urn:nir:tar.sicilia;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20220062020230718163340649.xml20220062020230718163340649.docm202200620\202200620.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\952 Federica Cabrini\Sentenza00:00:00Fabrizio Giallombardo20/07/2023 10:44:4620/07/2023NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAFederica Cabrini, PresidenteAntonino Scianna, Primo ReferendarioFabrizio Giallombardo, Referendario, Estensore per l'annullamentoa) quanto al ricorso introduttivo:- del D.D.G. del Dipartimento intimato n. 118 del 21 gennaio 2022;- della deliberazione della Giunta intimata n. 18 del 20 gennaio 2022;- di ogni altro atto preparatorio, presupposto, connesso e consequenziale, ivi inclusa la nota n. 6142 del 19 gennaio 2022 del Dirigente generale dell’intimato Dipartimento;b) quanto al ricorso per motivi aggiunti:- del D.D.G. n. 4267 del 19 ottobre 2022 e del D.DG. n. 5109 del 29 novembre 2022;- di ogni altro atto preparatorio, presupposto, connesso e consequenziale; sul ricorso numero di registro generale 620 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Maria Concetta Agnone, Valeria Aloisi, Graziella Amore, Pietro Antonio Arcidiacono, Teresa Arena, Flavia Arezzo Di Trifiletti, Angela Argurio, Carmelo Barchitta, Giorgia Brafa Misicoro, Carmela Caccamo, Amelia Calvo, Claudio Caminito, Fernando Campione, Santo Carbone, Giuseppe Cardone, Carmelo Carfì, Cristina Caruso, Giovanni Caruso, Maria Cascio, Anna Maria Catanzaro, Patrizia Cavalli, Daniele Celi, Francesca Chiarandà, Vittoria Cioffi, Alfio Loretano Contarino, Mario Alfio Contarino, Carmela Corsaro, Fiorella Patrizia Costanzo, Ada Cozzubo, Tiziana Cucè, Giuseppa D'Urso, Ernesto De Salvo, Maria Grazia Di Blasi, Maria Gabriella Di Mauro, Iolanda Di Mauro, Caterina Dibella, Daniela Giusi Dimartino, Vincenza Maria Dinoto, Alfredo Domenico Distefano, Rita Dottorello , Daniela Facchin, Concetto Fazio, Anna Maria Concetta Fichera, Concetta Filetti, Caterina Finanze, Maria Antonietta Finocchiaro, Claudia Maria Teresa Fiorito, Rosaria Foti, Giuseppa Garozzo, Alba Giacoponello, Pasqualina Giuffrida, Maria Patrizia Grasso, Maria Grasso, Umberto Massimiliano Grasso, Rosa Greco, Lucia Gualdo, Angela Guzzo, Patrizia Interdonato, Angela La Spina, Caterina Eleonora Lardizzone, Alfia La Rocca, Giovanna Laudani , Angelica Leonarda, Maria Daniela Leonardi, Giuseppe Leonardi, Laura Leotta, Daniele Maccarrone, Angelina Magazù, Rosa Magazù, Anna Maggio, Carmela Malgioglio, Giuseppina Margherita Malin, Marco Manzitto, Linda Maria Gloria Marchese, Letteria Marretta, Pietro Martinez, Maria Massari, Annamaria Mazzaglia, Maria Grazia Anna Rita Mertoli, Patrizia Micalizzi, Concetta Paola Patrizia Milazzo, Benedetto Antonio Mirabella, Maria Luisa Venera  Mirone, Giuseppa Navanzino, Agata Nicolosi, Venera Maria Nicotra, Antonina Maria Padalino, Mariagrazia Panebianco, Giuseppe Patanè, Anna Pellizzeri, Angela Vita Maria Petralia, Tindara Eugenia Pirera , Carmela Pisano, Graziella Pizzo, Giuseppina Pulvirenti, Rosario Raciti, Maria Rita Randazzo, Antonina Risitano, Salvatore Gerardo Rizzo, Rosamaria Romano, Cirino Sambataro, Patrizia Santa Caterina, Maria Gabriella Savoca, Giovanni Scandurra, Lidia Scatassa, Francesco Sciacca, Carmela Sciavarrello, Maria Grazia Scrofana, Giovanni Alessandro Seminara, Davide Serra, Emanuela Simola, Elisabetta Spina, Monica Stagno, Salvatore Rosario Antonio Tornabene, Graziella Torrisi, Maria Rosaria Torrisi, Antonietta Toscano, Olimpia Trimarchi, Vincenza Tumminello, Salvatrice Venezia, Laura Vescovi, Alfonsa Virgillito e Anita Zappalà, rappresentati e difesi dall'avvocato Chiara Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; - l’Assessorato delle autonomie locali e della funzione pubblica per la Regione Siciliana (Dipartimento della funzione pubblica e del personale), in persona dell’Assessore pro tempore;- la Presidenza e la Giunta della Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore;tutti rappresentati e difesi ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; di Di Prima Dario, Zambeletti Marianna, Valenti Valeria, Sanguedolce Chiara, Tomasello Maruzio, Pandolfo Giovanni e Greco Daniela, non costituiti in giudizio;Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio delle resistenti Amministrazioni;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2023 il dott. Fabrizio Giallombardo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Con il ricorso introduttivo i ricorrenti sono insorti avverso il D.D.G. n. 118 del 21 gennaio 2022 dell'Assessorato delle autonomie locali e della funzione pubblica della Regione Siciliana, che ha modificato il D.D.G. n. 5040 del 23 dicembre 2021, recante il bando di concorso pubblico, per titoli ed esami, per l'assunzione di n. 487 unità di personale a tempo pieno e indeterminato per il potenziamento dei centri per l'impiego siciliani, eliminando il precedente riferimento alla riserva di posti in favore del personale interno in possesso dei relativi titoli di studio (pari al 30 percento dei posti messi a concorso).I ricorrenti hanno sostenuto il carattere lesivo della relativa previsione, in quanto sono tutti dipendenti dell'Amministrazione regionale siciliana a tempo indeterminato, di categoria A o B.1.1. I ricorrenti hanno articolato le seguenti doglianze.1.1.1. Violazione di legge (art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001), in quanto il nuovo art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001, pur avendo fatto venir meno la riserva per il personale interno, prevede per quest'ultimo delle procedure comparative dedicate, che costituiscono una modalità privilegiata per la progressione tra aree. Secondo tale ricostruzione, la mera eliminazione della riserva degli interni, operata dal provvedimento impugnato, in assenza dell'indizione di procedure comparative, è causa di illegittimità del provvedimento.1.1.2. Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità dell'azione amministrativa, in quanto l'intimata Amministrazione avrebbe già dovuto a monte adeguare il bando di concorso al visto art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001, essendo quest'ultimo entrato in vigore diversi mesi prima dell'indizione della procedura concorsuale per cui è controversia. Peraltro, nelle prime letture date dall'Assessorato intimato alla disposizione, si riteneva comunque possibile continuare a prevedere le riserve. Ancora, la Giunta regionale, con le delibere nn. 481/2020 e 564/2020, ha manifestato l'intenzione di avvalersi della riserva di personale interno.1.1.3. Violazione di legge (artt. 3 e 21-nonies, L. n. 241/1990), in quanto il provvedimento di modifica del bando, costituendo un intervento in autotutela, avrebbe dovuto ben motivare in ordine all'interesse pubblico sotteso all'intervento correttivo della P.A..1.1.4. In via subordinata, violazione di legge (art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001), in quanto la radicale eliminazione della riserva ha escluso ogni tutela per i dipendenti dell'Amministrazione regionale odierni ricorrenti. L'intimata Amministrazione avrebbe dovuto, in tesi, cristallizzare la precedente riserva del 30 percento dei posti messi a bando per svolgere procedure comparative per i dipendenti interni.1.2. I ricorrenti hanno, quindi, chiesto l'annullamento dei provvedimenti impugnati, con riserva dell'azione risarcitoria conseguente all'illegittimità dei provvedimenti medesimi.2. Si è costituita l'Amministrazione regionale che, con successiva memoria:- ha preliminarmente eccepito il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione Siciliana, in quanto tutti gli atti impugnati sono riferibili all'Assessorato intimato, evidenziando in ogni caso la natura "politica" degli atti di Giunta impugnati;- nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso, tenuto in particolare conto del fatto che l'intimato Assessorato ha recepito il parere n. 66005/2021 del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri.3. Con ordinanza n. 281 del 9 maggio 2022, la Sezione ha respinto l'istanza cautelare di parte ricorrente. L'appello cautelare è stato parimenti respinto dal C.G.A.R.S. con ordinanza n. 223 del 16 giugno 2022.4. Con successiva memoria la resistente ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, attesa l'insussistenza dei presupposti per il ricorso collettivo, tenuto conto della diversità delle posizioni dei ricorrenti. In particolare:- solamente alcuni di essi hanno partecipato alle procedure concorsuali;- solamente alcuni, tra questi ultimi, hanno superato le prove concorsuali, risultando idonei non vincitori.5. Con ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti hanno impugnato i DD.DD.GG. nn. 4267 del 19 ottobre 2022 e 5109 del 29 novembre 2022, recanti la graduatoria per i diversi profili di cui al concorso per cui è controversia.Parte ricorrente, precisato che nessuno dei ricorrenti è risultato vincitore delle relative procedure concorsuali, ha contestato i suddetti provvedimenti per illegittimità derivata.6. La parte ricorrente, con successiva memoria, ha contestato le eccezioni della resistente, insistendo per l'accoglimento del ricorso. Ha, in particolare, argomentato in ordine al fatto che, anche ove taluni dei ricorrenti fossero risultati vincitori (e non meramente idonei) al concorso per cui è controversia, essi avrebbero dovuto ricominciare la carriera, perdendo l'anzianità di servizio già maturata.7. All'udienza pubblica del 9 gennaio 2023 è stato disposto il rinvio della trattazione del ricorso all'udienza pubblica del 21 giugno 2023, attesa la necessità del rispetto dei termini a difesa con riguardo al ricorso per motivi aggiunti.8. In prossimità dell'udienza da ultimo menzionata, i ricorrenti hanno insistito nelle proprie pretese, dando atto che altre Amministrazioni, nonostante la vigenza del menzionato art. 52-co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001, hanno bandito procedure concorsuali con la riserva di posti per il personale interno.9. All'udienza pubblica del 21 giugno 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO1. Il presente ricorso verte, in buona sostanza, sull’interpretazione dell’art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001 e sulla possibilità che, nonostante la recente modifica dello stesso a opera del D.L. n. 80/2021, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 113/2021, l’Amministrazione regionale dovesse mantenere, nel concorso pubblico per la selezione di personale da assegnare ai centri per l’impiego, la riserva originariamente prevista per il personale interno.1.1. Giova dare atto, anzitutto, della modifica normativa di cui si discute:-secondo la precedente versione della riferita norma «Le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l'amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso»;- secondo la versione modificata dal D.L. n. 80/2021, così come convertito dalla L. n. 113/2021, «Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia de gli incarichi rivestiti».2. Tanto premesso, può ora passarsi all’analisi del ricorso.L’infondatezza nel merito delle doglianze articolate dai ricorrenti con il ricorso introduttivo (e la conseguente improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse) consente al Collegio di prescindere dalle eccezioni di carattere preliminare dell’Amministrazione.3. Può ora dirsi delle ragioni di infondatezza del ricorso introduttivo.3.1. Il primo motivo di ricorso è infondato.L’art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001, come si è visto, non prevede più alcuna riserva di posti per il personale interno.L’anzidetta riserva, a ben vedere, era coerente con la ratio della precedente formulazione della norma, che imponeva il concorso pubblico quale strumento di progressione tra le aree. Ove tale concorso fosse stato aperto a personale esterno all’Amministrazione, quest’ultima ben avrebbe potuto (e, comunque, non dovuto) tutelare il proprio personale tramite una riserva di posti, così da favorire lo sviluppo delle professionalità interne alla medesima.Attualmente, invece, la progressione tra le aree avviene tramite procedura comparativa basata su elementi che valorizzano l’esperienza e la preparazione del dipendente (le valutazioni conseguite negli ultimi tre anni di servizio; l’assenza di provvedimenti disciplinari; il possesso di titoli o competenze professionali e di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area; il numero e la tipologia degli incarichi rivestiti). Di talché la riserva è prevista, al contrario, in favore di soggetti esterni che, pur se meritevoli, potrebbero non accedere mai alle aree più elevate dell’Amministrazione ove questa utilizzasse, per l’accesso alle medesime, il solo strumento delle progressioni di personale interno tramite procedure comparative (queste sì, riservate al personale interno).L’esistenza di una procedura comparativa che segue logiche del tutto distinte dal concorso pubblico è, evidentemente, indice del fatto che l’Amministrazione non può considerarsi in alcun modo obbligata a prevedere la riserva di posti per il personale interno (come del resto affermato, seppure in sede cautelare, dal C.G.A.R.S. con l’ordinanza n. 213 del 26 maggio 2022). A ben vedere, anzi, l’inserimento di una simile previsione potrebbe risultare di dubbia legittimità, avuto presente che, in tal modo, il personale interno avrebbe due strumenti privilegiati di accesso alle qualifiche più elevate nell’Amministrazione di appartenenza, ovvero le procedure comparative e la riserva di posti nei concorsi pubblici, ferma – ovviamente – la possibilità di partecipare, al pari di qualunque soggetto esterno all’Amministrazione che sia in possesso delle qualifiche necessarie, anche alle selezioni “esterne”, con ciò rischiando di frustrare eccessivamente le legittime aspettative di soggetti meritevoli ma non già alle dipendenze della P.A. che ha bandito il concorso.A nulla rileva, pertanto, il fatto, pure ribadito da parte ricorrente in sede di udienza di discussione, che altre Amministrazioni hanno previsto, ancora di recente, la riserva di personale interno nei loro bandi di concorso.In particolare, il bando di concorso prodotto dalla ricorrente (inerente al reclutamento di n. 94 unità di personale amministrativo nei ruoli della Corte dei Conti e dell’Avvocatura dello Stato) prevede la riserva di posti per il personale interno, richiamando all’uopo l’art. 24, d.lgs. n. 150/2009. Tale disposizione afferma che «Ai sensi dell'articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno, nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni».Orbene, non può fondatamente ritenersi che la mancata - espressa - abrogazione dell’art. 24, d.lgs. n. 150/2009, all’esito della riforma dell’art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001, riguardante quest’ultima proprio la riserva di posti per il personale interno, comporti – in un sistema radicalmente mutato di progressioni di carriera per il suddetto personale – la persistenza di un qualche obbligo di riserva in capo all’Amministrazione. Soprattutto tenuto conto dell’espresso richiamo operato dall’art. 24, d.lgs. n. 150/2009, all’art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001 e, quindi, al relativo sistema di avanzamento del personale interno all’Amministrazione.In altre parole, se tale richiamo (e la conseguente riserva di posti non superiore al cinquanta percento) aveva senso nel contesto normativo antecedente la riforma dell’art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 150/2009, non può – oggi – ritenersi che siffatta disposizione imponga all’Amministrazione una riserva di posti che non ha più ragione d’esistere e che, ove apposta, potrebbe giustificare più di un dubbio in ordine alla sua persistente legittimità.L’implicita abrogazione in parte qua dell’art. 24, d.lgs. n. 150/2009, a seguito delle modifiche intervenute sull’art. 52, co. 1-bis, d.lgs. n. 165/2001, non può, quindi, giustificare alcuna imposizione di una riserva di posti in favore del personale interno.3.2. Infondato è il secondo motivo di ricorso.L’Amministrazione resistente, nel momento in cui ha corretto la disposizione sulla riserva di posti (che, come si è visto, non era più conforme alla normativa vigente), non ha agito in modo contraddittorio, avuto altresì presente che le delibere di Giunta menzionate dalla parte ricorrente sono tutte antecedenti alla vista modifica normativa e non potevano, pertanto, che dare atto della disciplina vigente all’epoca della loro emanazione.Ancora, la nota n. 6142/2022 del Dipartimento della funzione pubblica, da cui ha preso le mosse la modifica del bando (allegata alla delibera di Giunta n.18/2022, prodotta come all. 3 dalla resistente Amministrazione) ha riferito in ordine alla novità nella disciplina delle riserve e alla sua interpretazione data dagli uffici regionali, mutata a seguito dei chiarimenti pervenuti dal Dipartimento nazionale della funzione pubblica (cfr. all. 7 Amministrazione).3.3. Parimenti infondato è il terzo motivo di ricorso.Il D.D.G. di modifica del bando, in quanto atto generale, non richiede di per sé una particolare motivazione, come del resto già chiarito in sede cautelare dal Giudice di appello (cfr. l’ordinanza n. 223/2022 del C.G.A.R.S.).Né può sostenersi che, nel caso di specie, la motivazione manchi o sia comunque carente, avuto presente che il suddetto D.D.G. ha dato conto della necessità di aggiornare il bando al vigente sistema delle riserve ed ha, altresì, richiamato la delibera di Giunta n. 18/2022, che ha ampiamente argomentato sulle ragioni che hanno imposto la modifica del bando "anche al fine di evitare eventuali contenziosi avverso le future graduatorie", esplicitando un chiaro interesse pubblico alla modifica del sistema delle riserve originariamente previsto.3.4. Non può, infine, trovare accoglimento il quarto motivo di ricorso.Anche a voler prescindere dal fatto che, come eccepito dall'Amministrazione resistente, l'art. 1, co. 6, del bando chiarisce che le risorse per il reclutamento nei centri per l’impiego sono di provenienza statale e non regionale (e che pertanto la Regione non avrebbe mai potuto stornare tali risorse per l’avvio di procedure selettive per il personale interno), la delibera di Giunta n. 18/2022, citando la nota n. 6142/2022 del Dipartimento della funzione pubblica, ha affermato che "l'eventuale attivazione di dette procedure comparative riservate richiede l'adozione di puntuali atti normativi e degli atti amministrativi consequenziali e riguarderà la futura pianificazione delle risorse assunzionali", non precludendo affatto all’avvio di una selezione dei dipendenti attraverso le (normativamente previste) procedure comparative per il passaggio tra le aree.Selezione che, inevitabilmente, oltre a essere subordinata al compimento dei necessari atti di pianificazione e di individuazione delle risorse (anche economiche), segue un iter completamente diverso da quello che porta alla pubblicazione di un concorso pubblico; il quale è, ormai, del tutto svincolato dalla logica della riserva di posti per il personale interno.4. L’infondatezza del ricorso introduttivo comporta l’improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse.5. Stante quanto precede:- il ricorso introduttivo è infondato e va rigettato;- il ricorso per motivi aggiunti è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;- le spese possono trovare compensazione tra le parti costituite per la novità della questione;- nulla va disposto in ordine alle spese di lite con riguardo ai controinteressati non costituiti. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:- rigetta il ricorso introduttivo;- dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti;- compensa le spese di lite tra le parti costituite;- dichiara il non luogo a provvedere sulle spese di lite con riguardo ai controinteressati non costituiti.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFabrizio Giallombardo