urn:nir:tar.lombardia;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20250049420260722112710743.xml20250049420260722112710743.docm202500494\202500494.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\44 Gabriele Nunziata\Sentenza00:00:00Luigi Rossetti22/07/2026 17:34:0623/07/2026NNVeroIn caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAGabriele Nunziata, PresidenteStefano Celeste Cozzi, ConsigliereLuigi Rossetti, Referendario, Estensore per l'annullamento- dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 19 Dicembre 2024;- della relazione n. -OMISSIS- del 17 Ottobre 2024;- della nota comunale n. -OMISSIS- del 17 Gennaio 2025;- di ogni altro atto e/o provvedimento comunque presupposto e/o connesso e/o conseguenziale ancorché, allo stato, non conosciuto. sul ricorso numero di registro generale 494 del 2025, proposto da -OMISSIS-di -OMISSIS- & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Tiziano Giovanelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso Plebisciti n. 13; Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Fossati, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso di Porta Vittoria 28; Parco Agricolo Sud -OMISSIS-, Citta-OMISSIS- Metropolitana di -OMISSIS-, Consorzio Bonifica -OMISSIS- -OMISSIS-, non costituiti in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di -OMISSIS-;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2026 il dott. Luigi Rossetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTOLa società ricorrente è proprietaria di un compendio immobiliare, ricadente nel Parco Agricolo Sud -OMISSIS-, nel Comune di -OMISSIS- adibito ad attività di riparazione, noleggio e vendita di carrelli elevatori e altri veicoli industriali.A partire dall’anno 2003, la -OMISSIS- realizza abusivamente un capannone in struttura metallica prefabriccata lungo la SP ex SS 415 “-OMISSIS- -OMISSIS-”.A seguito di accertamento della Polizia Locale, il Comune di -OMISSIS-, con ordinanza n. -OMISSIS- ordinava la sospensione dei lavori e la riduzione in pristino. La società ricorrente impugnava l’ordinanza, unitamente ad altri atti (nota comunale del 19 marzo 2004, diffida ad adempiere del 19 marzo 2004, verbale di verifica del 14 gennaio 2005 e l’atto di accertamento dell’inadempimento del 20 gennaio 2005).In data 26/27 gennaio 2005, veniva presentata istanza di sanatoria per alcune opere edilizie (un capannone e altre strutture), ai sensi della L. 308/2004. Il Parco Agricolo Sud -OMISSIS- (PASM) esprimeva parere negativo. Tale diniego veniva impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il quale, con decreto del 12 dicembre 2016, accoglieva il ricorso e annullava il provvedimento del PASM per un vizio procedimentale, ossia la mancata acquisizione del parere della Soprintendenza. Il procedimento di sanatoria non veniva tuttavia riavviato.Nel frattempo, con sentenza n.-OMISSIS-del 2009 questo TAR rigettava il ricorso e i motivi aggiunti avverso l’ordinanza n. -OMISSIS-. La pronuncia veniva successivamente confermata dal giudice d’appello con sentenza n. -OMISSIS-.Nel periodo 2017/2019, l’area di proprietà della società veniva interessata da due importanti progetti di opere pubbliche: uno a cura del Consorzio Bonifica -OMISSIS- -OMISSIS- e uno della Città Metropolitana di -OMISSIS- per la riqualificazione della S.P. ex S.S. -OMISSIS- “-OMISSIS-”, con conseguente immissione in possesso di una parte dell’area della ricorrente.In assenza di attività demolitoria di cui alla precedente ingiunzione, la società ricorrente realizzava ulteriori interventi quali il tamponamento delle pareti esterne, la copertura del tetto del capannone nonché l’installazione di impianto di videosorveglianza e sistema di allarme.Il Comune di -OMISSIS-, con atto del 26 febbraio 2019, notificava alla ricorrente una diffida a rimuovere materiali e ripristinare lo stato dei luoghi su una porzione di area che asseriva essere stata acquisita al patrimonio comunale con l’accertamento del 20 gennaio 2005. A seguito di ciò, il Comune emetteva l’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-, notificata alla società ricorrente in data 30 maggio 2019. La -OMISSIS-presentava istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001, che veniva prima dichiarata inammissibile e poi negata dal Comune. Tutti questi atti sono stati impugnati dalla società con un nuovo ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, tuttora pendente.In pendenza del ricorso straordinario, il Comune di -OMISSIS- ha adottato l’ordinanza n. -OMISSIS-del 19 dicembre 2024, oggetto del presente giudizio. Con tale atto il Comune ha accertato una serie di opere aggiuntive rispetto a quella di cui all’ordinanza n. -OMISSIS-del 2019, la cui consistenza risulta rappresentata nel verbale di sopralluogo del 17 ottobre 2024. Con la nuova ordinanza demolitoria il Comune di -OMISSIS-, nello specifico, ha: (i) ingiunto la demolizione delle opere già oggetto dell’ordinanza n. -OMISSIS-e di ulteriori opere nel frattempo realizzate, fissando un termine di 90 giorni; (ii) ingiunto di non utilizzare l’area di mq 1272, asseritamente acquisita al patrimonio comunale nel 2005; (iii) irrogato una sanzione pecuniaria di € 20.000,00 ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. 380/2001, da versare entro 30 giorni; (iv) avvertito che, in caso di inottemperanza, avrebbe irrogato un’ulteriore sanzione di € 20.000,00 e avrebbe acquisito al patrimonio pubblico un’ulteriore superficie di mq 675. A questo provvedimento seguiva la nota del 17 gennaio 2025, con cui si trasmetteva il bollettino per il pagamento della sanzione.Con ricorso, munito d’istanza cautelare, notificato in data 17 febbraio 2025 e regolarmente depositato, la società ha impugnato gli atti in epigrafe meglio precisati, articolando i seguenti motivi di diritto.I) Illegittimità dell’ordinanza del 19 Dicembre 2024 per violazione e/o falsa applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 6 Giugno 2001, n. 380. Violazione della legge 7 Agosto 1990, n. 241 ed eccesso di potere per carenza di istruttoria e mancanza di motivazione.Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta che l’ordinanza impugnata sarebbe radicalmente illegittima in quanto fondata su un presupposto giuridico e fattuale inesistente: l’avvenuta acquisizione di una parte dell’area al patrimonio comunale. Nello specifico, si deduce che l’Amministrazione non avrebbe mai formalmente perfezionato l’atto di acquisizione asseritamente avvenuto nel 2005. Mancherebbe un provvedimento amministrativo che definisca con precisione “l’oggetto dell’acquisizione al patrimonio comunale attraverso la quantificazione e la perimetrazione dell’area sottratta al privato”. Tale carenza, secondo la prospettazione di parte, vizierebbe insanabilmente tutti gli atti successivi che si fondano sulla presunta demanialità del bene, inclusa l’ingiunzione a non utilizzare l’area e l’ordine di demolizione.Inoltre, le “opere aggiuntive” contestate dall’Amministrazione non sarebbero soggette a permesso di costruire, ma rientrerebbero nell’ambito dell’attività edilizia libera ai sensi dell’art. 6 del D.P.R. 380/2001, trattandosi di interventi finalizzati a proteggere i beni aziendali e a garantire la sicurezza contro i furti.L’istruttoria del Comune sarebbe viziata da una palese contraddittorietà, in quanto l’Ente avrebbe continuato per anni a richiedere e incassare l’IMU sulla medesima area che ora dichiara di aver acquisito al proprio patrimonio, dimostrando di non considerarla di sua proprietà ai fini fiscali.II) Illegittimità dell’ordinanza del 19 Dicembre 2024 e della nota comunale del 17 Gennaio 2025 per violazione della legge 24 Novembre 1981, n. 689. Violazione e/o falsa applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 6 Giugno 2001, n. 380 e della legge 7 Agosto 1990, n. 241 ed eccesso di potere per carenza di istruttoria e mancanza di motivazione.Con il secondo motivo di ricorso la società ricorrente contesta l’illegittimità della sanzione pecuniaria di € 20.000,00 e della successiva richiesta di pagamento. Secondo la prospettazione dell’istante la sanzione pecuniaria, ricollegata all’inottemperanza alla precedente ordinanza di demolizione del 2019, sarebbe illegittima in quanto il diritto alla riscossione da parte dell’Amministrazione si sarebbe prescritto per decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 28 della L. 689/1981.In ogni caso, l’ordinanza del 2019 è attualmente oggetto di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la cui pendenza dovrebbe sospenderne l’esecutività e, di conseguenza, l’applicabilità di sanzioni per la sua inottemperanza.L’ulteriore sanzione di € 20.000,00, minacciata in caso di mancato rispetto della nuova ordinanza del 2024, sarebbe illegittima in quanto irrogata in via preventiva, prima ancora della scadenza del termine di 90 giorni concesso per l’adempimento e della constatazione dell’eventuale inottemperanza.III) Illegittimità dell’ordinanza del 19 Dicembre 2024 per violazione e/o falsa applicazione del decreto del Presidente della Repubblica 6 Giugno 2001, n. 380. Violazione della legge 7 Agosto 1990, n. 241 ed eccesso di potere per carenza di istruttoria e mancanza di motivazione.Con il terzo motivo, la ricorrente contesta la legittimità della parte dell’ordinanza che minaccia, in caso di inottemperanza, l’acquisizione di un’ulteriore area di 675 mq. Si deduce che anche tale minaccia si fonderebbe sul presupposto errato della pregressa acquisizione del 2005. L’avvertimento di un’acquisizione “integrativa” sarebbe privo di fondamento giuridico atteso che l’atto originario da integrare (accertamento n.-OMISSIS- del 20 gennaio 2005), secondo la prospettazione della ricorrente, sarebbe inesistente o illegittimo. L’area asseritamente acquisita sarebbe già stata interessata dai lavori pubblici per l’allargamento della “-OMISSIS-” e per le opere idrauliche sulla roggia “-OMISSIS-”, che avrebbero già comportato una significativa riduzione della proprietà della ricorrente e la demolizione di un edificio. L’Amministrazione comunale dimostrerebbe una grave carenza di istruttoria e una “disinvolta noncuranza” ignorando completamente le profonde trasformazioni e le riduzioni subite dall’area a causa dei predetti lavori.La società ricorrente, inoltre, chiede l’esibizione dei rilievi menzionati nelle premesse dell’ordinanza impugnata nel presente giudizio, delle planimetrie del Parco Agricolo Sud delle aree delimitate dall’art. 1, comma 1, lettera a), della legge regionale 13 Dicembre 2022, n. 29, gli elaborati progettuali afferenti ai lavori di allargamento della “-OMISSIS-” e alle opere idrauliche sulla roggia “-OMISSIS-”, la nomina di consulenti tecnici e/o verificatori per stabilire ed accertare l’effettiva procedibilità della “acquisizione dell’area” di cui si verte.La -OMISSIS-, in data 07.03.2025, deposita memoria insistendo nelle proprie conclusioni.Con ordinanza dell’11 marzo 2025 la Sezione dispone che il Comune provveda a depositare “apposita relazione con gli eventuali documenti”.In data 13 marzo 2025 la società ricorrente chiede una proroga di 150 giorni del termine per la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, ai sensi dell’art. 31 comma 3 d.P.R. 380/2001.In data 25.03.2025 si costituisce il Comune di -OMISSIS- con atto di mera forma, contestando l’ammissibilità, la ricevibilità e la fondatezza di ogni pretesa di parte ricorrente.In data 07 aprile 2025 il Comune provvede a depositare articolata relazione sui fatti di causa.Con memoria del 30 aprile 2025 la difesa comunale integra le proprie argomentazioni difensive, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso, sia per violazione del principio di alternatività sancito dall’art. 8, comma 2, del D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, sia in ragione della sopravvenuta carenza d’interesse, avendo la società ricorrente presentato al Comune un’istanza di proroga a 150 giorni del termine di 90 giorni previsto per dare ottemperanza all’ingiunzione demolitoria impugnata. Nel merito contesta la fondatezza delle doglianze. Con ordinanza n.-OMISSIS- del 06 maggio 2025 la Sezione accoglie l’istanza cautelare.In vista dell’udienza pubblica di trattazione del merito, le parti si scambiano memorie e repliche.All’udienza pubblica dell’11 giugno 2026 l’affare viene trattenuto in decisione.DIRITTO1. Il ricorso ha ad oggetto l’ordinanza n. -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS- del 19 dicembre 2024, la relazione tecnica prot. n. -OMISSIS-del 17 ottobre 2024 e la successiva nota comunale n. -OMISSIS- del 17 gennaio 2025, con cui il Comune di -OMISSIS- ha ingiunto a -OMISSIS- la demolizione di opere ritenute abusive realizzate sul compendio sito in -OMISSIS-, foglio -OMISSIS- mappale -OMISSIS-, ha vietato l’uso dell’area indicata come già acquisita al patrimonio comunale, ha irrogato la sanzione pecuniaria di euro 20.000 ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 e ha preannunciato, in caso di ulteriore inottemperanza, l’acquisizione di ulteriori mq 675 ai sensi dell’art. 31, comma 6, d.P.R. n. 380/2001 2. In via preliminare, il Collegio è chiamato a scrutinare l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, sollevata dal Comune, in ragione della presentazione, da parte della ricorrente, di un’istanza di proroga del termine assegnato per la demolizione.2.1 L’eccezione non è fondata.L’assunto difensivo dell’amministrazione, secondo cui la richiesta di proroga implicherebbe un riconoscimento della legittimità dell’ordinanza impugnata e varrebbe quale sostanziale acquiescenza alla stessa, non può essere condiviso.Ad avviso del Collegio, l’istanza di proroga del termine per ottemperare all’ordine demolitorio non integra, di per sé, né acquiescenza al provvedimento sanzionatorio né rinuncia alla tutela giurisdizionale, risolvendosi piuttosto in un comportamento prudenziale e conservativo, volto a evitare le conseguenze più gravose derivanti dall’immediata esecutività dell’ordine nelle more della definizione del giudizio.La richiesta di differimento del termine di adempimento costituisce espressione della necessità del privato di gestire il rischio connesso alla permanenza dell’efficacia dell’ingiunzione demolitoria, senza che da ciò possa inferirsi univocamente l’accettazione della legittimità dell’atto o la cessazione dell’interesse al suo annullamento. La presentazione dell’istanza di proroga non appare incompatibile con la persistente volontà di contestare in sede giurisdizionale il provvedimento repressivo, proprio perché diretta soltanto a scongiurare, in via cautelativa, gli effetti pregiudizievoli della mancata ottemperanza.Del resto, la permanenza dell’interesse a ricorrere va apprezzata in relazione alla perdurante efficacia lesiva dell’ordinanza impugnata: finché essa conserva la propria forza esecutiva ed è idonea a produrre effetti sfavorevoli nella sfera giuridica del destinatario, l’interesse all’annullamento resta attuale e concreto. La mera presentazione di un’istanza di proroga non elimina tale lesione, né determina alcuna incompatibilità logico-giuridica con la coltivazione del gravame.Né può attribuirsi alla suddetta istanza il significato di comportamento concludente incompatibile con la volontà di impugnare, posto che, in materia edilizia, la richiesta di proroga si colloca sul distinto piano dell’eventuale modulazione temporale dell’adempimento e non su quello della contestazione della legittimità dell’ordine. Va pertanto escluso che la proposizione dell’istanza di proroga possa essere interpretata in senso restrittivo del diritto di agire in giudizio, costituzionalmente garantito, o possa condurre a ravvisare una sopravvenuta carenza di interesse in assenza di un atto inequivoco di rinuncia all’impugnazione o di un fatto satisfattivo idoneo a rimuovere la lesione dedotta.L’eccezione deve quindi essere respinta.3. Occorre, quindi, sottoporre a disamina l’ulteriore eccezione di inammissibilità per violazione del principio di alternatività tra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e ricorso giurisdizionale, in ragione della pendenza del ricorso straordinario proposto dalla medesima società il 23 settembre 2019 avverso l’ordinanza n. -OMISSIS-, la nota comunale del 26 giugno 2019 e il diniego di sanatoria del 30 luglio 2019.3.1 L’eccezione è parzialmente fondata.La pendenza del ricorso straordinario del 23 settembre 2019 risulta documentalmente comprovata dagli atti di causa; risulta inoltre che, alla data di introduzione del presente giudizio, l’istruttoria ministeriale fosse ancora in corso e che il parere conclusivo del Consiglio di Stato non fosse ancora intervenuto. L’art. 8, comma 2, d.P.R. n. 1199/1971 dispone che: “Quando l’atto sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale, non è ammesso il ricorso straordinario da parte dello stesso interessato.”La giurisprudenza, secondo un orientamento ormai consolidato, interpreta tale regola in senso sostanziale, ritenendo che la preclusione operi non solo in caso di identità formale dell’atto, ma anche quando le due impugnative, pur rivolte contro atti distinti, presentino identità della res controversa, del bene della vita perseguito o un rapporto di presupposizione e consequenzialità tale da esporre l’ordinamento al rischio di decisioni contrastanti (Cons. di Stato, Sez. II, 22 luglio 2022, n. 6471, Cons. di Stato, Sez. VII, 18 gennaio 2024, n.591; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. IIQ, 18 dicembre 2024, n.22930). In particolare, è stato affermato che il giudizio già pendente avverso l’atto presupposto esercita una vis attractiva sugli atti successivi impugnati in sede diversa, ma solo nella misura in cui l’impugnazione successiva faccia valere vizi derivati del primo atto o riproponga le medesime questioni di fatto e di diritto (Cons. di Stato, 591/2024, cit.; Consiglio di Stato, Sez. III, 07 gennaio 2020, n. 112; T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 02 agosto 2023, n.649; T.A.R. Catania, Sez. III, 01 dicembre 2022, n.3133).Il principio, tuttavia, non può essere applicato secondo modalità tali da comprimere irragionevolmente l’effettività della tutela quando il nuovo giudizio concerna atti autonomi, fondati su fatti sopravvenuti non deducibili nel precedente rimedio.3.2 Nel caso di specie, la sequenza procedimentale mostra, da un lato, una chiara connessione tra l’ordinanza n. -OMISSIS- e la pregressa ordinanza n. -OMISSIS-, essendo la prima espressamente costruita anche sul richiamo alla vicenda repressiva anteriore, all’accertamento di inottemperanza del 29 maggio 2020 e all’assetto proprietario derivante dall’accertamento comunale n. -OMISSIS- del 20 gennaio 2005.Dall’altro lato, però, la stessa ordinanza oggi impugnata si fonda su un nuovo sopralluogo del 26 settembre 2024 e su una distinta relazione tecnica del 17 ottobre 2024, che descrivono opere ulteriori, materialmente realizzate in epoca successiva al sopralluogo del 29 maggio 2020; ciò emerge sia dalla descrizione tecnica degli interventi sia dalla stessa dichiarazione del sig. -OMISSIS-, richiamata nella relazione comunale, secondo cui tali opere sono state eseguite successivamente al 29 maggio 2020 .Le opere così accertate comprendono, tra l’altro, la chiusura integrale dell’ “Edificio B” con pannelli sandwich, l’inserimento di pannelli basculanti motorizzati, nuove aperture, vano di collegamento con l’edificio principale, recinzione, zoccolo in calcestruzzo, muro portante in laterizi e la demolizione dell’ “Edificio C” tra il 2023 e il 2024.Ne deriva che il presente giudizio investe un atto solo in parte dipendente dalla precedente vicenda oggetto del ricorso straordinario, poiché per altra parte concerne accertamenti nuovi e fatti sopravvenuti, ontologicamente non deducibili nel gravame straordinario proposto nel 2019. Da quanto precede discende che l’eccezione di inammissibilità per violazione del principio di alternatività non può essere accolta in termini radicali, tali da travolgere integralmente il ricorso.3.3 In applicazione dei principi sopra richiamati, devono infatti ritenersi inammissibili soltanto le censure con cui la ricorrente ripropone in questa sede giurisdizionale questioni già devolute al Presidente della Repubblica o deduce l’illegittimità dell’ordinanza n. -OMISSIS-in via meramente derivata dai vizi dell’ordinanza n. -OMISSIS-, della nota del 26 giugno 2019 e del diniego di sanatoria del 30 luglio 2019.Rientrano in tale area preclusa, in particolare: (i) le doglianze relative alla mancata allegazione e disponibilità della planimetria catastale dell’area asseritamente acquisita nel 2005 (si tratta, invero, di tema non solo espressamente posto a fondamento del ricorso straordinario, ma già sottoposto al vaglio giurisdizionale, conclusosi con la sentenza del Consiglio di Stato, n. -OMISSIS- che ne ha sancito la legittimità); ii) le censure con cui si sostiene, in riferimento alle opere oggetto dell’ordinanza n. -OMISSIS-, che esse integrassero attività edilizia libera o comunque non richiedessero permesso di costruire.Su tali profili, l’esame del merito da parte di questo Tribunale si risolverebbe in un’indebita duplicazione dello scrutinio già pendente in sede straordinaria, in contrasto con la ratio del principio di alternatività.3.4 Sono invece ammissibili le censure rivolte contro i vizi propri dell’ordinanza n. -OMISSIS-, ossia quelle concernenti le nuove opere accertate nel 2024, la nuova sanzione pecuniaria, il nuovo avvertimento acquisitivo relativo a ulteriori mq 675 e, più in generale, i profili procedimentali e sostanziali autonomamente riferibili al nuovo provvedimento.4. Nel merito dei profili ammissibili, il ricorso è solo in parte fondato.5. Il primo e il terzo motivo di ricorso, nell’ambito delle questioni ammissibili, possono essere congiuntamente esaminati.Essi si rivelano infondati.5.1 L’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 dispone che sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso o di volumi dotati di autonoma rilevanza e utilizzabilità, e prevede per tali interventi l’ingiunzione a demolireLa relazione tecnica del 17 ottobre 2024 descrive in modo analitico le opere accertate nel sopralluogo del 26 settembre 2024: tamponamento integrale dell’edificio B con pannelli sandwich, formazione di zoccolo in calcestruzzo, nuove aperture, installazione di portoni basculanti, quadro elettrico, impianto di illuminazione, sistema di videosorveglianza, vano di collegamento fra edifici, recinzione e muro in laterizio, con incremento di SLP pari a mq 138,40. Sulla base di tali elementi, il Comune ha qualificato gli interventi nel loro insieme come “nuova costruzione” soggetta a permesso di costruire, escludendo la riconducibilità all’edilizia libera. Nella Relazione del 17 ottobre 2024 si legge espressamente che “Complessivamente tali interventi si configurano come ‘nuova costruzione’ di cui all’art 3 comma 1 lettera e) del DPR 380/01 soggette al rilascio di Permesso di Costruire di cui all’art.10 del medesimo DPR 380/01.”5.1.1 Tale qualificazione resiste alle censure svolte dalla ricorrente. Per le opere del periodo 2020-2024, le puntuali risultanze tecniche versate in atti consentono di ritenere che il Comune abbia proceduto a una valutazione unitaria delle opere, considerandole non come meri elementi precari o minimali, ma come interventi inscindibilmente diretti al completamento e alla piena funzionalizzazione di un manufatto produttivo abusivo. In mancanza di elementi tecnici contrari di pari consistenza probatoria, tali risultanze non risultano superate dalla prospettazione difensiva della ricorrente, la quale insiste sulla natura di edilizia libera di alcune componenti senza confrontarsi adeguatamente con l’effetto complessivo dell’intervento accertato. Il complesso del materiale istruttorio richiamato dall’amministrazione - verbali di sopralluogo, documentazione fotografica, tavole tecniche e rilievi aerei - evidenzia un progressivo completamento e consolidamento del manufatto, incompatibile con la prospettazione difensiva della mera edilizia libera.Ne consegue l’infondatezza della censura, per la parte riferita alle opere nuove del 2020-2024, con cui si deduce l’erronea applicazione degli artt. 10 e 31 d.P.R. n. 380/20015.2 Neppure sussiste il denunciato difetto di istruttoria. L’ordinanza impugnata richiama la relazione del 17 ottobre 2024, i sopralluoghi precedenti, il verbale del 29 maggio 2020 e gli elementi catastali e trascrittivi concernenti l’area; essa, pertanto, espone il presupposto fattuale dell’abuso e la ragione giuridica del potere esercitato con motivazione per relationem pienamente intelligibile. Del resto, gli atti repressivi edilizi hanno natura vincolata, essendo ancorati all’accertamento dell’abuso. Sul punto la documentazione versata dal Comune richiama il principio secondo cui l’ordine di demolizione è un atto vincolato ancorato esclusivamente alla sussistenza di opere abusive. Nel caso di specie, l’abusività delle opere nuove è stata puntualmente accertata e descritta, sicché non è ravvisabile la dedotta insufficienza motivazionale.5.3 Quanto alla dedotta incertezza sull’area già acquisita al patrimonio comunale, la censura non coglie nel segno con riferimento ai vizi propri dell’atto del 2024. L’ordinanza impugnata richiama il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 20 gennaio 2005 (Allegato n. 2 della Relazione depositata dal Comune in data 07.04.2025) e la relativa trascrizione del 30 luglio 2005. La nota di trascrizione prodotta in giudizio identifica inoltre l’area con indicazione della consistenza complessiva di circa mq 1.272, delle porzioni catastali interessate (foglio -OMISSIS-, particella -OMISSIS- parte), dei confini e delle opere abusive insistenti sul compendio. In tale contesto, non è ravvisabile, ai fini del presente giudizio, quell’assoluta indeterminatezza del bene che la ricorrente assume a fondamento dell’illegittimità dell’ordine di demolizione del 2024.5.4 Parimenti infondata è la doglianza fondata sulle interferenze con i lavori pubblici relativi alla -OMISSIS- e agli interventi del Consorzio di bonifica. Sul punto, il Comune ha specificamente dedotto richiamando la relazione comunale e le tavole progettuali depositate, che dimostrano l’assenza di interferenza impeditiva rispetto all’esecuzione delle misure ripristinatorie. Gli atti istruttori prodotti dall’amministrazione comprendono, infatti, le tavole del progetto esecutivo del raddoppio della -OMISSIS- e il verbale di stato di consistenza, dai quali risulta che gli abusi insistono al di fuori dell’area espropriata. Le allegazioni della ricorrente, per contro, non superano sul piano probatorio tale ricostruzione e non evidenziano un concreto impedimento giuridico o materiale idoneo a paralizzare il potere repressivo.Né può essere condivisa la richiesta di ulteriore attività istruttoria o di consulenza tecnica. Le produzioni in atti - e segnatamente la relazione tecnica del 17 ottobre 2024, l’ordinanza impugnata, la nota di trascrizione, le tavole progettuali e gli altri documenti depositati in adempimento dell’ordine istruttorio - forniscono un quadro fattuale sufficientemente definito, tale da non rendere necessario alcun supplemento istruttorio.5.5 Infine, con riguardo all’indicazione dell’ulteriore area di mq 675, l’ordinanza del 19 dicembre 2024 non dispone un’immediata acquisizione, ma si limita ad avvisare che, in caso di futura inottemperanza, “si procederà ai sensi dell’art.31 comma 6 del DPR380/01 ad acquisire al patrimonio dell’Amministrazione ... ulteriori mq.675 come individuati dalla tav.02 allegata”. La censura, dunque, nella parte in cui prospetta l’attuale illegittimità di una acquisizione non ancora perfezionata, si rivela comunque priva di decisività rispetto al contenuto dispositivo immediatamente lesivo dell’atto, fermo restando che l’area ulteriore è stata sin d’ora individuata mediante rinvio alla tavola allegata.5.6 Egualmente infondata è la censura con cui si contesta al Comune l’incasso dell’IMU con riferimento ad un’area che lo stesso Comune asserisce essere propria. Si tratta di circostanza che è stata prospettata dalla ricorrente come elemento sintomatico di una pretesa incoerenza dell’azione amministrativa.Ad avviso del Collegio, l’elemento fiscale non assume carattere decisivo nel presente giudizio, essendo la controversia incentrata sulla repressione degli abusi edilizi, senza alcuna valenza determinante rispetto ai vizi propri dell’ordinanza n. -OMISSIS-. Ne consegue che l’allegazione di versamenti effettuati nel tempo non è sufficiente, da sola, a infirmare la distinta disciplina amministrativa concernente l’abuso edilizio e i connessi effetti repressivi.5.7 Il primo e il terzo motivo vanno pertanto respinti.6. Il secondo motivo di ricorso risulta, invece, fondato nei seguenti termini.6.1 Con l’ordinanza n. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS- del 19 dicembre 2024, il Comune di -OMISSIS- ha irrogato a -OMISSIS- la sanzione amministrativa pecuniaria di € 20.000,00 ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nella misura massima prevista per gli abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’art. 27 del medesimo d.P.R., richiamando espressamente la precedente ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- del 20 maggio 2019, notificata alla ricorrente in data 30 maggio 2019. Nel provvedimento impugnato, difatti, così si legge: “DATO ATTO che l’ordinanza n.-OMISSIS- non è stata ottemperata come rilevato dalla Polizia Locale col verbale del 29 maggio 2020, prot. n. 8266; IRROGA la sanzione amministrativa pecuniaria di importo pari a € 20.000,00 (Euro ventimila/00), prevista dall’art.31 comma 4bis del DPR380/01 in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27 del medesimo DPR380/01 da versare entro 30 giorni dal ricevimento del presente atto”.6.2 La ricorrente osserva che la sanzione irrogata nel 2024 si riferisce all’inottemperanza maturata rispetto all’ordine demolitorio del 2019. Il diritto del Comune ad irrogare la sanzione pecuniaria, pertanto, risulterebbe prescritto ai sensi dell’art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689.6.3 La censura investe direttamente l’esatta qualificazione giuridica dell’illecito sanzionato dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 e della decorrenza del termine di prescrizione quinquennale applicabile. L’ Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 16, ha chiarito che si tratta di sanzione irrogata “a causa del mancato adempimento all’ordine di demolire, ossia in ragione di un illecito ad effetti permanenti, che si consuma con lo scadere del termine di 90 giorni assegnato dall’autorità amministrativa con l’ordine di demolizione: il loro presupposto è l’accertamento dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione.”. E ancora: “Deve, pertanto, concludersi nel senso che si è in presenza di un illecito ad effetti permanenti, in quanto la perdita del bene abusivo e dell’area di sedime consegue all’inerzia nel demolire protrattasi oltre il termine di 90 giorni assegnato dall’autorità. Come sopra evidenziato, l’acquisto del bene avviene ope legis, sicché l’atto di accertamento dell’inottemperanza ha natura dichiarativa.”Risulta per tale via cristallizzato il principio secondo cui l’inottemperanza all’ordine di demolizione si consuma istantaneamente con lo scadere del termine assegnato per l’esecuzione - ordinariamente 90 giorni dalla notificazione dell’ingiunzione -, pur producendo effetti che permangono nel tempo. L’illecito non è, pertanto, di natura permanente nel senso tecnico del termine (nel qual caso la condotta antigiuridica perdurerebbe ininterrottamente e la prescrizione decorrerebbe solo dalla sua cessazione), ma è un illecito istantaneo ad effetti permanenti, nel quale il fatto costitutivo si perfeziona e si esaurisce in un momento determinato e identificabile: la scadenza del termine di ottemperanza.Tale qualificazione è stata successivamente confermata e applicata dalla giurisprudenza amministrativa successiva alla pronuncia plenaria. Sul punto è stato ribadito che: “l’illecito sanzionato si è consumato con il decorso del termine di novanta giorni assegnato per la demolizione ed è stato oggetto di accertamento con il verbale” precisando altresì che il verbale di accertamento dell’inottemperanza ha “valore meramente dichiarativo e non costitutivo di un effetto che si produce automaticamente ope legis”(Cons. di Stato, Sez. VII, 10 settembre 2025, n. 7272), con la conseguenza che il momento rilevante per la decorrenza di ogni termine - ivi compreso quello prescrizionale - è la scadenza dei 90 giorni, e non la data del formale accertamento da parte dell’amministrazione.6.4 Quanto all’applicabilità della prescrizione quinquennale, l’art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dispone che “il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”.Come chiarito dall’Adunanza Plenaria n. 16/2023, la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 ha natura afflittiva e finalità di prevenzione generale e speciale, “mirando a dissuadere dalla commissione degli illeciti edilizi e a salvaguardare il territorio nazionale:  il comma 4-bis sanziona chi non si è adoperato per porre rimedio alle conseguenze derivanti dagli abusi realizzati direttamente o a causa della mancata vigilanza sui propri beni”, con conseguente generalizzata applicazione della legge n. 689/1981 in virtù della clausola generale di cui all’art. 12. La stessa Adunanza Plenaria ha riconosciuto che la sanzione pecuniaria de qua soggiace al regime previsto per le sanzioni pecuniarie dalla legge n. 689/1981.Sul punto, anche la giurisprudenza di merito più recente afferma che: “va dato seguito a quell’indirizzo giurisprudenziale che ritiene che la disposizione dettata dall’art. 28 della legge n. 689/1981 sia applicabile anche alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate ai sensi dell’art. 31, co. 4-bis d.P.R. n. 380/2001 [...] la violazione sanzionata è rappresentata dal decorso del termine di novanta giorni dall’ingiunzione di demolizione senza che il suo destinatario abbia provveduto al ripristino dello status quo ante; [...] l’illecito in esame costituisce un illecito istantaneo ad effetti permanenti e, pertanto, la prescrizione inizia a decorrere dal momento del suo perfezionamento, costituito dall’inutile decorso del termine di legge” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. IIQ, 05 gennaio 2026, n. 118, Cfr.  T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. IV, 3 ottobre 2024, n. 2755; T.A.R. Campania, Napoli, 2 febbraio 2024, n. 861).6.5 Con riguardo alla fattispecie concreta, l’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- del 20 maggio 2019 è stata notificata a -OMISSIS-in data 30 maggio 2019 e assegnava all’interessata il termine perentorio di 90 giorni per provvedere alla demolizione delle opere abusive e al ripristino dello stato dei luoghi.Il termine di 90 giorni, decorrente dalla data di notifica (30 maggio 2019), è scaduto in data 28 agosto 2019.Alla scadenza di tale termine, la ricorrente non ha provveduto all’esecuzione dell’ordine demolitorio. La circostanza risulta documentata, tra l’altro, dal sopralluogo effettuato dalla Polizia Locale il 29 maggio 2020 (prot. n. -OMISSIS-), che ha registrato non solo la mancata esecuzione dell’ordine, ma addirittura la prosecuzione e l’incremento delle opere abusive. Risulta pertanto perfezionato l’illecito omissivo di inottemperanza all’ordine di demolizione di cui all’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001.Il termine quinquennale di prescrizione, decorrente dal 28 agosto 2019, è pertanto scaduto in data 28 agosto 2024, ossia anteriormente all’adozione dell’ordinanza n. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS- del 19 dicembre 2024, con la quale il Comune di -OMISSIS- ha irrogato la sanzione pecuniaria di € 20.000,00.La sanzione pecuniaria impugnata è stata irrogata quando il termine quinquennale previsto dall’art. 28 della legge n. 689/1981 era già ampiamente decorso, con conseguente illegittimità della stessa per intervenuta prescrizione del potere sanzionatorio.6.6 Il Collegio è consapevole che il verbale del 17 ottobre 2024 (prot. n. -OMISSIS-) documenta l’esecuzione di ulteriori opere abusive sull’immobile nel periodo successivo al sopralluogo del 29 maggio 2020 (tamponamenti con pannelli sandwich, zoccolo in cls, incremento di SLP per mq 138,40, portoni basculanti motorizzati, impianti elettrici, ecc.), configurabili come “nuova costruzione” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001. Tuttavia, il provvedimento impugnato irroga la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis e la collega espressamente all’inottemperanza all’ordinanza n. -OMISSIS- come risulta inequivocabilmente dal suo tenore letterale. La sanzione medesima, pertanto, trova il suo presupposto nell’illecito consumatosi nel 28 agosto 2019 con la scadenza del termine perentorio di 90 giorni. 6.7 Si rivela manifestamente infondata, invece, la censura con cui si contesta l’avviso della sanzione in caso di inottemperanza all’ordinanza n. -OMISSIS- del 2024. Si tratta di sanzione, come peraltro riconosce lo stesso ricorrente, non irrogata ma solo preannuciata sul legittimo presupposto dell’inottemperanza all’ordine demolitorio, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 31 comma 4bis d.P.R. 380/2001.6.8 Il secondo motivo di ricorso va pertanto accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza n. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS- del 19 dicembre 2024 nella parte in cui irroga la sanzione amministrativa pecuniaria di € 20.000,00 ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, nonché della nota n. -OMISSIS- del 17 gennaio 2025 con la quale il Comune di -OMISSIS- ha richiesto il pagamento della medesima sanzione tramite bollettino PagoPA.7. La peculiarità della vicenda suggerisce l’integrale compensazione delle spese di giudizio. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: 1. dichiara inammissibili le censure riproduttive di questioni già devolute al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso l’ordinanza comunale n. 1/2019;2. accoglie il ricorso nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla:- l’ordinanza del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS- del 19 dicembre 2024, limitatamente all’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria di euro 20.000,00 ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001;- la nota comunale n. -OMISSIS- del 17 gennaio 2025, limitatamente alla richiesta di pagamento della predetta sanzione;3. respinge il ricorso per il resto, confermando le ulteriori prescrizioni contenute nell’ordinanza n. -OMISSIS-, incluse l’ingiunzione demolitoria, il divieto di utilizzo dell’area e l’avvertimento relativo all’eventuale acquisizione dell’ulteriore area indicata nella tavola allegata e all’eventuale ulteriore sanzione ex art. 31 comma 4bis d.P.R. 380/2001;4. compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società ricorrente e il legale rappresentante.Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFrancesco D'antonioLuigi Rossetti