifica ad un impianto già esistente piuttosto che una nuova installazione, il Comune confermava le motivazioni già espresse in sede di preavviso di rigetto. 5. Si è costituito in giudizio il Comune di Umbertide, il quale ha, in prima battuta, segnalato che l’impugnativa del regolamento comunale risulterebbe irricevibile, avendo le singole disposizioni immediata potenzialità lesiva; inoltre sia la legittimità delle previsioni regolamentari - peraltro conformi alla giurisprudenza costituzionale ed amministrativa più recente - che la qualificazione di nuovo impianto attribuita dal Comune al progetto di Vodafone erano stati recentemente asseverati da plurime pronunce, puntualmente richiamate. 6. All’udienza in camera di consiglio del 23 maggio 2023 la ricorrente ha dichiarato di rinunciare alla misura cautelare.7. In vista della decisione del giudizio solo la parte pubblica ha depositato memorie in cui ha riepilogato le proprie difese; alla pubblica udienza del 13 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione. 8. Il ricorso è infondato. 9. Deve preliminarmente essere disatteso il primo motivo di gravame, nella parte in cui censura il diniego comunale rispetto al progetto proposto sotto il profilo della ritenuta novità dell’impianto, così da rientrare nella clausola di divieto di cui all’art. 74 del regolamento comunale di settore per le nuove istallazioni sulle “aree sensibili” ivi elencate.9.1. In merito alla correttezza della qualificazione da parte del Comune di Umbertide di “nuovo impianto” dell’intervento in questione è opportuno richiamare la sentenza di questo Tribunale n. 169 del 2011 resa su vicenda analoga e concernente la medesima previsione regolamentare: “La “novità” che costituisce il discrimine, nella previsione dell’articolo 74, non riguarda la preesistenza o meno del traliccio sul quale vengono installate le apparecchiature, e nemmeno di impianti adibiti alla medesima funzione di quello (aggiuntivo) che si intende installare. Se si considerano le finalità del potere regolamentare previsto dall’articolo 8, comma 6, della legge 36/2001, l’elemento distintivo concerne piuttosto l’incremento dell’incidenza territoriale dell’insieme degli impianti del sito (sotto il profilo delle emissioni di campi elettromagnetici, ma anche dell’impatto visivo)[..] Quello che rileva, ai fini dell’applicabilità del regolamento, è il sistema di trasmissione, la potenzialità dell’impianto aggiuntivo ad incrementare gli impatti che il regolamento è volto a minimizzare (nonché la consistenza dimensionale e morfologica dell’apparato - anche se a questo aspetto, di rilevanza estetico-percettiva, trattandosi di una semplice parabola, non viene in concreto attribuito alcun peso).”. Tali considerazioni circa i caratteri di novità di un impianto tecnologico sono state altresì avvalorate, quantomeno in sede cautelare (essendo poi l’appello stato dichiarato improcedibile), dal Giudice d’appello con ordinanza n. 5566 del 16 dicembre 2011. Emerge dal progetto depositato in atti che l’infrastruttura di proprietà di Inwit S.p.a. su cui dovrebbero essere poste le tre antenne di proprietà Vodafone è preesistente e reca già gli impianti tecnologici di altri tre operatori: rispetto a tale stato di fatto è chiaro che la preesistenza dell’infrastruttura passiva non può valere a qualificare il progetto della ricorrente quale “modifica di un impianto già esistente” perché, come detto, verranno poste su tale manufatto ben tre nuove antenne ripetitrici, che dunque costituiscono a tutti gli effetti nuovo impianto. 9.2. Non colgono nel segno gli argomenti di segno contrario invocati dalla ricorrente: la sentenza del T.A.R. Friuli Venezia Giulia n. 610 del 3 dicembre 2014 qualificava quale modifica di un impianto piuttosto che uno nuovo la rimozione di tredici antenne e la sostituzione con dodici, che quindi all’evidenza costituivano una riduzione dell’impatto dell’impianto tecnologico, e non un aumento come nel caso che occupa: infatti l’art. 74 del Regolamento comunale vieta i nuovi impianti in aree come quelle di causa - denominata “AP”- perché comprendenti zone ad alta densità abitativa, su cui insistono strutture di tipo assistenziale quali ospedali, case di cura e cliniche private, collegi ed analoghe strutture organizzate anche per l’infanzia, pubbliche o private. Analogamente anche l’intervento effettuato da Telecom Italia s.p.a. sulla base della SCIA del 23.7.2019, prot. 15694, assentito dal Comune di Umbertide, consisteva nella sostituzione di impianti già esistenti ormai obsoleti con altri tecnologicamente più avanzati, e non nell’installazione di un impianto aggiuntivo. 9.3. Che peraltro il progetto presentato con SCIA da Vodafone costituisca a tutti gli effetti un nuovo impianto è confermato dalla stessa ricorrente, dato che:- a pag. 3 della SCIA l’istante segnala “l’installazione di nuovi apparati”; - in risposta alle osservazioni di Vodafone sul preavviso di rigetto, con nota del 12.1.2023, prot. 921, il Comune ha chiesto di specificare “se l'adeguamento radioelettrico della stazione radio base esistente consiste nella sostituzione di antenne esistenti con nuove antenne [..] oppure trattasi di installazione ex novo di impianto attualmente non esistente”, e la società con nota email del 17 gennaio 2023 a firma del Direttore tecnico ha precisato “che l'intervento prevede la realizzazione di una nuova SRB per il gestore Vodafone Italia s.p.a. su struttura esistente di proprietà INWIT ove è già presente altro gestore TIM s.p.a.”.Una volta ritenuta corretta la qualificazione delle nuove antenne quale nuova stazione radio base, in presenza di una previsione come l’art. 74 del regolamento comunale - così puntuale e tassativa in punto di divieto di realizzazione - “l’organo tecnico comunale non aveva alcuna possibilità di valutare se l’intervento, una volta qualificato come “nuovo”, fosse compatibile con l’obiettivo di minimizzare l’esposizione a campi elettromagnetici sul territorio comunale, con la tutela del paesaggio, in generale con una razionale utilizzazione del territorio. La relativa discrezionalità era stata infatti già interamente esercitata con la previsione regolamentare.” (T.A.R. Umbria, n. 169/11, cit.). 10. Non è meritevole di condivisione neppure il secondo motivo, nella parte in cui eccepisce l’illegittimità derivata del diniego comunale in ragione della contrarietà della previsione di cui all’art. 74 del regolamento comunale rispetto alla normativa anche nazionale sopravvenuta, che riconosce alle stazioni radio base il carattere di opere di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti ed in linea di principio compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica. 10.1. Si ritiene di prescindere dall’esame dell’eccezione di irricevibilità dell’impugnativa della predetta norma regolamentare – che la ricorrente chiede in ogni caso di disapplicare alla luce delle modifiche normative sopravvenute – perché la censura è infondata nel merito. 10.2. Innanzitutto non coglie nel segno la tesi circa l’incompetenza del Comune ad adottare previsioni regolamentari siffatte, perché, a ben vedere, è la stessa normativa statale e regionale a demandare alla regolazione secondaria la disciplina di detta materia. L’art. 8, comma 6, della L. n. 36 del 22 febbraio 2001, denominata “Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”, prevede che “i comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”. Inoltre l’ art. 4 della L.R. n. 9 del 14 giugno 2002, recante “Tutela sanitaria e ambientale dall’esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici” prevede che i Comuni, d’intesa con le Province, individuano, “in riferimento a zone ad alta densità abitativa, nonché a quelle caratterizzate dalla presenza di strutture di tipo assistenziale, sanitario, educativo”, le “aree sensibili” all’interno delle quali a norma dell’art. 7 della stessa legge “le Amministrazioni comunali possono prescrivere modifiche, adeguamenti o la delocalizzazione... di impianti radioelettrici disciplinati dalla presente legge, siano essi già esistenti e di nuova realizzazione, al fine di garantire la massima tutela ambientale dell’area stessa”.10.3. In materia di localizzazione di infrastrutture tecnologiche e, nello specifico di stazioni radio base, la giurisprudenza ha avuto modo di fissare approdi ormai consolidati (vedasi, tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 27 giugno 2022, n. 5284, ed anche T.A.R. Umbria, 20 aprile 2023, n. 206, nonché T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, 01 marzo 2024, n. 112):- “la potestà regolamentare attribuita ai Comuni dall’articolo 8, comma 6, della legge 22 febbraio 1981, n. 36, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là della loro ubicazione o connotazione o di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 5 dicembre 2013, n. 687)”; - Le infrastrutture per le reti di comunicazione, in quanto opere di urbanizzazione primaria “risultano in generale dunque compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale, poiché dall’articolo 86, comma 3, del d.lgs. n. 259/1993 si desume il principio della necessaria capillarità della localizzazione degli impianti relativi ad infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni (Cons. St., sez. VI, 3891 del 2017)”; - “alle Regioni ed ai Comuni è consentito - nell’ambito delle proprie e rispettive competenze - individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile (anche espressi sotto forma di divieto) quali ad esempio il divieto di collocare antenne su specifici edifici (ospedali, case di cura ecc.) mentre non è loro consentito introdurre limitazioni alla localizzazione, consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei (prescrizione di distanze minime, da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di edifici destinati ad abitazioni, a luoghi di lavoro o ad attività diverse da quelle specificamente connesse all’esercizio degli impianti stessi, di ospedali, case di cura e di riposo, edifici adibiti al culto, scuole ed asili nido nonché di immobili vincolati ai sensi della legislazione sui beni storico-artistici o individuati come edifici di pregio storico-architettonico, di parchi pubblici, parchi gioco, aree verdi attrezzate ed impianti sportivi).”- “la scelta di individuare un’area specifica ove collocare gli impianti, anche se in base al criterio della massima distanza possibile dal centro abitato, non può ritenersi condivisibile, costituendo un limite alla localizzazione (non consentito) e non un criterio di localizzazione (consentito) [..] La specificazione dei siti è ammessa dalla norma ma in negativo, a fini di tutela, e non può quindi estendersi alla ulteriore limitazione della specificazione dei siti quali unici punti ammessi, pena una illogica inversione del criterio normativamente stabilito”; - “la potestà attribuita all’amministrazione comunale di individuare aree dove collocare gli impianti è condizionata dal fatto che l’esercizio di tale facoltà deve essere rivolto alla realizzazione di una rete completa di infrastrutture di telecomunicazioni, tale da non pregiudicare, come ritenuto dalla giurisprudenza, l’interesse nazionale alla copertura del territorio e all’efficiente distribuzione del servizio (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, n. 1592 del 2018)” . 10.4. Alla luce delle coordinate ermeneutiche sopra tracciate deve esaminarsi l’ammissibilità di una previsione regolamentare come quella di cui all’art. 74 della delibera di consiglio comunale n. 68 del 2007 che, in ragione della presenza di aree sensibili per ragioni di carattere socio/residenziale, assistenziale, sanitario o educativo, elenca siti specifici (individuati con la via, il foglio e la particella di riferimento) ove vieta l’installazione di impianti di telefonia cellulare. Trattasi in un buona sostanza di un criterio di localizzazione “in negativo”, ovvero di un divieto di localizzazione con finalità di tutela di particolari destinazioni, che, in ragione del carattere ben delimitato, non si risolve in un limite generalizzato alla localizzazione, ben potendo gli operatori presentare un nuovo progetto da realizzarsi in una qualsiasi area comunale non compresa nell’elenco, lasciando intatto l’interesse pubblico alla diffusione capillare sul territorio delle infrastrutture tecnologiche. Ad essere vietati sono quindi solo i cd. limiti alla localizzazione “in positivo”, che condizionano la scelta degli operatori (nel senso di ammettere la localizzazione solo in determinati posti, a determinate distanze, ecc, e non in altri) risolvendosi in divieti generalizzati di installazione di impianti tecnologici.In concreto quindi la potestà regolamentare comunale appare essere stata correttamente esercitata, rivelandosi del tutto infondato l’assunto di parte ricorrente secondo cui la previsione regolamentare impugnata si risolverebbe in un limite generalizzato alla localizzazione di nuovi impianti, pregiudicando il diritto dei cittadini ad una copertura integrale del servizio. 10.5. A conferma della correttezza di un tale ragionamento si veda anche Cons. Stato, sez. III, 18 giugno 2015 n. 3085, che ha ritenuto legittima l’identica previsione regolamentare del Comune di Umbertide proprio in ragione dell’impossibilità di dimostrare che detta norma impedisca la realizzazione della rete delle infrastrutture elettroniche, avendo in quel caso la ricorrente già presentato domanda di installazione di un sito alternativo. 11. In coerenza con quanto affermato sopra anche il terzo motivo deve essere disatteso. La normativa di favore nei confronti dell’installazione di infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, non introduce prescrizioni assolute che garantiscono a tali impianti priorità di localizzazione, ma deve coordinarsi con le concorrenti discipline che sono espressione di interessi pubblici contrastanti, quali appunto la tutela della salute dall’inquinamento elettromagnetico, la tutela ambientale e paesaggistica, l’interesse all’ordinato assetto del territorio. Nel caso in esame il Comune appare aver bilanciato in modo non irragionevole i sopra indicati interessi allorchè ha ritenuto che le infrastrutture di rete, comunque rilevanti perché ammesse sulla maggior parte del territorio comunale, debbano recedere rispetto alla tutela rafforzata da assicurarsi a siti sensibili.12. Neppure il quarto motivo può essere condiviso. Il Comune di Umbertide, a fronte delle osservazioni di parte privata successive al preavviso di rigetto ha chiesto specifici chiarimenti in ordine ai profili di fatto ritenuti ostativi: una volta accertato dal tecnico di Vodafone che si trattava dell’installazione di una radio base, l’Ente ha, in effetti, confermato la precedente determinazione di rigetto in ragione del contrasto con l’art. 74 del regolamento comunale, ma a ciò ha provveduto sulla base di apposito approfondimento istruttorio.13. Il ricorso deve essere quindi conclusivamente respinto. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna la ricorrente al rimborso in favore del Comune delle spese di giudizio, che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre oneri ed accessori di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODiletta RomiziElena Daniele