urn:nir:tar.lombardia;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20260132220260627123129106.xml20260132220260627123129106.docm202601322\202601322.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\702 Marco Buricelli\SentenzaMarco Buricelli03/07/2026 11:18:12Marilena Di Paolo27/06/2026 18:11:3103/07/2026NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia(Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAMarco Buricelli, PresidenteLuca Iera, Primo ReferendarioMarilena Di Paolo, Referendario, Estensore per l'annullamento- della Deliberazione del Direttore Generale n. 133 del 19.2.2026, avente ad oggetto l’aggiudicazione della procedura aperta per l’affidamento del servizio di trasporto sanitario secondario, nonché di trasporto materiale biologico, ai sensi degli artt. 14 e 71 del D.lgs. 36/2023, per un periodo di 36 mesi (CIG B6F4C3A91C), in favore della Cooperativa Sociale Ital Enferm Lombardia Onlus, pubblicata e comunicata sul portale Sintel in data 24.2.2026 (ma non all’indirizzo pec della ricorrente);- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ivi inclusi i verbali n. 1 e n. 2 di verifica di anomalia dell’offerta. sul ricorso numero di registro generale 1322 del 2026, proposto da Only National Emergency S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Scalcione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Azienda Socio Sanitaria Territoriale (Asst) Melegnano e Martesana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Naccarato e Paolo Piana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Cooperativa Sociale Ital Enferm Lombardia Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Ingrassia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visto il ricorso, con i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio della Cooperativa Sociale Ital Enferm Lombardia Onlus e dell’Azienda Socio-Sanitaria Territoriale (Asst) Melegnano e Martesana;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2026 la dott.ssa Marilena Di Paolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. L’odierno ricorso ha per oggetto la “Gara Europea a procedura aperta per l’affidamento del servizio di trasporto sanitario secondario nonché di servizio di trasporto materiale biologico, ai sensi degli artt. 14 e 71 del D. Lgs 31 marzo 2023 n. 36, occorrenti alla ASST Melegnano e Martesana per un periodo di vigenza del contratto di 36 mesi” (All. 2, doc.2 ASST), gara indetta con deliberazione del Direttore Generale n. 1004 del 31 ottobre 2024, per un importo complessivo triennale pari ad € 9.110.644,42 oneri accessori compresi, per il periodo decorrente dall’1 aprile 2026 al 31 marzo 2029.2. Entro il termine per la presentazione delle offerte (23 giugno 2025) sono state presentate n. 4 offerte dai seguenti operatori economici: 1) Cooperativa Sociale Italenferm Lombardia Onlus; 2) Soc. Coop Intersos in RTI con Croce Verde Martesana Coop Soc. Onlus, Croce Verde Bergamo OVV, Angeli Assistenza Sanitaria Soc. Coop; 3) Only National Emergency S.r.l.; 4) CISA Emergenza Soc. Coop.3. Espletate le operazioni di gara, la Commissione giudicatrice ha proceduto a redigere la graduatoria, con al primo posto la controinteressata Coop. Ital Enferm Lombardia (punti 86,10), seguita al secondo posto dall’odierna ricorrente Only National Emergency (punti 78,64), al terzo posto da CISA Emergenza (punti 78,45) e infine dalla Coop. Inter S.O.S. (punti 76,34).4. Con delibera del Direttore Generale dell’ASST Melegnano e Martesana n. 133 del 19 febbraio 2026, la gara veniva quindi aggiudicata alla Coop. Ital Enferm Lombardia (d’ora in poi solo Ital Enferm), avendo il RUP, dopo la valutazione, ritenuto congrua la sua offerta. 5. La ricorrente Only National Emergency (d’ora in poi Only) ha chiesto alla stazione appaltante di accedere agli atti di gara, istanza riscontrata con la produzione integrale degli atti richiesti solo in data 23 marzo 2026. 6. Con ricorso notificato il 25 marzo 2026 e ritualmente depositato, Only ha domandato, previa istanza cautelare, l’annullamento dell’aggiudicazione disposta a favore della controinteressata Ital Enferm.7. La ricorrente ha dedotto il seguente motivo di illegittimità: “VIOLAZIONE, FALSA ED ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 110 DEL D.LGS. 36/2023. ECCESSO DI POTERE PER MANIFESTO DIFETTO DI ISTRUTTORIA ED ERRONEA PRESUPPOSIZIONE”.8. In sintesi, la ricorrente sostiene che l’offerta della controinteressata sarebbe in perdita, dal momento che il RUP avrebbe sottostimato i seguenti costi, certi ed ineliminabili di gestione dell’appalto:I) costo per la squadra jolly offerta da Ital Enferm in relazione al criterio 6.1 (“Rilevanza e stimata efficacia delle proposte migliorative, non valutate all’interno di altri sub-criteri di valutazione, finalizzate all’efficace perseguimento di ottimale livello qualitativo del servizio”);II) costo per l’infermiere offerto da Ital Enferm in relazione al criterio di valutazione 5.3 (“Modello organizzativo adottato mediante impiego di personale adeguatamente formato e specificamente dedicato alle attività di coordinamento e gestione delle funzioni proprie della Centrale Operativa”);III) costo per gli autisti dell’autovettura pronta a intervenire a chiamata h/24 e per 365 gg/anno, per la quale Ital Enferm avrebbe previsto l’impiego di personale in regime reperibilità per ben 21 ore su 24 al giorno, sulla base però di un istituto contrattuale (c.d. pronta disponibilità ai sensi dell’art. 58 CCNL Cooperative Sociali applicato) avente natura eccezionale e perciò non applicabile “in via ordinaria”, estendendone di fatto l’ambito di applicazione oltre i limiti previsti dal contratto collettivo;IV) costi per le figure di coordinamento e i responsabili indicati in offerta, che costituirebbero parte integrante dell’organizzazione proposta;V) maggiorazioni per lavoro nei giorni festivi infrasettimanali, che Ital Enferm avrebbe computato solo per una delle due ambulanze da impiegare dal lunedì al venerdì presso ciascuno dei tre presidi ospedalieri, e non per l’altra. VI) costi per gli automezzi offerti; VII) oneri per la sicurezza aziendale.9. Ora, richiamando i consolidati principi giurisprudenziali, rammenta la ricorrente che “la finalità della verifica dell’anomalia dell’offerta è quella di evitare che offerte troppo basse espongano l’amministrazione al rischio di esecuzione della prestazione in modo irregolare e qualitativamente inferiore a quella richiesta e con modalità esecutive in violazione di norme, con la conseguente concreta probabilità di far sorgere contestazioni e ricorsi. L’amministrazione deve, infatti, aggiudicare l'appalto a soggetti che abbiano presentato offerte che, avuto riguardo alle caratteristiche specifiche della prestazione richiesta, risultino complessivamente proporzionate sotto il profilo economico all'insieme dei costi, rischi ed oneri che l'esecuzione della prestazione comporta a carico dell'appaltatore con l'aggiunta del normale utile di impresa, affinchè la stessa possa rimanere sul mercato” (Cons. Stato, Sez. V, 27 settembre 2022 n. 8330). La ricorrente aggiunge inoltre che, se è indubbio che la verifica di congruità debba essere eseguita in modo complessivo e non parcellizzato (Cons. Stato, Sez. III, 28.10.2022 n. 9312), lungo i binari di un riscontro di natura globale e sintetica, “non potendo risolversi in una parcellizzazione delle singole voci di costo ed in una caccia all’errore” su alcune soltanto di esse (Cons. Stato, Sez. V, 16.12.2024 n. 10107), è altrettanto certo che quando la verifica globale dell’offerta conduca all’evidenza di una gestione in perdita, l’offerta stessa deve essere esclusa per inattendibilità.10. Si sono costituite in giudizio la stazione appaltante e la controinteressata per resistere al ricorso, depositando documenti e memorie.11. Con memoria depositata il 10 aprile 2026, la stazione appaltante ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per invasione della sfera del merito dell’azione amministrativa, in quanto contenente censure che si riferiscono, in tesi, a profili squisitamente discrezionali dell’offerta. 12. Alla camera di consiglio del 15 aprile 2026 la ricorrente ha rinunciato alla istanza di misura cautelare.13. In prossimità dell’udienza di merito le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche.14. All’udienza pubblica del 10 giugno 2026 la causa, dopo la discussione delle parti, è passata in decisione.15. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dalle resistenti, tenuto conto della infondatezza nel merito del motivo di ricorso, atteso che il giudizio di congruità dell’offerta formulato dalla Commissione giudicatrice risulta esente da quei vizi di manifesta illogicità o arbitrarietà, erroneità fattuale o difetto di istruttoria che consentirebbero un sindacato (di accoglimento) di questo Giudice.16. Giova preliminarmente chiarire che, quanto all’utile di impresa, questo elemento deve essere valutato alla luce dello scopo mutualistico perseguito dalla controinteressata, quale cooperativa sociale.17. Sul punto, secondo la costante giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2018 n. 6522 e la pertinente giurisprudenza richiamata dalla controinteressata con la memoria di costituzione depositata il 10 aprile 2026), in sede di valutazione dell'anomalia delle offerte il principio del c.d. “utile necessario” trova fondamento, in assenza di una base normativa espressa, nel carattere innaturale e, quindi, intrinsecamente inaffidabile di un’offerta in pareggio che contraddica lo scopo di lucro e, in definitiva, la ratio essendi delle imprese e, più in generale, dei soggetti che operano sul mercato in una logica strettamente economica (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 6 dicembre 2019, n. 14029 che richiama Consiglio di Stato, sez. V, 17 luglio 2014, n. 3805). Detta finalità, che è alla base del principio e ne definisce di conseguenza i confini applicativi, non è estensibile a soggetti che operano per scopi non economici, bensì sociali o mutualistici, per i quali l'obbligatoria indicazione di un utile d'impresa si tradurrebbe in una prescrizione incoerente con la relativa vocazione non lucrativa, con l'imposizione di un'artificiosa componente di onerosità della proposta. Ne deriva che, diversamente da quanto accade per gli enti con scopo di lucro, l'offerta senza utile presentata da un soggetto che tale utile non persegue non è, solo per questo, anomala o inaffidabile, in quanto non impedisce il perseguimento efficiente di finalità istituzionali che prescindono da tale vantaggio stricto sensu economico (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 6 dicembre 2019, n.14029).18. Sempre in via preliminare, come pacificamente riconosciuto dalle parti in causa, per la consolidata giurisprudenza il procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta non ha ad oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l'offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto. Pertanto, la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (v., “ex multis”, di recente, Consiglio di Stato, sez. IV, 9 febbraio 2026, n. 1022). La giurisprudenza amministrativa ha inoltre affermato che non è configurabile un sindacato sostitutivo o di maggiore attendibilità sulla discrezionalità tecnica esercitata dalla stazione appaltante in sede di verifica della anomalia, laddove le relative valutazioni siano immuni da profili di irragionevolezza, travisamento, erroneità, vizi istruttori o lacune motivazionali (Consiglio di Stato, sez. V, 20 gennaio 2026, n. 442), in quanto le operazioni che la stazione appaltante svolge per verificare che l'offerta sia, oltre che congrua e rispettosa della lex specialis, anche adeguata e concretamente eseguibile, sono caratterizzate da ampi margini di discrezionalità tecnica, secondo una valutazione globale e sintetica, sindacabile in sede giurisdizionale amministrativa solo a fronte di evidenti profili di illegittimità, restando in ogni caso precluso al giudice di sostituirsi all'Amministrazione nell'esecuzione di tali attività (Consiglio di Stato, sez. III, 22 dicembre 2025, n. 10201).19. Quanto detto basterebbe per respingere il ricorso, dal momento che la ricorrente fonda la tesi dell’insostenibilità dell’offerta economica della controinteressata cooperativa sull’asserita estrema esiguità dell’utile di impresa, di poco più di 1.000,00 euro al mese (v. pag. 4 memoria del 25 maggio 2026 della ricorrente).20. Tuttavia, vale la pena aggiungere che le censure sono comunque infondate e da respingere.21. Per quanto riguarda i costi relativi alle migliorie offerte in sede tecnica e, più precisamente, alla figura dell'infermiere nella Centrale Operativa, la cd. "Squadra Jolly" per la eventuale sostituzione del personale o per ausili di emergenza e il responsabile di contratto, si tratta di costi dei servizi centralizzati posti a disposizione di tutti gli appalti aggiudicati alla controinteressata, imputati pro quota, e inseriti nelle spese generali aziendali, che Ital Enferm ha indicato in € 527.500,89 contro € 142.406,89 della ricorrente.La controinteressata, che gestisce circa 14 appalti, ha chiarito che la squadra jolly, l’infermiere della sala operativa e il coordinatore responsabile di contratto, non sono risorse aggiuntive dedicate all’appalto, ma sono misure organizzative dirette a prevenire emergenze di Ital Enferm in tutti gli appalti; quindi non ci sono ulteriori costi non considerati nella valutazione di anomalia dell’offerta.22. Per quanto riguarda il costo per gli autisti dell’autovettura pronta a intervenire a chiamata h/24 e 365 gg/anno, la ricorrente sostiene che la controinteressata avrebbe previsto la reperibilità in modo stabile e continuativo, per 21 ore su 24 al giorno, in contrasto con l’art. 58 del CCNL Cooperative Sociali, che disciplina la cd. reperibilità (nota anche come “pronta disponibilità”), limitata, di norma, ai periodi notturni, festivi e prefestivi, in quanto istituto eccezionale.22.1. Ai sensi dell’art. 58 “PRONTA DISPONIBILITÀ – REPERIBILITÀ” del CCNL (All. 10, doc. 10 ASST) “Il servizio di pronta disponibilità è legato allo svolgimento di particolari servizi e caratterizzato dalla reperibilità delle lavoratrici e dei lavoratori e dall’obbligo degli stessi di raggiungere il luogo di lavoro indicato nel più breve tempo possibile dalla chiamata secondo intese da definirsi in ambito aziendale fra le parti. (…) Il servizio di pronta disponibilità va di norma limitato ai periodi notturni, festivi e prefestivi; ha durata massima di 12 ore e minima di 4 ore. Per le ore di pronta disponibilità alla lavoratrice e al lavoratore spetta un’indennità oraria lorda di € 1,55. In caso di chiamata al lavoro, l’attività prestata viene computata come lavoro straordinario ai sensi dell’art. 53. Di regola non potranno essere previste, per ciascun dipendente, più di 8 turni di pronta disponibilità al mese”. 22.2. Contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, il fatto che “di norma” la reperibilità sia riferita ai periodi notturni, festivi e prefestivi, non significa che non possa essere estesa ad altre fasce orarie, risolvendosi in un miglior servizio reso dalla cooperativa e di fatto in un vantaggio economico per i lavoratori, prevedendo l’erogazione dell’indennità non solo per le sole ore notturne e festive ma addirittura per ulteriori 21 ore giornaliere.23. Quanto al costo annuo degli automezzi, la ricorrente sostiene che tale costo, indicato dall’aggiudicataria in € 258.658,10 nell’intero triennio, sarebbe sottostimato, a fronte di costi minimi – stimati dalla ricorrente – pari ad almeno 340.000,00 €. 23.1. La censura non è fondata dal momento che l’aggiudicataria nel progetto tecnico ha evidenziato che i costi di gestione del parco mezzi (di n. 123 mezzi) sono estremamente vantaggiosi, in quanto la cooperativa dispone di un’officina specializzata, con 4 meccanici assunti a tempo pieno e indeterminato; di un punto di lavaggio e sanificazione degli automezzi e di una stazione di rifornimento.24. Per quanto riguarda gli oneri di sicurezza, Ital Enferm ha rappresentato di aver stipulato una convenzione a canone fisso con la società di consulenza del proprio RSPP, che è anche ente di formazione, sicché grazie a tale convenzione la formazione obbligatoria è posta in essere senza dover sopportare gli oneri aggiuntivi per le docenze e ciò spiega il minor costo.25. Infine, per stessa ammissione della controinteressata, le uniche maggiorazioni non considerate sarebbero quelle per lavoro nei giorni festivi infrasettimanali, tuttavia irrilevanti, atteso che sarebbero pari a € 4.965,84 (euro 1.655,28 annui), per cui l’utile stimato di € 45.151,94 annui si riduce a € 40.186,10, senza cioè portare all’erosione totale dell’utile.26. In conclusione, il ricorso è infondato, non emergendo i profili di palese irragionevolezza, abnormità o incoerenza che soli consentono il sindacato demolitorio (di legittimità) del giudice amministrativo. 27. Le spese, che seguono il principio della soccombenza, si liquidano come da dispositivo P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite a favore della stazione appaltante e della controinteressata Cooperativa Sociale Ital Enferm, spese che sono liquidate nella misura di € 3.000,00 (tremila/00) a favore di ciascuna delle due parti, oltre agli accessori come per legge, se dovuti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFrancesco D'antonioMarilena Di Paolo