urn:nir:tar.lombardia;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20190237020200701185842141.xml20190237020200701185842141.docm201902370\201902370.xmlU:\DocumentiGA\Milano\Sezione 2\2019\201902370\SentenzaItalo Caso15/07/2020 16:09:19Antonio De Vita11/07/2020 19:11:4116/07/2020NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAItalo Caso, PresidenteAntonio De Vita, Consigliere, EstensoreLorenzo Cordi', Referendario per l’annullamento- della nota emessa dal Comune di Brugherio in data 6 settembre 2019, prot. n. 28436, recante diniego definitivo alle osservazioni, ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, presentate dalla Fondazione Alessio Tavecchio Onlus in data 31 luglio 2019;- della nota comunale, ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, prot. n. 21166 del 27 giugno 2019, con cui il Comune di Brugherio ha riscontrato negativamente la proposta preliminare di P.I.I., denominato “Open Village”, presentato dalla Fondazione Tavecchio il 29 maggio 2019;- di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale o comunque connesso. sul ricorso numero di registro generale 2370 del 2019, proposto da - Giulio Maria Spadavecchia, Paola Corti, Immobiliare Quarto S.r.l. e Fondazione Alessio Tavecchio Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Alberto Fossati, Fabio Romanenghi e Cristina Ciarcià ed elettivamente domiciliati presso lo studio degli stessi in Milano, Corso di Porta Vittoria n. 28; - il Comune di Brugherio, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Stefano Soncini, Elisabetta Parisi e Gabriella Perego ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Milano, Viale Elvezia n. 12; - Provincia di Monza e della Brianza, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;- Consorzio Acqua Potabile Holding S.p.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituito in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Brugherio;Vista l’ordinanza n. 1603/2019 con cui è stata fissata l’udienza pubblica per la trattazione del merito della controversia;Visti tutti gli atti della causa;Designato relatore il consigliere Antonio De Vita;Tenutasi l’udienza in data 23 giugno 2020 e uditi per le parti i difensori mediante collegamento da remoto in videoconferenza, come specificato nel verbale;Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTOCon ricorso notificato in data 30 ottobre 2019 e depositato l’11 novembre successivo, le parti ricorrenti hanno impugnato la nota emessa dal Comune di Brugherio in data 6 settembre 2019, prot. n. 28436, recante diniego definitivo alle osservazioni, ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, presentate dalla Fondazione Alessio Tavecchio Onlus in data 31 luglio 2019, e la nota comunale, ex art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, prot. n. 21166 del 27 giugno 2019, con cui il Comune di Brugherio ha riscontrato negativamente la proposta preliminare di P.I.I., denominato “Open Village”, presentato dalla Fondazione Tavecchio il 29 maggio 2019.I ricorrenti, Spadavecchia, Corti e la società Immobiliare Quarto S.r.l., sono proprietari di terreni siti nel Comune di Brugherio, aventi una superficie complessiva 61.530 mq (fg. 39, mapp. 145, 287, 288 e 289), in parte (mappali 288 e 289) oggetto di un contratto preliminare di compravendita con la Fondazione Tavecchio, avente scadenza al 31 dicembre 2019. Le predette aree, unitamente a quelle di proprietà di C.A.P. Holding (mapp. 70, 71 e 111) e del Comune di Brugherio (mapp. 368 parte), fanno parte di un Ambito di trasformazione denominato AT-04 “Porta Sud”, la cui superficie territoriale totale è pari a 97.385 mq (di cui il 61,68% appartiene ai ricorrenti).La scheda d’ambito del Documento di Piano che disciplina il comparto prevede la realizzazione di un centro congressi e funzioni ricettive annesse, di ospedali e centri per l’assistenza medica di livello sovracomunale, di centri per l’innovazione tecnologica e centri di ricerca e di formazione e di carattere universitario, con la possibilità di insediarvi, in alternativa, servizi di interesse pubblico di carattere sovracomunale. Lo strumento di attuazione dell’Ambito è il Programma Integrato di Intervento assoggettato a V.A.S. La ricorrente Fondazione Alessio Tavecchio Onlus, in un’ottica di completo reinserimento nella società delle persone con disabilità e al fine di fornire un’adeguata sistemazione alle persone più fragili, anche garantendo loro il diritto ad una dimora sicura ed assistita, ha previsto la realizzazione di un Centro Polifunzionale Integrato di residenzialità, formazione e sport, denominato “Open Village”, sui terreni in precedenza indicati – e oggetto di un preliminare di acquisto – e per tale ragione ha redatto e presentato una proposta iniziale di intervento in data 28 maggio 2019, chiedendo al Comune di indire una conferenza di servizi ovvero, in subordine, l’avvio del procedimento ai sensi dell’art. 8, comma 2, del D.P.R. n. 160 del 2010. Il Comune di Brugherio, con il provvedimento del 27 giugno 2019, ha riscontrano negativamente la predetta istanza, cui ha replicato la Fondazione, attraverso una memoria depositata il 31 luglio 2019, seguita infine dal definitivo diniego comunale in data 6 settembre 2019. Assumendo l’illegittimità del predetto diniego e delle correlate note comunali, sul presupposto della piena compatibilità di tutti gli impianti e le attrezzature previste nella proposta di P.I.I. con le funzioni congressuali e di assistenza medica e socio-assistenziale sovracomunali richieste dal P.G.T., comunque, rientranti nell’ambito dei servizi di interesse pubblico indicati nella relativa scheda d’ambito (Residenza Sanitaria Assistita, parco pubblico e zona dei servizi, con parte di alloggi temporanei assistiti), i ricorrenti ne hanno chiesto l’annullamento eccependo svariate doglianze.In primo luogo, sono stati dedotti la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14, comma 3, della legge n. 241 del 1990, in relazione agli artt. 34, comma 3.a, e 46 delle N.T.A. del P.T.C.P. di Monza, dell’art. 7 della legge n. 1150 del 1942, degli artt. 4 e 8 della legge regionale n. 12 del 2005, della Scheda d’ambito AT-04 del P.G.T., dell’art. 11, comma 3, del D. Lgs. n. 152 del 2006 e l’eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, per sviamento e per carenza di istruttoria e di motivazione.Inoltre sono stati dedotti la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, comma 2, del D.P.R. n. 160 del 2010, il travisamento dei presupposti di diritto, l’eccesso di potere per motivazione contraddittoria e lo sviamento.Ulteriormente sono stati eccepiti la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 12, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2005, l’eccesso di potere per sviamento, la carenza di istruttoria e la motivazione contraddittoria.Infine, sono stati dedotti la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 71, comma 1, del D. Lgs. n. 117 del 2017 e l’eccesso di potere per carenza di istruttoria.Si è costituito in giudizio il Comune di Brugherio, che ha chiesto il rigetto del ricorso; con separata memoria, la difesa del Comune, in via preliminare, ha eccepito la tardività del ricorso con riguardo all’impugnazione del provvedimento del 27 giugno 2019 e la conseguente sua inammissibilità nella parte in cui è stata impugnata la nota comunale del 6 settembre 2019.Con l’ordinanza n. 1603/2019 è stata fissata l’udienza pubblica per la trattazione del merito della controversia.In prossimità dell’udienza di merito, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni; in particolare la difesa del Comune, in via preliminare, oltre a ribadire le eccezioni di tardività e inammissibilità del ricorso già sollevate nella memoria depositata per la fase cautelare, ha altresì eccepito l’improcedibilità del ricorso per l’intervenuta carenza di legittimazione della Fondazione ricorrente a presentare il progetto, stante la mancata stipula, nel termine del 31 dicembre 2019, del contratto di compravendita delle aree interessate; nel merito ha chiesto il rigetto del ricorso. La difesa dei ricorrenti ha contestato la fondatezza delle menzionate eccezioni di carattere preliminare, chiedendone la reiezione, e insistendo per l’accoglimento del ricorso. All’udienza del 23 giugno 2020, uditi i difensori delle parti mediante collegamento da remoto in videoconferenza, la causa è stata trattenuta in decisione.DIRITTO1. In via preliminare, vanno esaminate le eccezioni di irricevibilità e inammissibilità del ricorso formulate dalla difesa del Comune di Brugherio.1.1. Le eccezioni sono infondate.A prescindere dalla qualificazione della nota comunale del 27 giugno 2019 quale atto di prediniego e dall’applicabilità agli atti indirettamente correlati alla programmazione urbanistica della normativa sul procedimento amministrativo, va sottolineato come nella successiva nota comunale del 6 settembre 2019, su impulso della Fondazione Tavecchio, è stata riesaminata in toto la vicenda e all’esito di tale rivalutazione è stato adottato un atto confermativo in senso proprio del precedente diniego, provvedendosi a controdedurre diffusamente in ordine ai diversi rilievi prospettati nella memoria trasmessa dalla Fondazione in data 31 luglio 2019. In tal modo l’interesse dei ricorrenti si è trasferito sul provvedimento adottato successivamente, stante l’avvenuto superamento del contenuto della primigenia determinazione, e quindi correttamente si è proceduto all’impugnazione della nota finale, datata 6 settembre 2019, quale unico atto allo stato dotato di effettiva lesività; la tempestiva impugnazione della predetta nota rende il ricorso certamente ammissibile e meritevole di scrutinio nel merito. Del resto, come evidenziato dalla consolidata giurisprudenza, “allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi. In particolare, non può considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché solo l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativo in grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione. Ricorre invece l’atto meramente confermativo quando l’Amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione” (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 15 giugno 2020, n. 1067; altresì, Consiglio di Stato, IV, 27 gennaio 2017, n. 357; 12 ottobre 2016, n. 4214; 12 febbraio 2015, n. 758).1.2. Ciò determina il rigetto delle suesposte eccezioni.2. Sempre in via preliminare, va esaminata l’ulteriore eccezione, formulata dalla difesa del Comune nella memoria depositata il 1° giugno 2020, di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in quanto sarebbe spirato, in assenza di ulteriori proroghe scritte, il termine essenziale del 31 dicembre 2019, entro il quale la Fondazione avrebbe dovuto sottoscrivere il contratto definitivo di compravendita delle aree su cui sarebbe prevista la realizzazione del Centro Polifunzionale Integrato.2.1. L’eccezione è infondata.Pur in assenza della prova in ordine alla sottoscrizione del contratto definitivo di compravendita del compendio interessato dall’intervento edificatorio tra la Fondazione Tavecchio e gli originari proprietari oppure dell’intervento di ulteriori proroghe al contratto preliminare del 30 giugno 2018, già in passato prorogato (all. 5 al ricorso), va rilevato che il ricorso è stato proposto, collettivamente, sia dalla Fondazione Tavecchio, promissaria acquirente (in ipotesi decaduta), sia da tutti i proprietari del compendio, ossia Giulio Maria Spadavecchia, Paola Corti e Immobiliare Quarto S.r.l. (promissari venditori), risultando in tal modo con evidenza l’interesse anche dei proprietari del compendio a perseguire il bene della vita azionato in giudizio e implicitamente riconoscendosi alla Fondazione Tavecchio la legittimazione ad agire, stante l’assenza di un conflitto di interessi tra le varie parti attrici e anzi emergendo una convergenza di obiettivi perseguiti (come dimostrato dall’avvenuta sottoscrizione della richiesta al Comune in data 28 maggio 2019, da parte di tutti gli odierni ricorrenti, poi respinta: all. 7 al ricorso). Quindi non risulta essersi verificato alcun accadimento che abbia determinato, in maniera incontrovertibile, una carenza di interesse alla decisione del merito del ricorso. Del resto, è consolidato in giurisprudenza il principio per cui l’individuazione della fattispecie di sopravvenuta carenza di interesse deve essere effettuata con criteri rigorosi e restrittivi per evitare che la preclusione dell’esame del merito della controversia si trasformi in un’inammissibile elusione dell’obbligo del giudice di provvedere sulla domanda (cfr. Consiglio di Stato, V, 15 gennaio 2019, n. 376; 8 aprile 2014, n. 1663; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, II, 12 maggio 2020, n. 315).2.2. Ne discende il rigetto dell’eccezione di improcedibilità del ricorso. 3. Passando all’esame del merito del ricorso, lo stesso è fondato nei sensi di seguito specificati.4. Con la prima doglianza del ricorso si assume l’illegittimità dei provvedimenti comunali sotto vari profili a cominciare dall’illegittima reiezione della richiesta della Fondazione ricorrente di convocare la Conferenza di servizi, fondata sull’erroneo presupposto della mancanza della preventiva intesa con la Provincia e del previo coinvolgimento di C.A.P. Holding, considerato che proprio la Conferenza sarebbe il modulo preposto al coinvolgimento di tutti i soggetti interessati al procedimento; nemmeno sarebbe corretta la ritenuta assenza del carattere sovracomunale dell’intervento, che invece sarebbe stato ampiamente dimostrato in sede di controdeduzioni, e non potrebbe ritenersi legittima la scelta del Comune di non indire la Conferenza di servizi per mancanza di interesse all’attuazione del progetto, del tutto conforme alla disciplina pianificatoria vigente; infine, la natura preliminare della Conferenza non richiederebbe la previa effettuazione della procedura di V.A.S., che andrebbe invece svolta successivamente o contestualmente all’approvazione del programma, come pure la predisposizione di uno studio di fattibilità puntuale e dettagliato non potrebbe che seguire un accordo raggiunto in sede di Conferenza di servizi.4.1. La doglianza è complessivamente fondata.La Fondazione Tavecchio, unitamente agli altri ricorrenti, ha chiesto al Comune di avviare, tramite l’indizione di una Conferenza di servizi, la procedura per la realizzazione, nell’area di cui al fg. 39, mappali 288 e 289, di un Centro Polifunzionale Integrato di residenzialità, formazione e sport, denominato “Open Village”, costituito da impianti e attrezzature – la Residenza Sanitaria assistita, i correlati alloggi temporanei, la Sala polifunzionale, il Poliambulatorio, la palestra e la piscina riabilitative, il ristorante-bar, il Parco pubblico e gli impianti sportivi (cfr. all. 10 e 11 al ricorso) –del tutto coerenti con le funzioni congressuali e di assistenza medica e socio-assistenziale sovracomunali richieste dal P.G.T. e, comunque, rientranti nell’ambito dei servizi di interesse pubblico indicati nella relativa scheda d’ambito (all. 6 al ricorso).Il Comune, tra gli altri aspetti, ha contestato la sussistenza di una dimensione sovracomunale dell’intervento proposto, sebbene, nella nota del 31 luglio 2019, la Fondazione abbia esplicitato i parametri quantitativi legati alla ricettività della struttura nel suo complesso (60 posti letto per la R.S.A., 60 posti letto per il Reparto Alzheimer e 70 persone assistite negli alloggi temporanei: all. 2 al ricorso). La contestazione comunale appare apodittica e immotivata, non essendo stata chiarita la ragione per la quale la prevista struttura non abbia una rilevanza sovracomunale, tenuto conto della presenza nel territorio comunale di altre due strutture analoghe (cfr. pag. 6 memoria dei ricorrenti del 22 maggio 2020; altresì all. 15 e 16 al ricorso, dove le R.S.A. esistenti sono qualificate come sovracomunali) e della circostanza che, al di là del rapporto con la popolazione residente, la natura privata del progettato Centro consentirebbe di ospitare anche soggetti provenienti da altri territori, senza alcun vincolo di precedenza per i residenti. Le altre ragioni ostative contenute nelle memorie della difesa comunale – quale ad esempio la rilevanza dell’attività residenziale – oltre a non essere ammissibili, quali integrazioni postume della motivazione rese per la prima volta nel giudizio, non sono nemmeno fondate, avuto riguardo alla circostanza, per tornare alla questione delle residenze, che si tratta di strutture di carattere temporaneo, con l’esclusiva funzione di garantire il “completamento del percorso riabilitativo all’interno dell’Open Village”.4.2. Appurata la non incompatibilità con le previsioni urbanistiche della proposta di Piano integrato di intervento della Fondazione, risulta illegittimo il rifiuto del Comune di Brugherio di indire la Conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14, comma 3, della legge n. 241 del 1990, tenuto conto che soltanto attraverso un tale modulo procedimentale è possibile instaurare il necessario (e preliminare) confronto tra i vari soggetti pubblici e privati coinvolti ed eventualmente giungere ad una sintesi in ordine alla positiva conclusione del procedimento legato all’adozione e all’attuazione del P.I.I. proposto dalla Fondazione. La discrezionalità che è riconosciuta all’Amministrazione in tale ambito comunque deve essere esercitata nel rispetto dei limiti che la legge pone, al fine di non permettere condotte arbitrarie, e garantendo comunque il perseguimento dell’interesse pubblico, che in assenza di una forte motivazione contraria impone l’utilizzo del predetto modulo procedimentale. A tal fine, non appare ostativo ad un tale esito, che la Fondazione non abbia provveduto ad un preliminare coinvolgimento della Provincia e di C.A.P. Holding, visto che ciò dovrebbe avvenire non al di fuori, ma nell’ambito della Conferenza di servizi; ugualmente la predisposizione del Piano di fattibilità e l’effettuazione della procedura di V.A.S. non possono che seguire le positive determinazioni della predetta Conferenza, visto che la proposta di Piano potrebbe non essere approvata, oppure subire delle rilevanti modifiche che renderebbero del tutto inutile l’attività istruttoria svolta in precedenza, soprattutto se eccessivamente puntuale. Anche la circostanza che il Comune (o anche C.A.P. Holding), in qualità di proprietario di una parte delle aree oggetto della proposta di P.I.I., non abbia interesse a realizzare il proposto Piano, non impedisce l’avvio del relativo procedimento, atteso che l’art. 12, comma 4, della legge regionale n. 12 del 2005 stabilisce che “per la presentazione del piano attuativo è sufficiente il concorso dei proprietari degli immobili interessati rappresentanti la maggioranza assoluta del valore di detti immobili in base all’imponibile catastale risultante al momento della presentazione del piano” e, nel caso di specie, i ricorrenti possiedono tale maggioranza assoluta (cfr. all. 7 al ricorso).In ogni caso risulta evidente che tutte le questioni legate alla fattibilità del Piano dovranno essere risolte in sede di Conferenza di servizi, dove ogni partecipante potrà esprimente il proprio punto di vista ed eventualmente controdedurre ai rilievi degli altri contraddittori.4.3. Da quanto evidenziato in precedenza, discende la fondatezza della prima censura di ricorso, cui consegue l’obbligo per il Comune di indire la Conferenza di servizi al fine di avviare il procedimento di approvazione del P.I.I. proposto dalla Fondazione e dagli altri ricorrenti; ciò consente di assorbire le ulteriori censure di ricorso, rendendo altresì irrilevante la richiesta di rimessione alla Corte costituzionale formulata dalla difesa del Comune con riguardo alla normativa disciplinante le Associazioni di promozione sociale, oggetto del quarto motivo di ricorso.5. In conclusione all’accoglimento del ricorso segue l’annullamento degli atti impugnati e l’obbligo in capo al Comune di indire la Conferenza di servizi per avviare il procedimento di approvazione del P.I.I. proposto dai ricorrenti.6. Avuto riguardo alle peculiarità della controversia, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti, fatta salva la rifusione del contributo unificato in favore dei ricorrenti da parte del Comune di Brugherio. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso indicato in epigrafe con gli effetti specificati in motivazione.Spese compensate; si dispone la rifusione del contributo unificato in favore delle parti ricorrenti e a carico del Comune resistente.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 23 giugno 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, del decreto legge n. 18 del 2020, convertito in legge n. 27 del 2020, e dal decreto n. 6 del 19 marzo 2020 del Presidente del T.A.R. per la Lombardia, sede di Milano, con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFrancesco D'antonioAntonio De Vita