urn:nir:tar.lombardia;sezione.4:sentenza:00000-0000220IN20250369720260426204211485.xml20250369720260426204211485.docm202503697\202503697.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\659 Maria Ada Russo\Sentenza00:00:00Valentina Caccamo09/05/2026 11:55:3115/05/2026NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia(Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteSENTENZAMaria Ada Russo, PresidenteSilvia Cattaneo, ConsigliereValentina Caccamo, Primo Referendario, Estensore per l'annullamentoprevia sospensione cautelareA) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: a) della Determinazione dirigenziale di registro di area n. 140 e registro generale n. 404 del 29 luglio 2025 con cui la Comunità Montana Triangolo Lariano, in qualità di Centrale Unica di Committenza, ha aggiudicato in via definitiva a DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l. (C.F. e P. I.V.A. 03533220129) la “procedura aperta per l'affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari di importo superiore alle soglie europee con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo - gestione dei servizi cimiteriali del Comune di Erba (CO) per 5 anni” (C.I.G. B723A51781); b) della Determinazione dirigenziale n. 523 del 4 agosto 2025 con cui il Comune di Erba ha decretato la presa d'atto dell'aggiudicazione della “gestione dei servizi cimiteriali del Comune di Erba per 5 anni periodo 09/2025-08/2030 - CIG B723A51781” disposta dalla Comunità Montana Triangolo Lariano (C.U.C.) con la determinazione Registro di Area n. 104 registro generale n. 404 del 29 luglio 2025 in approvazione del report della gara n. 202413087; c) della Determinazione dirigenziale di registro di area n. 169 e registro generale n. 472 del 12 settembre 2025 con cui la Comunità Montana Triangolo Lariano, in qualità di Centrale Unica di Committenza, ha convalidato la Determinazioni n. 140 del 29 luglio 2025;d) di tutti i verbali di gara e in particolare di quello del 22 luglio 2025 nella parte in cui la commissione giudicatrice ha omesso di verificare la congruità dei costi della manodopera esposti in offerta da DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l.;e) per quanto occorrer possa, in parte qua, della nota prot. n. 0034485/2025 del 17 settembre 2025; f) del bando nei limiti di cui in ricorso;g) del disciplinare di gara nei limiti di cui in ricorso;h) del capitolato speciale di appalto e relativi allegati nei limiti di cui in ricorso;i) del disciplinare - e segnatamente degli artt. 9, 14, 16 e 24 dello stesso - nell'ipotesi in cui il combinato disposto di tali disposizioni non dovesse essere interpretato nel senso che l'allegazione all'offerta tecnica del progetto di riassorbimento e delle concrete modalità con le quali il concorrente avrebbe inteso assicurare la stabilità occupazionale e la clausola sociale non costituiscano adempimenti previsti a pena di esclusione;l) per quanto occorrer possa del bando tipo ANAC n. 1/2023 nel caso in cui le disposizioni contenute agli artt. 9, 14, 16 e 24 dello stesso non dovessero essere interpretate nel senso prospettato al punto che precede;m) del disciplinare - e segnatamente dell'art. 23 dello stesso - nella parte in cui non ha previsto ai sensi dell'art. 100, co. 1, del d.lgs. n. 36/2023 la necessità di sottoporre a verifica dell'anomalia l'offerta che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa;n) del contratto d'appalto avente ad oggetto l'affidamento dei “gestione dei servizi cimiteriali del Comune di Erba per 5 anni periodo 09/2025-08/2030 - CIG B723A51781” ove nelle more fosse stato sottoscritto tra il Comune di Erba e DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l.;o) di ogni altro atto preordinato, connesso e/o consequenziale a quelli impugnati ivi compresi pareri, proposte e valutazioni adottate medio tempore dalle Amministrazioni intimate in relazione alla gara d'appalto di cui qui si controverte;e per la declaratoriadi inefficacia, ex artt. 122 e 124, commi 1 e 2, c.p.a. del contratto di appalto ove nelle more fosse già stato sottoscritto tra il Comune di Erba e la controinteressatanonché per la condannai. delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno in forma specifica con conseguente annullamento dell'aggiudicazione, esclusione dalla gara di DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l. e scorrimento della graduatoria ovvero, per il caso in cui il contratto di appalto fosse già stato sottoscritto tra il Comune di Erba e la controinteressata, per il subentro della ricorrente nell'esecuzione dello stesso previa declaratoria di inefficacia dell'atto negoziale ex artt. 122 e 124, commi 1 e 2, del c.p.a. (e con espressa riserva di proporre separata azione e/o domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario nell'ipotesi in cui non fosse più possibile il risarcimento in forma specifica così come richiesto con il presente ricorso);ii. delle Amministrazioni intimate, nel caso in cui fosse accertata l'illegittimità dell'omessa verifica da parte del Comune di Erba della congruità dei costi della manodopera e della capienza complessiva dell'offerta di DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l., al risarcimento del danno in forma specifica con annullamento dell'aggiudicazione definitiva impugnata e con ordine di riedizione della verifica della congruità dei costi della manodopera e dell'anomalia dell'offerta della controinteressata. B) Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l. il 3.11.2025: - per l'annullamento dei verbali di ammissione di Eureka S.r.l., valutazione ed attribuzione del punteggio alla predetta società (verbale n. 1 del 15.07.2025, n. 2 e 3 del 17.07.2025, n. 4 del 22.07.2025, n. 5 del 24.07.2025, n. 6 del 25.07.2025, n. 7 del 29.07.2025) in relazione alla “procedura aperta per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari di importo superiore alle soglie europee con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo - gestione dei servizi cimiteriali del Comune di Erba (CO) per 5 anni” (C.I.G. B723A51781), di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;- di tutti i successivi provvedimenti con i quali si approvano gli atti di gara, in particolare la determina di aggiudicazione n. 140 del 29-07-2025 resa dalla Comunità Montana Triangolo Lariano, in qualità di Centrale Unica di Committenza, limitatamente alla ritenuta validità dell’offerta e conseguente ammissione di Eureka S.r.l., all’attribuzione di punteggio e collocazione della stessa al 2 posto nella graduatoria finale;e per la conseguente declaratoria di inammissibilità del ricorso principale proposto da Eureka S.r.l. per difetto di legittimazione e per carenza di interesse.B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da EUREKA S.R.L. il 17.11.2025: o) degli stessi atti e provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo alla luce delle risultanze della produzione documentale depositata in giudizio dalla difesa di DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l. il 20 ottobre 2025;p) di ogni altro atto preordinato, connesso e/o consequenziale a quelli impugnati ivi compresi pareri, proposte e valutazioni adottate medio tempore dalle Amministrazioni intimate in relazione alla procedura selettiva di cui qui si controverte;e per la declaratoriadi inefficacia, ex artt. 122 e 124, commi 1 e 2, c.p.a. del contratto di appalto ove nelle more fosse già stato sottoscritto tra il Comune di Erba e la controinteressatanonché per la condannai. delle Amministrazioni intimate al risarcimento del danno in forma specifica con conseguente annullamento dell'aggiudicazione, esclusione dalla gara di DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l. e scorrimento della graduatoria ovvero, per il caso in cui il contratto di appalto fosse già stato sottoscritto tra il Comune di Erba e la controinteressata, per il subentro della ricorrente nell'esecuzione dello stesso previa declaratoria di inefficacia dell'atto negoziale ex artt. 122 e 124, commi 1 e 2, del c.p.a. (e con espressa riserva di proporre separata azione e/o domanda di risarcimento del danno per equivalente monetario nell'ipotesi in cui non fosse più possibile il risarcimento in forma specifica così come richiesto con il presente ricorso);ii. delle Amministrazioni intimate, nel caso in cui fosse accertata l'illegittimità dell'omessa verifica da parte del Comune di Erba della congruità dei costi della manodopera e della capienza complessiva dell'offerta di DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l., al risarcimento del danno in forma specifica con annullamento dell'aggiudicazione definitiva impugnata e con ordine di riedizione della verifica della congruità dei costi della manodopera e dell'anomalia dell'offerta della controinteressata. sul ricorso numero di registro generale 3697 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Eureka S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Simone Uliana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in relazione alla procedura CIG B723A51781; Comunità Montana Triangolo Lariano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Sabbioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del predetto difensore in Milano, via San Vincenzo, n. 12; Comune di Erba, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Giacomelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Depac Società Cooperativa Sociale a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Ardolino e Immacolata Panico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio della Comunità Montana Triangolo Lariano, del Comune di Erba e di DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. La Comunità Montana Triangolo Lariano (di seguito solo “Comunità Montana”), in qualità di Centrale di Committenza ai sensi dell’art. 62, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023 e in forza di apposita convenzione sottoscritta con gli enti locali aderenti, ha bandito nell’interesse del Comune di Erba la “Procedura aperta per l'affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari di importo superiore alle soglie europee con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo - GESTIONE DEI SERVIZI CIMITERIALI DEL COMUNE DI ERBA (CO) PER 5 ANNI - Determina a contrarre - centrale di Committenza della Comunità Montana Triangolo Lariano”, ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 36/2023.2. L’importo complessivo della base d’asta è stato stimato dalla stazione appaltante in euro 851.627,60, di cui euro 747.278,50 per costi della manodopera calcolati ai sensi dell’art. 41, commi 13 e 14 del D.Lgs. n. 36/2023 (cfr. art. 3 del Disciplinare), oltre euro 13.711,00 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso.3. All’esito delle operazioni di gara, è risultata prima graduata DEPAC Società Cooperativa Sociale a r.l. (di seguito solo “DEPAC”) con un punteggio complessivo di 82,17, di cui punti 57,17 per l’offerta tecnica e 25 per quella economica, avendo offerto un ribasso pari al 19%; al secondo posto della graduatoria si è collocata Eureka S.r.l. (di seguito solo “Eureka”) con un punteggio finale di 80,16, di cui 71,75 per la qualità tecnica e 8,41 per l’offerta economica, a fronte di un ribasso pari al 6,39%. 4. Conseguentemente, con determinazione del Responsabile dell’Area Servizi Sovracomunali della Comunità Montana n. 140 del 29.7.2025 la gara è stata aggiudicata a favore di DEPAC.5. In data 31.7.2025, Eureka ha presentato istanza di accesso agli atti della procedura, evasa dalla Comunità Montana in data 1.9.2025 con la precisazione che, “ai sensi dell’art. 24 del Disciplinare di gara, compete al RUP della Stazione Appaltante (Comune di Erba) la verifica di congruità dell’offerta”. Conseguentemente, con nota del 12.09.2025 ha chiesto al Comune di Erba la trasmissione della documentazione relativa alla fase di verifica del costo della manodopera e di anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria. Inoltre, non avendo rinvenuto tra la documentazione trasmessa il progetto di riassorbimento della manodopera che DEPAC avrebbe dovuto allegare alla documentazione di offerta, con separata nota in pari data la ricorrente ne ha espressamente richiesto la trasmissione. 6. Con Determinazione n. 169 del 12.9.2025, la Comunità Montana ha adottato l’“Atto di convalida” della determinazione n. 140 del 29.07.2025 di aggiudicazione della procedura a favore di DEPAC, dando atto che, sebbene quest’ultima non avesse presentato il piano di riassorbimento del personale dell’appaltatore uscente richiesto dall’art 16. del Disciplinare, ha comunque “provveduto all’assunzione del personale del precedente appaltatore impiegato all’interno dei Cimiteri Comunali di Erba, tutti i 3 dipendenti, adempiendo pienamente alla clausola sociale” prevista dalla legge di gara. 7. Con nota del 17.09.2025, la Comunità Montana ha riscontrato le richieste documentali della ricorrente trasmesse in data 12.09.2025, precisando inter alia che, come riportato nel Verbale n. 4 del 22.07.2025 e nella stessa determina di aggiudicazione, nella fattispecie “non ricorrono i presupposti ai sensi dell’art. 23 del Disciplinare gara per procedere alla verifica dell’anomalia dell’offerta”, ribadendo la competenza del Comune di Erba per quanto attiene le verifiche effettuate in ordine al costo della manodopera.8. Con il ricorso introduttivo Eureka ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione e la successiva convalida, oltre agli atti in epigrafe indicati, deducendo a sostegno del gravame le censure così rubricate:- “I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 57 e 102 del d.lgs. n. 36/2023; violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara; eccesso di potere per errore di fatto e difetto di istruttoria; eccesso di potere per violazione dei principi di par condicio e del giusto procedimento; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e segg. della l. n. 241/1990”;- “II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41, co. 14, 108, co. 9, e 110 del d.lgs. n. 36 del 2023; violazione e falsa applicazione del disciplinare; eccesso di potere per violazione dei principi di par condicio e del giusto procedimento; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e segg. della l. 241/1990”;- “III. violazione e falsa applicazione dell’art. 100, co. 1, del d.lgs. n. 36/2023; eccesso di potere per violazione dei principi di par condicio e del giusto procedimento; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e segg. della l. 241/1990”.9. In uno con la domanda caducatoria, la ricorrente ha chiesto la declaratoria di inefficacia del contratto di appalto ove nelle more già stato sottoscritto e il risarcimento del danno in forma specifica tramite subentro, con riserva di proporre separata azione di risarcimento del danno per equivalente monetario nell’ipotesi in cui non fosse più possibile il ristoro in forma specifica.10. Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso la Comunità Montana, il Comune di Erba e DEPAC.11. Alla camera di consiglio del 22.10.2025, la ricorrente ha rinunciato alla misura cautelare, anche in ragione dell’avvenuta esecuzione in via anticipata del servizio dal 1.09.2025 e della richiesta della controinteressata di rinvio per proporre ricorso incidentale escludente; il Collegio ha pertanto fissato l’udienza pubblica del 16.04.2026. 12. Con ricorso incidentale depositato il 3.11.2025, DEPAC ha impugnato i verbali di ammissione, valutazione ed attribuzione punteggio relativi alla società Eureka, nonché tutti i successivi provvedimenti con i quali sono stati approvati gli atti di gara, e più nello specifico la determina di aggiudicazione n. 140 del 29.07.2025, limitatamente alla ritenuta validità dell’offerta di Eureka, alla sua valutazione e alla collocazione della predetta società al secondo posto nella graduatoria finale, chiedendo conseguentemente la declaratoria di inammissibilità del ricorso principale per difetto di legittimazione e per carenza di interesse.12.1 A sostegno del ricorso ha dedotto le seguenti censure:- “Violazione dei principi di trasparenza, concorrenza e par condicio. Illegittimità dell'ammissione a fronte di un'ingiustificata e sproporzionata secretazione dell'offerta tecnica”;- “Sulla violazione dell’art. 11, comma 4, del d.lgs. 36/2023 e dell'allegato I.01. Falsità della dichiarazione di equivalenza delle tutele del CCNL applicato. Carenza di un requisito essenziale dell'offerta”;- “Violazione dell’obbligo di indicazione di un costo della manodopera conforme e conseguente inattendibilità dell’offerta economica. Anomalia dell'offerta per sottostima del costo del personale e violazione dei trattamenti salariali minimi inderogabili”;- “Violazione e/o elusione dell'art. 4 del capitolato speciale d'appalto (CSA). Carenza di un requisito essenziale di esecuzione. Inattendibilità dell'organizzazione del personale proposta”;- “Sulla violazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed economica (divieto di commistione)”;- “Violazione della lex specialis (art. 6.3 del disciplinare di gara). Mancanza dei requisiti di capacità tecnica e professionale”. 13. Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 17.11.2025, la ricorrente ha articolato ulteriori motivi di ricorso alla luce della produzione documentale depositata in giudizio da DEPAC in data 20.10.2025, deducendo le seguenti censure:- “IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 57 e 102 del D.lgs. n. 36/2023; violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara; eccesso di potere per errore di fatto e difetto di istruttoria; eccesso di potere per violazione dei principi di par condicio e del giusto procedimento; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e segg. della l. n. 241/1990”;- “V. Violazione e falsa applicazione dell’art. 100, co. 1, del d.lgs. n. 36/2023; eccesso di potere per violazione dei principi di par condicio e del giusto procedimento; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e segg. della l. 241/1990”;- “VI. Violazione e falsa applicazione degli artt. 54 e 110 del d.lgs. n. 36/2023; violazione e falsa applicazione dei principi di trasparenza, di parità di trattamento, di imparzialità, di fiducia in sede di verifica dell’anomalia. eccesso di potere per manifesta illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione”;- “VII. Violazione e falsa applicazione dell’art. 100, co. 1, del d.lgs. n. 36/2023”;- “VIII. Violazione e falsa applicazione dell’art. 100, co. 1, del d.lgs. n. 36/2023 sotto altro profilo”;- “IX. Violazione e falsa applicazione dell’art. 100, co. 1, del d.lgs. n. 36/2023 sotto ulteriore profilo”;- “X. Violazione e falsa applicazione dell’art. 100, co. 1, del d.lgs. n. 36/2023 sotto ulteriore profilo”;- “XI. Violazione e falsa applicazione dell’art. 100, co. 1, del d.lgs. n. 36/2023 sotto ulteriore profilo”. 13.1 In detta sede, ha formulato altresì istanza di verificazione o di consulenza tecnica d’ufficio volta ad accertare il rispetto dei “trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge, ovvero (in subordine) sia congrua e remunerativa”.14. In vista della trattazione di merito dei ricorsi, le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi nei quali hanno ribadito le rispettive posizioni e confutato le argomentazioni avversarie.15. All’udienza del 16.04.2025, dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.16. Deve preliminarmente essere rigettata l’istanza di verificazione o consulenza tecnica d’ufficio formulata dalla ricorrente nel ricorso per motivi aggiunti, avendo il Collegio a disposizione tutti gli elementi necessari ai fini del decidere. 17. Sempre in via preliminare, deve poi essere scrutinata la questione dell’ordine di esame dei ricorsi principale e incidentale, onde stabilire quale dei due debba essere esaminato per primo ovvero se occorra esaminarli entrambi, trattandosi di impugnazioni con valenza sostanzialmente escludente. 17.1 In proposito, rammenta il Collegio che, con la sentenza del 5 settembre 2019 (causa C-333/18, Lombardi), la Corte di Giustizia UE ha riconosciuto il principio secondo cui gli interessi perseguiti nell’ambito di ricorsi intesi alla reciproca esclusione sono considerati in linea di principio equivalenti. Ciò significa che, di regola, il ricorso incidentale non può “comportare il rigetto del ricorso di un offerente escluso qualora la regolarità dell’offerta di ciascuno degli operatori venga contestata nell’ambito del medesimo procedimento” e, dunque, non deve più essere esaminato in via preliminare, emergendo in tali casi un interesse “equivalente all’esclusione dell’offerta degli altri, che può portare alla constatazione dell’impossibilità, per l’amministrazione aggiudicatrice, di procedere alla scelta di un’offerta regolare”(cfr. Corte di Giustizia UE, causa C-333/18, Lombardi, cit.). Correlativamente, è stato affermato che “l’infondatezza del ricorso principale rende improcedibile quello incidentale”, per cui “è da quello che occorre prendere le mosse per ragioni di economia processuale” (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV,5.01.2024, n. 1776).17.2 In applicazione dei suesposti principi, deve dunque procedersi prioritariamente all’esame del ricorso principale, derivando, in caso di accertata infondatezza di quest’ultimo, la conseguente improcedibilità del gravame proposto in via incidentale.18. Chiarito quanto sopra, può adesso procedersi all’esame nel merito del ricorso principale presentato da Eureka, come integrato dai motivi aggiunti. 19. Con il primo mezzo del ricorso introduttivo e col quarto mezzo del ricorso per motivi aggiunti, da trattarsi congiuntamente in quanto connessi, la ricorrente lamenta che controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara per non aver allegato alla propria offerta tecnica il progetto di riassorbimento del personale e per non aver indicato l’impegno ad assicurare la stabilità occupazionale, unitamente alle modalità con le quali avrebbe inteso assicurare, in caso di aggiudicazione, il rispetto delle condizioni di partecipazione e di esecuzione di cui all’art. 9 del disciplinare (stabilità occupazionale e clausola sociale). La mancanza di tali adempimenti, pertanto, avrebbe dovuto condurre all’esclusione dalla gara, trattandosi di elementi previsti come obbligatori dalla lex specialis.19.1 L’amministrazione replica sostenendo che la clausola sociale andrebbe interpretata nel senso che il progetto di riassorbimento è necessario quando l’operatore economico ritenga di dover armonizzare l’assorbimento con la propria organizzazione aziendale ma non quando, come nel caso di specie, l’aggiudicatario abbia inteso assorbire tutti i dipendenti. Pertanto, poiché tutti e tre i lavoratori applicati nel precedente appalto sono stati assorbiti dal nuovo aggiudicatario, sarebbero state rispettate, sia pure ex post, le previsioni in materia di clausola sociale e non potrebbe darsi luogo all’annullamento dell’aggiudicazione, anche a fronte dell’intervenuto provvedimento di convalida.Ritiene il Collegio che il motivo sia fondato nei termini di seguito illustrati.20. Occorre innanzitutto ricostruire le disposizioni normative e le prescrizioni della regolamentazione di gara che vengono in considerazione nella fattispecie. 20.1 Sul piano normativo, l’art. 102, comma 1 del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che “nei bandi, negli avvisi e negli inviti le stazioni appaltanti, tenuto conto della prestazione oggetto del contratto, richiedono agli operatori economici di assumere i seguenti impegni: a) garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato (…)”. L’art. 57 del D.Lgs. n. 36/2023 prevede poi che, “per gli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per i contratti di concessione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti inseriscono nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, tenuto conto, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell'offerta, misure orientate tra l'altro a:a) garantire le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate, la stabilità occupazionale del personale impiegato, tenuto conto della tipologia di intervento, con particolare riferimento al settore dei beni culturali e del paesaggio (…)”. 20.2 In coerenza con le succitate disposizioni, la lex specialis di gara ha previsto per i concorrenti l’impegno a garantire la stabilità occupazionale, disponendo all’art. 9 del Disciplinare che, “ferma restando la necessaria armonizzazione con la propria organizzazione e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto, l’aggiudicatario del contratto di appalto è tenuto a garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato nel contratto, assorbendo prioritariamente nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze dell’aggiudicatario uscente, garantendo le stesse tutele del CCNL indicato al punto 3”. All’art. 15.1, poi, si prevede che “nella domanda di partecipazione il concorrente dichiara: (…) di garantire, secondo quanto indicato all’articolo 9, la stabilità occupazionale del personale impiegato”, mentre il successivo art. 16 dispone che “ai fini del rispetto della clausola sociale sulla stabilità occupazionale di cui al punto 9, il concorrente allega all’offerta tecnica un progetto di assorbimento atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale; il progetto di assorbimento non è incluso nel conteggio delle pagine”. Il quadro così delineato si completa indirettamente attraverso la disciplina di cui all’art. 14 del Disciplinare, a mente del quale “non è sanabile mediante soccorso istruttorio l’omessa indicazione, delle modalità con le quali l’operatore intende assicurare, in caso di aggiudicazione del contratto, il rispetto delle condizioni di partecipazione e di esecuzione di cui all’articolo 9 del presente bando”. Infine, l’art. 24 del Disciplinare prevede in capo al RUP l’onere di verificare “(…) il rispetto di quanto indicato nella clausola sociale per l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di cui al punto 9; -l’attendibilità degli impegni assunti dall’appaltatore in relazione a quanto richiesto dal punto 9 e riguardante la stabilità occupazionale (…)” (cfr. Disciplinare, pag. 29).21. L’articolata disciplina prevista dalla lex specialis di gara risulta indicativa del rilievo che la stazione appaltante ha inteso riservare alla tutela del lavoro nell’ambito delle procedure di selezione del nuovo aggiudicatario, in coerenza con le linee direttrici tracciate dal D.Lgs. n. 36/2023 e con il contenuto prescrittivo delle disposizioni sopra richiamate. Nel delineato contesto, ritiene il Collegio che l’assunzione da parte del concorrente dell’impegno al mantenimento della stabilità occupazionale e la declinazione delle modalità attraverso cui il medesimo verrà attuato in fase esecutiva, sia pure nel quadro di una possibile armonizzazione con le esigenze produttive e organizzative dell’impresa, costituisce un adempimento obbligatorio per gli operatori economici partecipanti alla gara e non surrogabile attraverso comportamenti postumi, la cui mancanza comporta, correlativamente, l’esclusione dal prosieguo della procedura. In tal senso militano più fattori.22. Sotto un primo profilo, la lex specialis non solo riconosce sul piano sostanziale l’obbligo dell’aggiudicatario – che affonda le proprie radici nelle previsioni normative del D.Lgs. n.36/2023 – di “garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato nel contratto”, ma prevede anche apposite indicazioni vincolanti ai fini della formulazione dell’offerta. In particolare, l’art. 15.1 del Disciplinare impone ai concorrenti un espresso obbligo dichiarativo avente a oggetto il mantenimento della stabilità occupazionale e, al fine di valutarne le modalità attuative, richiede che venga allegato “all’offerta tecnica un progetto di assorbimento atto ad illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale”, come pure ribadito dal successivo articolo 16. Trattasi, ad avviso del Collegio, di adempimenti obbligatori e tra loro intrinsecamente connessi, in quanto volti a garantire alla stazione appaltante la possibilità di un’adeguata verifica in ordine sia alle concrete modalità individuate dal concorrente per dare applicazione alla clausola sociale, sia alla serietà dell’impegno così assunto, da valutarsi tenuto conto della struttura aziendale e dell’organizzazione produttiva di cui questi dispone. 22.1 Alla luce della regolamentazione di gara, pertanto, il progetto di riassorbimento non costituisce un quid pluris a se stante rispetto alla sostanza dell’offerta presentata da ciascun concorrente, ma rappresenta la declinazione in concreto delle modalità operative con cui il concorrente intende adempiere all’impegno di garantire la stabilità occupazionale – indicando ad esempio, alla luce della propria struttura organizzativa, quante risorse intende assorbire, con quale tipologia di contratto e con che livello professionale – così da consentire all’amministrazione un adeguato controllo sia in fase di presentazione dell’offerta, sia nel corso dell’esecuzione dell’appalto. 22.2 Sul punto, il Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo cui nel contesto del D.Lgs. n. 36/2023 – considerato, in particolare, l’utilizzo nel testo dell’art. 57 dell’espressione “requisiti necessari dell’offerta” con riferimento alle misure richieste ai concorrenti per garantire la stabilità occupazionale – “il documento esplicante la modalità con cui l’operatore intende adempiere alla clausola sociale (nel caso, alla stabilità occupazionale) rappresenta un requisito imprescindibile dell’offerta, alla stessa intrinseco e strutturale, talché la sua carenza determina una lacuna dell’offerta medesima, svolgendo, in tal senso, una funzione assimilabile a quella che, sempre relativamente all’offerta economica, svolge l’indicazione dei costi di manodopera o degli oneri di sicurezza non interferenziali, entrambi necessari, in funzione integrativa della dichiarazione d’offerta economica, e non integrabili ex post, sebbene non attinenti, in senso proprio, alla prestazione offerta (prezzo),e per tale ragione, pur non suscettibili di valutazione premiale (in termini di punteggio), soggetti comunque a doverosa valutazione di congruità” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 26.06.2025, n. 12690). 22.4 Di recente, anche il Giudice d’Appello ha espressamente qualificato il documento esplicante la modalità con cui l’operatore intende adempiere alla clausola sociale come componente necessaria dell’offerta alla luce del contesto normativo delineato dal D.Lgs. n. 36/2023, precisando che “non può condividersi la prospettazione secondo cui la dichiarazione – in apposito “progetto di assorbimento” (…) – delle concrete modalità di applicazione della clausola sociale non sarebbe stato un elemento essenziale dell’offerta, per tale passibile di determinare l’esclusione dalla gara, ove omessa”. Difatti, “la mera accettazione della clausola sociale da sola non dice nulla (la stazione appaltante non è infatti in grado, perciò solo, di valutare la serietà dell’offerta, in assenza di un’esplicazione delle concrete modalità con cui si intende dare attuazione a quanto formalmente accettato), conclusione cui porta il combinato disposto degli artt. 11, 41comma 14, 57 e 102 del vigente Codice dei contratti pubblici” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 10.04.2026, n. 2879).23. Che il progetto di assorbimento, nel quale vengono delineate le modalità di adempimento dell’obbligo di assicurare la stabilità occupazionale, costituisca un documento essenziale parte dell’offerta complessiva del concorrente è ulteriormente dimostrato, nel caso di specie, anche dalla specifica disposizione dell’art.14 del Disciplinare, che esclude il soccorso istruttorio nel caso in cui il concorrente ne ometta la presentazione. Nel prevedere che non è sanabile mediante soccorso istruttorio l’omessa indicazione delle modalità con cui il singolo concorrente intende assicurare, in caso di aggiudicazione del contratto, “il rispetto delle condizioni di partecipazione e di esecuzione di cui all’articolo 9 del presente bando” – tra cui, per quanto di interesse, anche l’impegno alla stabilità occupazionale – la norma del Disciplinare riconosce indirettamente, ma pur sempre chiaramente, l’essenzialità di detta documentazione quale componente necessaria dell’offerta. 23.1 La regolamentazione della legge di gara, dunque, è correttamente allineata al mutamento di paradigma sostanziale del nuovo contesto normativo rispetto alla disciplina codicistica previgente di cui si è dato atto ad incipit, che prevede la documentazione esplicativa della modalità di assunzione dell’impegno a rispettare la clausola sociale quale “elemento necessario dell’offerta”, come tale non suscettibile, ove mancante, di soccorso istruttorio. Peraltro, è stato evidenziato che non può “fondatamente credersi che le previsioni dei richiamati artt. 57 e 102 non abbiano natura di norme imperative inderogabili, già solo in ragione della loro inequivoca formulazione testuale (oltre che degli obiettivi perseguiti, di garantire ai lavoratori più adeguate tutele sotto il profilo occupazionale)” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 10.04.2026, n. 2879).23.2 In tale delineato contesto, non è rilevante che l’art. 16 del Disciplinare escluda il progetto di assorbimento dal conteggio delle pagine della relazione richiesta ai concorrenti per l’illustrazione dell’offerta tecnica. Tale precisazione, difatti, per un verso ha finalità meramente operative ed è volta a chiarire che il numero massimo di pagine indicato per la redazione della predetta relazione è destinato alla sola trattazione dei criteri attributivi di punteggio, fermo restando che tale circostanza non vale da sola a escludere la natura obbligatoria dell’adempimento di cui si discute. Difatti, anche se il progetto di riassorbimento non è integrato all’interno della relazione tecnica, il medesimo documento costituisce comunque componente essenziale dell’offerta nel suo complesso, che ricomprende anche gli impegni vincolanti dell’operatore economico assunti a norma della legge di gara. Per altro verso, lo stesso art. 16 riconosce il carattere essenziale di tale documento attraverso la stessa formulazione letterale utilizzata nella redazione della disposizione medesima, in cui si prevede che il concorrente “allega all’offerta tecnica” il progetto di assorbimento finalizzato a illustrare le concrete modalità di applicazione della clausola sociale (i.e. della stabilità occupazionale), così indicando un adempimento obbligatorio per tutti i concorrenti che prendono parte alla gara.23. Chiarito che, sulla scorta del dato normativo e delle disposizioni della legge di gara, la dichiarazione di impegno a garantire la stabilità occupazionale e l’allegazione di un documento esplicativo delle modalità attraverso cui il concorrente intende procedere al riassorbimento costituiscono adempimenti obbligatori, occorre adesso stabilire se, nel caso di specie, l’aggiudicataria abbia o meno provveduto a tali incombenti.La risposta a tale interrogato non può che essere negativa. 24. Sotto un primo profilo, non risulta che DEPAC abbia prodotto in gara la dichiarazione dell’impegno al rispetto della stabilità occupazionale, come previsto dall’art. 15.1 del Disciplinare, non essendovi traccia della stessa nella domanda di partecipazione alla procedura unitamente alle altre dichiarazioni richieste ai partecipanti dalla legge di gara, né all’interno della documentazione costituente l’offerta. Non vale a superare tale oggettiva mancanza la circostanza – su cui pure le parti intimate hanno insistito in sede di discussione – che DEPAC abbia utilizzato, ai fini della presentazione della domanda di partecipazione, il modello predisposto dalla stazione appaltante. Ritiene al contrario il Collegio che l’utilizzo di tale modulo non possa colmare le lacune di un’offerta che non è completa in tutti i suoi elementi essenziali, così come individuati nella lex specialis di gara: come anzidetto, la domanda di partecipazione di DEPAC non comprende tra le dichiarazioni rese anche quella relativa all’assunzione dell’impegno al rispetto della clausola sociale e della stabilità occupazionale. Inoltre, la mancata allegazione del progetto di riassorbimento – da prodursi obbligatoriamente e che avrebbe ben potuto contenere tale impegno o dal cui contenuto, siccome vincolante, l’amministrazione avrebbe potuto desumerne l’assunzione – non consente alla stazione appaltante di ricavare aliunde la sussistenza di tale elemento, con la conseguenza che quest’ultima è stata correttamente esclusa, in quanto carente di un documento essenziale. 24.1 Peraltro, l’art. 15.1 del Disciplinare (“Domanda di partecipazione ed eventuale procura”) prevede chiaramente che “nella domanda di partecipazione il concorrente dichiara: (…) - di garantire, secondo quanto indicato all’articolo 9, la stabilità occupazionale del personale impiegato”, per cui la legge di gara ha espressamente delineato l’oggetto dell’obbligo dichiarativo in capo agli operatori economici all’atto della presentazione dell’istanza di partecipazione alla procedura, a prescindere da quanto riportato sul modulo messo a disposizione dei concorrenti. 25. Sotto un secondo profilo, non solo DEPAC ha mancato di rendere la succitata dichiarazione di impegno, ma neppure ha allegato il progetto di riassorbimento contenente il dettaglio delle modalità con cui l’operatore economico, laddove risultato aggiudicatario, avrebbe inteso garantire e attuare in concreto tale impegno compatibilmente con la propria organizzazione aziendale. 25.1 Al riguardo, ritiene il Collegio che non sia condivisibile l’affermazione delle parti intimate secondo cui il progetto di riassorbimento non sarebbe necessario quando il concorrente intende procedere a un riassorbimento di tutta la forza lavoro impegnata nella commessa. Anche a voler in ipotesi seguire tale prospettazione, rileva il Collegio che la stessa presupporrebbe quantomeno un impegno espresso e puntuale in tal senso all’interno dell’offerta – che non è invece in alcun modo rinvenibile nel caso in esame – nel quale si dia atto della volontà dell’operatore economico, nel caso di aggiudicazione, di assorbire l’intera forza lavoro mantenendo lo stesso trattamento contrattuale e senza alcuna modifica, posto che quest’ultima comporterebbe l’illustrazione della modalità concrete del riassorbimento. Al riguardo, la giurisprudenza ha infatti chiarito che “anche laddove fosse stato intendimento della società garantire il riassorbimento dell’intera forza-lavoro dell’impresa uscente- sarebbe stato necessario dichiarare espressamente la volontà di integrale riassorbimento, indicando altresì che il monte ore garantito corrisponde a quelli indicati puntualmente nel Disciplinare di gara per ciascun lavoratore impiegato, con i relativi livelli di inquadramento” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 26.06.2025, n. 12690).26. Una volta accertato che DEPAC non ha prodotto né la dichiarazione di impegno al mantenimento della stabilità occupazionale, né il progetto di riassorbimento del personale uscente, l’amministrazione avrebbe dovuto rilevare l’essenzialità di detti adempimenti, nei termini che sono stati sopra illustrati, e procedere conseguentemente all’esclusione dell’offerta dell’aggiudicataria siccome carente di documentazione essenziale.26.1 Né tantomeno si può ritenere che l’applicazione della sanzione espulsiva sarebbe stata impedita dalla mancanza di un’apposita previsione in tal senso all’interno della lex specialis e dal correlato divieto di disporre a carico del concorrente tale sanzione nei casi non previsti dalla legge. 26.2 Come illustrato ai paragrafi che precedono, nel caso sub iudice il Disciplinare individua l’assunzione dell’impegno al rispetto della stabilità occupazionale e l’allegazione del correlato progetto di riassorbimento come elementi indispensabili e necessari dell’offerta, alla cui mancanza consegue correttamente l’esclusione del concorrente dal prosieguo della procedura senza che ciò comporti violazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione. Quest’ultimo, difatti, “concerne i soli requisiti soggettivi di partecipazione alla gara e non i requisiti dell’offerta, considerato che l’art. 107, co. 1, lett. a) del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 stabilisce che gli appalti sono aggiudicati previa verifica, fra l’altro, che “l'offerta è conforme alle previsioni contenute nel bando di gara o nell'invito a confermare l'interesse nonché nei documenti di gara”” (Consiglio di Stato, Sez. V, 13 agosto 2024, n. 7113).26.3 Va pertanto ribadita l’interpretazione giurisprudenziale secondo cui “la carenza di uno degli elementi dell'offerta ritenuti essenziali dalla lex specialis rende legittima l'esclusione dell'offerta difettosa, senza che ciò possa comportare alcuna violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione” (cfr. Cons. di Stato, V, 28 giugno 2022, n. 5347; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, 3/7/2020, n. 1278). 27. Da ultimo, rileva il Collegio che non può valere a sanare le lacune dell’offerta di DEPAC la circostanza che, successivamente all’aggiudicazione, la stessa abbia proceduto all’assunzione dei lavoratori dell’appaltatore uscente. Difatti, la condotta sopravvenuta del concorrente non può regolarizzare ex post una carenza essenziale dell’offerta, tenuto anche conto che la dichiarazione di impegno e il progetto di riassorbimento devono essere esaminati dall’amministrazione, che pondera, in questo modo, la serietà dell’impegno assunto e la sostenibilità del medesimo alla luce dell’impatto sui costi complessivi della commessa. Nel caso in esame, nessuna di tali preliminari valutazione è stata effettuata dalla stazione appaltante, senza considerare che l’aggiudicatario ha proceduto a un’assunzione spontanea in assenza di un apposito impegno assunto in gara che trova fonte nell’offerta presentata, per cui l’eventuale sopravvenuto inadempimento di tale condizione non consentirebbe alla committente alcuna forma di tutela o di sanzione.27.1 Peraltro, va evidenziato per completezza che la ricorrente contesta la stessa circostanza posta alla base dell’atto di convalida ovvero che, alla data prevista per l’avvio del servizio, fossero stati assunti tutti e tre i lavoratori della ditta uscente. A tal riguardo. Eureka evidenzia che l’aggiudicataria avrebbe inizialmente assunto solo due dipendenti del precedente gestore del servizio, per poi assumere anche il terzo solo in data 20.10.2025 dopo l’avvio dell’esecuzione della commessa, come risulterebbe dalla copia del modello Unilav, dalla relazione del consulente del lavoro depositata in giudizio e dalla dichiarazione dell’ultimo lavoratore assorbito, che avrebbe dato dell’esistenza di un “contratto ponte” prima dell’assunzione. Rileva il Collegio che tali circostanze – sebbene non dirimenti ai fini delle questioni scrutinate a fronte dell’impossibilità di convalidare un’offerta priva di elementi essenziali – rendono comunque ancora più evidenti le ragioni per cui la dichiarazione di impegno al rispetto della stabilità occupazionale e l’indicazione delle modalità attraverso cui è applicata la clausola sociale devono essere prodotti in offerta dal concorrente, trattandosi di adempimenti che non solo consentono all’amministrazione le doverose verifiche e valutazioni in ordine alla serietà dell’impegno, ma valgono anche a responsabilizzare l’operatore economico in merito alla tutela del lavoro e alla effettiva sostenibilità di quanto promesso. 28. Da quanto sopra consegue, pertanto, non solo la necessaria esclusione dell’offerta di DEPAC, ma anche l’illegittimità del provvedimento di convalida assunto dalla stazione appaltante in quanto basato su presupposti sostanzialmente erronei e, comunque, non idoneo a “sanare” ex post lacune attinenti a elementi essenziali costitutivi dell’offerta. Il motivo, dunque, è fondato e deve essere accolto.29. Con il secondo e il terzo mezzo, da trattarsi congiuntamente in quanto connessi, la ricorrente lamenta che il Comune di Erba – cui competeva la verifica dell’eventuale anomalia dell’offerta ai sensi dell’art. 23 del Disciplinare – non avrebbe valutato la congruenza e capienza dei costi della manodopera esposti da DEPAC; in mancanza di tale istruttoria, non sarebbe nemmeno dato sapere con quante e quali risorse l’aggiudicataria abbia inteso eseguire l’appalto, né il monte ore complessivo di impego delle stesse, non essendoci traccia di tali elementi nell’offerta da questa presentata. Inoltre, la stazione appaltante non avrebbe effettuato la verifica di anomalia dell’offerta, sussistendo in tal senso indici specifici correlati al forte ribasso dei costi della manodopera e all’assunzione ex post di tre risorse di personale, di cui non vi è traccia nella documentazione costituiva dell’offerta. Rileva il Collegio, per completezza, che anche tali censure sono fondate.29.1 Sul piano normativo, l’art. 41 del D.Lgs. n. 36/2023 stabilisce che, “nei contratti di lavori e servizi, per determinare l'importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l'ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall'importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”. L’art. 108, comma 9, del medesimo decreto, poi, prevede che “nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro (…)”. Infine, l’art. 110 comma 1 dispone che “le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa”.29.2 La giurisprudenza ha avuto modo di precisare, con riferimento alle tematiche in questione, che “l’art. 108 del nuovo Codice non reca più la necessità generalizzata di procedere alla verifica d’ufficio dei costi della manodopera, come invece riportato all’art. 95, comma 10 del precedente Codice. Ciò significa che nessun onere di esplicita o formale valutazione della congruità dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza può essere imputato alla stazione appaltante, laddove il concorrente abbia formulato una offerta nel pieno rispetto dei valori indicati nel disciplinare di gara, ai sensi dell’art. 41 del D.Lgs. n. 36/2023 e non emergano elementi che possano mettere in dubbio la congruità dei valori offerti” (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 23.04.2024, n. 493). 30. Nel caso di specie, risulta dal verbale di gara n. 4 del 22.07.2025 e dalla stessa determina di aggiudicazione che la stazione appaltante non ha proceduto alla verifica di anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria, non avendo rinvenuto i presupposti per procedere con tale valutazione ai sensi dell’art. 23 del Disciplinare. Inoltre, il Comune di Erba – cui competevano detti adempimenti – ha dichiarato in apposita nota che, con riguardo alla “verifica del costo della manodopera indicato nell’offerta economica presentata dalla Depac Società Cooperativa Sociale a r.l., (…) la Stazione Appaltante non ha effettuato una verifica specifica sul punto, in quanto non prevista come obbligatoria ai sensi dell’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023 (…)”. Ciò posto, è tuttavia dimostrato per tabulas che DEPAC ha indicato nella propria offerta economica costi della manodopera per un ammontare pari a complessivi euro 630.000,00, dunque una somma nettamente inferiore rispetto a quelli stimati dalla stazione appaltante, pari a euro 747.278,50. 30.1 Si tratta di un dato certamente rilevante indicativo di un diretto ribasso dei costi della manodopera impiegata nella commessa, che avrebbe dovuto indurre la stazione appaltante a un’attenta valutazione sia della coerenza del dato rispetto ai minimi salariali retributivi previsti nel contratto collettivo di riferimento, a tutela della corretta retribuzione dei lavoratori, sia della complessiva sostenibilità e congruità dell’offerta formulata, al fine di escluderne l’eventuale anomalia. Va dunque condivisa l’affermazione secondo cui “l’onere istruttorio della stazione appaltante per la valutazione del rispetto dei minimi salariali e, più in generale, dei costi della manodopera e dei profili di sicurezza scatta, oltre che nelle ipotesi di anomalia dell’offerta (ai sensi dell’art. 110 del codice), nei casi in cui l’importo offerto dal concorrente (in termini assoluti o di sconto) intacchi i valori indicati dalla stazione appaltante”, peraltro con riferimento a somme di non modico valore (cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 23.04.2024, n. 493). 30.2 Inoltre, rammenta il Collegio che, a fronte della tendenziale fissità dei costi della manodopera come risultante dagli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023, la giurisprudenza ha riconosciuto la possibilità di ribassare anche i costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante. In tali casi, la conseguenza non è la diretta esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia, per cui l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre al rispetto dei minimi salariali (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 19.11.2024, n. 9255). 30.3 Nel caso di specie, dunque, considerati gli elementi oggettivi correlati al ribasso diretto dei costi della manodopera, risulta illogico e contrario alle disposizioni normative ad incipit richiamate il comportamento della stazione appaltante che ha ritenuto di non procedere alla valutazione di congruità dei costi della manodopera rispetto ai minimi salariali e alla valutazione di anomalia dell’offerta. Il ricorso introduttivo, pertanto, è fondato e va accolto. 31. Si può adesso passare all’esame delle censure articolate nel ricorso per motivi aggiunti diverse da quelle contenute nel quarto motivo, già scrutinato unitamente al primo mezzo del ricorso introduttivo ai paragrafi che precedono. La ricorrente, in particolare, sviluppa ulteriori doglianze sulla base dei contenuti della relazione asseverata del consulente del lavoro depositata della controinteressata, con i relativi allegati, con cui quest’ultima ha giustificato la congruità dei propri costi di personale e indicato l’utile di impresa. Con i motivi dal V all’XI, la ricorrente lamenta che: - i costi di commessa indicati nella “Relazione tecnico economica asseverata” depositata in giudizio da DEPAC (doc. 38 di Eureka), sarebbero complessivamente pari a euro 699.999,99 e, dunque, risulterebbero superiori di euro 10.181,64 rispetto al prezzo di euro 689.818,356 offerto in gara, depurato dagli oneri di sicurezza cd. “interferenziali” non soggetti a ribasso per euro 13.711,00. Inoltre, il margine di utile dichiarato, pari a euro 3.529,36, non sarebbe sufficiente a riassorbire tale perdita; ne consegue che la controinteressata eseguirebbe in perdita l’appalto, per cui l’offerta dovrebbe ritenersi complessivamente inattendibile (V motivo aggiunto);- il costo del costo del personale indicato da DEPAC sarebbe inferiore ai minimi tabellari, per cui l’offerta di detta società avrebbe dovuto essere esclusa automaticamente ai sensi dell’art. 110, comma 4, lett. a), del D. Lgs. n. 36/2023, che non ammette giustificazioni in merito ai trattamenti salariali minimi inderogabili. La controinteressata avrebbe infatti determinato il costo del lavoro utilizzando le tabelle ministeriali del CCNL Pulizia e Multiservizi aggiornate a luglio 2024, senza tener conto degli aumenti retributivi già certi e programmati per gli anni 2025-2029, da applicarsi in considerazione della durata quinquennale dell’appalto (VI motivo aggiunto);- la documentazione prodotta dall’aggiudicataria disvelerebbe l’incapienza complessiva dell’offerta dalla stessa presentata: difatti, sono state assorbite 3 unità di personale inquadrate al 3° livello del C.C.N.L. Pulizie e Multiservizi e non 2 unità, come indicato nella relazione tecnica, per cui, a fronte dell’utile pari a poco più di 3.000,00 euro, non vi sarebbe copertura economica anche per la terza risorsa (VII motivo aggiunto);- considerando i costi indicati nelle nuove Tabelle Ministeriali aggiornate per gli anni 2025-2029, l’offerta di DEPAC non riuscirebbe a coprire i costi dei tre operai oggetto di riassorbimento, per cui tali maggiori oneri, sommati alla perdita strutturale di esercizio derivante dall’omesso calcolo del costo del terzo operaio, confermerebbero l’inattendibilità e insostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria (VIII motivo aggiunto);- il costo medio orario del personale svantaggiato impiegato nella commessa da DEPAC sarebbe stato calcolato erroneamente sulla base del monte ore teoriche lavorate, mentre sarebbe stato necessario computarlo assumendo come valore di riferimento le ore annue mediamente lavorate; se fosse stata applicata la corretta metodologia di calcolo, il costo complessivo di detto personale sarebbe stato pari a euro 128.111,50 annui di contro alla somma di euro 70.948,14 indicata da DEPAC (IX motivo aggiunto);- l’offerta non consentirebbe di coprire i costi del programma formativo pari a 3.300 ore complessive nel quinquennio destinato al personale impiegato nell’appalto (X motivo aggiunto);- sarebbe erronea e comunque non chiara l’affermazione contenuta nella relazione sul costo del lavoro depositata da DEPAC secondo cui, con riferimento ai lavoratori svantaggiati ai sensi dell’art. 3 della Legge n. 381/1991 applicati nella commessa, la stessa non sarà tenuta a sostenere i costi dei contributi previdenziali e assistenziali (XI motivo aggiunto).Le censure sopra sintetizzate sono nel complesso inammissibili.31.1 Come già rilevato con riferimento alla disamina del ricorso introduttivo, la stazione appaltante non ha ritenuto di dover procedere alla verifica di congruità dei costi della manodopera e di anomalia dell’offerta presentata dall’aggiudicataria, per cui – sia pure illegittimamente, per le ragioni che sono state in precedenza illustrate – non è stata effettuata alcuna valutazione da parte dell’amministrazione in ordine a succitati profili, peraltro caratterizzati dall’esercizio di ampia discrezionalità tecnica. Ne consegue che è precluso al Collegio esaminare nel merito le doglianze sopra sintetizzate perché ciò condurrebbe a un sindacato diretto sulla sostenibilità e attendibilità dell’offerta presentata dall’aggiudicataria in assenza di una preventiva valutazione da parte della stazione appaltante – di cui poter eventualmente accertare nei noti limiti del sindacato ab externo la legittimità – in violazione del divieto che impedisce al giudice di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati (cfr. art. 34, comma 2 c.p.a.). Il ricorso per motivi aggiunti è dunque fondato limitatamente al quarto mezzo, mentre non merita accoglimento per il resto.32. Si può adesso passare all’esame del ricorso incidentale depositato da DEPAC.33. Con il primo motivo, l’aggiudicataria si duole che la “secretazione dell’offerta tecnica” pretesa da Eureka sarebbe eccessiva e sproporzionata, avendo dunque impedito alla Commissione di valutare gli elementi della stessa coperti da riservatezza.Il motivo è infondato. L’oscuramento di parti dell’offerta tecnica su richiesta del concorrente è funzionale alla tutela della riservatezza commerciale degli operatori economici che prendono parte alla gara e, dunque, è volta a impedire l’accesso da parte degli altri concorrenti agli atti e ai documenti considerati “riservati” o coperti da privativa. L’offerta è tuttavia caricata sulla piattaforma elettronica di negoziazione e conosciuta dalla stazione appaltante – ovvero, per essa, dalla commissione giudicatrice – nella sua forma integrale, senza gli oscuramenti richiesti in relazione all’esercizio della pretesa ostensiva di altri operatori economici. Dagli atti di causa non emergono poi ragioni, né tantomeno alcuna specifica allegazione è fornita sul punto dalla ricorrente incidentale, per ritenere che i commissari non abbiano visionato interamente le offerte dei concorrenti alla gara. La censura va dunque respinta.34. Con il secondo e il terzo motivo, da trattarsi congiuntamente siccome connessi, DEPAC contesta la dichiarazione di equivalenza delle tutele ai sensi dell’art. 11 del D.Lgs. n. 36/2023 fornita dalla società Eureka, in quanto i contratti collettivi CCNL K511 (applicato da Eureka) e CCNL K579 (indicato dalla stazione appaltante) non sarebbero equivalenti. Conseguentemente, anche il costo della manodopera sarebbe inattendibile ed erroneo, poiché effettuato sulla base di un contratto collettivo non equivalente a quello indicato nella legge di gara. 34.1 L’offerta di Eureka risulterebbe poi anomala sotto plurimi profili, in particolare: - “Anomalia dell'Offerta per Sottostima del Costo del Personale e Violazione dei Trattamenti Salariali Minimi Inderogabili”: l’applicazione del CCNL K511 da parte di Eureka comporterebbe la sottostima del costo del personale, rendendo l'offerta economicamente non sostenibile se si dovessero applicare le corrette tutele previste dal CCNL K579. L'offerta di Eureka sarebbe anomala perché il ribasso offerto non deriverebbe da una “più efficiente organizzazione aziendale”, ma da un illecito abbattimento del costo del lavoro tramite l'applicazione di un contratto collettivo meno tutelante;- “Inattendibilità Complessiva dell'Offerta per Mancata Coerenza tra Proposta Tecnica e Sostenibilità Economica”: Eureka avrebbe proposto un'organizzazione del personale complessa e frammentata, con squadre dislocate anche a Seregno e Bergamo. La stazione appaltante avrebbe dovuto interrogarsi su come l'offerta economica di Eureka potesse coprire non solo i costi diretti del personale, ma anche i costi indiretti (trasferte, coordinamento, tempi morti) derivanti da una simile dispersione logistica;- “Inattendibilità del costo per incoerenza interna dell’offerta”: il costo della manodopera dichiarato da Eureka nell'offerta economica sarebbe inferiore rispetto a quello che sarebbe necessario per adempiere correttamente agli obblighi contrattuali, in quanto calcolato sulla base di un erroneo contratto collettivo;- “Omessa Verifica di Congruità del Costo della Manodopera”: il costo del lavoro indicato da Eureka è pari a euro 663.222,75, dunque inferiore rispetto al costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante in euro 747.278,50. A fronte di tale scostamento, la stazione appaltante aveva l'obbligo giuridico di avviare la verifica di congruità.Le censure sono complessivamente inammissibili. 34.2 Invero, è incontestato in atti che la stazione appaltante non abbia sottoposto l’offerta di Eureka alle verifiche di congruità ai sensi dell’art. 110, del D.Lgs. n. 36/2023 e di equivalenza delle tutele riconosciute in forza del C.C.N.L. prescelto dall’operatore economico, prevista all’art. 11, del D.Lgs. n. 36/2023, in quanto impresa seconda graduata.In mancanza di un espresso sindacato dell’amministrazione in ordine alla congruità dell’offerta di Eureka e ai costi della manodopera dalla stessa esposti, trattandosi di impresa non aggiudicataria della procedura, non vi alcuno spazio per il sindacato del Giudice, che andrebbe a pronunciarsi su potere amministrativo non ancora esercitato e peraltro caratterizzato da ampi tratti di discrezionalità, in violazione del divieto di cui all’art. 34, comma 2 c.p.a. (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 5.12.2025, n. 3980).35. Con il quarto motivo del ricorso incidentale, DEPAC contesta la non conformità dell’organizzazione del personale proposta da Eureka rispetto alle prescrizioni della lex specialis, con particolare riferimento alla lamentata violazione dell’articolo 4 del Capitolato Speciale rubricato “Servizio di custodia e reperibilità”, che prescrive, quale requisito indispensabile ai fini dello svolgimento del servizio di custodia, la “presenza fissa e prestabilita di n. 2 operatori, per 36 ore settimanali ciascuno”. Tuttavia, nella Tabella 2.1 della relazione tecnica di Eureka è precisato che il servizio in questione sarà effettuato per il tramite di una “squadra fissa” composta da un preposto e due operatori (per un totale di tre persone), affiancata da una “squadra extra” di due operatori part-time (19h/sett) con sede a Seregno, oltre alla presenza di una “squadra speciale” di tre operatori con sede a Bergamo. Secondo la ricorrente incidentale, tale struttura organizzativa geograficamente frammentata non garantirebbe la “presenza fissa e prestabilita” di due operatori dedicati al servizio per 36 ore settimanali ciascuno, delineando un modello basato su interventi a chiamata e personale non stabilmente allocato sull'appalto in questione, con conseguente difformità dell’offerta rispetto alle previsioni della legge di gara.La censura, nei termini in cui lamenta una radicale difformità tra il servizio offerto e prescrizioni essenziali della lex specialis risulta ammissibile e può essere esaminata, sebbene debba ritenersi infondata nel merito.35.1 L’art. 4 del Capitolato stabilisce che “l’Appaltatore dovrà assicurare il servizio di (…) e vigilanza in tutti e cinque i cimiteri comunali”, precisando inoltre che “il servizio di custodia sarà assicurato dalla presenza fissa e prestabilita di n. 2 operatori, per 36 ore settimanali ciascuno”. L’art. 17 del Capitolato (“Personale impiegato”), prevede poi che “le funzioni di custodia e vigilanza, di manutenzione e pulizia dovranno essere garantiti 360 giorni l’anno (tutti i giorni feriali e festivi ad esclusione di Natale, Pasqua, Capodanno, Epifania e Ferragosto), da due operatori a servizio per 36 ore settimanali ciascuno. In particolare un operatore dedicato dovrà assicurare la presenza fissa al cimitero Maggiore di Erba indicativamente dalle ore 9:00 alle ore 12.30 e dalle ore 15.00 alle ore 17.30; un secondo operatore dedicato dovrà garantire la presenza fissa ad Arcellasco per tre ore consecutive per tre giorni la settimana da concordare e la presenza in orari flessibili nei tre cimiteri di Buccinigo, Crevenna e Parravicino”.35.2 Dalla lettura delle succitate previsioni risulta dunque che la lex specialis di gara ha previsto n. 2 operatori per 36 ore settimanali ciascuno per la gestione complessiva del servizio di custodia cimiteriale, con riferimento a tutti i cimiteri comunali. Quanto alla modulazione oraria del servizio, l’art. 17 del Capitolato non richiede in termini generali la presenza di operatori dedicati in ogni cimitero, ma prevede un presidio fisso tutti i giorni presso il Cimitero Maggiore e un presidio fisso per tre giorni la settimana per tre ore presso Arcellasco, mentre negli altri cimiteri è richiesta soltanto una presenza con orari flessibili. Per garantire la copertura del servizio, Eureka ha indicato in offerta di impiegare un operaio preposto (livello 2) per 36 ore/settimana, n. 2 due operatori cimiteriali/manutentori per 36 ore/settimana ciascuno (livello 1), n. 2 operatori cimiteriali/manutentori per 19 ore/settimana ciascuno – per un totale complessivo di 146 lavorate – oltre a n. 3 operatori speciali elettricisti/idraulici/muratori di supporto. Non vi sono dunque elementi per ritenere che il personale indicato da Eureka sia insufficiente a garantire il servizio nei termini disciplinati dalla lex specialis di gara, ovvero che l’offerta formulata dal predetto operatore economico diverga e non sia coerente con le prescrizioni stabilite dalla stazione appaltante per garantire l’erogazione di un servizio in termini tale da soddisfare il proprio fabbisogno.La censura della ricorrente incidentale, pertanto, non merita accoglimento.36. Con il quinto motivo viene contestata la violazione del principio di separazione tra offerta tecnica ed economica da parte di Eureka, in quanto, al punto 1.3 della propria relazione tecnica, quest’ultima avrebbe indicato di offrire come miglioria la fornitura di un gazebo, precisando che l’importo degli investimenti proposti è pari a euro 25.000,00. Tale circostanza avrebbe permesso alla commissione di conoscere in anticipo una componente economica dell'offerta complessiva del concorrente, in palese contrasto con il principio di segretezza.La doglianza è infondata e smentita per tabulas, oltre che dalle successive dichiarazioni della stessa ricorrente incidentale. Difatti, dalla lettura della relazione tecnica della concorrente non risulta che sia stato ivi indicato l’importo del costo previsto per la fornitura del gazebo. Nella memoria di replica, inoltre, la stessa DEPAC ammette che trattasi di mero refuso, per cui la censura non presenta fondamento. 37. Con il sesto motivo, viene contestato il mancato possesso dei requisiti di partecipazione alla gara in capo alla società Eureka. In particolare, secondo la ricorrente incidentale:a) non sarebbe stato dimostrato il requisito di cui all’art. 6.3, lett. a) ovvero aver eseguito “negli ultimi dieci anni di almeno n. 1 servizio analogo per tipologia rispetto a quelli oggetto del presente appalto di importo minimo pari a € 1.500.000,00 IVA esclusa”. In mancanza di comprova del requisito, la ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara;b) non sarebbe stata fornita la comprova, attraverso la produzione dei contratti di lavoro, della disponibilità di personale abilitato all’esecuzione di lavori in spazi confinati, per cui sarebbe stata disattesa una prescrizione della lex specialis posta a pena di esclusione.Entrambi i profili di doglianza sono infondati. 37.1 Quanto al primo di essi, difatti, Eureka ha depositato in giudizio il contratto d’appalto avente ad oggetto l’affidamento dei servizi primari cimiteriali e di servizi vari nei cimiteri del Comune di Verona gestiti da AGEC, in una al rinnovo dello stesso per ulteriori due anni, nonché le fatture attestanti il regolare svolgimento dello stesso, per un importo superiore a quello indicato dalla lex specialis (doc. 52 di Eureka)37.2 Quanto al secondo aspetto, l’art. 6.3, lett. c) del Disciplinare stabilisce tra i requisiti di capacità tecnica e professionale” la “disponibilità di dipendenti con attestato per “Lavori in spazi confinati”. La comprova del requisito è fornita mediante copia dei contratti di lavoro individuali”. Nella Tabella a pag. 23 della relazione tecnica Eureka ha indicato di applicare figure professionali in possesso di tale apposita formazione e così pure nella domanda di partecipazione ha reso una corrispondente dichiarazione. Ciò posto, non risulta che la stazione appaltante abbia proceduto alla verifica del possesso dei requisiti di capacità tecnico-professionali correttamente autodichiarati dalla concorrente Eureka in sede di gara, in quanto impresa seconda graduata e dunque non aspirante all’aggiudicazione. Del resto, ai sensi dell’art. 21 del Disciplinare, all’atto della verifica della documentazione amministrativa il responsabile del procedimento deve “controllare la completezza della documentazione amministrativa presentata” e “verificare la conformità della documentazione amministrativa a quanto richiesto nel presente disciplinare”, cioè accertare che tutti i documenti richiesti siano stati prodotti dagli operatori economici con le modalità e nei termini indicati dalla legge di gara. In questa fase, anche per esigenze di celerità nello svolgimento delle operazioni, non è previsto che il RUP proceda a un controllo di merito sull’effettiva sussistenza dei requisiti oggetto delle autodichiarazioni rese da tutti i concorrenti, potendosi limitare alla sola valutazione degli elementi sopra citati e riservando ogni ulteriore verifica all’operatore economico aggiudicatario. La ricorrente principale, per parte sua, ha depositato in atti gli attestati di personale con adeguata formazione per lavori in spazi confinati e sospetti di inquinamento (doc. 53 di Eureka) – il che è sufficiente a smentire, allo stato, la fondatezza della censura – fermo restando che la stazione appaltante è comunque tenuta a compiere tutti i necessari controlli prima di procedere eventualmente all’aggiudicazione nei confronti di Eureka. 38. Con il settimo motivo, DEPAC lamenta che Eureka non sarebbe in possesso dell’iscrizione nella white list, requisito previsto dalla lex specialis di gara a pena di esclusione. La censura è infondata.Risulta dagli atti di causa che la ricorrente principale ha depositato in gara una dichiarazione in cui afferma che, “in data 15/03/2024 è stata inoltrato dall’azienda Eureka Srl il rinnovo finalizzato alla permanenza all’interno dell’elenco Whitelist della Prefettura dell’Aquila, tutt’ora in aggiornamento come da allegato alla presente” (cfr. doc. 54 di Eureka). La circostanza che, in data antecedente alla scadenza del termine di presentazione dell’offerta, Eureka abbia presentato domanda di rinnovo della propria iscrizione nell’elenco dei fornitori non soggetti a infiltrazione mafiosa consente validamente la partecipazione del concorrente alla gara, come peraltro confermato dal tenore dell’art. 6.1, lett. b) del Disciplinare. Tale disposizione, difatti, stabilisce che, ove non in possesso dell’iscrizione, l’operatore economico può produrre “in alternativa dichiarazione di aver presentato domanda di iscrizione al predetto elenco (cfr. Circolare Ministero dell’Interno prot. 25954 del 23 marzo 2016 e DPCM 18 aprile 2013 come aggiornato dal DPCM 24 novembre 2016)”, cui può certamente equipararsi l’ipotesi della presentazione della domanda di rinnovo, vieppiù seguita dalla concessione del medesimo, come nel caso di specie, “senza soluzione di continuità dalla precedente scadenza” (cfr. doc. 55 di Eureka).Il ricorso incidentale è dunque infondato e va respinto.39. In conclusione:- il ricorso introduttivo è fondato e va accolto; il ricorso per motivi aggiunti è fondato con riferimento al quarto mezzo e, pertanto, va anch’esso accolto nei sensi e nei limiti espressi in motivazione: dall’accoglimento della domanda caducatoria svolta in via principale discende l’annullamento degli atti impugnati, in particolare la determina di aggiudicazione in favore di DEPAC e la determina di convalida dell’aggiudicazione;- la domanda di risarcimento in forma specifica tramite subentro nel contratto ai sensi dell’art. 122 c.p.a. è allo stato improcedibile, atteso che la Comunità Montana e il Comune di Erba hanno dichiarato nelle memorie ex art. 73 c.p.a. che quest’ultimo non è stato ancora sottoscritto. - il ricorso incidentale è infondato e va respinto;40. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, così provvede:- accoglie il ricorso introduttivo e accoglie il ricorso per motivi aggiunti nei sensi di cui in motivazione, annullando per l’effetto gli atti impugnati; - dichiara improcedibile la domanda di risarcimento in forma specifica tramite subentro nel contratto ai sensi dell’art. 122 c.p.a.;- respinge il ricorso incidentale;- condanna la Comunità Montana Triangolo Lariano, il Comune di Erba e DEPAC Società Cooperativa Sociale a.r.l. al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente Eureka S.r.l., che liquida in euro 2.000,00 (duemila//00) oltre iva e accessori di legge a carico di ciascuna delle parti soccombenti.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFrancesca SalvatoreValentina Caccamo