urn:nir:tar.abruzzo;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20180031920211129095146398.xml20180031920211129095146398.docm201800319\201800319.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\648 Paolo Passoni\Sentenza00:00:00renata emma ianigro05/12/2021 11:10:0109/12/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzosezione staccata di Pescara (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAPaolo Passoni, PresidenteRenata Emma Ianigro, Consigliere, EstensoreMassimiliano Balloriani, Consigliere per l'annullamento dei seguenti atti:- Piano Distrettuale Sociale n. 11 Frentano, nella parte in cui riduce per la Zona di Gestione Sociale n. 1 (corrispondente al territorio di Lanciano) il numero degli utenti inseribili nel servizio di centro diurno socio-educativo per le persone con disabilità ed alloca irrisorie risorse per le annualità 2017 – 2018 (doc. n. 1); - Delibera della Giunta Comunale n. 430 del 20.12.2017, nella parte in cui ha allocato per il costo totale annuale dei voucher sociali con cui acquistare il servizio di frequenza del centro diurno l'importo di euro 106.316,00 (doc. n. 2);- Delibera della Giunta Comunale n. 18 del 17.01.2018, nella parte in cui disciplina i periodi, i giorni e l'orario di funzionamento del servizio del centro diurno, ricomprende l'attività di mensa, determina il personale minimo ed imprescindibile per l'accreditamento del Centro diurno e non indica l'acquisibilità o meno del voucher in caso di assenza dell'utente (doc. n. 3); - Determina del Dirigente Responsabile del Settore Servizi alla persona del Comune di Lanciano n. 916/256 del 27.06.2018, (pubblicata all'Albo Pretorio del Comune di Lanciano dal 28.06.2018 al 13.07.2018), recante “Approvazione Avviso Pubblico per l'istituzione di un albo di accreditamento voucher sociale per il servizio di frequenza Centro Diurno Disabili” (doc. n. 4);- Avviso Pubblico per l'istituzione di un albo di accreditamento voucher sociale per il servizio di frequenza Centro Diurno Disabili, pubblicato all'albo pretorio dal 03.07.2018 al 18.07.2018 (doc. n. 5); - Determina del Dirigente Responsabile del Settore Servizi alla persona del Comune di Lanciano n. 1056/322 del 27.07.2018, recante “Ammissione albo di accreditamento voucher/buono sociale per l'erogazione del servizio Centro Diurno Disabili e approvazione Patto di Accreditamento” (doc. n. 6); - nota Prot. n. 59912 del 25.09.2018, inviata a mezzo pec, con la richiesta di sottoscrizione del Patto di accreditamento, allegato alla comunicazione (doc. n. 7). sul ricorso numero di registro generale 319 del 2018, proposto da: Anffas Onlus di Lanciano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Maria Pina Benedetti, Ettore Nesi, e Gianfranco De Robertis, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia nonché in forma fisica presso lo studio dell’avv. Alfredo Di Pietro in Pescara, via Conti di Ruvo, n. 118; Comune di Lanciano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Emanuele Laudadio, con domicilio eletto in forma digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Regione Abruzzo, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in forma digitale come in atti nonché in forma fisica in L'Aquila, presso il Complesso Monumentale di San Domenico; Ambito Distrettuale Frentano n. 11, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio; Consorzio Cooperative Sociali S.G.S, in persona del legale rappresentante p.t.;Cooperativa Sociale La Rondine A R.L., in persona del legale rappresentante p.t.;Federico Di Campli, Antonella Bevilacqua, non costituiti in giudizio; Visti il ricorso ed i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lanciano e della Regione Abruzzo;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2021 la dott.ssa Renata Emma Ianigro e uditi per le parti i difensori Maria Pina Benedetti, Emanuele Laudadio; FATTO e DIRITTO1.Con ricorso iscritto al n.319/2018, l’Anffas Onlus di Lanciano, quale Associazione di famiglie di persone con disabilità intellettiva/relazionale con finalità di solidarietà e promozione sociale, avendo gestito da quasi un decennio un servizio di Centro Diurno fino ad accogliere nell’ultimo anno 33 persone con disabilità affidate dal Comune di Lanciano, esponeva quanto segue:- in seguito all’entrata in vigore del nuovo Piano Sociale Regionale dell’Abruzzo 2016/2018, con delibera n.132 del 13.12.2017 il Consiglio Comunale di Lanciano, Ente Capofila Ambito Distrettuale ECAD, approvava il Piano Sociale dell’Ambito Distrettuale n.11 “Frentano” composto da 9 Comuni divisi in due zone di gestione sociale la 1 corrispondente al territorio del Comune di Lanciano, la 2 corrispondente agli altri 8 Comuni dell’Ambito;- nel predetto Piano si dava atto che fino a quel momento erano stati attivati 33 posti per il Centro Diurno della Zona di Gestione Sociale n.1, e 20 per la n.2, con la precisazione che per garantire il servizio nella Zona n.1 sarebbero stati erogati voucher sociali liberamente spendibili dai beneficiari/utenti con disabilità presso gli Enti nel frattempo accreditati in un elenco aperto da costituire e nella Zona n.2 con il sistema del convenzionamento;-l’istituzione dell’Albo unico dei soggetti del Terzo Settore accreditati interveniva con delibera di Giunta Comunale n.430 del 20.12.2017 con uno stanziamento di €106.316,00, e con delibera n. 18 del 17.01.2018 veniva approvato lo schema di disciplinare per l’utilizzo dei voucher sociali da parte dei cittadini con disabilità per una previsione massima di ore giornaliere pari a 4 e per un valore di 3,69 euro l’ora con un numero massimo di 30 fruitori per l’intera Zona di gestione 1 con garanzia di apertura da parte dell’ente accreditato di almeno 7 ore giornaliere nella fascia oraria dalle 8,00 alle 19,00 con fornitura del servizio di mensa e possibilità di estensione del servizio alle fasce serali e con limitazioni nelle chiusure delle festività nazionali;- a seguito di pubblicazione di avviso pubblico per l’istituzione di un Albo di accreditamento con determina del 27.07.2018 n.1056/322 del Dirigente Responsabile del Comune di Lanciano pubblicata sull’albo pretorio dal 27 agosto all’11 settembre 2018 venivano ammessi sia Anffas di Lanciano sia il Consorzio Cooperative Sociali CGS limitatamente alla consorziata la Rondine;-la ricorrente, in data 28.09.2018, inviava il Patto di Accreditamento firmato in via digitale con espressa riserva di tutelare in via giudiziaria la posizione giuridica ed i propri interessi rispetto alle modalità del servizio, al numero degli utenti massimo per tale servizio ed al sistema tariffario per richiedere la rimodulazione del tutto.A sostegno del ricorso deduceva i seguenti motivi di diritto:1) Violazione dell’art. 19 della convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità; violazione dell’art. 22 legge 8 novembre 2000 n. 328; eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione; contraddittorietà del piano d’ambito interna e rispetto al piano sociale regionale 2016/2018, illegittimità del piano d’ambito distrettuale 2016/2018 e dei conseguenti atti (dd 914/254 – dd 916/256 – avviso del 28.06.18 – avviso del 03.07.18) nella parte in cui si limita il servizio a 30 utenti individuati secondo modalità illogiche e irragionevoli;Nel Piano Sociale della Regione Abruzzo 2016/2018 si evidenzia l’esistenza di uno scarto tra domanda ed offerta di servizi a sostegno della persona con disabilità, per cui le azioni sul territorio avrebbero dovuto implementare i servizi socio-assistenziali alla persona.Con gli atti impugnati, l’amministrazione comunale ha introdotto un limite insuperabile di 30 inferiore al numero di 33 beneficiari presi in carico fino a quel momento, il che viola il principio di universalità nell’accesso alle prestazioni e l’art. 22 comma 2 della legge n. legge n.328/2000 sui livelli essenziali delle prestazioni sociali in favore delle persone disabili senza poter attivare progetti individuali. E’ poi incomprensibile che il servizio sia programmato per un target che va dai minori di 4 anni alle persone adulte di 60 anni, non potendo, con un’utenza così eterogenea, organizzare interventi personalizzati utili al miglioramento delle capacità comunicative e relazionali. Con le nuove modalità di erogazione dei voucher non potrà essere garantito il compimento dei progetti individuali a suo tempo predisposti per le 30 persone con disabilità già assistite poiché le graduatorie dei voucher non tengono conto dei progetti individuali dell’utenza. Inoltre, secondo l’avviso pubblico del 28 giugno 2018, se le domande dei voucher sono superiori a 30 si provvede alla formazione di una graduatoria in cui non viene dato peso allo specifico progetto individuale o alla continuità nella sua attuazione, con conseguente violazione del principio di personalizzazione degli interventi. La giurisprudenza ha chiarito che in presenza di ostacoli di natura economico-finanziaria il rimedio più immediato non può essere la violazione dei livelli essenziali delle prestazioni ma occorre procedere ad una diversa allocazione delle risorse disponibili (cfr T.a.r. Piemonte n.199/2014). Va inoltre rilevata la contraddittorietà interna del Piano d’Ambito che a pagina 118 come valore target prevedeva 55 disabili per il 2017 e 60 per il 2018, il che evidenzia la illegittimità della limitazione a 30 unità.2) Violazione artt. 2 e 22 legge 8 novembre 2000 n. 328; violazione d.p.c.m. 14.02.2001; violazione art. 4.3 convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità; eccesso di potere per violazione del principio di buon andamento e correttezza dell’agere amministrativo; difetto di motivazione; ulteriore eccesso di potere per violazione dei principi desumibili dalla delibera Anac n. 32 del 2016; violazione art. 16 d.lgs n. 117/2017; illegittimità della dgc n. 18/2018 e delle dd. 914/254 – 916/257 e degli avvisi pubblici del 28.06.18 e 03.07.18 relativamente alla determinazione del valore deivoucher ed ai costi del personale ed organizzativi, nonché per non essere stata concertata con i portatori di interessi;Il valore dei voucher non è sufficiente ad assicurare il livello essenziale della prestazione come definito dal d.p.cm. 14.02.2021 e d.p.c.m. 12.01.2017 ed in tutti i Piani nazionali e locali, viola il principio di proporzionalità ed è incompatibile con l’esigenza primaria di assicurare trattamenti professionali, dato che l’operatore del terzo settore non può erogare servizi professionali in regime di semi gratuità o avvalersi esclusivamente di volontari, dovendo essere garantita la qualità del servizio e la sua continuità. Ed infatti secondo il disciplinare allegato alla delibera G.C. 18/2018, il soggetto accreditato deve garantire l’erogazione di tutte le prestazioni, l’idoneità della struttura e del personale impiegato, l’osservanza dell’orario di apertura dal lunedì al venerdì per almeno 7 ore al giorno, la mensa, la fruizione del servizio da parte di ciascun utente con orari flessibili e l’osservanza delle disposizioni in tema di sicurezza e retribuzione e contribuzione dei lavoratori. Pertanto è evidente che con un compenso orario di € 3,69 il valore dei voucher non riesce a coprire il costo del personale, anche tenuto conto che l’organigramma deve prevedere almeno 1 responsabile del coordinamento, 1 psicologo, 1 assistente sociale, e poi personale educativo esperiti di laboratorio, maestri d’arte, e personale Oss. Al paragrafo 2 delle Linee Guida Anac n. 32 del 20 gennaio 2016 va evitata la presenza di offerte inaffidabili sotto il profilo quantitativo, ed ai sensi dell’art. 16 del Codice del Terzo Settore di cui al d.lgs n.117/2017 i lavoratori degli enti del terzo settore hanno diritto ad un trattamento economico e normativo non inferiore a quello prescritto dai contratti collettivi nazionali. Il valore orario del voucher per il servizio diurno pari a 3,69 è stato quantificato senza una previa indagine sui costi e rappresenta oggi meno di un quarto del costo orario dell’assistenza domiciliare, senza computare i costi per la predisposizione dei locali e per la tenuta degli stessi.Gli atti impugnati sono affetti da difetto di istruttoria e carenza assoluta di motivazione e sono stati adottati senza consultare preventivamente i portatori di interessi finali, ossia le persone con disabilità e gli enti maggiormente rappresentativi dei loro interessi, come previsto dall’art. 4.3 della Convenzione Onu sui diritti delle persone con disabilità che prevede il coinvolgimento nei processi decisionali delle persone con disabilità tramite le loro organizzazioni rappresentative. Analogamente la giurisprudenza ha stabilito che la determinazione delle tariffe in ambito socio-assistenziale va effettuata previa consultazione degli operatori economici del terzo settore (cfr Cons. St. 741/2013);3) Ulteriore eccesso di potere per illogicità e violazione del principio di proporzionalità e adeguatezza dell’azione amministrativa. Illegittimità della d.d. n 916/256 e dell’avviso pubblico del 03.07.18 rispetto alla rimborsabilità delle ore previste come da erogare nel pai ma non materialmente fruite dal beneficiario;L’erogazione del servizio tramite voucher senza vincoli per l’utenza nei riguardi del soggetto erogatore non consente di programmare attività, orari e costi, non essendovi certezza sul numero degli utenti giornalieri, che in qualunque momento possono rinunciare all’erogazione senza diritto al rimborso da parte dell’ente, per cui l’erogazione del servizio sulla base di richieste spot dal punto di vista economico è insostenibile.Le prestazioni assistenziali erogate sono quelle previste dal Piano assistenziale individuale predisposto dal Comune che richiede prestazioni continuative che vanno programmate.4)Violazione dei principi trasparenza correttezza imparzialità e buon andamento, sviamento di potere, illegittimità della dd 916/257 e dell’avviso pubblico del 03.07.18 relativamente all’ indeterminatezza circa il patto di accreditamento da sottoscrivere una volta approvata la candidatura;Il contenuto del Patto di accreditamento a carattere obbligatorio che, ai sensi dell’art. 4 dell’avviso, doveva essere sottoscritto per l’iscrizione nell’Albo unico era del tutto ignoto all’atto della pubblicazione dell’avviso, in aperta violazione dei principi di trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa che avrebbero imposto la previa conoscibilità delle condizioni ritenute essenziali per l’iscrizione. Del tutto irrilevante è al riguardo il richiamo alla delibera G.C. 18/2018 perché non era allegata all’avviso e non era specificato che ad essa era allegato lo schema del disciplinare per l’erogazione del servizio.5) Violazione delle regole in tema di giusto procedimento per l’accreditamento della controinteressata che è stata ammessa a soccorso istruttorio in assenza dei presupposti legittimanti, non essendo consentita un’integrazione postuma della domanda di accreditamento dopo la perenzione del termine finale per la sua presentazione, e non essendovi coincidenza tra chi ha presentato la domanda di accreditamento e chi ha fornito l’integrazione documentale.Concludeva per l’accoglimento del ricorso con vittoria di spese di giudizio.Con atto del 19.10.2021 la Regione Abruzzo si costituiva per opporsi al ricorso chiedendone il rigetto.Costituitosi il Comune di Lanciano esponeva in fatto che:-l’associazione ricorrente ha gestito il Servizio Comunale Centro Diurno Disabili per 30 utenti dal 2007 sino al 31.12.2014 e per circa 33 utenti dall’1.01.2015 in convenzioni esclusive sino al 30.09.2018;- il valore del contributo orario pari a € 3,69 per l’erogazione del Servizio Centro Diurno Disabili è stato calcolato in base all’importo del contributo medio annuo di € 106.316,00 derivante dalla somma di € 61.316,00 per la convenzione, € 25.000,00 per contributo maggiori spese di gestione, ed € 20.000,00 per media delle risorse PLNA-FNNA, per cui sono state determinate sulla base delle medesime risorse stanziate negli anni precedenti in cui la gestione era in convenzione esclusiva;- il Consiglio della Regione Abruzzo individuando 35 Ambiti Territoriali sociali e 24 Ambiti distrettuali sociali, e, per la provincia di Chieti, 8 Ambiti distrettuali sociali tra cui il n.11 Frentano composto da 9 Comuni, con il Piano Sociale Regionale 2016-2018 ha prediletto l’accreditamento per il miglioramento della qualità dell’offerta, come definito dalla legge regionale Abruzzo n.2/2005; - nel Psd era inclusa la previsione di 30 disabili in carico corrispondenti ad una previsione di disponibilità finanziaria di € 86.316,00, e la limitazione degli utenti a 30 non dipende dal sistema dei voucher ma dalle risorse economiche stanziate per l’erogazione del servizio. Inoltre non esistono progetti individuali ex art. 14 della legge n.328/2000 concordati tra Ente e Anffas i quali sono in corso di definizione tra Comune e Asl 2 (in numero di dieci richiesti nel periodo luglio settembre 2018), ma solo Progetti di assistenza individualizzata;- la fascia oraria di apertura e funzionamento dalle 8.00 alle 19.00 coincide con l’orario già previsto dal PdZ 2011/2013, durante il rapporto convenzionato esclusivo con Anfass, il servizio mensa è un servizio ulteriore a disposizione dell’utenza ed a carico di quest’ultima importa un incremento del valore del voucher, l’art. 8 prevede una dotazione minima di personale e con una dotazione di 7 unità più circoscritta alle 18 del PdZ 2011/2013;-con l’istituzione dell’Albo unico della zona di gestione sociale 1 degli enti accreditati di cui alla d.d. 256 del 27.06.2018 veniva stabilito l’importo complessivo di €123.786,72 da iscrivere sui capitoli di bilancio degli esercizi finanziari 2018-2019;- il servizio Centro Diurno Disabili veniva istituito “in via sperimentale” per il periodo 1.10.2018/30.09.2019 per 33 utenti residenti nel Comune di Lanciano di cui 30 disabili ex art. 3 comma 3 legge n. 104/1992, e 3 disabili ex art. 3 comma 1 legge n.10/1992;-su 30 utenti ammessi al servizio comunale 28 utenti hanno optato per il Centro Diurno Anffass, stante il fatto che altri due utenti ammessi hanno chiesto il rinvio della scelta e informazioni più dettagliate;-erano stati garantiti ex art. 2 comma 2 e 22 della legge n. 328/2000 i livelli essenziali delle prestazioni sociali poiché sono stati ammessi tutti i 30 utenti riconosciuti che ne hanno fatto richiesta, lasciando in lista di attesa 3 utenti ex art. 3 comma 1 legge n.104 cit., escludendone 4 per superamento limite di età e 3 per presentazione domanda fuori termine;- il Codice degli Appalti e le delibere dell’Anac non sono direttamente applicabili all’accreditamento che è una modalità contemplata dall’art. 17 della legge n. 328/2000, che garantisce un regime concorrenziale per gli utenti e, laddove esso si risolva in una mera abilitazione priva di carattere selettivo e non propedeutica all’affidamento del servizio, è al di fuori del d.lgs. n. 50/2016 come da parere del 20.08.2018 n.2052 del Consiglio di Stato;-non risponde al vero che non siano stati consultati i portatori d’interesse poiché nel PSD il Gruppo di Piano è intervenuto nella formazione e sono state più volte convocate le famiglie degli utenti e gli operatori del Terzo Settore;- il contenuto del Patto riporta quanto già noto e stabilito con il disciplinare e l’avviso di accreditamento.Sulla base di quanto esposto eccepiva l’irricevibilità del ricorso per tardività, la carenza di interesse al ricorso per mancanza di lesività, e l’infondatezza nel merito del ricorso medesimo.Alla pubblica udienza di discussione del 26.11.2021 il ricorso veniva introitato per la decisione.2. L’eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso sollevata dal Comune di Lanciano è infondata e va respinta come di seguito argomentato.Va innanzitutto escluso che comporti la decadenza dal ricorso l’omessa impugnazione nel termine di sessanta giorni dalla sua pubblicazione della delibera n.430 del 20.12.2017 con cui la Giunta comunale impartiva direttive per provvedere, in via sperimentale per un anno dalla data di effettiva decorrenza - originariamente fissata all’1.02.2018 e poi differita all’1.10.2018 – all’accreditamento del soggetti del terzo settore ed al loro inserimento in un Albo unico della Zona di gestione sociale n.1 dell’ADS n.11.Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi con riferimento alla delibera di Giunta Comunale n. 18 del 17.01.2018, pubblicata fino all’8.02.2018, che costituisce atto presupposto dell’avviso pubblico impugnato, nella parte relativa alla quantificazione nella misura di € 3,62 dei voucher sociali ritenuta sottostimata con il ricorso in oggetto.Anche in tal caso la concreta operatività della determinazione discende dall’avviso pubblico e dal patto di accreditamento che la ricorrente, quale soggetto ammesso, ha inteso sottoscrivere in data 24.09.2018 con riserva di tutelare in via giudiziaria la legittimità delle condizioni imposte con riferimento alle modalità del servizio, al numero di utenti massimo ed al sistema tariffario, al fine di chiedere la rimodulazione del tutto.Solo con l’emanazione dell’avviso pubblico la ricorrente è stata posta in grado di avere piena conoscenza delle condizioni che l’amministrazione intendeva applicare alla nuova modalità sperimentale di erogazione del servizio, per cui, il ricorso con cui è stato impugnato l’avviso pubblico unitamente agli atti presupposti è tempestivo in quanto notificato il 2 ottobre 2018 e l’ultimo giorno di pubblicazione dell’avviso risaliva al 12.07. 2018. In particolare nella specie parte ricorrente non contesta l’an della sperimentazione impugnata, ma censura più precisamente le condizioni apposte dall’amministrazione ai fini dell’erogazione del servizio in quanto reputate lesive e pregiudizievoli rispetto alla propria posizione giuridica di operatore del settore.Di qui, pertanto, non può sostenersi un onere di immediata impugnazione di atti generali aventi natura programmatica e non contenenti le prescrizioni relative alle modalità di gestione del servizio che sono state definite solo con l’adozione degli atti applicativi, e sulla cui lesività si concentra l’interesse della parte ricorrente.L’eccezione va quindi disattesa.3. Nel merito il ricorso è infondato e va respinto come di seguito argomentato.3.1 L’Anffas ricorrente è un’organizzazione non lucrativa di utilità sociale che sin dal 2010 ha gestito per conto del Comune di Lanciano il servizio Centro Diurno Socio Educativo per disabili denominato “L’Aquilone” affidatole a far data dal 20 Aprile 20201- a seguito dell’approvazione del 1° Piano di Zona dei servizi sociali - in virtù di convenzioni successivamente rinnovate e/o prorogate, con cui il Comune si impegnava a sostenere e finanziare il servizio mediante corresponsione di un contributo economico pari a circa 5.100,00 euro mensili, salvo integrazioni.Con il sistema a convenzione la ricorrente si impegnava ad espletare il servizio per 5 giorni settimanali per una durata di 4 ore al giorno a favore di un numero di circa 30 utenti, avvalendosi della consulenza di personale tecnico specializzato, ed assicurando altresì le prestazioni di trasporto da e per il centro.A seguito dell’adozione in data 18.08.2016 del Piano Sociale Regionale 2016-2018, in applicazione dell’art. 17 comma 2 della legge quadro n.328/2000, delle leggi regionali n.2/2005,76/2000 e 32/2007, dando atto che, ad eccezione della materia dei servizi educativi per la prima infanzia, l’accreditamento sociale benché previsto dalla legge quadro era restato ancora inapplicato, e che la potestà dei Comune di attuare l’accreditamento dei servizi era subordinata alla fissazione di criteri regionali, la Regione disponeva l’attivazione di un regime sperimentale di accreditamento limitato ad un range definito di servizi fissando le linee di indirizzo cui doveva adeguarsi la sperimentazione.Il Comune di Lanciano, con la delibera di Giunta n. 430 del 20.12.2017 gravata, preliminarmente dava atto che:- con legge regionale n.27/2017 era stata prorogata sino fino al 30.09.2017 la data di presentazione del nuovo Piano Sociale Distrettuale;- dovendo assicurare la continuità sino al 30.09.2017 dei servizi Liveas del Piano di zona in scadenza, ivi incluso il Centro Diurno Disabili, e, non avendo contezza del contributo regionale, ciascuna Zona di Gestione Sociale avrebbe assunto gli impegni di spesa secondo la capacità finanziaria di ogni Comune aderente, e le Zone Sociali 1 e 2 avrebbero erogato i servizi assumendo impegni mensilmente in modo da tenere sotto controllo la spesa come deciso dalla Conferenza dei Sindaci nella seduta del 21.09.2017.Sulla base di tali premesse, tenuto conto dell’imminente scadenza del servizio “Centro Diurno Disabili” rientrante nell’Ambito n.11 Frentano del Piano Sociale Distrettuale e che i servizi sociali possono essere erogati con diverse forme gestionali per assicurare, ex art. 6 della legge n. 328 del 2000, un assetto più funzionale alla gestione, alla spesa, ed al rapporto con i cittadini, il Comune stabiliva che, per la durata di un anno, l’erogazione del servizio sarebbe avvenuta tramite il sistema dei voucher sociali spendibili presso enti accreditati ed iscritti in un Albo Unico della Zona di gestione sociale n. 1 dell’ADS n.11, in modalità provvisoria, salva una sua successiva conversione in definitiva secondo gli indirizzi che con il nuovo piano avrebbe fornito la Regione.Ciò posto, a seguito dell’espletamento dell’avviso pubblico, per la Zona Sociale di interesse la organizzazione ricorrente è risultata unico soggetto accreditato, accanto alla coop. La Rondine la cui iscrizione era stata temporaneamente sospesa, ragione per cui i 30 utenti ammessi all’erogazione dei voucher sono stati di fatto presi in carico integralmente dalla ricorrente.Dalla documentazione versata in atti è emerso che, nelle more del giudizio, la sperimentazione in esame, avviata dalla data dell’1.10.2018, in virtù di successive proroghe si è protratta sino al 31.03.2020, e, a seguito della sopraggiunta emergenza epidemiologica, per effetto dell’ordinanza regionale n. 71 dell’8.06.2020, dando atto della proroga del PSD 2016/2018 sino al 31.12.2021, l’Ambito Distrettuale n.11 Frentano in via del tutto eccezionale ha affidato il servizio in convenzione alla ricorrente ex art. 56 del d.lgs. n.117/2017, allo stato sino al 31.12.2021.3.2 Ritiene il Collegio che la sopraggiunta inefficacia della fase sperimentale, ormai esaurita nella sua circoscritta operatività temporale, non determini un sopraggiunto difetto di interesse da parte della ricorrente alla coltivazione del presente ricorso dal momento che il ritorno allo strumento della convenzione allo stato in essere tra le parti riveste natura temporanea in quanto giustificato in ragione della necessità di assicurare la continuità del servizio in costanza dell’attuale eccezionale situazione di emergenza epidemiologica.Resta fermo difatti il sistema di accreditamento contestato, rispetto al quale, nelle more del giudizio, vi è stato altresì un aggiornamento delle iscrizioni come ricavabile dalla determina dirigenziale 1761/489 del 4.12.2018, successiva a quella del 27 luglio di ammissione della ricorrente, permanendo in vita l’Albo degli enti accreditati fino a quando non verrà aggiornato il PSD 2016-2018 allo stato prorogato sino al 31.12.2021.Le condizioni di erogazione del servizio ritenute deteriori per l’ente ricorrente sono state cristallizzate nell’avviso pubblico per l’istituzione dell’Albo dei soggetti accreditati in cui, come si è innanzi anticipato, veniva quantificato un costo orario di € 3,69, ed un numero di utenti non superiore a 30, come da delibere presupposte sopra richiamate.4. Ciò posto nel merito il ricorso è infondato e va respinto come di seguito argomentato.4.1 Parte ricorrente contesta le modalità di erogazione del servizio, come predeterminate dall’amministrazione intimata e confluite negli avvisi pubblici diramati per l’istituzione dell’Albo degli enti accreditati e per l’elargizione dei voucher sociali.Innanzitutto sostiene che sarebbe violato l’art. 19 della Convenzione dell’Onu sui diritti delle persone con disabilità, e che, l’aver posto un limite all’accesso del numero di beneficiari delle prestazioni si traduce nella violazione del principio di universalità nell’accesso alle prestazioni e dei livelli essenziali delle prestazioni come disciplinati dall’art. 22 della legge 328/2020 impedendo l’elaborazione di progetti individuali e la predisposizione di interventi omogenei a fronte di un target di utenti di età variabile dai 4 ai 60 anni.Il motivo non convince poiché parte da un’errata assimilazione tra il sistema del convenzionamento che era stato attuato in precedenza, e che vedeva la parte ricorrente quale unica interlocutrice del servizio nel territorio di pertinenza, ed il modulo avviato in via sperimentale dell’accreditamento che è previsto dalla legge n. 328/2000 al precipuo scopo di migliorare l’efficienza e la qualità del servizio attraverso il confronto concorrenziale tra più operati nel “quasi mercato” del Terzo Settore.Il parametro di riferimento della legittimità dei criteri adottati dall’amministrazione e dello lorro attuabilità non può essere rapportato alla sostenibilità del singolo operatore, dal momento che la ricorrente articola la sua azione giudiziale dando per presupposto di costituire l’unico interlocutore per l’ambito territoriale di riferimento, come se contestualmente dovesse attivare percorsi di assistenza differenziati per tutte le situazioni di disabilità contemplate dalla graduatoria dei voucher in quanto unico referente.Nel sistema dell’accreditamento, invece, la situazione è del tutto rovesciata rispetto al regime del convenzionamento, poiché all’erogazione del contributo in favore della struttura convenzionata, si sostituisce la elargizione di titoli sociali spendibili direttamente dagli utenti, alla cui iniziativa è rimessa la scelta dell’ente, fra quelli accreditati, cui rivolgersi per la fruizione del servizio.L’accreditamento, infatti, costituisce proprio uno strumento di facilitazione della concorrenza da utilizzare per l’allargamento del mercato dei fornitori accreditati a cui gli utenti accedono scegliendo il fornitore tramite i titoli di acquisto (voucher) dei servizi sociali. A loro volta i voucher o buoni sociali previsti dall’art. 17 della legge 328/2000 costituiscono strumenti alternativi alla concessione di contributi economici in denaro in favore degli operatori, mirano alla differenziazione, ampliamento e specializzazione del mercato dei servizi sociali orientando il contributo pubblico verso impieghi meritevoli, e rappresentano l’approdo del processo di esternalizzazione dei servizi a favore di soggetti accreditati che si muovono in regime di concorrenza. Pertanto la ricorrente non può pretendere di parametrare le condizioni di erogazione del servizio al regime pregresso in cui essa versava in una condizione di esclusività quale unico soggetto erogatore del servizio. Sicché a fronte di un’apertura del sevizio al mercato e della possibilità di subentro di operatori terzi non può sostenersi ex ante che le modalità predeterminate dall’amministrazione violino i livelli essenziali delle prestazioni, poiché una siffatta valutazione costituisce la risultante di un’irrazionale comparazione tra meccanismi assolutamente diversi ed eterogenei tra loro, ossia tra una modalità che vedeva concentrata la erogazione del servizio su un unico soggetto attuatore ed un sistema al contrario orientato a favorire la scelta dell’utente tra una pluralità di operatori riconosciuti proprio in funzione del miglioramento del servizio.Né, sotto altro profilo, è possibile introdurre argomenti relativi alla sottostima del valore dei c.d. voucher sociali che renderebbe oneroso il servizio, ed irrealizzabile nei parametri di qualità minimi, dal momento che, già con le pregresse convenzioni, il finanziamento pubblico rivestiva la forma di un mero contributo mensile e non di un vero e proprio finanziamento, ed inoltre poiché, come chiarito anche dalla Commissione Speciale del Consiglio di Stato nel parere del 26 luglio 2018, l’accreditamento nel settore dei servizi sociali, in assenza di contingentamento a monte del numero di operatori ammissibili, si pone al di fuori della normativa euro-unitaria sugli appalti pubblici e si risolve sostanzialmente in una sorta di abilitazione priva di carattere selettivo e non propedeutica all’affidamento di un servizio: come tale, pertanto, non impinge in campi disciplinati dal diritto europeo e trova la propria esclusiva regolazione nel diritto nazionale. Ed infatti stante l’estraneità dell’accreditamento all’applicazione del codice dei contratti pubblici anche l’Anac, nelle sue Linee Guida n.32/2016, ha chiarito che costituiscono buone prassi la quantificazione dei compensi per il servizio in base a valori standardizzati predefiniti, e, tra i parametri da verificare per i soggetti da accreditare è previsto anche il riscontro dell’esistenza di un adeguato sistema di remunerazione.L’organizzazione istante pertanto non può utilizzare come parametro della congruità della quantificazione del voucher gli obblighi assunti in sede di sottoscrizione del patto di accreditamento, come se si trattasse della sottoscrizione di un appalto pubblico, anche con riferimento ai requisiti orari delle prestazioni nonché alle obbligazioni inerenti il personale, perché in tal modo finisce con introdurre un’impostazione di corrispettività, che, come si è detto, è estranea al modulo in esame che fuoriesce dalla disciplina del Codice degli Appalti.E nemmeno è stato chiarito rispetto agli atti impugnati di emanazione locale quale sarebbe l’incidenza sui livelli essenziali dei servizi sociali, non potendo essi essere rapportati alle risorse dell’organizzazione istante, e tenuto conto che con determina n.1322 del 25.09.2018 sono stati ammessi effettivamente 33 utenti per la Zona di gestione sociale n.1, di cui 3 in lista di attesa.Dal punto di vista finanziario le scelte dell’amministrazione sono state orientate in base al budget impiegato negli anni precedenti ma non può escludersi che le determinazioni al riguardo adottate possa essere suscettibili di rivisitazione in ragione della assenza di certezza, all’epoca dell’adozione del provvedimenti impugnati, di certezza in ordine alle risorse disponibili di provenienza dalla Regione ed alla necessità di assumere impegni mensilmente e compatibilmente con i bilanci degli enti interessati. In ogni caso, nel sistema di accreditamento avviato in via sperimentale dall’amministrazione intimata non può quindi trovare ingresso la pretesa della ricorrente di poter continuare, tramite i voucher, a poter usufruire degli stessi importi che le venivano erogati in in passato a titolo di “contributo” quale soggetto convenzionato, come di poter contare sullo stesso bacino di utenza di cui beneficiava quale esclusivo erogatore del servizio stante l’apertura al mercato del servizio.In altri termini ciò di cui la ricorrente si duole è al perdita dell’esclusività che non è un bene interesse giuridico meritevole di tutela stante l’ampia discrezionalità di cui gode l’amministrazione nella scelta del modulo organizzativo più confacente all’efficienza ed alla qualità del servizio.L’apertura del servizio alla concorrenza, si traduce nella potenziale riduzione degli introiti a carico dell’ente ricorrente che è una conseguenza del sistema di accreditamento e non delle condizioni imposte dall’amministrazione che si assumono deteriori, peraltro in assenza di dimostrazione di un bacino di utenza notevolmente superiore a quello stimato, e discutendosi della riduzione di soli tre utenti rispetto al pregresso che all’esito del bando non sono stati comunque esclusi.Non vi è dubbio che la scelta del modulo organizzativo con cui erogare il servizio resta rimessa alla ampia discrezionalità dell’amministrazione che procede che, nella specie, è stata esercitata in coerenza con le direttive imposte dal Psd in fase di aggiornamento.5. Va escluso il rilievo delle censure di carattere procedimentale relative alla violazione delle garanzie partecipative dal momento che nel sistema dell’assistenza socio sanitaria integrata il coinvolgimento delle organizzazioni rappresentative dei soggetti assistiti è prevista nella fase della redazione del Psd alla cui formazione partecipa il c.d. Gruppo di Piano che è uno strumento operativo della Conferenza dei Sindaci ed è composto dai rappresentanti politici degli enti e delle comunità locali ossia volontariato, cooperazione, associazioni e fondazioni e partecipa alla stesura, alla valutazione ed alla verifica del piano. Di qui non può sostenersi che l’amministrazione comunale, in sede di emanazione degli atti applicativi impugnati, dovesse garantire altresì la partecipazione degli enti interessati le cui garanzie sono preservate a monte nella fase di redazione del piano e cui competono ulteriori prerogative in tema di valutazione e verifica del piano medesimo.6. Da ultimo con la nota prot. n. 64008 dell’11.10.2018 inviata alla società controinteressata iscritta all’Albo Unico degli operatori, l’amministrazione non risulta aver violato la par condicio rispetto alle condizioni imposte in sede di avviso pubblico, dal momento che si è richiesta la verifica di una condizione contenuta nel patto di accreditamento sottoscritto e che riguardava la fase esecutiva del servizio ossia la disponibilità ad attivare il servizio entro 2 giorni dalla richiesta presentata dal Servizio Sociale Professionale del Comune di Lanciano. Non vi sono quindi ragioni per ritenere che attraverso la richiesta interlocutoria del Comune, la società controinteressata sia stata rimessa in termini rispetto a requisiti che doveva dimostrare di possedere in sede di avviso pubblico, in violazione della par condicio tra gli aspiranti all’iscrizione, trattandosi di una condizione che come si è detto riguardava la fase esecutiva della erogazione del servizio, e la cui mancanza, peraltro, ha determinato la seppur temporanea sospensione dell’ente dall’iscrizione.In definitiva, per quanto sopra esposto il ricorso va respinto, e , quanto alle spese di giudizio, la novità delle questioni trattate ne impone l’integrale compensazione. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2021 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGermano PacioccoRenata Emma Ianigro