urn:nir:tar.umbria;sezione.1:sentenza.breve:00000-00002240IN20200065320210205095143278.xml20200065320210205095143278.docm202000653\202000653.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\514 Raffaele Potenza\Sentenza breve00:00:00Davide De Grazia05/02/2021 15:20:5908/02/2021NFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZARaffaele Potenza, PresidenteEnrico Mattei, ConsigliereDavide De Grazia, Referendario, Estensore per l’annullamentoprevia sospensione cautelare- della deliberazione dell’assemblea dell’Associazione Gruppo Azione Locale (GAL) Trasimeno-Orvietano di cui al verbale del 20 ottobre 2020, con la quale è stato nominato il Consiglio direttivo del GAL;- di tutti gli atti ad essa presupposti, conseguenti o, comunque, connessi. ex art. 60 cod. proc. amm.;sul ricorso numero di registro generale 653 del 2020, proposto dai Comuni di Panicale, Parrano e Piegaro, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Ignazio Tranquilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; l’Associazione Gruppo Azione Locale Trasimeno-Orvietano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Damiani e Michele Contartese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Michele Damiani in Roma, via Antonio Mordini, 14; dei signori Gianni Moscetti, Valter Sembolini, Romeo Pippi, Luca Sciurpa e Maura Gibilini, non costituiti in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Associazione Gruppo Azione Locale Trasimeno-Orvietano;Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore il dott. Davide De Grazia nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2021, celebrata mediante collegamento in videoconferenza da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con modificazioni dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. – I Comuni di Panicale, Parrano e Piegaro hanno impugnato dinnanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale la deliberazione dell’assemblea dell’Associazione Gruppo Azione Locale (di seguito, per brevità, “GAL”) Trasimeno-Orvietano di cui al verbale del 20 ottobre 2020, con la quale sono stati nominati i membri del Consiglio direttivo dell’Associazione, e ne hanno chiesto l’annullamento previa sospensione cautelare dell’efficacia.A sostegno del ricorso hanno posto un unico articolato motivo, con il quale hanno dedotto che la riunione dell’organo assembleare che ha provveduto alla nomina dei componenti del Consiglio direttivo non avrebbe potuto tenersi in quanto la relativa adunanza era stata rinviata dal Presidente del Consiglio direttivo, organo titolare del potere di convocazione, in ottemperanza alle misure di contrasto alla diffusione dell’epidemia da Covid-19 riguardanti le modalità di svolgimento delle riunioni di cui all’art. 1, c. 6, lett. n-bis), del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13.10.2020, come modificato dal D.P.C.M. del 18.10.2020. Di conseguenza, secondo le Amministrazioni ricorrenti, la delibera impugnata sarebbe da ritenersi invalida per l’irregolarità della costituzione dell’organo deliberante, riunitosi nonostante il rinvio disposto dal Presidente, e, comunque, perché la partecipazione dei Comuni ricorrenti sarebbe stata impedita dal legittimo affidamento in questi ingenerato dalla comunicazione del rinvio della riunione.2. – Il GAL si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e, in via preliminare, ne ha eccepito l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, inoltre, perché la delibera impugnata non avrebbe effetti lesivi giuridicamente rilevanti per i Comuni ricorrenti.Nel merito, ha rilevato l’insussistenza dei vizi lamentati dai Comuni ricorrenti, rilevando il mancato perfezionamento di un atto di rinvio dell’adunanza valido ed efficace e, comunque, l’infondatezza della tesi della violazione del D.P.C.M. del 13.10.2020, così come integrato e modificato con D.P.C.M. del 18.10.2020, essendo lo svolgimento “da remoto” solo fortemente raccomandato per le riunioni private, con conseguenti validità della costituzione dell’organo assembleare del GAL e legittimità della deliberazione da esso assunta.3. – Alla camera di consiglio del 26 gennaio 2021, celebrata mediante collegamento in videoconferenza da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con modificazioni dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, il Tribunale ha rappresentato alle parti la possibilità della definizione del giudizio ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. e le ha sentite sul punto.La causa è stata pertanto trattenuta in decisione.4. – Il Tribunale ritiene fondata l’eccezione preliminare di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dalla difesa del GAL.4.1. – I gruppi di azione locale costituiscono i soggetti deputati a svolgere importanti funzioni nel sistema relativo alla gestione dei fondi strutturali e di investimento europei (SIE), spettando ad essi, ai sensi dell’art. 32 del regolamento UE n. 1303/2013 del 17.12.2013, la gestione dello strumento denominato “Sviluppo locale di tipo partecipativo” (SLTP).Lo stesso art. 32, par. 2, lett. b), del regolamento UE n. 1303/2013 stabilisce che i gruppi di azione locale siano «composti da rappresentanti degli interessi socio-economici locali sia pubblici che privati, nei quali, a livello decisionale, né le autorità pubbliche, quali definite conformemente alle norme nazionali, né alcun singolo gruppo di interesse rappresentano più del 49% degli aventi diritto al voto».L’art. 34, par. 2, del regolamento dispone, poi, che «[l]’autorità o le autorità di gestione responsabili provvedono affinché i gruppi di azione locale scelgano al loro interno un partner capofila per le questioni amministrative e finanziarie, oppure si riuniscano in una struttura comune legalmente costituita».Dunque, la definizione della forma giuridica dei GAL è lasciata alle autorità di gestione responsabili dei programmi che finanziano le strategie locali, pur nel rispetto di alcune indicazioni di fondo rinvenibili nel regolamento europeo.In particolare, è prevista la necessaria rappresentazione organica nel GAL, accanto agli interessi privati, degli interessi pubblici (tramite la partecipazione degli enti locali dell’ambito territoriale, delle camere di commercio, degli enti parco etc.). Il peso della presenza della componente pubblica è però significativamente attenuato dalla disposizione dell’art. 32, par. 2, lett. a), del regolamento UE, che, come si è visto, stabilisce che nell’organo decisionale dei GAL né le autorità pubbliche, né alcun singolo gruppo di interesse rappresentano più del 49% degli aventi diritto al voto: dunque, la componente pubblica nell’organo decisionale sarà sempre minoritaria. Inoltre, l’art. 34, par. 3, lett. b), del regolamento prevede, per la selezione degli interventi che attuano la strategia, che «almeno il 50% dei voti espressi nelle decisioni di selezione provenga da partner che sono autorità non pubbliche».Dunque, laddove riuniti in una “struttura comune legalmente costituita”, i GAL assumono la configurazione di soggetto collettivo di diritto privato a partecipazione pubblica necessaria e minoritaria.A questo schema risponde il GAL Trasimeno-Orvietano, costituito in forma di associazione ai sensi degli artt. 14 e ss. del codice civile, come si legge nello statuto depositato in giudizio.4.2. – Ciò premesso, per stabilire la disciplina concretamente applicabile all’attività dei GAL ed individuare di conseguenza il plesso giurisdizionale chiamato a conoscere delle relative controversie, occorre muovere dalla natura degli atti concretamente assunti, secondo la prospettiva della nozione funzionale e dinamica dell’ente pubblico fatta propria anche dalla giurisprudenza amministrativa, che ha osservato che «quando un ente viene dalla legge sottoposto a regole di diritto pubblico, quell’ente, limitatamente allo svolgimento di quell’attività procedimentalizzata, diviene, di regola, “ente pubblico” a prescindere dalla sua veste formale. Deve essere ribadito che lo diviene non in maniera statica ed immutevole, ma dinamica e mutevole, perché dismette quella veste quando svolge altre attività non procedimentalizzate» (Cons. Stato, sez. VI, 11 luglio 2016, n. 3043).4.3. – Il caso dei gruppi di azione locale si inquadra nell’approccio da ultimo ricordato, giacché non tutte le manifestazioni della loro attività appaiono essere sottoposte alle regole del diritto pubblico.Così, in via esemplificativa, avendo riguardo alle regole ed ai principi che il GAL si trova, di volta in volta, a dover applicare:a) per quanto concerne i procedimenti istruttori finalizzati all’approvazione delle graduatorie per l’erogazione dei finanziamenti sui fondi SIE, la giurisprudenza ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione amministrativa, sul presupposto che, in materia, i GAL sono tenuti al rispetto dei principi che riguardano l’attività amministrativa ai sensi dell’art. 1, c. 1-ter, della legge n. 241/1990): infatti, «gli atti con i quali i gruppi di Azione Locale (cosiddetti Gal), incaricati di gestire sovvenzioni pubbliche da concedere ai destinatari finali del finanziamento, procedono, attraverso un procedimento di evidenza pubblica, all’individuazione delle proposte progettuali più vantaggiose, costituiscono esercizio di funzioni oggettivamente pubblicistiche, per cui sono soggetti alla giurisdizione del g.a.» (TAR Sardegna, sez. I, 15 luglio 2016, n. 616);b) per quello che riguarda l’applicazione delle norme sulle procedure di scelta delle controparti contrattuali ai fini dell’acquisizione di beni e servizi e la conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, devono ritenersi sussistenti i requisiti dell’organismo di diritto pubblico di cui all’art. 3, c. 1, lett. d), del d.lgs. n. 50/2016, trattandosi di enti: 1) istituiti per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale (consistenti nei compiti correlati alla gestione delle strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo di cui agli artt. 32 e ss. del regolamento UE n. 1303/2013); 2) dotati di personalità giuridica (laddove organizzati, ai sensi dell’art. 34, par. 2, del regolamento UE, in una “struttura comune legalmente costituita”); 3) finanziati in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico (tramite il sostegno finanziario dei fondi SIE ai sensi dell’art. 35 del regolamento UE n. 1303/2013). c) ai GAL, se costituiti in forma societaria, è applicabile anche la normativa di cui al d.lgs. n. 175/2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), tanto che lo stesso legislatore si premura di fare «salva la possibilità di costituire società o enti in attuazione dell’articolo 34 del regolamento (CE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013 e dell’articolo 61 del regolamento (CE) n. 508 del 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio 15 maggio 2014» per escludere gli stessi enti dall’ambito di applicazione del divieto di costituzione di società ovvero di acquisto e mantenimento di partecipazioni, anche di minoranze, in società non strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente costituente o partecipante;d) l’applicabilità del d.lgs. n. 175/2016 assume rilievo ai fini del reclutamento del personale ai sensi dell’art. 19 del Testo unico;e) deve poi ritenersi che i GAL, «limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario», sono qualificabili come pubblica amministrazione ai fini dell’applicazione della normativa in materia di accesso di cui agli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990;f) infine, alle condizioni di cui all’art. 2-bis, c. 3, del d.lgs. n. 33/2013, e limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea, ai GAL sarà applicabile la disciplina in materia di accesso civico e di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni di cui al medesimo decreto.4.4. – Tenuto conto della nozione “funzionale” dell’ente pubblico sopra ricordata, non possono invece ritenersi soggetti alla disciplina pubblicistica gli atti nei quali si esplica la “vita interna” dell’organismo collettivo (associativo o societario).Così è, per quanto interessa ai fini del presente giudizio, per le procedure di convocazione delle adunanze degli organi collegiali interni dell’ente collettivo e per gli aspetti relativi alla valida costituzione degli stessi ed alla valida espressione della loro potestà decisionale, con tutto ciò che ne consegue in riferimento ai modi e alle forme della tutela giurisdizionale dei soci che contestino la legittimità delle decisioni assunte dagli organi associativi per violazione delle relative norme.Si tratta di atti che, costituendo espressione di attività iure privatorum dell’ente associativo che non coinvolge direttamente attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario, nei termini sopra indicati, sono da ritenersi sottoposti alle norme civilistiche, con conseguente esclusione della giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere delle controversie da essi nascenti tra i soci e tra questi e gli organi associativi.Né a diverse conclusioni può condurre la considerazione della natura pubblica del socio che, occasionalmente, si dolga dell’ipotetica violazione delle norme adesso in discorso e della conseguente illegittimità delle decisioni assunte dall’organo assembleare.Infatti, la peculiare natura dell’interesse portato dal socio pubblico rileva, ai fini qui considerati, nella fase della formazione della volontà del socio destinata a tradursi in proposta o in voto nell’assemblea, ma non può comportare un diverso “peso” di detto interesse rispetto a quelli espressi dagli altri partecipanti alla seduta dell’organo collegiale senza porsi in contraddizione con la scelta di fondo in favore del modulo associativo e, per quanto qui interessa, con l’ispirazione di fondo che anima le già citate disposizioni degli artt. 32, par. 2, lett. a), e 34, par. 3, lett. b), del regolamento UE n. 1303/2013.Inoltre, l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della eventuale illegittimità della costituzione dell’organo assembleare, determinata dalla natura pubblica del socio ricorrente, determinerebbe una asimmetria difficilmente giustificabile rispetto all’ipotesi in cui a dolersi dell’identico vizio fosse un socio privato, il quale non potrebbe rivolgersi che al giudice ordinario.5. – In conclusione, il ricorso dei Comuni di Panicale, Parrano e Piegaro deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la potestas iudicandi al giudice ordinario, dinnanzi al quale la causa potrà essere riproposta nei termini di cui all’art. 11, c. 2, cod. proc. amm., con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.6. – Tenuto conto della peculiarità e dei profili di novità della materia del contendere, le spese possono essere compensate tra le parti. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione e rimette le parti davanti al giudice ordinario.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2021, svolta mediante collegamento in videoconferenza da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con modificazioni dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODavide De Grazia