urn:nir:tar.lombardia;sezione.4:sentenza:00000-0000220IN20250306620260521113309646.xml20250306620260521113309646.docm202503066\202503066.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\659 Maria Ada Russo\Sentenza00:00:00Roberto Lombardi28/05/2026 12:13:3404/06/2026NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia(Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteSENTENZAMaria Ada Russo, PresidenteRoberto Lombardi, Consigliere, EstensoreValentina Caccamo, Primo Referendario per l'annullamento- di tutti gli atti e provvedimenti adottati nel corso della «procedura aperta per l’affidamento del servizio di igiene urbana per anni cinque per i comuni di Zinasco, Villanova d’Ardenghi e Carbonara al Ticino» (procedura CIG B5828D4480), nella parte in cui sono risultati lesivi per la ricorrente, ivi compresi:a) la determina di aggiudicazione del 19.6.2025, n. 54, mai comunicata individualmente;b) la nota del 23 giugno 2025 pubblicata sul sito internet con cui si dà notizia dell’avvenuta aggiudicazione;c) tutti i verbali di gara: 1-5;d) la documentazione trasmessa dalla Centrale di Committenza di Garlasco a conclusione della fase di gara, comprendente i verbali di gara e la determinazione di presa d’atto degli stessi, la proposta di aggiudicazione effettuata dalla Commissione Giudicatrice e dal R.U.P. di gara, la documentazione richiesta a seguito di soccorso istruttorio e di verifica dell’anomalia e congruità dell’offerta, le certificazioni e la documentazione ai fini dei controlli del possesso dei requisiti in capo all’aggiudicatario nonché la verifica effettuata ai sensi della legge n. 68 del 1999;e) le note prot. n. 4871, 4872 e 4873 del 5 giugno 2025;f) tutti gli atti e documenti adottati nel corso del procedimento di verifica dell’anomalia, e, tra questi, la nota del 18 aprile 2025, la missiva di accompagnamento di tale nota, la missiva del 2 maggio 2025, la nota del 9 maggio 2025, la missiva di accompagnamento di tale nota, la missiva del 14 maggio 2025, la nota del R.U.P. con cui si sono chieste per la terza volta indicazioni alla Pizzamiglio, e la missiva del 28 maggio 2025;g) ogni altro atto ad essi presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi compreso il bando, il disciplinare di gara, i chiarimenti e tutti gli atti che compongono la lex specialis, nelle parti in cui lesivi per la Teknoservice;- e per la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con la controinteressata, con richiesta di subentro della ricorrente nel medesimo contratto di appalto. sul ricorso numero di registro generale 3066 del 2025, proposto da Teknoservice S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Giuseppe Orofino, Raffaello Giuseppe Orofino, Anna Floriana Resta e Luna Felici, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti Comune di Zinasco, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Niccolò Grassi, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti Pizzamiglio Andrea S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marina Giani e Stefano Sonzogni, con domicilio eletto presso il loro studio in Milano, piazza Castello, 19 Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Zinasco e di Pizzamiglio Andrea S.r.l.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2026 il dott. Roberto Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTOCon ricorso depositato in data 7 agosto 2025, Teknoservice S.r.l., gestore uscente del servizio di igiene urbana per i Comuni di cui in epigrafe, ha impugnato tutti gli atti della procedura di rinnovo di tale servizio, lamentando di essere stata illegittimamente collocata al secondo posto della graduatoria finale.In particolare, la società ricorrente ha contestato la validità dell’aggiudicazione impugnata, sotto i seguenti profili:- violazione della lex specialis di gara (nella fattispecie, del par. 20.3.1 del disciplinare di gara), dal momento che la società controinteressata, ove tale lex specialis fosse stata rispettata, avrebbe dovuto essere esclusa per assenza del requisito di capacità tecnica inerente ai pregressi servizi analoghi di raccolta e trasporto dei rifiuti, oltre che di gestione dei centri comunali di raccolta;- difetto/inadeguatezza di istruttoria sulle giustificazioni offerte dalla società aggiudicataria in ordine al costo del personale, indicato in una misura notevolmente inferiore (€ 778.576,15) rispetto a quello proposto dalla stazione appaltante (pari ad € 1.011.000,00);- violazione delle norme “in tema di assorbimento degli operai”, dal momento che la controinteressata, nella sua offerta tecnica, con il progetto di riassorbimento, si sarebbe impegnata ad “assorbire” tutto il personale alle dipendenze dell’appaltatore uscente, salvo poi decidere, in tesi, di “venir meno all’impegno assunto al momento della partecipazione”;- in ogni caso, incongruità della offerta presentata, in quanto il costo minimo del personale, posto ciò che è stato indicato dall’aggiudicataria nel piano di riassorbimento del personale, avrebbe dovuto essere pari ad almeno € 833.928,98 su base quinquennale;- violazione delle delibere di ARERA che imporrebbero all’operatore economico che giustifichi la propria offerta di tenere presente “il metodo MTR-2 Arera di remunerazione del capitale”;- erroneità dell’attribuzione di punteggio a ricorrente e controinteressata con riferimento ad alcuni criteri valutativi (criterio 1.2. Livello di efficacia di soluzioni innovative per monitorare il corretto conferimento dei rifiuti da parte delle utenze - criterio 1.3. Livello di efficacia del servizio di assistenza tecnica e amministrativa per individuare e sanzionare le utenze - criterio 4.1. Livello di contenimento della circolazione dei veicoli in virtù di un’adeguata organizzazione del calendario di raccolta - criterio 6.1. Livello di attendibilità dei dati della misurazione puntuale dei RUR ai fini dell’applicazione della TARI puntuale), a cui sarebbe conseguita un’indebita penalizzazione ai danni di Teknoservice.Si sono costituiti in giudizio il Comune di Zinasco e Pizzamiglio Andrea S.r.l., chiedendo il rigetto del ricorso, e la Sezione, pronunciandosi sulla proposta domanda cautelare, ha fissato udienza di discussione di merito senza sospendere gli atti impugnati, sul presupposto che “nella comparazione degli interessi, appaiono prevalere quelli dei Comuni appaltanti, trattandosi di garantire l’effettuazione dell’indispensabile svolgimento del servizio di igiene urbana, considerato altresì che, in caso di accoglimento del ricorso all’esito del giudizio di merito, la posizione della parte ricorrente potrà essere pienamente reintegrata”.La causa è stata infine trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 20 maggio 2026.Il Collegio deve preliminarmente accogliere l’istanza di autorizzazione, presentata dalla controinteressata, al deposito del nuovo documento costituito dalla sentenza resa dal Tribunale di Pavia in data 13 maggio 2026 e avente ad oggetto il contenzioso tra un lavoratore della gestione uscente del servizio per cui è causa e le due società che si sono nel frattempo succedute nell’esecuzione di tale servizio, ovvero le odierne ricorrente e controinteressata.Sussistono infatti i presupposti di cui all’art. 54, comma 1 c.p.a., e le controparti, alla udienza pubblica del 20 maggio 2026, hanno espressamente accettato il contraddittorio sulla nuova produzione documentale. Sempre preliminarmente, occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal Comune resistente.Secondo tale eccezione, nell’atto introduttivo del giudizio sarebbe assente l’esposizione sommaria dei fatti, prescritta come obbligatoria dall’art. 40, comma 1 lett. c) del codice del processo amministrativo.La doglianza è infondata, salvo quanto si preciserà con riguardo al quinto motivo di ricorso, sul semplice rilievo dell’assenza di sanzioni rispetto all’eventuale violazione della norma richiamata dalla difesa dell’amministrazione, posto che l’art. 40, comma 2 c.p.a. stabilisce l’inammissibilità dei soli “motivi proposti in violazione del comma 1, lettera d)”.D’altra parte, l’esposizione sommaria – e non analitica – dei fatti in ricorso deve necessariamente e intimamente correlarsi alla specificità delle ragioni su cui si fonda il ricorso stesso e non preclude alle difese - specie laddove la ricostruzione dello svolgimento ed esito della gara sia semplice, come nel caso di specie – di sviluppare unitariamente, dopo un breve accenno all’inquadramento fattuale del contenzioso, censure giuridiche e fatti a sostegno di tali censure.L’importante, per il giudicante, e prima ancora per le altre parti coinvolte nel giudizio, è di avere un quadro completo e autosufficiente delle doglianze svolte dal ricorrente e delle circostanze di fatto su cui si basano tali doglianze, non essendo affatto necessaria, molto spesso, una “intensa” descrizione di tutta la vicenda da cui origina il contenzioso, ivi compreso il resoconto su dettagli non rilevanti ai fini del decidere.Nel merito, il primo motivo di ricorso è infondato.L’art. 20.3.1 del disciplinare – relativo ai requisiti di capacità tecnica e professionale – chiedeva ai concorrenti di avere svolto:“a) negli ultimi dieci anni, almeno 2 servizi di raccolta domiciliare e trasporto di rifiuti urbani per un ambito territoriale con una popolazione annua servita di almeno 5.500 abitanti;b) negli ultimi dieci anni, almeno 2 servizi di gestione centri comunali di raccolta per un ambito territoriale con una popolazione media annua servita di almeno 5.500 abitanti”.Tra la ricorrente e le controparti la differenza di interpretazione di tale clausola sta nella necessità o meno che ciascuno dei due servizi previsti per le categorie individuate (raccolta domiciliare/trasporto di rifiuti urbani e gestione centri comunali di raccolta) sia stato svolto in un ambito territoriale di almeno 5.500 abitanti.Nel primo caso (necessità di due ambiti territoriali diversi per categoria) la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara – non avendo provato in sede di partecipazione il requisito -, nel secondo caso (sufficienza di un unico ambito territoriale complessivo per categoria) il requisito di capacità tecnica e professionale sarebbe da considerarsi soddisfatto.Ad avviso del Collegio, pur nell’ambiguità della formulazione letterale della norma in questione, l’interpretazione da seguire deve essere quella che rispetta il principio del favor partecipationis, anche in considerazione della proporzione tra territorio da servire a seguito dell’aggiudicazione (formato da circa 5.000 abitanti) e servizi pregressi dello stesso tipo.Ne consegue che i servizi per categoria da dimostrare come effettuati erano senz’altro due, ma che gli stessi non avrebbero dovuto essere svolti ciascuno per un ambito territoriale di 5.500 abitanti.In altri termini, laddove il disciplinare di gara indica quale ambito beneficiario dei due servizi svolti “un ambito territoriale con una popolazione annua servita di almeno 5.500 abitanti”, vuole stabilire che la somma di tali due servizi non può avere riguardato meno di quel numero complessivo di abitanti.L’ambito territoriale deve dunque essere letto come ambito territoriale complessivo – e non necessariamente unitario -, ovvero come somma di luoghi fisici che hanno ricompreso in sé, ai fini del servizio svolto, almeno 5.500 abitanti.Il primo motivo di ricorso è dunque infondato.Quanto alle censure contenute nel secondo e terzo motivo di ricorso, le stesse possono esaminate congiuntamente, dal momento che afferiscono tutte all’incongruità dell’offerta della controinteressata, in relazione al costo del personale indicato.Tali censure partono dal presupposto che l’aggiudicataria avrebbe indicato un ribasso consistente del costo della manodopera, rispetto alla proposta della stazione appaltante, tramite l’utilizzo di operai di profilo B (meno oneroso) piuttosto che di profilo A (più costoso), e violando il suo stesso piano di riassorbimento del personale già impiegato dal gestore uscente del servizio.Orbene, in sede di presentazione dei giustificativi alla offerta della controinteressata, la stazione appaltante ha effettivamente rilevato che i profili e i livelli di inquadramento ivi indicati non fossero corrispondenti a quelli previsti nell’Allegato n. 5 al disciplinare di gara, relativo al personale in servizio presso il gestore uscente.Ne era derivata dunque la necessità, secondo l’amministrazione procedente, di “fornire puntuali chiarimenti in merito alla coerenza tra l’impegno al riassorbimento del personale uscente e la strutturazione dei costi del personale indicati nei giustificativi, specificando altresì in che modo l’offerta possa ritenersi sostenibile sotto il profilo economico e conforme alla contrattazione collettiva nazionale applicabile”.Rispetto a tale ulteriore richiesta, la società controinteressata ha indicato che avrebbe impiegato il personale assorbito anche in altri appalti del medesimo tipo attualmente in sua gestione, con il risultato di assicurare da un lato il riassorbimento del personale del gestore uscente e dall’altro di garantire l’efficienza della propria operatività aziendale.Secondo la ricorrente, tuttavia, i presupposti di tale riscontro non sarebbero stati adeguatamente approfonditi dalla stazione appaltante, con connesso difetto di istruttoria ai sensi dell’art. 102, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023, posto che, sempre a dire della ricorrente, la giustificazione de qua, da un lato, non sarebbe mai stata offerta in precedenza, dall’altro, sarebbe stata “resa in violazione della clausola sociale”.Sostiene, in particolare, la difesa di Teknoservice S.r.l., che l’impresa che afferma di volere procedere al riassorbimento del personale uscente dovrebbe dare “dimostrazione puntuale della possibilità di riassorbire i lavoratori presso altri cantieri”, cosa che l’aggiudicataria non avrebbe fatto. Rileva a tal fine, peraltro, la nota di Pizzamiglio del 28 maggio 2025 (cfr. documento n. 14 allegato al ricorso), secondo cui del personale “uscente” soltanto un autista, per numero 228 ore, sarebbe stato applicato allo svolgimento del servizio per cui è causa, così da garantire la sostenibilità dei costi di gestione come esposta nell’offerta, mentre gli altri dipendenti già in servizio sarebbero stati ricollocati altrove, senza ulteriori specificazioni. La censura è complessivamente infondata.La norma richiamata dalla ricorrente (art. 102 del codice dei contratti pubblici vigente – “impegni dell’operatore economico”) impone alla stazione appaltante di verificare l’attendibilità, in sintesi, dei seguenti obblighi assunti dai concorrenti:- garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato;- garantire l'applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore;- garantire le stesse tutele economiche e normative per i lavoratori in subappalto rispetto ai dipendenti dell'appaltatore e contro il lavoro irregolare;- garantire le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate.Orbene, non risulta dagli atti acquisiti al fascicolo di causa – e dunque dalla documentazione utile prodotta in sede di gara – che l’impresa aggiudicataria non abbia assunto tali impegni, o che la stazione appaltante non abbia effettuato le opportune verifiche al riguardo.Piuttosto, premesso che l’art. 33 lett. B) del disciplinare di gara stabiliva l’obbligo di indicare il piano di riassorbimento del personale già presente in cantiere nell’offerta tecnica, occorre verificare il rispetto da parte dell’aggiudicataria dell’art. 23, comma 5, del Csa, secondo cui: «Al fine di promuovere la stabilità occupazionale nel rispetto dei principi dell’Unione Europea, e ferma restando la necessaria armonizzazione con l’organizzazione dell’operatore economico subentrante e con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste nel nuovo contratto, l’aggiudicatario del contratto di appalto è tenuto a assorbire prioritariamente nel proprio organico il personale già operante alle dipendenze dell’aggiudicatario uscente, come previsto dall’articolo 57 del Codice (…)» (cfr. doc. 1.2.1 depositato dalla società ricorrente).Secondo la tesi di Teknoservice S.r.l., tale clausola comporterebbe che l’aggiudicatario possa licenziare o trasferire il personale già in cantiere “solo nella evenienza in cui tale personale risulti superfluo per lo svolgimento delle mansioni contrattuali”, e “non anche al solo fine di risparmiare mediante la sua sostituzione con operai più economici”, come avrebbe invece inteso fare l’aggiudicataria.L’impostazione difensiva della ricorrente, per ciò che concerne l’odierno specifico contenzioso, non convince sotto un duplice aspetto.Innanzitutto, è pacifico che la libertà di organizzazione imprenditoriale può comprimere, a determinate condizioni, la necessità contrapposta di assicurare la stabilità occupazionale delle figure già operative nella gestione di un determinato servizio.Sotto questo profilo, dunque, il concorrente in una gara di appalto può fare le scelte che più ritiene opportune per minimizzare i costi del lavoro da rappresentare nell’offerta economica, ivi compresa la sostituzione parziale del personale già coinvolto nel cantiere – in quanto assunto dal precedente gestore – con personale proprio, con l’unico limite di reperire figure idonee alla mansioni da svolgere e di rispettare la congruità del trattamento retributivo complessivo da corrispondere in relazione ai contratti collettivi applicabili al caso di specie.In secondo luogo, la necessità di “assorbimento prioritario” del personale già impiegato dal gestore uscente può considerarsi compatibile – sempre nell’ottica di garantire all’imprenditore piena libertà organizzativa, anche al fine di eseguire al meglio le prestazioni oggetto dell’appalto – con la scelta di dislocare alcuni dei dipendenti protetti dalla clausola sociale in altre commesse gestite contestualmente dall’aggiudicataria.Non è dunque ravvisabile alcun difetto di istruttoria in capo alla stazione appaltante – in relazione a una presunta sottostima di costi non sostenibile – allorché la stessa, come avvenuto nella fattispecie per cui è causa, si ritenga “appagata” dai giustificativi di un operatore economico che chiarisca di avere contenuto i costi di lavoro sulla base delle premesse sopra effettuate (trasferimento parziale dei lavoratori già presenti in cantiere in altre gestioni).L’obiettivo della stazione appaltante deve infatti essere da un lato quello di verificare la sostenibilità dell’offerta nel suo complesso, dall’altro quello di verificare il rispetto delle regole poste alla base della gara.Nel caso in esame, la “manovra” sui costi della controinteressata avrebbe potuto considerarsi elusiva di tali regole soltanto se fosse stata dimostrata la violazione palese della clausola di assorbimento prioritario, dimostrazione che però è stata vanificata dalla condotta della stessa ricorrente, la quale ha pacificamente indicato successivamente alla gara profili lavorativi da “riassorbire” diversi rispetto a quelli di cui all’allegato 5 del Capitolato speciale di appalto (come evincibile dal documento n. 32 depositato dal Comune resistente in data 26 aprile 2026).Di conseguenza, la società aggiudicataria ha legittimamente riassorbito soltanto il personale che ha ritenuto utilmente utilizzabile, ai fini del contratto collettivo applicabile al caso di specie, per la prosecuzione del servizio di igiene urbana da assicurare (cfr., sul punto, anche quanto affermato dal Tribunale di Pavia nella sentenza depositata con documento n. 12 del 18 maggio 2026 dalla controinteressata).Va altresì precisato, ad abundantiam, e in relazione a quanto allegato dalla ricorrente nella sua memoria conclusionale - in ordine alle modifiche operate dalla controinteressata in sede di giustificazioni nella tabella prevista nel piano di riassorbimento – che la difesa di Pizzamiglio Andrea S.r.l. ha dimostrato che l’offerta dell’aggiudicataria sarebbe stata sostenibile anche nel caso di assorbimento di tutti e quattro i lavoratori indicati nell’Allegato 5 a base di gara.Le censure contenute nel secondo e nel terzo motivo di ricorso, così come argomentate e delimitate nei successi scritti difensivi, sono dunque da ritenersi integralmente infondate, non risultando dagli atti acquisiti al fascicolo di causa né elementi indicativi di una sottostima insostenibile dei costi di lavoro rappresentati ai fini dell’esecuzione dell’appalto, né un aggiramento delle norme sul riassorbimento prioritario dei lavoratori già impiegati per il medesimo servizio. Quanto al quarto motivo di ricorso, lo stesso risulta manifestamente infondato, sul semplice rilievo che nella lex specialis della gara per cui è causa non era rinvenibile nessuna clausola che obbligasse i concorrenti a dimostrare, nella giustificazione della propria offerta, la coerenza dell’utile dichiarato rispetto al metodo MTR-2 Arera di remunerazione del capitale.Resta da esaminare infine il quinto motivo di ricorso; nell’ambito di tale motivo, la società ricorrente ha censurato nello specifico alcune valutazioni effettuate dalla commissione nella comparazione tecnica tra l’offerta dell’esponente e quella dell’aggiudicataria.Tuttavia, non risulta dall’atto difensivo che ha introdotto il presente giudizio alcuna descrizione anche solo sommaria dello sviluppo della procedura sul punto e di quale sia stata l’attribuzione finale di punteggio all’offerta tecnica e all’offerta economica.Tali dati sono ricavabili esclusivamente dalla lettura della documentazione depositata nel fascicolo di causa, lettura peraltro che il Giudicante ha dovuto compiere in via autonoma, non essendo stato effettuato alcun riferimento ai singoli atti integranti tale documentazione da parte del ricorrente.La suddetta condotta processuale, pur non arrivando a integrare la nullità del ricorso ex art. 44, comma 1 lett. b) c.p.a., viola senz’altro l’art. 40, comma 1 lett. c) del medesimo codice e contribuisce a determinare l’inammissibilità per perplessità e indeterminatezza dei motivi volti a contestare le valutazioni tecniche della stazione appaltante.Non vi è infatti dubbio che l’ “aggressione” parcellizzata ai punteggi attribuiti dall’amministrazione deve, da un lato, indicare il risultato utile finale e complessivo che deriverebbe dall’accoglimento del motivo di ricorso, e, dall’altro, individuare elementi oggettivi dai quali sarebbe desumibile l’abnormità del giudizio espresso dalla commissione giudicatrice.Nel caso in esame non risulta presente la prima indicazione (ai fini della prova di resistenza) né adeguata l’individuazione dei “temi critici”, per cui il motivo deve considerarsi complessivamente inammissibile e comunque infondato nel merito, in quanto inidoneo a rimettere in discussione la valutazione discrezionale operata dalla stazione appaltante.Il ricorso deve dunque essere integralmente respinto, mentre le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti, in ragione della peculiarità e parziale novità di alcune delle questioni esaminate. P.Q.M.il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFrancesca SalvatoreRoberto Lombardi