urn:nir:tar.campania;sezione.7:sentenza:00000-0000220IN20230030620230706132356907.xml20230030620230706132356907.docm202300306\202300306.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\862 Michelangelo Maria Liguori\SentenzaMichelangelo Maria Liguori10/07/2023 01:13:01valeria ianniello09/07/2023 01:35:2714/07/2023NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale della Campania(Sezione Settima)ha pronunciato la presenteSENTENZAMichelangelo Maria Liguori, PresidenteMichele Buonauro, ConsigliereValeria Ianniello, Consigliere, Estensore per l’annullamento,previa sospensione dell’efficacia:a) dell’ordinanza n. 83 del 2022 del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale;b) di tutti gli atti presupposti, conseguenti o comunque connessi, tra i quali: l’ordinanza n. 6 del 1999 dell’Autorità Portuale di Napoli; il provvedimento del Segretario generale dell’Autorità Portuale di Napoli prot. n. 9415 del 30 dicembre 1998; il verbale della riunione tenutasi in data 16 dicembre 1998 tra rappresentanti della Capitaneria di Porto di Napoli, dell’Autorità Portuale di Napoli, del Comune di Napoli, del Gruppo dei Verdi e del Sindacato Provinciale Esercenti Balneari (atto ignoto nei suoi contenuti ai ricorrenti); il verbale della riunione tenutasi in data 13 gennaio 1999 tra rappresentanti del Comune di Napoli (Assessorato al Mare) e dell’Autorità Portuale di Napoli (atto ignoto nei suoi contenuti ai ricorrenti); la nota del Comune di Napoli - Assessorato al Mare dell’8 luglio 1999 (atto ignoto nei suoi contenuti ai ricorrenti); il parere della Capitaneria di Porto di Napoli espresso con nota prot. n. 26621 del 12 luglio 1999 (atto ignoto nei suoi contenuti ai ricorrenti); nonché, per quanto d’interesse: la circolare dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale prot. n. 19898 del 2021, l’art. 24, comma 2, del Regolamento per l’esecuzione del codice della navigazione emanato con D.P.R. n. 328 del 1952; la SCIA n. 00422200634-28032022 della Bagno Elena s.r.l.; sul ricorso numero di registro generale 306 del 2023, proposto da Associazione di promozione sociale Coordinamento Nazionale Mare Libero, in persona del legale rappresentante pro tempore, Giuliano Esposito, Claudia Innaro, Fiorella Salzano, Associazione di promozione sociale Legambiente Nazionale Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, Associazione di promozione sociale Legambiente Campania Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Bruno De Maria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, alla piazza della Repubblica n. 2; Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Bruno Crimaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, alla piazza Municipio - Palazzo San Giacomo;Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capitaneria di Porto di Napoli, Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico legale in Napoli, alla via A. Diaz n. 11;Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio; Bagno Elena s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Palma e Simona Scatola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il loro studio in Napoli, alla via G.G. Orsini n. 30; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli, della Capitaneria di Porto di Napoli, dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale, della Bagno Elena s.r.l., dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 maggio 2023 la dott.ssa Valeria Ianniello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue; FATTO e DIRITTO1. I provvedimenti impugnati.1.1. Con nota del Segretario generale prot. n. 9415 del 30 dicembre 1998, indirizzata alla società Bagno Elena, l’Autorità Portuale di Napoli, “rilevato che l’area adiacente a quella in concessione [alla destinataria] è … oggetto di grave degrado ambientale e, quindi, pericolosa per la pubblica e privata incolumità, [ha] autorizza[to] in via sperimentale, ai soli fini demaniali marittimi e per quanto di specifica competenza, la sua temporanea chiusura mediante un cancello in ferro da installarsi a cura e spese [della] società [medesima], in corrispondenza del varco ivi insistente separante l’area di pertinenza comunale da quella demaniale marittima … nelle more dell’emanazione di apposita ordinanza, da concordarsi con la Capitaneria di Porto ed il Comune di Napoli che disciplini l’uso del predetto cancello”.Nella nota si specificava che l’autorizzazione veniva “rilasciata ai sensi dell’art. 24 del Regolamento di Esecuzione del Codice della Navigazione”, il quale (al secondo comma) consente che abbiano luogo mediante semplice autorizzazione scritta del “capo del compartimento” le variazioni di concessioni demaniali marittime in essere con le quali “non venga apportata alterazione sostanziale al complesso della concessione e non vi sia modifica nell’estensione della zona demaniale” (dovendosi, diversamente, procedere al rilascio di un “atto o licenza suppletivi”).1.2. Con successiva ordinanza presidenziale n. 6 del 30 luglio 1999, la stessa dell’Autorità Portuale di Napoli – all’esito delle ivi menzionate riunioni tenutesi in data 16 dicembre 1998 e 13 gennaio 1999 (tra rappresentanti della Capitaneria di Porto di Napoli, dell’Autorità Portuale di Napoli, del Comune di Napoli, del Gruppo dei Verdi e del Sindacato Provinciale Esercenti Balneari), della nota del Comune di Napoli dell’8 luglio 1999 e del parere della Capitaneria di Porto prot. n. 26621 del 12 luglio 1999 – veniva regolamentato “l’uso del cancello ubicato in Napoli, alla via Sermoneta 19D, delimitante l’area demaniale marittima da quella di pertinenza comunale”, installato giusta autorizzazione prot. n. 9415 del 30 dicembre 1998, stabilendo che fosse “chiuso, mediante apposito lucchetto di sicurezza, nel periodo giugno/settembre dalle ore 20.00 alle ore 08.00 e nel periodo ottobre/maggio dalle ore 17.00 alle ore 09.00” e che “le relative operazioni di chiusura e apertura [dovessero] essere effettuate a cura della s.r.l. Bagno Elena”.1.3. Nel 2022, la società Bagno Elena ha presentato la SCIA n. 00422200634-28032022 – non prodotta in questo giudizio – per l’apertura del proprio stabilimento balneare nel trimestre luglio-settembre 2022, che veniva valutata positivamente dal SUAP del Comune di Napoli (cfr. nota di “chiusura del procedimento con esito positivo”, con la quale si facevano salvi evidenti condizioni meteo avverse o avvisi di allerta meteo della Protezione Civile).Conseguentemente, la stessa società, con nota del 29 ottobre del 2022, ha comunicato all’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale che l’attività dello stabilimento balneare sarebbe stata sospesa per i restanti mesi, in conformità alla predetta SCIA, e che “nelle more dell’adozione [del] Piano [di gestione costiero], mancando tra l’altro i sistemi di allerta e protezione civile, la scrivente società, nell’ottemperare a quanto disposto nell’Ordinanza 6/99, si esonera[va] da qualsiasi responsabilità in merito all’attraversamento da parte di terzi delle aree di pertinenza in concessione, la sosta o il raggiungimento della vicina spiaggia libera e tali responsabilità [sarebbero state] riconducibili all’Ente che ha disposto l’apertura del cancello in carenza del richiamato Piano”. 1.4. A tal punto, con ordinanza presidenziale n. 83 del 10 novembre 2022, l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale ha disposto, “a parziale modifica dell’ordinanza n. 6/99”, quanto segue: - “il cancello deve essere chiuso mediante apposito lucchetto di sicurezza”; - “nel periodo luglio-agosto-settembre detto cancello deve essere aperto dalle ore 08.00 alle ore 19.00, per consentire l’accesso alla spiaggia libera ivi esistente alla collettività, in conformità con i protocolli di intesa stipulati con il Comune di Napoli”;- “le relative operazioni di chiusura e di apertura devono essere effettuate a cura della s.r.l. Bagno Elena”.In sostanza, l’Autorità Portuale ha disposto che anche l’apertura – sempre solo diurna – del varco di accesso alla spiaggia libera dovesse essere ulteriormente limitata al solo trimestre estivo (luglio, agosto e settembre).2. I motivi di ricorso.2.1. Relativamente alla nota del Segretario generale dell’Autorità Portuale di Napoli prot. n. 9415 del 30 dicembre 1998:- incompetenza, per violazione dell’articolo 8 della legge n. 84 del 1994; - violazione dell’articolo 24 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, trattandosi di una variazione del contenuto della concessione a scopi turistico-ricreativi già assentita alla società Bagno Elena per la conduzione dello stabilimento balneare limitrofo al tratto di spiaggia libera cui si accede dal varco, che determinerebbe un’estensione della zona concessa essendo stata la società – di fatto – preposta al dominio di quell’ulteriore zona di demanio marittimo, potendovi impedire l’accesso del pubblico; - sviamento di potere, atteso che l’autorizzazione rilasciata persegue dichiaratamente finalità – di contrasto al grave degrado ambientale e di tutela della pubblica incolumità – diverse e inconciliabili con gli originari scopi turistico-ricreativi della concessione, delle quali è stato investito un soggetto privato in conflitto d’interessi rispetto all’accesso pubblico e libero di chiunque su un tratto di spiaggia adiacente a quella da essa condotta in concessione, e sulla quale è previsto il pagamento di un biglietto d’ingresso; nel mentre, nulla ha disposto l’Autorità in ordine alle azioni necessarie per conseguire l’eliminazione del degrado e la messa in sicurezza dell’area e per la salvaguardia del bene comune e della sua specifica funzione, oltre che per la tutela del paesaggio e dell’ambiente;- ulteriore violazione di legge, per non essere stato stabilito un limite di durata della “concessione” del cancello, non essere stato previsto un onere concessorio a carico del privato, non essere state seguite le obbligatorie forme di pubblicità degli atti del relativo procedimento a garanzia di interessi concorrenti.2.2. I medesimi vizi si riverberano anche sull’ordinanza presidenziale dell’Autorità Portuale di Napoli n. 6 del 30 luglio 1999, che ha, di fatto, stabilizzato gli effetti della misura temporanea e sperimentale prevista con il provvedimento del Segretario generale dell’Ente, consolidando in modo illegittimo la variazione della concessione della società Bagno Elena.2.3. L’illegittimità dei provvedimenti sin qui esaminati travolgerebbe anche l’ordinanza n. 83 del 2022, che inoltre, in quanto impedisce per nove mesi all’anno il pubblico accesso alla spiaggia, alla sua battigia e al mare che la bagna, sarebbe violativa: dell’articolo 11, comma 2, lettera e), della legge n. 217 del 2011; dell’articolo 03 del decreto-legge n. 400 del 1993, convertito in legge n. 494 del 1993 (nel testo modificato dalla legge n. 296 del 2006, articolo 1, comma 251); dell’articolo 1, comma 254, della legge n. 296 del 2006; dell’articolo 4, comma 2, lettera a), della legge n. 118 del 2022.2.4. I provvedimenti impugnati sarebbero, infine, viziati da eccesso di potere, irragionevolezza manifesta, inadeguatezza della motivazione e travisamento dei presupposti, atteso che:- non risulta agli atti l’invocato “alto rischio idrogeologico” dell’area, il quale non emerge dalla circolare dell’Autorità di Bacino prot. n. 19898 del 2021, richiamata nelle premesse dell’ordinanza n. 83 del 2022 (che non contiene alcuna specifica indicazione in ordine alla sussistenza di un eventuale rischio idrogeologico per la spiaggia libera per cui è causa, rinviando agli eventuali vincoli disposti per ciascuna zona dai Piani Stralcio); - sarebbe comunque irragionevole, pure in presenza di un reale rischio idrogeologico, rendere impraticabile l’area da ottobre a giugno di ogni anno e non nei tre mesi estivi in cui, invece, il varco può restare aperto, anziché precludere la fruizione del bene solo in presenza di specifici fenomeni meteorologici e per la durata delle condizioni meteo avverse (come peraltro affermato nella circolare n. 19898 del 2021), che vanno monitorate dalle competenti autorità e che possono fondare straordinarie misure di temporanea inibizione degli accessi per la sola durata degli avvisi di allerta diramati dalla Protezione Civile;- in ogni caso, la predetta circolare dell’Autorità di Bacino prot. n. 19898 del 2021 è relativa alla regolamentazione dell’installazione di strutture stagionali amovibili negli stabilimenti balneari in concessione, restandone estraneo il diverso tema dell’accessibilità delle spiagge demaniali pubbliche, della battigia e dell’esercizio del diritto di balneazione.In ultima analisi, secondo i ricorrenti, “la disciplina fissata dal Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale con l’ordinanza n. 83/2022 per la regolamentazione dei tempi di apertura e chiusura del cancello posto al varco di Via Sermoneta 19D, da cui si ha pubblico accesso alla spiaggia demaniale non affidata in concessione a privati ubicata nel tratto del litorale di Posillipo che va da Palazzo Donn’Anna allo stabilimento balneare denominato "Bagno Ideal", non corrisponde in alcun punto con quanto stabilito dalla ricordata circolare, benché quest’ultima sia citata nelle premesse e nella motivazione di quell’atto. In altri termini, manca qualunque fondamento che possa legittimare il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale a orientare, come ha fatto con la sua ordinanza n. 83/2022, le modalità di fruizione della spiaggia demaniale per cui è causa secondo una linea non compatibile con i principi costituzionali che impongono i fini e gli scopi verso cui deve tendere la gestione dei beni del demanio pubblico, specie di quelli appartenenti al demanio costiero”.2.5. Da ultimo, i ricorrenti rivolgono le proprie censure alla “SCIA n. 00422200634-28032022, di data ignota … con cui il Comune di Napoli avrebbe prescritto alla società Bagno Elena s.r.l. di tener chiuso il lido balneare da questa condotto da ottobre a giugno”.3. L’istruttoria processuale. Con ordinanza n. 233 del 3 febbraio 2023, la Sezione – nel fissare per la definizione del merito della controversia l’udienza pubblica del 31 maggio 2023, ai sensi dell’articolo 55, comma 10, del codice del processo amministrativo – ha disposto a carico dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale la produzione degli atti dell’istruttoria del provvedimento del Segretario generale dell’Autorità Portuale di Napoli prot. n. 9415 del 30 dicembre 1998, dell’ordinanza del Presidente dell’Autorità Portuale di Napoli n. 6 del 1999 e dell’ordinanza del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale n. 83 del 2022 (comprese la nota della società Bagno Elena assunta al protocollo dell’Autorità n. 26636 del 31 ottobre 2022 e la SCIA n. 00422200634-28032022), oltre che degli atti dai quali risultasse “il riconoscimento, da parte degli Enti competenti, di alto rischio idrogeologico all’area demaniale marittima dell’arenile di Posillipo accessibile tramite il cancello di cui all’ordinanza n. 6/99”.Tuttavia, l’Autorità non ha indicato a questo Tribunale quali atti, tra i molti richiamati, sancissero effettivamente l’esistenza del predetto rischio, limitandosi a rappresentare che “gli atti amministrativi generali che si pongono a monte della medesima [circolare n. 19898/2021] (quali lo PSAI e il Piano per la difesa delle coste, con le relative NTA e allegati grafici), attinenti al riconoscimento del rischio idrogeologico e alla sua geolocalizzazione, rappresentano una mole consistente di materiale, la cui trasmissione in via telematica attraverso gli strumenti a disposizione della Scrivente appare oltremodo gravosa”, e rimandando “alla versione online, liberamente consultabile”.Neanche è stata prodotta la SCIA n. 00422200634-28032022.4. Le eccezioni sollevate. 4.1. In primo luogo, va considerata l’eccezione, sollevata dal Bagno Elena, di difetto di giurisdizione (in favore del Giudice ordinario), in considerazione del fatto che “rileva piuttosto un comportamento dell’amministrazione circa la regolamentazione del bene di cui si discute, e non l’esercizio di poteri autoritativi”; inoltre, “l’azione tende al mero accertamento di un diritto ad una diversa apertura e chiusura del cancello d’ingresso a beni in parte in concessione (a privati), in parte privati e solo in ultima parte pubblici (libero litorale). In sostanza, stando alla prospettazione del ricorrente, questi chiede accertarsi la sussistenza di un diritto di "uso" o "servitù di passaggio" nei termini indicati”.L’eccezione non è fondata. Da un punto di vista formale, l’Autorità Portuale ha agito dichiarando di esercitare (con modalità della cui legittimità per l’appunto si controverte) il potere derivante dall’articolo 24 del Regolamento per la navigazione marittima, il quale disciplina il procedimento per le “variazioni al contenuto della concessione” demaniale, e come tale rientra nella “giurisdizione esclusiva” del giudice amministrativo sugli “atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici”, ai sensi dell’articolo 133, comma 1 lettera b), del codice del processo amministrativo.In ogni caso, ciò che rileva è che, con i provvedimenti impugnati, l’Amministrazione ha posto la disciplina dell’utilizzo, da parte della collettività, di un bene demaniale marittimo, con il fine di tutelare gli interessi generali di cui è portatrice; rispetto a questo, le posizioni fatte valere dai privati non possono essere che d’interesse legittimo. La giurisdizione del giudice amministrativo può, infatti, escludersi solo quando l’Amministrazione agisca iure privatorum, al di fuori cioè dell’esplicazione della potestà pubblicistica che le è attribuita dall’articolo 823 del codice civile in relazione ai beni demaniali e a quelli patrimoniali indisponibili degli enti pubblici (cfr. T.A.R. Campania, sezione IV, sentenza n. 4204 del 2020).4.2. In secondo luogo, viene contestata la “carenza di legittimazione e di attualità dell’interesse ad agire”, in capo ai ricorrenti ritenuti al più portatori di “interessi di mero fatto o diffusi, quale l’accesso in senso molto ampio e generale ad un litorale, di per sé non fruibile, in quanto interdetto perché l’area è a rischio inondazione con pericolosità R3, e data anche l’assenza del piano costiero”; inoltre, una diversa regolamentazione dell’accesso non sarebbe “realisticamente immaginabile, anche per la ridotta dimensione del litorale di cui si discute, non potendo, evidentemente, essere occupata l’area in concessione” ed essendovi “a pochi metri di distanza … una spiaggia totalmente libera anche per l’accesso”.L’eccezione è infondata. Con specifico riferimento alle Associazioni di Promozione Sociale, il Consiglio di Stato, in continuità rispetto all’Adunanza plenaria n. 6 del 2020, ha affermato che “gli enti collettivi e in primo luogo le associazioni, ove presentino determinati requisiti da accertare caso per caso (effettiva rappresentatività, finalità statutaria, stabilità e non occasionalità e, in talune circostanze, anche collegamento con il territorio), sono legittimati all’impugnazione a tutela di interessi collettivi, a prescindere da una specifica disposizione legislativa” (sezione terza, sentenza n. 7850 del 2020). Vanno considerate, in tal senso, le finalità statutarie. L’articolo 4 (oggetto e finalità) dello statuto del Coordinamento Nazionale Mare Libero (approvato il 20 ottobre 2019) prevede che “l’Associazione individua come propria finalità esclusiva la tutela dell’ambiente marino e costiero, e la diffusione di un approccio alternativo dell’Essere Umano, sia inteso come singolo individuo che in tutte le sue differenti formazioni sociali, con il soggetto Mare; questo nuovo rapporto si vuole fondare su alcuni principi cardine: 1. La scoperta di un rapporto di maggiore simbiosi con il Mare, che nasca dalla consapevolezza che l’Uomo sia parte pari alle altre parti della Natura, che in quanto tale possa goderne liberamente, rispettandola, e senza intestarsi alcun diritto di sfruttamento, deturpazione e modifica dell’ecosistema; 2. La divulgazione di una cultura politica e amministrativa che tenda a limitare l’impatto antropico sulle coste e sul demanio marittimo o, laddove esso sia necessario, a imporre precisi parametri di salvaguardia e tutela del contesto naturale; 3. La promozione di un modello di gestione delle spiagge, dei litorali, di tutte le attività insistenti sulle coste, sul demanio marittimo, sulle acque territoriali, che privilegi e che tuteli l’erogazione di servizi di reale utilità sociale, nel comune interesse, volti a favorire il contatto delle persone con l’ambiente marino quale luogo di elezione per la condivisione, la riflessione, il benessere, sia individuali che collettive”. A tal fine, è espressamente previsto che l’Associazione svolga l’attività di “promozione di procedimenti giudiziari, ricorsi, esposti, denunce, rivolti alla tutela dell’ambiente e dei diritti dei fruitori delle spiagge”. Per quanto sopra riportato, il Collegio ritiene sussistenti i requisiti di stabilità e continuità della rappresentatività. Quanto al radicamento territoriale, esso è provato anche dalla presenza nel Coordinamento Nazionale Mare Libero del collettivo napoletano “Euplea - Cittadini a tutela del Golfo di Napoli” – di cui fanno parte i ricorrenti Giuliano Esposito, Claudia Innaro e Fiorella Salzano – che è divenuto a tutti gli effetti un associato, giusta verbale n. 6 del 29 novembre 2021. A sua volta, Legambiente era stata individuata tra le associazioni di protezione ambientale ai sensi dell’articolo 13 della legge n. 349 del 1986, “sulla base delle finalità programmatiche e dell’ordinamento interno democratico previsti dallo statuto, nonché della continuità dell’azione e della sua rilevanza esterna”, come tale legittimata a intervenire nei giudizi e a ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi, e risulta attualmente iscritta (anche nelle sue articolazioni territoriali) nel Registro Unico Nazionale del Terzo Settore. Infine, giova rilevare che “la causa verte sulla legittimità di atti indivisibili, sotto il profilo soggettivo” sicché non vi è interesse a esaminare oltre la legittimazione degli altri ricorrenti; “potrebbe in realtà residuare un profilo di interesse, nell’ipotesi di condanna alle spese”, per le quali tuttavia il Collegio manifesta sin d’ora l’intendimento che esse meritino di essere integralmente compensate tra le parti, a cagione della particolare complessità della vicenda processuale (cfr. Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza n. 2921 del 2016).4.3. Da ultimo, la società Bagno Elena e l’Autorità di Sistema Portuale eccepiscono la tardività del ricorso, in quanto relativo ad atti molto lontani nel tempo. L’eccezione è infondata. Per ammissione della stessa Amministrazione resistente, per gli atti più risalenti dei quali si discute “non era ancora prevista la pubblicazione sul sito istituzionale”; benché affermi che essi sono stati “trasmessi per la massima diffusione, al Comune e alla Capitaneria di Porto, entrambi Enti dotati di Albi pretori e assoggettati a doveri di pubblicità”, dichiara di non poter avere certezza che siano stati legalmente conosciuti dagli odierni ricorrenti prima dell’accesso, rispetto al quale il ricorso risulta tempestivo (cfr. memoria del 27 gennaio 2023, pagina 6).Non vi è prova, in atti, neanche della presenza di “apposita cartellonistica, recante gli estremi dell’ordinanza e i periodi di chiusura”. La conoscenza, peraltro da parte del solo Giuliano Esposito, dell’esistenza della “ordinanza n. 6 del 1999 dell’Autorità portuale che regola l’accesso alla cd. Spiaggia di Palazzo Donn’Anna” e della circostanza – comunque non più attuale – che “ai sensi della suddetta ordinanza il cancello, gestito dal Bagno Elena, nel periodo ottobre/maggio, va aperto alle 9 e chiuso alle 17” risulterebbe provata solo dalla nota assunta al prot. n. 27727 del 14 novembre 2022. Di tale nota – priva di sottoscrizione e di data, e asseritamente allegata a una pec dell’11 novembre 2022 – l’avvocato dei ricorrenti dichiara, tuttavia, di disconoscere sia il contenuto sia la provenienza; in ogni caso, anche rispetto a tale data il ricorso, notificato il 9 gennaio 2023, sarebbe tempestivo. Gli unici riferimenti temporali certi restano, dunque, le istanze di accesso di Giuliano Esposito (responsabile di Euplea), cui l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale ha dato riscontro con nota prot. n. 28072 del 17 novembre 2022 e con nota prot. n. 33162 del 5 dicembre 2022.5. Il thema decidendum. 5.1. La vicenda processuale trae origine dalla dedotta circostanza che “il cancello posto all’unico varco da cui si ha accesso a quella spiaggia libera [i.e. la spiaggia pubblica del litorale di Posillipo compresa tra Palazzo Donn’Anna e lo stabilimento Bagno Ideal], ubicato in Napoli alla via Sermoneta 19D, veniva … reiteratamente trovato chiuso da chi volesse raggiungere quel tratto del litorale posillipino non affidato in concessione a privati per fruire gratuitamente e liberamente della risorsa naturale di proprietà del demanio pubblico”. Il ricorso scaturisce, in particolare, dall’intento di “denunciare le difficoltà e gli ostacoli che si frappongono ad un accesso davvero libero e gratuito per tutti al tratto balneabile del litorale di Napoli” e di sindacare “le modalità di gestione del varco di accesso alla spiaggia pubblica del litorale di Posillipo compresa tra Palazzo Donn’Anna e lo stabilimento balneare denominato "Bagno Ideal"”.Questo rilievo è importante al fine d’individuare con precisione l’interesse che s’intende far valere e, conseguentemente, il perimetro dell’azione svolta. In particolare, emerge dall’esame delle carte processuali che le doglianze dei ricorrenti attengono tutte all’ampliamento – operato dall’Autorità Portuale – del periodo di chiusura diurna del tratto di spiaggia libera oggetto di lite. Infatti i ricorrenti, benché lamentino un “conflitto d’interessi” in capo alla società Bagno Elena, non allegano in realtà nessuna circostanza lesiva dei loro interessi che derivi dal comportamento di tale società, piuttosto che direttamente dal contenuto prescrittivo dei provvedimenti impugnati.Da ciò derivano, sul piano processuale, le conseguenze di seguito esposte.5.2. Devono ritenersi inammissibili per difetto d’interesse (peraltro eccepito dalla società Bagno Elena con la memoria del 27 gennaio 2023), le censure relative agli atti presupposti rispetto all’ordinanza n. 83 del 2022 (segnatamente, al provvedimento del Segretario generale dell’Autorità Portuale di Napoli prot. n. 9415 del 30 dicembre 1998 e all’ordinanza n. 6 del 1999 dell’Autorità Portuale di Napoli), sotto il profilo della violazione dell’articolo 24 del Regolamento di esecuzione del codice della navigazione.Benché, infatti, il ricorso a tale disposizione normativa non appaia condivisibile, non vertendosi in un’ipotesi di estensione della portata della concessione demaniale in titolarità del Bagno Elena (nell’ordinanza n. 6 del 30 luglio 1999 è detto espressamente che il cancello “consente l’accesso ad un’area demaniale marittima non assentita in concessione”), la questione non è rilevante ai fini del presente giudizio.La concessione costituisce, per vero, una mera “occasione” rispetto alla scelta di affidare alla predetta società la gestione dell’apertura del cancello. Tale scelta, che l’Amministrazione avrebbe potuto attuare con altro mezzo giuridico, resta neutrale rispetto alle posizioni di cui si chiede tutela, potendo la concessionaria “impedire l’accesso alla spiaggia libera” solo in esecuzione delle disposizioni dell’Autorità. Del resto, si ripete, non risulta provato che vi sia stata una lesione degli interessi dei ricorrenti derivante dal paventato “conflitto d’interessi”, e non invece dal contenuto precettivo dei provvedimenti che regolamentano la chiusura della spiaggia libera.5.3. Ove, poi, si voglia intendere allegato un vizio di eccesso di potere in relazione ai medesimi atti (prot. n. 9415 del 30 dicembre 1998 e ordinanza n. 6 del 1999), la censura merita di essere respinta, atteso che la disposta chiusura del varco non appare irragionevole né sproporzionata rispetto alle dichiarate finalità di contrasto al grave degrado ambientale e di tutela della pubblica incolumità, tenuto anche conto delle risorse necessarie a garantire un presidio continuativo dell’area. 5.4. Il ricorso deve ritenersi inammissibile – come da avviso dato dal Collegio ai sensi dell’articolo 73, comma 3, del codice del processo amministrativo, all’udienza pubblica del 31 maggio 2023 – anche nella parte in cui con esso si intendeva impugnare “la SCIA n. 00422200634-28032022 rilasciata dal Comune di Napoli alla società Bagno Elena s.r.l. … con cui l’Amministrazione comunale avrebbe dettato prescrizioni per l’accesso al litorale di Posillipo consentendolo solo nel trimestre luglio-settembre 2022 (atto ignoto ai ricorrenti)”.In realtà, come chiarito dal SUAP (con la nota prot. PG/2023/38830 del 16 gennaio 2023, più avanti richiamata), il Comune di Napoli ha preso atto della SCIA, la quale pertiene esclusivamente all’ambito oggettivo della concessione demaniale marittima in titolarità al Bagno Elena (segnatamente, all’installazione di strutture amovibili stagionali), ma non ha in quella sede dettato prescrizioni per l’accesso al litorale di Posillipo né ha regolamentato la chiusura del varco di pubblico accesso alla spiaggia libera.5.5. Il ricorso è, invece, fondato per quanto concerne l’impugnazione dell’ordinanza n. 83 del 2022, la quale risulta viziata, sia per sviamento di potere sia per difetto d’istruttoria e di motivazione.Al riguardo, è utile premettere che:- “le regioni, nel predisporre i piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo di cui all’articolo 6, comma 3, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, sentiti i comuni interessati, devono altresì individuare un corretto equilibrio tra le aree concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili; devono inoltre individuare le modalità e la collocazione dei varchi necessari al fine di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione” (articolo 1, comma 254 della legge n. 296 del 2006); - “i decreti legislativi di cui al comma 1 [volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative] sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi, anche in deroga al codice della navigazione: a) determinazione di criteri omogenei per l’individuazione delle aree suscettibili di affidamento in concessione, assicurando l’adeguato equilibrio tra le aree demaniali in concessione e le aree libere o libere attrezzate, nonché la costante presenza di varchi per il libero e gratuito accesso e transito per il raggiungimento della battigia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione, con la previsione, in caso di ostacoli da parte del titolare della concessione al libero e gratuito accesso e transito alla battigia, delle conseguenze delle relative violazioni …” (articolo 4, comma 2, della legge n. 118 del 2022).Le Sezioni Unite hanno spiegato che “dagli artt. 2, 9 e 42 Cost., e stante la loro diretta applicabilità, si ricava il principio della tutela della umana personalità e del suo corretto svolgimento nell’ambito dello Stato sociale, anche nell’ambito del "paesaggio", con specifico riferimento non solo ai beni costituenti, per classificazione legislativa - codicistica, il demanio e il patrimonio oggetto della "proprietà" dello Stato ma anche riguardo a quei beni che, indipendentemente da una preventiva individuazione da parte del legislatore, per loro intrinseca natura o finalizzazione risultino, sulla base di una compiuta interpretazione dell’intero sistema normativo, funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività … Da tale quadro normativo - costituzionale, e fermo restando il dato "essenziale" della centralità della persona (e dei relativi interessi), da rendere effettiva, oltre che con il riconoscimento di diritti inviolabili, anche mediante "adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale", emerge l’esigenza interpretativa di "guardare" al tema dei beni pubblici oltre una visione prettamente patrimoniale - proprietaria per approdare ad una prospettiva personale - collettivistica.Ciò comporta che, in relazione al tema in esame, più che allo Stato - apparato, quale persona giuridica pubblica individualmente intesa, debba farsi riferimento allo Stato - collettività, quale ente esponenziale e rappresentativo degli interessi della cittadinanza (collettività) e quale ente preposto alla effettiva realizzazione di questi ultimi” (sentenza n. 3665 del 2010).Secondo i giudici amministrativi, “il godimento dei beni appena citati, come il mare, è funzionale a consentire il compiuto sviluppo della persona umana”; ne deriva che “proprio in tale materia assume ancora maggiore rilievo normativo l’assunto che debba essere la pubblica amministrazione a farsi carico, con gli strumenti che l’ordinamento mette a disposizione, di individuare le modalità con cui la fruizione del mare possa essere accessibile a tutti, garantendo contemporaneamente la tutela del paesaggio e dell’ambiente” (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, sentenza n. 990 del 2022, richiamato dai ricorrenti). Nella fattispecie in esame, la chiusura mediante cancello del varco di accesso alla spiaggia libera è stata disposta in origine esclusivamente per far fronte al “grave degrado ambientale” riscontrato nell’area; nessun riferimento al rischio idrogeologico. In coerenza con le problematiche in concreto riscontrate, con i provvedimenti del 1998 e del 1999 venivano disposte la chiusura solo notturna del varco e l’apertura diurna (sia pure con orari differenziati) per tutti i mesi dell’anno. Ciò che accade successivamente è che l’Autorità Portuale – “titolare per legge del potere concessorio nell’intero tratto costiero extraportuale, ma sprovvista di forze da adibire al presidio e controllo continuativo del territorio”, sicché “avrebbe dovuto appaltare a titolo oneroso il servizio di custodia del cancello, con evidente pregiudizio per i principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa” (memoria del 27 gennaio 2023, pagina 8) – si trova di fronte alla circostanza che la concessionaria Bagno Elena, incaricata dell’apertura e chiusura del cancello, sospende la propria attività di gestione dello stabilimento nei mesi da ottobre a giugno. È bene chiarire che tale circostanza non si verifica – come dice l’ordinanza n. 83 del 2022 – “in ossequio alle prescrizioni dettate dal Comune di Napoli nell’ambito della SCIA n. 00422200634-28032022” (ciò che induce i ricorrenti ad ampliare l’oggetto del gravame), bensì – come chiarito dal SUAP del Comune di Napoli, con la predetta nota prot. PG/2023/38830 del 16 gennaio 2023 – in conformità con quanto richiesto dalla stessa concessionaria con tale SCIA, “chiusa con esito positivo con … provvedimento che … non detta prescrizioni per l’accesso al litorale di Posillipo né ha autorizzato, ovviamente, la chiusura del varco di pubblico accesso alla spiaggia libera del tratto del litorale di Posillipo. Più precisamente, questo Suap, ha solo consentito, per il trimestre luglio-settembre 2022, l’installazione di strutture amovibili stagionali, previa istruttoria della domanda e acquisizione delle relazioni integrative, richieste dai competenti servizi comunali”.A tal punto, l’Autorità Portuale – con l’ordinanza n. 83 del 2022 – si determina a chiudere per lo stesso periodo da ottobre a giugno anche la fascia costiera destinata a spiaggia libera, “nelle more della definizione del Piano di Gestione del sistema costiero, [al fine di] tutelare la pubblica e privata incolumità da eventuali rischi di natura idrogeologica … alla stregua delle misure adottate dalla competente Autorità di Bacino Distrettuale e dal Comune di Napoli per gli stabilimenti balneari”, adducendo come motivazione:- la circolare dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale prot. n.19898 del 2021;- la nota, assunta al prot. al n. 26636 del 31 ottobre 2022, “con la quale la Società Bagno Elena … ha evidenziato di aver sospeso completamente la propria attività di gestione del proprio stabilimento balneare … in ossequio alle prescrizioni dettate dal Comune di Napoli nell’ambito della SCIA n. 00422200634-28032022 ove si consentiva l’apertura dello stabilimento balneare solo per il trimestre luglio-settembre 2022, per i medesimi rischi oggetto della circolare da ultimo citata”;- “il riconoscimento, da parte degli Enti competenti, di alto rischio idrogeologico all’area demaniale marittima dell’arenile di Posillipo accessibile tramite il cancello di cui all’ordinanza n. 6/99”;- l’intento “nelle more della definizione del Piano di Gestione del sistema costiero, [di] tutelare la pubblica e privata incolumità da eventuali rischi di natura idrogeologica, limitando l’accesso alla spiaggia libera … alla stregua delle misure adottate dalla competente Autorità di Bacino Distrettuale e dal Comune di Napoli per gli stabilimenti balneari”.Ebbene, nella richiamata circolare dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale prot. n. 19898 del 2021, si legge che, “nell’imminenza della fase apicale della stagione balneare”, “nelle more della redazione del Piano di Gestione del Sistema Costiero” e nella vigenza dei Piani Stralcio risalenti alle soppresse Autorità di Bacino:- deve ritenersi “possibile consentire, per il solo trimestre luglio-agosto-settembre 2021, l’installazione di strutture amovibili stagionali a tutti gli stabilimenti balneari che ne abbiano fatto/ne facciano richiesta, anche in aree perimetrate a pericolosità/rischio idrogeologico nei PSAI, approvati o adottati che siano, purché vengano rispettate idonee misure di sicurezza, come un adeguato distanziamento da costoni e/o foci di corsi d’acqua, e prescindendo, in considerazione del fattore meteorologico statistico del predetto periodo indicato, e solo per detto periodo, da altre misure correlate ai rischi connessi a fenomeni naturali”;- “le valutazioni circa le misure di sicurezza da osservare da parte degli stabilimenti balneari concessionari per l’installazione delle strutture stagionali amovibili, come già la valutazione del rischio correlato a fenomeni naturali, atti ad incidere sulla sicurezza degli stabilimenti, delle strutture insistenti nelle aree di pertinenza degli stessi, del personale dipendente e degli utenti degli stabilimenti medesimi, sono demandate ai Sindaci dei Comuni territorialmente competenti, in quanto autorità di Protezione Civile, sulla base di una specifica perizia asseverata da tecnico qualificato”; - “i Comuni dovranno impegnarsi a porre in essere le necessarie misure di prevenzione utili a garantire la salvaguardia della pubblica e privata incolumità”, in particolare definendo e attuando “un programma di monitoraggio e controllo per una gestione in sicurezza delle stesse aree, inibendone la fruizione in caso di evidenti condizioni meteo avverse e/o in relazione agli avvisi di allerta meteo diramati dai servizi di Protezione Civile regionali”. La circolare ha, dunque, chiaramente a oggetto – in una prospettiva di tutela della pubblica incolumità rispetto al rischio idrogeologico e da erosione costiera – la questione della sicurezza della installazione delle strutture stagionali amovibili a servizio delle concessioni demaniali marittime, nell’imminenza della fase apicale della stagione. In altre parole, la circolare non si occupa del godimento delle fasce costiere destinate a spiaggia libera.Con l’impugnata ordinanza n. 83 del 10 novembre 2022, tuttavia, l’Autorità Portuale si avvale dei contenuti della circolare per giustificare una decisione:- dal contenuto del tutto diverso, vale a dire la chiusura per nove mesi l’anno della spiaggia libera; - presa a rimedio di una condizione pure diversa, di “completo degrado ambientale … presenza di numerose siringhe … rappresentanti gravissimo pericolo per coloro che accedono in loco”, che avrebbe reso piuttosto “necessario adottare interventi urgenti a tutela degli interessi pubblici sopra evidenziati”, vale a dire l’ordine pubblico, la tutela dell’ambiente e la sicurezza pubblica, “anche ostruendo l’accesso” (verbale di sopralluogo del 16 dicembre 1998).Che queste fossero le motivazioni della chiusura emerge, del resto, anche dall’Accordo di collaborazione siglato nel 2022 tra l’Autorità di Sistema Portuale, il Comune di Napoli, il Bagno Elena s.r.l. e il Bagno Ideal s.r.l., nel quale si dava rilievo alla “necessità di garantire condizioni di fruizione in sicurezza dell’arenile pubblico, ad accesso libero e gratuito, a causa del sovraffollamento che si crea in virtù dell’esiguità dell’arenile”, con particolare riferimento alle esigenze di “pulizia e riduzione dei rifiuti”.A ciò deve aggiungersi, sotto il profilo dell’istruttoria e della motivazione, che l’Autorità di Sistema Portuale, non ha fornito prova del paventato rischio idrogeologico (come risultante dalla individuazione, perimetrazione e classificazione operata dal Piano per la Difesa delle Coste e dal Piano Stralcio Assetto Idrogeologico) neanche a seguito dell’istruttoria disposta dal Collegio.Al riguardo, il Collegio ritiene che l’Amministrazione avrebbe ben dovuto essere in grado di indicare con precisione le fonti da cui ritiene di aver tratto tale elemento di conoscenza, sul quale ha affermato di fondare la propria valutazione circa l’area oggetto di controversia, non potendo la relativa istruttoria essere svolta dal Collegio suppletivamente e a posteriori mediante consultazione del materiale solo genericamente indicato (ancorché “liberamente consultabile”), e non costituendo un’esimente rispetto all’adempimento dell’ordinanza n. 233 del 3 febbraio 2023 la circostanza che i documenti rappresentino “una mole consistente di materiale, la cui trasmissione in via telematica attraverso gli strumenti a disposizione della Scrivente appare oltremodo gravosa” (nota dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale trasmessa all’Avvocatura dello Stato e depositata in giudizio il 20 febbraio 2023).Peraltro, la perizia di parte ricorrente sul punto rappresenta che l’arenile Donn’Anna “non risulta interessato da aree classificate come rischio da frana che, nell’intorno, interessano alcuni costoni tufacei, classificati come R3 - rischio elevato, posti a monte di Via Posillipo e a tergo di edifici o muri esistenti … e che non hanno riflesso alcuno sulla sicurezza idrogeologica dell’arenile posto a valle dell’asse viario”; sicché “il riconoscimento, da parte degli Enti competenti, di alto rischio idrogeologico all’area demaniale marittima dell’arenile di Posillipo accessibile tramite il cancello di cui all’ordinanza n. 6/99 … non corrisponde a quanto invece pianificato dall’unico ente competente, in base alla normativa citata, nella classificazione dei livelli di rischio idrogeologico presenti sul territorio della città di Napoli. Anche il vigente Piano di Difesa Costiera non evidenzia alcun rischio gravante sull’arenile Donn’Anna”. Ciò avrebbe reso necessario, quanto meno, un supplemento di motivazione, ove l’Amministrazione avesse comunque ritenuto significativo il rischio gravante sull’area.Il ricorso deve, dunque, essere accolto sotto i profili appena esaminati, con conseguente annullamento dell’ordinanza n. 83 del 2022.Restano salvi i provvedimenti di competenza di ciascuna Amministrazione, da adottare a diverso titolo per la salvaguardia della pubblica incolumità, dell’ambiente e della libera fruibilità della spiaggia.6. Le spese di lite.La risalenza e la particolare complessità della vicenda processuale sorreggono l’integrale compensazione delle spese del giudizio tra tutte le parti coinvolte. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile, nei sensi di cui in motivazione, in parte lo respinge e in parte lo accoglie, per l’effetto annullando l’ordinanza n. 83 del 2022 del Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 31 maggio 2023 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOCastiello MariateresaValeria Ianniello