urn:nir:tar.lombardia;sezione.4:sentenza:00000-0000220IN20240291320250311172932019.xml20240291320250311172932019.docm202402913\202402913.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\44 Gabriele Nunziata\SentenzaGabriele Nunziata21/03/2025 06:59:20Valentina Caccamo20/03/2025 22:39:1021/03/2025NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia(Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteSENTENZAGabriele Nunziata, PresidenteAntonio De Vita, ConsigliereValentina Caccamo, Primo Referendario, Estensore per l'annullamentoprevia sospensione, - del provvedimento con cui il Comune di Monza ha disposto l’esclusione della società Zini Elio S.r.l. dalla procedura per l’affidamento in concessione del “Servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale e viabilità post incidente nel territorio del comune di Monza per il periodo di 48 mesi”; - del Verbale della seduta di gara del 30.9.2024;- della Nota dell’1.10.2024 con cui il Comune ha comunicato l’esclusione alla concorrente Zini Elio S.r.l. oltre ad ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso e/o conseguente, se e per quanto occorrer possa,nonché per la declaratoria d’inefficacia del contratto eventualmente sottoscritto con la 2° classificata Sicurezza e Ambiente S.p.A., con il conseguente subentro in corso d'esecuzione a favore di Zini Elio S.r.l. ovvero, in subordine, per il risarcimento per equivalente di tutti i danni subiti e subiendi dalla ricorrente per l’illegittima esclusione comminata in suo danno. sul ricorso numero di registro generale 2913 del 2024, proposto da Zini Elio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Stefanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia in relazione alla procedura CIG B0F5DD0A8A; Comune di Monza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Assunta Banza, Giancosimo Maludrottu, Stefano Boeche e Paola Giovanna Brambilla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Sicurezza e Ambiente S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Clarizia e Giulio Vitellozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Monza e di Sicurezza e Ambiente S.p.A.;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2025 la dott.ssa Valentina Caccamo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con determinazione dirigenziale n.425 del 18.03.2024, il Comune di Monza ha indetto una “procedura aperta ai sensi dell’art. 182 del D. Lgs. n. 36/2023, come previsto dall’art. 187, comma 1 ultimo capoverso, del Codice, per l’affidamento della Concessione del servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale e viabilità post incidente” nel territorio comunale, per un valore complessivo stimato di euro 961.869,00 e per la durata di 48 mesi, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base della sola valutazione di qualità della proposta. 2. Come stabilito all’art. 6 del Capitolato speciale, poiché l’oggetto della procedura è l’affidamento di una concessione di servizi, non sono stati previsti oneri economici diretti a carico della stazione appaltante per la remunerazione del concessionario, il cui corrispettivo deriverà soltanto dal trasferimento a suo favore, per tutta la durata della concessione, “del diritto al risarcimento per gli interventi eseguiti per il ripristino delle condizioni di sicurezza post sinistro vantato nei confronti dei soggetti danneggianti e delle Compagnie di Assicurazione dei responsabili civili dei danneggiamenti”, con conseguente “effetto traslativo dei poteri di gestione del servizio e di tutte le connesse prerogative dall’ente al Concessionario, per sua stessa natura comprensivo della cessione, nei confronti della Società Concessionaria, del diritto al risarcimento del danno ex art. 2054 c.c., quale forma di remunerazione per le attività espletate”.2.1 Il Disciplinare di gara ha poi stabilito l’obbligo per i partecipanti di allegare il Piano Economico Finanziario (“P.E.F.”) relativo alla concessione, contenente l’illustrazione delle condizioni di base determinanti l’equilibrio economico-finanziario di copertura della gestione del servizio, da redigere in conformità al modello all’uopo predisposto dalla stazione appaltante e pubblicato unitamente agli allegati della lex specialis.3. Alla suddetta procedura hanno partecipato tre imprese e, all’esito delle operazioni di gara, la ditta Zini Elio S.r.l. (di seguito solo “Impresa Zini”) è risultata prima classificata nella graduatoria provvisoria, con un punteggio tecnico pari a 92,50/100, seguita da Sicurezza e Ambiente S.p.A. (di seguito solo “Sicurezza e Ambiente”) al secondo posto con punti 84,50 e M.P.M. S.r.l. al terzo posto con punti 64,60.4. Con nota prot. 0137813 del 25.7.2024, il Comune di Monza ha disposto di procedere alla verifica di congruità del Piano Economico Finanziario presentato dalla ricorrente ai sensi dell’art. 22 del Disciplinare, indicando le voci oggetto di chiarimenti e invitando l’impresa a produrre le proprie spiegazioni, fermo restando “l’immodificabilità e il divieto di rimodulazione del P.E.F.”.5. All’esito dell’esame dei giustificativi prodotti dall’Impresa Zini, con nota dell’1.10.2024 il Comune di Monza ha comunicato alla predetta società l’esclusione dalla gara ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. d), del D.Lgs. 36/2023 rilevando che, in sede di verifica di congruità, la ricorrente avrebbe prodotto di fatto un nuovo P.E.F. con evidenti e sostanziali elementi di novità rispetto a quello allegato in sede di gara, rendendo così ambigua la formulazione dell’offerta e violando la par condicio tra gli operatori economici che hanno partecipato alla procedura.6. Avverso tale provvedimento di esclusione è insorta la ricorrente onde chiederne l’annullamento, articolando a sostegno del gravame le censure così rubricate:- “1. Violazione di legge per violazione dell’art. 185, comma 5 ed art. 10, comma 2 D.lgs. n. 36/2023 in combinato disposto con gli artt. 17 e 22 del bando/disciplinare di gara. Violazione del principio di tassatività delle cause d’esclusione e di massima partecipazione. Violazione del giusto procedimento. Difetto di motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria. Contraddittorietà manifesta. Sviamento di potere”;- “2. Violazione di legge per violazione dell’art. 22 co. 4 del disciplinare di gara, violazione del principio di tassatività delle cause d’esclusione e di massima partecipazione di cui all’art. 10 D.lgs. 36/2023. Difetto di motivazione, eccesso di potere per difetto di istruttoria - contraddittorietà manifesta - sviamento di potere”. 7. Si sono costituiti in giudizio per resistere al gravame Sicurezza e Ambiente e il Comune di Monza, quest’ultimo eccependone preliminarmente l’improcedibilità per tardività, in quanto la ricorrente avrebbe avuto piena conoscenza della sua esclusione e delle ragioni della stessa già nel corso della seduta di gara del 30.09.2024, alla quale ha partecipato per il tramite di un soggetto appositamente delegato. Pertanto, il dies a quo per la proposizione dell’impugnazione dovrebbe farsi risalire a tale data e non a quella di comunicazione del provvedimento di esclusione, avvenuta il giorno 1.10.2024, con conseguente tardività del ricorso notificato all’amministrazione il 31.10.2024. Nel merito entrambe le parti hanno replicato alle argomentazioni della ricorrente chiedendo il rigetto del gravame in quanto infondato.8. Alla camera di consiglio del 27.11.2024 l’Impresa Zini ha rinunciato alla misura cautelare.9. Le parti hanno scambiato ulteriori scritti difensivi in vista della trattazione di merito del ricorso e, all’udienza pubblica del 5.03.2025, la causa è stata trattenuta in decisione.10. Si può prescindere dalla disamina dell’eccezione preliminare di improcedibilità perché il gravame è infondato nel merito e, come tale, deve essere respinto.11. Con il primo mezzo, la ricorrente lamenta che le scelte della stazione appaltante nella costruzione della gara – in particolare, la mancata valutazione dell’elemento prezzo, la predefinizione di un modello di Piano Economico Finanziario che i concorrenti avrebbero dovuto utilizzare e la traslazione di tutti i rischi operativi in capo al concessionario – escluderebbero la possibilità di disporre l’esclusione a causa della rimodulazione del P.E.F., in quanto tutti i concorrenti avrebbero dovuto seguire il modello allegato alla lex specialis di gara. La ricorrente, quindi, si sarebbe limitata a riscontrare le richieste di chiarimenti dell’amministrazione comunale riformulando in detta sede alcune voci, ma senza intaccare l’affidabilità del documento presentato in gara. Inoltre, il Piano Economico Finanziario non costituirebbe una componente dell’offerta e potrebbe essere modificato dai concorrenti in sede di verifica, trattandosi di elemento esterno alla proposta formalizzata in gara per il quale non opera il principio di immodificabilità. 11.1 L’Impresa Zini contesta poi talune richieste di chiarimenti che, a suo dire, avrebbero determinato un’indebita “interferenza” del Comune nella formulazione dell’offerta economica; infatti, poiché il P.E.F. non è un documento oggetto di valutazione e non ha ricevuto alcun punteggio, la sua eventuale errata predisposizione o la sua riformulazione postuma non avrebbe comunque comportato alcuna violazione della par condicio fra i partecipanti. 11.2 Infine, evidenzia che nell’affidamento di una concessione di servizi – qual è quella di specie – non potrebbe procedersi all’applicazione dell’istituto dell’anomalia delle offerte poiché la gestione dell’attività affidata in concessione grava esclusivamente sull’aggiudicatario che si accolla tutto il rischio operativo dell’attività.Ritiene il Collegio che la censura sia complessivamente infondata.12. Per migliore contestualizzazione delle questioni esaminate, va preliminarmente inquadrata la funzione del Piano Economico Finanziario nelle concessioni di servizi, anche tenuto conto della specifica regolamentazione all’uopo predisposta dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara.13. Secondo la giurisprudenza formatasi con riferimento alla previgente disciplina del D.Lgs. n. 50/2016, che può ritenersi valida ancora oggi in mancanza di radicali cambiamenti normativi incidenti sui profili in esame, il P.E.F. ha la funzione di garantire l’equilibrio economico e finanziario dell’iniziativa e la corretta allocazione dei rischi lungo tutto l’arco temporale della gestione della concessione. Tale documento serve quindi a dimostrare “la concreta capacità dell’operatore economico di eseguire correttamente le prestazioni per l’intero arco temporale prescelto, attraverso la prospettazione di un equilibrio economico e finanziario di investimenti e connessa gestione che consenta all’amministrazione concedente di valutare l’adeguatezza dell’offerta e l’effettiva realizzabilità dell’oggetto della concessione” (cfr. Cons. di Stato, V, 4.02.2022, n. 795; Id., 30.01.2023, n. 1042; Id., 26.05.2020, n. 3348). Il P.E.F. rappresenta, dunque, anche uno strumento per accertare che l’impresa riesca a trarre utili tali da consentire la gestione proficua dell’attività, a garanzia della corretta esecuzione delle prestazioni promesse in offerta (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 13.04.2018, n. 2214).13.1 Con specifico riferimento alla vicenda di causa, rileva il Collegio che l’art. 3.1 del Disciplinare di gara ha previsto l’obbligatoria produzione del P.E.F. tra i documenti richiesti all’operatore economico ai fini della partecipazione alla procedura, disponendo che “l’offerta deve contenere il piano economico finanziario di copertura degli investimenti e della connessa gestione per tutto l’arco temporale definito (…). Il P.E.F. deve essere redatto in conformità all’Allegato A-P.E.F. utilizzando il modello Ripristino_Modello_PEF; Tale piano dovrà essere presentato, pena esclusione, nella busta economica – come espressamente indicato al successivo punto 17”. L’art. 17 stabilisce, per quanto di interesse, che “l’operatore economico dovrà redigere e allegare nella busta economica: 1) il P.E.F. - Piano economico finanziario – che dovrà illustrare i presupposti e le condizioni di base determinanti l’equilibrio economico-finanziario di copertura della gestione del servizio, per tutta la durata della concessione. Il P.E.F. dovrà essere redatto in conformità all’Allegato A - P.E.F., utilizzando il modello “Ripristino_Modello_PEF”. È stato predisposto dal Comune il Piano Economico Finanziario “Allegato A- P.E.F.”, con cui è stato calcolato il valore complessivo della concessione ed è stato fornito al concorrente un Modello (Ripristino_Modello_PEF) sulla cui base elaborare il proprio documento da allegare”. La disposizione precisa inoltre che il P.E.F. deve essere sottoscritto digitalmente dal legale rappresentante dell’operatore economico concorrente ed inserito, a pena di esclusione, nella busta economica dell’offerta.13.2 Infine, l’art. 22 del Disciplinare regolamenta la verifica di congruità del Piano Economico Finanziario, stabilendo che “la stazione appaltante procederà alla verifica del P.E.F. redatto secondo le disposizioni dell’art. 17. Il R.U.P. richiede al concorrente la presentazione delle spiegazioni, se del caso, indicando le componenti specifiche del P.E.F. ritenute oggetto di chiarimenti. (…) Il R.U.P., esaminate le spiegazioni fornite dall’offerente, ove le ritenga non sufficienti, può chiedere, anche mediante audizione orale, ulteriori chiarimenti, assegnando un termine perentorio per il riscontro. Il R.U.P. esclude le offerte che, in base all’esame degli elementi forniti con le spiegazioni risultino, nel complesso, inaffidabili (…)”. 14. Premette il Collegio che la ricorrente non ha impugnato le clausole del bando che impongono la presentazione del P.E.F. e richiedono al concorrente di utilizzare il modello a tal fine predisposto dalla stazione appaltante adeguandosi alla struttura e ai contenuti del documento, né quelle che consentono all’amministrazione di aggiudicare la gara con la valutazione della proposta tecnica sulla sola base della valorizzazione dell’elemento qualitativo. La disciplina della lex specialis di gara non può dunque essere messa in discussione, in quanto non oggetto di espressa impugnazione, e deve anzi essere assunta come presupposto delle valutazioni che verranno svolte nel prosieguo.15. Ciò posto, la disamina delle clausole del Disciplinare conferma lo stretto legame intercorrente tra l’offerta presentata dal ricorrente e il Piano Economico Finanziario, il quale costituisce un documento obbligatorio ai fini dell’ammissibilità della domanda di partecipazione alla procedura di gara e necessario per le valutazioni di affidabilità dell’offerta da parte dell’amministrazione, in considerazione della peculiare natura dello strumento concessorio cui la stessa ha stabilito di fare ricorso per l’esecuzione del servizio in questione. La previsione dell’obbligatorietà del P.E.F. è peraltro coerente con la riconosciuta rilevanza di detto documento nell’ambito della proposta contrattuale, più volte ribadita dalla giurisprudenza, trattandosi di strumento che consente alla stazione appaltante di apprezzare l’affidabilità della sintesi finanziaria contenuta nell’offerta in senso stretto, dalla quale non può dunque essere tenuto separato (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 17.07.2024, n. 6422 e altri precedenti ivi citati, oltre a T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 13.10.2022, n.2246; Id. Sez. I, 4.01.2022, n.9). 15.1 L’importanza del Piano Economico Finanziario è poi tanto più significativa se si considerano le particolari caratteristiche dell’affidamento in questione, in cui la dequotazione dell’elemento prezzo nel quadro del paradigma della concessione di servizi si accompagna alla possibilità per la stazione appaltante di sindacare altrimenti gli aspetti relativi ai profili economici dell’operazione, verificando la sostanziale capacità di remunerazione dell’offerta e la serietà della stessa.16. Coerentemente con la funzione del Piano Economico Finanziario, l’art. 22 del Disciplinare stabilisce che la stazione appaltante debba procedere alla verifica di congruità dei contenuti del documento e dei dati ivi riportati, con l’obiettivo di valutare, sul piano economico-finanziario, la tenuta della complessiva proposta tecnica del concorrente, la sua attendibilità in relazione ai costi previsti e all’utile ricavabile, nonché l’effettiva eseguibilità del servizio durante tutta la durata della concessione. 16.1 Sebbene tale valutazione non possa essere equiparata alla verifica di anomalia in considerazione del diverso ambito di operatività dell’istituto e della specificità di presupposti, condivide tuttavia con quest’ultima la ratio di fondo e in parte gli obiettivi perseguiti, poiché consente all’amministrazione di accertare la realizzabilità delle offerte presentate dai concorrenti, escludendo quelle che “in base all’esame degli elementi forniti con le spiegazioni risultino, nel complesso, inaffidabili” (cfr. Disciplinare, art. 22). Pertanto, la stazione appaltante era pienamente legittimata a sindacare la congruità del P.E.F. presentato dall’Impresa Zini, al fine di verificare la sostenibilità e serietà dell’offerta dalla stessa formulata. Non coglie dunque nel segno la censura della ricorrente secondo cui, stante la mancata previsione nel D.Lgs. n. 36/2023 dell’istituto dell’anomalia dell’offerta, non sarebbe stato possibile procedere alla richiesta di chiarimenti e alla verifica di congruità nei termini sopra illustrati, poiché, nella specie, è stata fatta applicazione di una facoltà legittima – non sovrapponibile alla verifica di anomalia in senso tecnico, sebbene analoga nelle finalità – espressamente prevista dalla lex specialis di gara, sul punto rimasta incontestata. 17. Poste tali premesse, nel caso di specie la motivazione assunta a base della contestata esclusione – non scalfita dalle argomentazioni censorie sviluppate in ricorso – attiene proprio alla ritenuta ambiguità e inaffidabilità dell’offerta della ricorrente, quale risulta dalla modifica di plurime voci del Piano Economico Finanziario resasi necessaria al fine di dare riscontro alle richieste di chiarimenti della stazione appaltante. Il provvedimento impugnato, difatti, dà atto che il P.E.F. è stato “oggetto di profonde riformulazioni” e presenta dunque contenuti sensibilmente differenti rispetto al documento presentato in gara, tali da indurre l’amministrazione a ritenere che il concorrente, in sede di verifica di congruità, abbia di fatto prodotto un secondo P.E.F. non riconducibile a quello originario. 17.1 Ora, lo stretto legame prima evidenziato tra offerta in senso stretto e Piano Economico Finanziario non consente di modificare in maniera rilevante tale documento, poiché quest’ultimo deve riflettere la solidità e realtà dell’offerta elaborata in concreto, con i contenuti che le sono propri e che il concorrente ha ritenuto adeguati a rispondere in modo soddisfacente alle esigenze dell’amministrazione espresse nella lex specialis di gara, non potendo il P.E.F. essere considerato alla stregua di un modello a contenuto “libero” da adeguare ex post a seconda delle critiche sollevate dalla stazione appaltante o in base all’esigenza di rispondere a richieste di chiarimenti in ordine ai dati ivi esposti. 17.2 Ne consegue che le modifiche al P.E.F. ammissibili in sede di verifica di congruità devono essere di entità del tutto limitata e tali da non incidere sull’impostazione del documento e sui suoi contenuti, i quali, come già evidenziato, riflettono sul piano finanziario la sostanza dell’offerta e la sua effettiva sostenibilità in sede esecutiva. Tali variazioni, inoltre, devono essere motivate sulla base di esigenze oggettive estranee alle scelte di merito nella formulazione della proposta tecnica, che non possono essere modificate a posteriori per “correggere” i contenuti di un’offerta originaria in realtà priva dei canoni di serietà e affidabilità, a detrimento dell’interesse della stazione appaltante all’individuazione di un contraente in grado di garantire la corretta esecuzione nel tempo delle prestazioni promesse dall’aggiudicatario. 17.3 A tal riguardo, possono essere richiamate nella presente sede – in considerazione della ratio sottesa alla verifica di congruità del P.E.F. – le conclusioni cui la giurisprudenza è giunta in relazione alla modificabilità delle giustificazioni dell’operatore privato in sede di verifica di anomalia dell’offerta, laddove tale possibilità è stata ammessa in relazione a circostanze particolari e di ridotto impatto (ad esempio, per sopravvenienze di fatto o di diritto, per porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo o per compensazioni tra voci di costo sottostimate e sovrastimate). Con la precisazione, peraltro, che la riallocazione delle voci di costo in sede di verifica di anomalia deve avere un fondamento economico serio, “atteso che, diversamente, si perverrebbe all'inaccettabile conseguenza di consentire un'elusiva modificazione a posteriori dell’offerta, (…) snaturando la funzione propria del subprocedimento di verifica dell'anomalia, che è di apprezzamento globale dell'attendibilità dell'offerta” (cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, 15.01.2021, n.487). 18. Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, non è peraltro necessario nella presente sede stabilire se il P.E.F. debba essere considerato una parte formale dell’offerta formulata dal concorrente oppure un documento dimostrativo dell’esattezza delle valutazioni poste a base del calcolo di convenienza economica dell’affare. Se è vero che, di regola e salvo diversa previsione nella lex specialis, non è consentito ai concorrenti modificare ex post la documentazione dagli stessi allegata all’offerta, soprattutto quando ciò ne comporti una rilevante rimodulazione, la questione può essere correttamente affrontata tenendo presente l’innegabile legame sostanziale che esiste tra tali due elementi ora raffrontati, per cui, come ben chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, “la rimodulazione del PEF denota una carenza sostanziale dell’offerta. Ed infatti non può che ribadirsi come, anche a volere sottolineare l’autonomia formale del PEF dall’offerta, è indubbia la connessione teleologica del primo con la seconda (Cons. Stato, V, 11 dicembre 2019, n. 8411), con il logico corollario che una sua radicale modifica incide inevitabilmente in termini di inattendibilità dell’offerta stessa” (cfr. Cons. di Stato, Sez, V, 21.02.2020, n. 1327). 19. Nel caso di specie, le modifiche apportate al P.E.F. a seguito delle richieste di chiarimenti formulate dalla stazione appaltante hanno inciso su molteplici aspetti e comportato una sostanziale alterazione del documento presentato in gara, che è stato in sostanza “riformulato” e non sempre con risultati considerati attendibili in sede di verifica. In particolare, nel provvedimento impugnato si dà atto che la ricorrente ha presentato “un secondo P.E.F. nel quale sono state modificate diverse voci”, in particolare: a) è stato riformulato in toto il prospetto inerente al Rendiconto Finanziario, b) è stata ivi introdotta “una posta (peggiorativa del flusso finanziario)” e ulteriori variazioni di cassa “derivanti dalla gestione dell’attivo immobilizzato (presumibilmente cessioni) che, tuttavia, non trovano illustrazione né nella relazione allegata, né trovano riscontro con le variazioni negative dell’attivo immobilizzato di cui nel P.E.F. originario”, c) risulta una nuova gestione della Cassa “che presenta notevoli differenze rispetto alla Cassa esposta nel P.E.F. originario”, d) si prospetta “una differente gestione dei Fondi Ammortamento”. Alla luce di tali elementi, dunque, l’amministrazione ha rilevato che il Piano Economico Finanziario era stato “oggetto di profonde riformulazioni in sede di richiesta spiegazioni”, tali da aver comportato “la produzione, in sede di verifica di congruità, di un secondo P.E.F., con evidenti e sostanziali elementi di novità rispetto al P.E.F. allegato in sede di Gara”. 19.1 Ritiene il Collegio che le considerazioni espresse dalla stazione appaltante resistano alle censure della ricorrente, che neppure ha smentito di aver modificato il proprio P.E.F. in sede di verifica di congruità, limitandosi ad affermare che le variazioni apportate non avrebbero comunque compromesso l’attendibilità dell’offerta nel suo complesso. Né risulta rilevante, a dimostrazione della sostenibilità dell’offerta dell’Impresa Zini, la circostanza che quest’ultima abbia svolto “il servizio oggetto di gara da 9 anni, senza mai alcun ritardo e/o contestazione da parte dell’Amministrazione” (cfr. ricorso, pag. 22). Invero, non vi è alcuna prova dell’identità tra l’offerta in esame e quelle presentate in passato, per cui l’allegazione risulta generica e apodittica, né le articolate contestazioni sviluppate dall’amministrazione nel provvedimento di esclusione possono essere superate da considerazioni empiriche e sganciate dalla specificità della gara oggetto del presente giudizio. 19.2 Nella presente sede, occorre invece ribadire la posizione espressa dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui “le valutazioni circa la sostenibilità del PEF e dell’offerta rientrano in un ambito di valutazione tecnica riservato all’amministrazione concedente, tendenzialmente insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 30.01.2023 n. 1042, Id., 21.03.2024, n. 2784), ovvero vizi che non emergono in relazione alla presente vicenda contenziosa, risultando anzi le motivazioni della stazione appaltante ben chiare e puntualmente svolte.20. In questa prospettiva neppure coglie nel segno l’affermazione della ricorrente secondo cui, non essendo la predisposizione del P.E.F. correlata all’assegnazione di alcun punteggio e gravando tutti i rischi di gestione sul concessionario, la sua eventuale errata predisposizione o la sua riformulazione postuma non avrebbe comunque comportato alcuna violazione della par condicio fra i partecipanti. 20.1 A ben vedere, la possibilità di riformulare il P.E.F. o di modificarlo per renderne coerente i contenuti rispetto alle richieste di chiarimenti della stazione appaltante deve essere esclusa sia in ragione dello stretto legame tra detto documento e l’offerta in senso proprio, sia in considerazione della situazione di indebito vantaggio che ciò determinerebbe a favore di un solo operatore economico, consentendogli di alterare ex post un documento che i concorrenti sono tenuti a produrre utilizzando un modello standard comune a tutti, secondo quanto espressamente indicato nella lex specialis di gara.20.2 Peraltro, ritiene il Collegio che la scelta della stazione appaltante di richiedere ai concorrenti di elaborare il proprio Piano Economico Finanziario utilizzando il modello allegato alla documentazione di gara – anche a prescindere dalla mancata impugnazione delle pertinenti clausole del Disciplinare – non sia in sé illogica, manifestamente sproporzionata o irragionevole. Al contrario, essa riflette esigenze di omogeneità e parità di trattamento tra i soggetti partecipanti alla procedura, che sono chiamati a illustrare la sostenibilità economico-finanziaria della propria proposta secondo criteri uguali per tutti e che saranno valutati sulla base di un documento dalla struttura comune. Una simile impostazione è idonea a contenere le valutazioni tecniche ampiamente discrezionali proprie della stazione appaltante ricollegandole a un modello reso anticipatamente noto ai concorrenti, così valorizzando la trasparenza dell’attività di verifica dell’amministrazione e l’uguaglianza di trattamento tra tutti gli operatori economici.20.3 Infine, non vale a escludere la correttezza delle conclusioni cui è pervenuta la stazione appaltante la circostanza, evidenziata dalla ricorrente, che tutti i rischi di gestione della concessione siano a carico del concessionario e non sussistano oneri diretti per l’amministrazione. Va innanzitutto rammentato che la verifica di congruità del Piano Economico Finanziario è espressamente prevista dal Disciplinare di gara nei termini che sono stati già illustrati, per cui la stazione appaltante era pienamente legittimata alla verifica del documento e alla richiesta di spiegazioni in ordine ai suoi contenuti pur a fronte di una procedura di gara volta all’affidamento di una concessione. Nel merito, la giurisprudenza ha ormai chiarito che, “se la concessione si qualifica per il trasferimento del rischio operativo dal concedente al concessionario, il PEF è lo strumento mediante il quale si attua la concreta distribuzione del rischio tra le parti del rapporto, la cui adeguatezza e sostenibilità deve essere valutata dall’amministrazione concedente alla luce delle discipline tecniche ed economiche applicabili e sulla base delle eventuali prescrizioni che la stessa amministrazione ha dettato con la lex specialis della procedura per la selezione del concessionario” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 21.03.2024, n.2784; Id. 30.01.2023, n.1042). Il motivo esaminato è quindi complessivamente infondato e deve essere respinto.21. Con il secondo mezzo la ricorrente lamenta che, laddove il RUP avesse ritenuto insufficienti le spiegazioni dalla stessa fornite nell’ambito della verifica di congruità, non avrebbe potuto procedere automaticamente a disporne l’esclusione dalla gara, ma avrebbe dovuto richiedere ulteriori chiarimenti.La censura non coglie nel segno.21.1 L’art. 22 del Disciplinare stabilisce che la “la stazione appaltante procederà alla verifica del P.E.F. redatto secondo le disposizioni dell’art. 17”. Nell’espletare tale adempimento, che si configura come doveroso per la stazione appaltante, “il R.U.P. richiede al concorrente la presentazione delle spiegazioni, se del caso, indicando le componenti specifiche del P.E.F. ritenute oggetto di chiarimenti. A tal fine, assegna un termine non superiore a quindici giorni dal ricevimento della richiesta. Il R.U.P., esaminate le spiegazioni fornite dall’offerente, ove le ritenga non sufficienti, può chiedere, anche mediante audizione orale, ulteriori chiarimenti, assegnando un termine perentorio per il riscontro”. Infine, all’esito della valutazione, “il R.U.P. esclude le offerte che, in base all’esame degli elementi forniti con le spiegazioni risultino, nel complesso, inaffidabili”. 21.2 Dalla lettura della citata disposizione emerge che la verifica del PEF si attua di regola attraverso una sola richiesta di chiarimenti, nell’ambito dei quali la parte è onerata di fornire tutte le spiegazioni richieste a comprova dell’affidabilità della propria offerta. Non vi è alcun obbligo di procedere ad un supplemento istruttorio laddove il concorrente non risulti esaustivo o non sia in grado di riscontrare adeguatamente le esigenze informative della stazione appaltante, poiché la formulazione della norma in questione è chiara nel prevedere solo la mera facoltà di richiedere ulteriori spiegazioni (“può chiedere”), rimessa alla ponderata valutazione del RUP. Nella fattispecie, peraltro, sono stati proprio i chiarimenti forniti dall’impresa ricorrente a prospettare una rilevante modifica del Piano Economico Finanziario e, dunque, a dare evidenza delle ragioni di inattendibilità e ambiguità dell’offerta, per cui, anche sotto questo profilo, non risulta censurabile la scelta della stazione appaltante di non richiedere ulteriori spiegazioni. 22. In conclusione, alla luce di quanto precede, il ricorso è infondato e va respinto.23. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.Condanna Zini Elio S.r.l. al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Monza e di Sicurezza e Ambiente S.p.A., che liquida in euro 2.000,00 (duemila//00) oltre Iva e accessori di legge per ciascuna di dette parti.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOGiulia MusellaValentina Caccamo