urn:nir:tar.lombardia;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20220096620230210110956319.xml20220096620230210110956319.docm202200966\202200966.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\659 Maria Ada Russo\Sentenza00:00:00Laura Patelli10/02/2023 17:05:2720/02/2023NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAMaria Ada Russo, PresidenteGiovanni Zucchini, ConsigliereLaura Patelli, Primo Referendario, Estensore per l'annullamentodel provvedimento di diniego del permesso di costruire n. PDC-84-2021, notificato in data 06/04/2022, protocollo n. Rep_Prot_Mi/Mi-Supro/0123450 del 06/04/2022 con il quale il Comune di Legnano, a definizione del procedimento relativo alla pratica edilizia n. PDC-84-2021, ha formulato il diniego del permesso di costruire,nonché di tutti gli atti collegati, in quanto presupposti, correlati e consequenziali; sul ricorso numero di registro generale 966 del 2022, proposto da Paola Bombelli, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Scrosati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Legnano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Fossati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Milano, corso di Porta Vittoria 28; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Legnano;Visti tutti gli atti della causa;Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2023 la dott.ssa Laura Patelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO1. Con il ricorso in epigrafe, Paola Bombelli – premesso di essere proprietaria di un’area individuata catastalmente al foglio 24, mappale 284, del Comune di Legnano di circa 7.200 mq, comprendente il fabbricato sito in via Lampugnani n. 1 denominato Palazzo Venere – ha chiesto l’annullamento, previa emanazione di misura cautelare, del diniego di permesso di costruire relativo all’istanza n. PDC-84-2021, protocollo n. Rep_Prot_Mi/Mi-Supro/0123450 del 06.04.2022.2. Allega in punto di fatto la ricorrente:- che prima dell’istanza oggetto del diniego impugnato, aveva già presentato, in data 18.06.2021 una precedente richiesta di permesso di costruire sull’area di proprietà, su cui la commissione per il paesaggio si era espressa favorevolmente ma con prescrizioni;- di aver deciso di ritirare la domanda predetta e di presentarne una nuova, oggetto del presente giudizio;- la nuova istanza (Pdc n. 84/2021) aveva ad oggetto “nuova costruzione di due edifici residenziali pluripiano e pertinenze e intervento di restauro edificio esistente con recupero sottotetto via Lampugnani, 1 - F. 24 mappali 284-375”;- di aver ricevuto in data 20.01.2022 una prima comunicazione ex art. 10-bis della Legge n. 241/1990, sulla quale presentava osservazioni evidenziando che «la proprietà Bombelli è azzonata in zona B1 del territorio comunale con indice edificatorio proprio di 0,4 mq./mq. (e possibilità di utilizzo di indici premiali come previsto dall’art. 14 del NTA del PGT; l’immobile esistente è individuato nella scheda 81 dell’elaborato RA07 (che individua gli edifici cd. identitari) e per detto immobile in progetto è correttamente previsto un intervento di “restauro”; né l’art. 28 delle NTA del PGT né altra norma del PGT prevedono che le aree ove siano insediati i cd. edifici identitari debbano essere considerate “sature”, prevedendo anzi espressamente la possibilità di realizzare l’indice proprio di zona; tutti gli elaborati del PGT (dalla relazione illustrativa alle controdeduzioni alle osservazioni) attestano e confermano l’edificabilità dell’area fino al raggiungimento dell’indice proprio di zona, rimandando alla valutazione della Commissione del Paesaggio (non dell’ufficio Edilizia Privata) il compito di tutelare le peculiarità morfologiche dei singoli immobili cd. identitari”;- di aver poi ricevuto una seconda comunicazione ex art. 10-bis L. n. 241/1990, trasmessa in data 9.03.2022, in cui il Comune, ritenuto che alcune imprecisioni nel precedente preavviso di diniego circa il richiamo agli elaborati della normativa urbanistica di riferimento potessero aver fuorviato le valutazioni dell’osservante, emanava un nuovo preavviso di rigetto, rilevava che «gli ambiti identificati quali “Edifici o complessi edilizi di valore storico – identitario” individuati dalla Tav. RA06 del P.d.R. sono oggetto di disciplina speciale secondo i contenuti prescrittivi dell’elaborato RA07, prevalente sulle previsioni dettate per le zone omogenee al cui interno essi ricadono (art. 14 delle N.T.A.), e che tali contenuti prescrittivi escludono espressamente la nuova edificazione. che l’istanza in oggetto risulta in contrasto con l’art. 28 del Piano delle Regole RP05 del Vigente PGT e della normativa speciale dettata dagli elaborati RA06 e RA07 in quanto fra gli interventi proposti è inclusa la nuova costruzione di due edifici residenziali»;- di aver quindi confermato le proprie controdeduzioni;- che, infine, in data 06.04.2022 il Comune trasmetteva il diniego di permesso di costruire n. PDC-84-2021, protocollo n. Rep_Prot_Mi/Mi-Supro/0123450 motivato con riferimento al fatto che «l’ambito di intervento de quo è individuato dal vigente P.G.T. come area B1 normato dall’art. 14 delle N.T.A. del Piano delle Regole; detto ambito è inserito, con tutta l’area di pertinenza, nella Tavola DA 06 del Piano delle Regole, quale “Edificio o complesso edilizio di valore storico – identitario” al numero 81, normato dall’art. 28 delle N.T.A. del Piano delle Regole; gli ambiti identificati quali “Edifici o complessi edilizi di valore storico – identitario” individuati dalla Tav. RA06 del P.d.R. sono oggetto di disciplina speciale secondo i contenuti prescrittivi dell’elaborato RA07, prevalente sulle previsioni dettate per le zone omogenee al cui interno essi ricadono (art. 14 delle N.T.A.); le schede del Repertorio (tav. RA07) si compongono di una parte informativa e di una parte prescrittiva. Nella parte informativa vengono riportati i dati localizzativi degli immobili, l’uso prevalente, la fonte della segnalazione ed una classificazione per “Tipologie” ed “Elementi notevoli”. Nella parte prescrittiva sono indicati i “Gradi di intervento” che definiscono l’entità dell’intervento ammesso per ciascun edificio o complesso edilizio; nel caso specifico il contenuto prescrittivo della scheda n° 81 prevede: il RESTAURO dell’edificio che comporta il mantenimento dell’impianto planivolumetrico (altezza, profondità, disposizione del o dei corpi di fabbrica), del linguaggio architettonico (disegno delle facciate) e dei materiali edilizi, in particolare quelli dei prospetti comprensivi dei decori e dei fregi; l’istanza in oggetto risulta in contrasto con l’art. 28 del Piano delle Regole RP05 del Vigente PGT e la correlata normativa speciale dettata dagli elaborati RA06 e RA07 in quanto fra gli interventi proposti è inclusa la NUOVA COSTRUZIONE di due edifici residenziali».3. Avverso il predetto diniego, la ricorrente ha quindi presentato il ricorso in epigrafe, notificato in data 27.05.2022 e depositato il successivo 30 maggio.Il ricorso è articolato in tre motivi con cui si deduce (i) l’erronea interpretazione degli artt. 14 e 28 delle norme tecniche di attuazione (Nta) del piano delle regole (Pdr) poiché non prevedrebbero che le aree site in zona B1 – come quella della ricorrente – debbano essere considerate “sature”; (ii) che le Nta continuerebbero invece ad attribuire un indice proprio di zona a tutte le aree site in zona B1 e prevedrebbero una tipologia specifica di intervento solo per i fabbricati esistenti (nel caso di specie l’intervento di “restauro”), senza in alcun modo prevedere né che l’area pertinenziale debba ritenersi satura, né l’impossibilità di effettuare nuove costruzioni; (iii) da ultimo, si deduce la contraddittorietà del diniego in relazione all’affidamento ingenerato dal parere favorevole reso dalla commissione per il paesaggio sul progetto precedente, nella sostanza sovrapponibile a quello attuale.4. Il Comune di Legnano si è costituito il 16.06.2022, chiedendo il rigetto del ricorso. Lo stesso ha inoltre depositato memoria il 17.06.2022 eccependo l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione delle previsioni immediatamente cogenti del Pdr. 5. Ad esito dell’udienza camerale del 21.06.2022, fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, con ordinanza n. 706 del 22 giugno 2022, il Tar, “impregiudicati gli aspetti di fondatezza eventuale del ricorso, che necessitano dell’approfondimento compiuto della sede di merito”, ha ritenuto di tutelare le esigenze cautelari della ricorrente con la sollecita definizione del giudizio nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.6. In vista dell’udienza così fissata, le parti hanno depositato memorie e repliche insistendo nelle proprie domande.7. Infine, all’udienza pubblica del 7 febbraio 2023, previa discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO1. In via preliminare di rito, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa tempestiva impugnazione delle Nta del Pdr del Pgt, attesa la ritenuta natura immediatamente conformativa.Prima di vagliarne la natura, deve essere tuttavia analizzato il contenuto precettivo delle norme, in quanto l’interpretazione delle stesse è oggetto di contestazione tra le parti.1.1. In particolare, secondo la tesi della ricorrente, gli interventi edilizi di cui alla domanda di permesso di costruire – e in particolare “la costruzione di due nuovi edifici residenziali pluripiano” nell’area di pertinenza dell’edificio di via Lampugnani 1, pure oggetto di restauro e classificato dal Pgt nell’ambito degli “edifici e complessi edilizi di valore storico identitario” – sarebbero ammissibili secondo il vigente strumento urbanistico. Ciò in quanto né l’art. 28 delle Nta del Pdr – che disciplina gli edifici e i complessi edilizi di valore storico identitario – né altra norma del Pgt prevedrebbero che le aree ove siano insediati i cd. edifici identitari siano da considerarsi “sature”. Sarebbe dunque applicabile a tali aree la disciplina generale prevista per la zona e, nello specifico, quello della zona B1 con possibilità di realizzare l’indice proprio di quella zona, pari a 0,4 mq./mq. ai sensi dell’art. 14 Nta del Pdr.1.2. Il Comune deduce invece che l’ambito su cui la ricorrente vorrebbe realizzare un intervento di nuova costruzione «è inserito, con tutta l’area di pertinenza, nella Tavola DA 06 del Piano delle Regole, quale “Edificio o complesso edilizio di valore storico – identitario”» ed evidenzia che l’immobile della ricorrente è individuato nella Tav. RA06 e corrisponde alla scheda n. 81 del Repertorio RA07, che ammette solo il restauro dell’edificio e non la nuova costruzione. Trattandosi di disciplina speciale rispetto quella generale di zona posta dall’art. 14 delle Nta, questa deve considerarsi prevalente e l’unica applicabile al caso di specie, con conseguente esclusione della nuova edificazione.1.3. La tesi di parte ricorrente è infondata, perché travisa il tenore letterale delle norme tecniche e prescinde dal rapporto di specialità tra le due norme tecniche in esame.1.4. In linea generale, l’art. 14 delle Nta del Pdr detta la disciplina delle aree del tessuto urbano consolidato a prevalente vocazione residenziale, distinguendo tre sottoclassi, tra cui quella “B1 - tessuto consolidato della città compatta” nel quale rientra l’area di proprietà della ricorrente su cui insiste il Palazzo Venere. Per le aree in esame, la norma tecnica dispone che si possa richiedere il “titolo abilitativo semplice” per “interventi comportanti la conservazione della SL [superficie lorda] esistente o la realizzazione dell’indice proprio” e il permesso di costruire convenzionato in caso di avvalimento dell’indice aggiuntivo. Quanto a indici e parametri (par. 14.4), prevede che «salva la facoltà di conservazione delle SL esistenti […], l’edificazione dei lotti liberi e la riedificazione o l’ampliamento degli edifici esistenti dovrà avvenire secondo i seguenti indici”: 0,4 mq/mq.1.4.1. Deve evidenziarsi che l’indice edificatorio invocato dalla ricorrente a sostegno della propria tesi è assegnato ai soli lotti liberi o in relazione all’ampliamento degli edifici esistenti o per la riedificazione degli stessi, tutte fattispecie non coincidenti con quella in esame. È infatti indubbio che il lotto della ricorrente non possa considerarsi libero, essendovi già insediato un edificio di valore storico-identitario.1.4.2. Sarebbe stato anzi onere della ricorrente – non soddisfatto con il ricorso – dimostrare che l’area di proprietà non fosse ancora completamente satura sulla base degli indici esistenti al momento dell’edificazione di Palazzo Venere. Né può essere ipotizzato un frazionamento del lotto, al fine di escludere artificiosamente l’area di pertinenza ancora inedificata e renderla ex novo “un’area libera” (sul punto, il Collegio si richiama a quanto già condivisibilmente ritenuto dalla Sezione con la sentenza 3 aprile 2018, n. 882, par. 3.1). 1.4.3. D’altra parte, non è sostenibile che le previsioni contenute nel Pgt attribuiscano alla residua porzione “libera” di un lotto già edificato una nuova ed autonoma capacità edificatoria; difatti, secondo la più recente giurisprudenza, condivisa dal Collegio, «lo strumento urbanistico, proprio per le sue caratteristiche di strumento di pianificazione e delle sua possibilità di utilizzo, nel disporre le future conformazioni del territorio, considera le sole “aree libere”, tali dovendosi ritenere quelle “disponibili” al momento della pianificazione, e ancor più precisamente quelle che non risultano già edificate (in quanto costituenti aree di sedime di fabbricati o utilizzate per opere di urbanizzazione), ovvero quelle che, nel rispetto degli standard urbanistici, risultano comunque già utilizzate per l’edificazione (in quanto asservite alla realizzazione di fabbricati, onde consentirne lo sviluppo volumetrico). D’altra parte, diversamente opinando, ogni nuova pianificazione risulterebbe del tutto scollegata dalla precedente, potendo da questa prescindere, e di volta in volta riguarderebbe, senza alcuna contestualizzazione storica, una parte sempre più esigua del territorio comunale (cioè quella non ancora occupata da immobili e manufatti), valutata ex novo. In tal modo, la pianificazione urbanistica si ridurrebbe a considerare il territorio solo nella sua mera possibilità di edificazione, in quanto non ostacolata da presenze materiali, e non già come un bene da conformare per il migliore sviluppo della comunità, salvaguardando i diritti costituzionalmente garantiti degli individui che su di esso vivono ed operano. Quanto sin qui esposto, comporta che l’eventuale modificazione del piano regolatore, che prevede nuovi e più favorevoli indici di fabbricazione, non può che interessare, nell’ambito della zona del territorio considerata dallo strumento urbanistico, se non le sole aree libere, nel senso sopra precisato, con esclusione, quindi, di tutte le aree comunque già utilizzate a scopo edificatorio, ancorché le stesse si presentino “fisicamente” libere da immobili» (cfr. Consiglio di Stato, IV, 22 novembre 2017, n. 5419; Tar Lombardia, Milano, Sez. II, 3 aprile 2018, n. 882).1.5. Come si è detto, poi, sul lotto della ricorrente è edificato un immobile di pregio e all’interno del Piano delle regole, detto edificio e la sua area di pertinenza – ove appunto la ricorrente vorrebbe realizzare le nuove edificazioni – sono classificate quali “edifici e complessi edilizi di valore storico identitario”. Oltre a quanto già sopra osservato sull’assenza di prova circa la non saturazione dell’area, dall’esame della scheda n. 81 del Repertorio R07 prodotta in atti, emerge anche che l’area è classificata nella sua integralità – incluse le pertinenze che rientrano nell’area tratteggiata in colore rosso – tra quelle rilevanti ai fini degli edifici di valore storico-identitario.Per detti immobili, l’art. 28 delle Nta del Pdr dispone che negli elaborati di piano sono individuati gli edifici rilevanti, che vengano censiti nel repertorio con indicazione del grado di intervento consentito tra “restauro”, “ristrutturazione conservativa” e “sostituzione edilizia”.Nella scheda n. 81, in particolare, per l’immobile in oggetto è previsto il solo intervento di restauro.1.6. L’apparente contrasto – in realtà solo dedotto dalla ricorrente ma nel caso di specie nemmeno sussistente – tra le due norme tecniche invocate (art. 14 e art. 28 Nta) deve comunque essere risolto, secondo i comuni canoni interpretativi, applicando il principio di specialità, per cui la disciplina dettata dalla norma speciale sugli immobili di valore storico prevale su quella dettata in linea generale per tutte le aree residenziali B1.2. Così individuata la corretta interpretazione delle norme tecniche, si può procedere a esaminare l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune, che è fondata.2.1. Secondo un principio consolidato nella giurisprudenza amministrativa, che questo Collegio condivide, «in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte: a) le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo); b) le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull'osservanza di canoni estetici, sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.). Per le disposizioni appartenenti alla prima categoria s’impone, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio. Invece, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo, possono essere oggetto di censura in occasione della sua impugnazione. (ex multis, sez. IV, n. 5235 del 2015)».2.2. Nel caso di specie, le norme oggetto di contestazione (artt. 14 e 28 Nta), inibendo le possibilità di edificazione nell’area in questione e prevedendo indici edificatori non applicabili al lotto edificato in esame, hanno carattere immediatamente prescrittivo e conformativo del territorio. La proprietaria avrebbe dunque dovuto renderle oggetto di tempestiva impugnazione a seguito della pubblicazione dello strumento urbanistico approvato.Sulla base delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per omessa tempestiva impugnazione delle Nta immediatamente lesive e conformative dell’area della ricorrente.3. Le spese seguono la soccombenza, come per legge, e sono liquidate in dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.Condanna la ricorrente alla refusione, in favore del Comune di Legnano, delle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre Iva, Cpa e spese generali nella misura del 15%.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFrancesco D'antonioLaura Patelli