urn:nir:tar.lombardia;sezione.4:sentenza:00000-0000220IN20190153320240118135655615.xml20190153320240118135655615.docm201901533\201901533.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\44 Gabriele Nunziata\Sentenza00:00:00Antonio De Vita26/01/2024 20:55:2029/01/2024NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia(Sezione Quarta)ha pronunciato la presenteSENTENZAGabriele Nunziata, PresidenteAntonio De Vita, Consigliere, EstensoreValentina Caccamo, Referendario per l’annullamento- della Variante generale del Piano di Governo del Territorio del Comune di Casorate Primo approvata con deliberazione del Consiglio comunale n. 13 del 12 marzo 2019, avente a oggetto “Controdeduzioni alle osservazioni ed approvazione definitiva della Variante Generale al Piano di Governo del Territorio (Documento di Piano, Piano dei Servizi e Piano delle Regole), della Valutazione Ambientale (VAS) e della componente geologica idrogeologica e sismica ai sensi della L.R. 12/2005”, pubblicata sul B.U.R.L. serie Avvisi e Concorsi n. 29 del 8 maggio 2019, in parte qua; - nonché di ogni ulteriore atto preordinato presupposto e/o comunque connesso, ivi compresa la deliberazione del Consiglio comunale n. 57 del 16 ottobre 2018 con cui è stata adottata la Variante generale al P.G.T.;- nonché per la condanna del Comune di Casorate Primo al risarcimento dei danni patiti e patiendi dalla ricorrente per effetto dei provvedimenti impugnati. sul ricorso numero di registro generale 1533 del 2019, proposto da - Lidia Silvestri, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Carlo Coppola, Enrico Spagnolo, Antonio Papi Rossi e Tommaso Sacconaghi ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli ultimi due in Milano, Via Visconti di Modrone n. 12; - il Comune di Casorate Primo, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Massimo Ticozzi e domiciliato ai sensi dell’art. 25 cod. proc. amm.; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Casorate Primo;Visti tutti gli atti della causa;Designato relatore il consigliere Antonio De Vita;Uditi, all’udienza pubblica del 17 gennaio 2024, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. FATTOCon ricorso notificato in data 5 luglio 2019 e depositato il 12 luglio successivo, la ricorrente ha impugnato, tra l’altro, in parte qua la Variante generale del Piano di Governo del Territorio del Comune di Casorate Primo approvata con deliberazione del Consiglio comunale n. 13 del 12 marzo 2019, avente a oggetto “Controdeduzioni alle osservazioni ed approvazione definitiva della Variante Generale al Piano di Governo del Territorio (Documento di Piano, Piano dei Servizi e Piano delle Regole), della Valutazione Ambientale (VAS) e della componente geologica idrogeologica e sismica ai sensi della L.R. 12/2005”, pubblicata sul B.U.R.L. serie Avvisi e Concorsi n. 29 del 8 maggio 2019; è stata altresì chiesta la condanna del Comune di Casorate Primo al risarcimento dei danni patiti e patiendi.La ricorrente è proprietaria del compendio sito in Casorate Primo (PV), Via Palazzo n. 11 (Foglio n. 5 mapp. nn. 2932 e 285), avente una superficie complessiva di 2.543 mq e ricadente all’interno del tessuto urbano edificato di carattere residenziale, completamente urbanizzato e, per tale ragione, servito da tutti i servizi primari, nonché dalle infrastrutture viarie di accesso; tale compendio è costituito da un’area libera con la presenza di un edificio industriale dismesso sul fronte della medesima Via Palazzo, avente una consistenza pari a circa 122 mq di s.l.p. e un volume di circa 470 mc. Il previgente P.G.T. del 2011 aveva inserito l’ambito di proprietà della ricorrente tra le aree del tessuto urbano consolidato disciplinate dal Piano delle Regole, quale zona B prevalentemente residenziale, con destinazione B6 - riqualificazione funzionale e completamento residenziale, con possibilità di edificazione per funzioni residenziali, attribuendogli un indice di edificabilità pari a 1 mc/mq (corrispondente a 2.543,00 mc, ovvero a circa 850 mq di s.l.p.), da attuarsi con permesso di costruire convenzionato. Dopo l’avvio, nel corso del mese di luglio 2018, di una pratica edilizia finalizzata all’edificazione di un complesso immobiliare residenziale da parte di un promissario acquirente della ricorrente, è intervenuta la deliberazione del Consiglio comunale n. 57 del 16 ottobre 2018, con la quale è stata adottata una Variante generale al P.G.T. che ha inserito l’area di proprietà della parte attrice all’interno del Piano dei Servizi (“Aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale”), assoggettandola a esproprio in vista della realizzazione di parcheggi di interesse sovralocale. In sede di osservazioni, la ricorrente ha chiesto la modifica di tale nuova destinazione, al fine di poter dar corso all’intervento edilizio avviato nel mese di luglio 2018. Con deliberazione di Consiglio comunale n. 13 del 12 marzo 2019, all’atto dell’approvazione della Variante, l’Amministrazione, in sede di controdeduzioni, ha accolto parzialmente l’osservazione della ricorrente, reintroducendo l’edificabilità del compendio di sua proprietà e riconoscendo allo stesso un indice di edificabilità pari a 0,70 mc/mq, con obbligo di reperimento in loco di una dotazione pari a 1.080 mq per parcheggi pubblici di interesse anche sovralocale, non monetizzabile nemmeno parzialmente, e previa approvazione di un Piano attuativo; a giudizio della ricorrente l’attribuzione di un indice edificatorio sensibilmente inferiore a quello assegnato ad analoghe aree di trasformazione soggette a pianificazione attuativa (pari a 1,20 mc/mq) e la previsione di dotazioni sproporzionate e del tutto scollegate dalle potenzialità edificatorie riconosciute all’ambito renderebbero insostenibile sotto il profilo economico l’attuazione dell’intervento di trasformazione, come altresì confermato dalla circostanza che il promissario acquirente del compendio si sarebbe svincolato dal preliminare a suo tempo sottoscritto.Assumendo l’illegittimità, in parte qua, della Variante approvata, la ricorrente ne ha chiesto l’annullamento, in primo luogo, per violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 13, 14, 46 e 47 della legge regionale n. 12 del 2005, per violazione e falsa applicazione del D.M. n. 1444 del 1968, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., per violazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990, per eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, disparità di trattamento e per difetto di istruttoria e di motivazione.Ulteriormente sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 13, 46 e 47 della legge regionale n. 12 del 2005, la violazione e falsa applicazione del D.M. n. 1444 del 1968, l’eccesso di potere per illogicità, difetto di motivazione e di istruttoria e lo sviamento.Infine, sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 13, 44, 46 e 47 della legge regionale n. 12 del 2005, la violazione del D.P.R. n. 327 del 2001, l’eccesso di potere per illogicità, difetto di motivazione e di istruttoria e lo sviamento.È stata poi articolata l’istanza risarcitoria, fondata innanzitutto sul danno correlato all’avvenuta risoluzione del contratto preliminare stipulato dalla ricorrente con il promissario acquirente, in seguito al sopravvenire della nuova e peggiorativa disciplina urbanistica recata dalla Variante impugnata.Si è costituito in giudizio il Comune di Casorate Primo, che ha chiesto il rigetto del ricorso.In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.Alla pubblica udienza del 17 gennaio 2024, il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto in decisione la controversia.DIRITTO1. Il ricorso è fondato nei sensi di seguito specificati.2. Con le tre censure di ricorso, da trattare congiuntamente in quanto strettamente connesse, si assume l’illegittimità della destinazione urbanistica impressa al compendio di proprietà della ricorrente, poiché la stessa risulterebbe solo apparentemente favorevole, visto che in realtà sono stati previsti (i) l’attribuzione di un indice edificatorio (0,70 mc/mq) ridotto rispetto agli altri ambiti assoggettati a Piano attuativo (per questi pari a 1,20 mc/mq), (ii) l’obbligo di cessione di aree per servizi pari a 1.080 mq (a fronte della dotazione dovuta pari a 350 mq, calcolata secondo la dotazione di 30 mq/abitante richiesta per tutti i piani attuativi), espressamente escludendo la monetizzazione totale o parziale, e (iii) la realizzazione a carico dell’operatore delle opere di urbanizzazione a parcheggio, scomputabile nel limite degli oneri dovuti per ciascuna delle categorie; nel concreto una tale disciplina pianificatoria sarebbe fortemente penalizzante per la ricorrente e praticamente inattuabile, considerata la sproporzionata e ingiusta imposizione di dotazioni a standard, ben oltre i limiti previsti dalla legislazione, non adeguatamente controbilanciata dalle potenzialità edificatorie riconosciute al predetto compendio e assunta in violazione della normativa in materia espropriativa.2.1. Le doglianze sono complessivamente fondate.In via di premessa, va ribadito che le scelte pianificatorie, in quanto espressione dell’ampia discrezionalità tecnica dell’Amministrazione comunale, sono sindacabili solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità e dall’evidente travisamento dei fatti (cfr. Consiglio di Stato, IV, 14 novembre 2023, n. 9758; IV, 21 agosto 2023, n. 7881; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 13 dicembre 2023, n. 3029; II, 11 luglio 2022, n. 1662); tuttavia in relazione a tali ultimi aspetti o in presenza di situazioni di affidamento qualificato del privato non è precluso al giudice amministrativo scrutinarne la legittimità, non potendo ritenersi immuni dal controllo giurisdizionale gli atti amministrativi generali o di alta amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, IV, 2 gennaio 2023, n. 21; anche, IV, 24 gennaio 2023, n. 765; T.A.R. Lombardia, Milano, II, 18 settembre 2018, n. 2106; T.A.R. Toscana, I, 12 giugno 2017, n. 792).Venendo al merito della vicenda contenziosa, deve evidenziarsi che secondo il (previgente) P.G.T. del 2011 del Comune di Casorate Primo il compendio di proprietà della ricorrente rientrava tra le aree del tessuto urbano consolidato disciplinate dal Piano delle Regole, quale zona B prevalentemente residenziale, con destinazione B6 - riqualificazione funzionale e completamento residenziale, con possibilità di edificazione per funzioni residenziali, con un indice di edificabilità pari a 1 mc/mq (corrispondente a 2.543,00 mc, ovvero a circa 850 mq di s.l.p.), da attuarsi con permesso di costruire convenzionato; in sede di adozione della Variante generale al P.G.T. nel mese di ottobre 2018, l’area di proprietà della ricorrente era stata collocata all’interno del Piano dei Servizi (“Aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale”) e assoggettata a esproprio in vista della realizzazione di parcheggi di interesse sovralocale. In sede di controdeduzione alle osservazioni presentate dalla ricorrente, il Comune ha ritenuto di accoglierle parzialmente, reintroducendo una previsione di edificabilità del compendio, in quanto preso atto della «necessità di dotazione di aree a parcheggio pubblico nella zona interessata, anche di interesse sovralocale, l’Amministrazione Comunale, visto il recente interesse all’edificazione dell’area da parte del privato proprietario e ritenendo soddisfacente la realizzazione (in via principale a carico dei privati stessi, con conseguenti risparmi economici dell’Ente Pubblico) di un’area a parcheggio pubblico, che pur avendo una dimensione inferiore rispetto a quanto previsto con la Variante generale 2017 adottata, risponda agli obiettivi generali perseguiti dalla varante stessa, intende governare tale processo di edificazione tramite l’assoggettamento, di tale comparto, quale ambito di Pianificazione Attuativa, disciplinato dal Piano delle Regole. Si ritiene che l’assoggettamento dell’area ad ambito di Pianificazione Attuativa, con specifica attribuzione di una capacità edificatoria inferiore (rispetto sia a quella del P.G.T. previgente sia di quella attribuita dalla presente Variante agli “Ambiti dell’edificato prevalentemente residenziale e funzioni compatibili”, dei quali il lotto oggetto d’osservazione costituisce completamento) con obbligo di cessione di Aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale, molto maggiori rispetto a quelle previste per i restanti P.A. del Piano delle Regole, ed in tale sede la realizzazione di un’attrezzatura pubblica (il parcheggio) già prevista dal Piano dei Servizi, senza oneri economici per il Comune, contemperi il perseguimento degli obiettivi/azioni della Variante generale 2017 …» (all. 5 del Comune).Quindi ciò ha determinato l’attribuzione all’area di proprietà della ricorrente, assoggettata a Piano attuativo, di un indice edificatorio (0,70 mc/mq) ridotto rispetto agli altri ambiti pure assoggettati a Piano attuativo (cui è stato riconosciuto un indice di 1,20 mc/mq), (ii) l’obbligo di cessione di aree per servizi pari a 1.080 mq (a fronte della dotazione dovuta pari a 350 mq, calcolata secondo la dotazione di 30 mq/abitante richiesta per tutti i Piani attuativi), espressamente escludendone la monetizzazione totale o parziale, e (iii) la realizzazione a carico dell’operatore delle opere di urbanizzazione a parcheggio, scomputabile nel limite degli oneri dovuti per ciascuna delle categorie.La previsione urbanistica relativa al compendio di proprietà della ricorrente, denominato “PA10”, risulta palesemente irragionevole e concretamente irrealizzabile, visto che l’attribuzione di un indice edificatorio (0,70 mc/mq) sensibilmente inferiore rispetto a quello assegnato agli altri ambiti similari assoggettati a Piano attuativo (pari a 1,20 mc/mq) è stata accompagnata dall’imposizione di standard molto gravosi (oltre 90 mq/ab.), corrispondenti a un valore più che triplo rispetto a quelli imposti ai richiamati (altri) ambiti (pari a 30 mq/ab.). Peraltro non essendo più l’area assoggettata a espropriazione, come previsto originariamente in sede di Piano adottato, l’onere di realizzazione dei predetti standard (ovvero dei parcheggi) grava interamente sulla parte privata.L’irragionevolezza della richiamata scelta pianificatoria emerge con evidenza laddove si consideri che risulta assolutamente contraddittoria l’assegnazione al compendio di proprietà della ricorrente di un indice edificatorio inferiore agli altri ambiti assimilabili e alla contestuale imposizione di uno standard di oltre il triplo rispetto ai medesimi ambiti (cfr. “PA3”, “PA5”, “PA7” e “PA8”: all. 14 al ricorso, pagg. 8 e 9). Ciò oltre a porsi in contrasto con la disciplina riferibile agli altri ambiti, che lo stesso Comune ha definito avere caratteristiche omogenee con quello oggetto di controversia, risulta in contrasto con i principi generali posti alla base della stessa pianificazione comunale, laddove è stata stabilita la disciplina applicabile agli ambiti di pianificazione attuativa disciplinati dal Piano delle Regole ed è stato individuato, in via generale, il giusto ed equilibrato rapporto tra indice edificatorio riconosciuto e standard imposto ai singoli ambiti. Pertanto, alla legittima scelta comunale di garantire una adeguata “dotazione di aree a parcheggio pubblico nella zona interessata, anche di interesse sovralocale” non poteva che accompagnarsi il riconoscimento di un (maggiore) indice edificatorio in favore del privato – eventualmente anche da utilizzare in altre zone del territorio comunale – che fosse proporzionato ed equilibrato rispetto al “sacrificio” imposto all’area di proprietà della ricorrente; ragionevolmente l’entità di tale indice avrebbe dovuto essere maggiore rispetto a quanto assegnato agli altri ambiti di pianificazione attuativa gravati da uno standard decisamente inferiore.L’incoerenza della scelta comunale ha quale diretta conseguenza quella della concreta irrealizzabilità della previsione urbanistica, poiché l’abnorme peso imposto al privato, ossia la realizzazione a proprie spese di un parcheggio pubblico su circa il 43% della sua proprietà, scomputabile soltanto nel limite degli oneri dovuti per ciascuna delle categorie, e accompagnato dall’attribuzione un indice edificatorio del tutto inadeguato, impedisce l’attuazione della previsione urbanistica e per tale ragione si pone in contrasto con l’obiettivo perseguito dallo stesso Ente comunale attraverso l’approvazione della Variante.Peraltro, deve aggiungersi che nella fattispecie oggetto di scrutinio emerge anche un palese sviamento di potere, poiché in sede di controdeduzioni è stato espressamente evidenziato che l’obiettivo perseguito è quello di realizzare un’attrezzatura pubblica (parcheggio di interesse anche sovralocale) senza oneri per l’Amministrazione comunale; in tal modo si ottiene la realizzazione di un’opera pubblica sul terreno del privato e a suo carico senza ricorrere a un procedimento espropriativo e senza che l’Amministrazione ne sopporti i relativi costi, con duplice danno per il predetto privato legato sia al mancato introito dell’indennizzo correlato alla procedura ablatoria che all’esborso a suo carico della somma necessaria per realizzare l’opera.Oltretutto, secondo quanto disposto dalla legge regionale n. 12 del 2005, le opere di urbanizzazione primaria riferibili a un Piano attuativo – in cui rientrano certamente i parcheggi (cfr. art. 44, comma 3) – sono soltanto quelle correlate al carico urbanistico scaturito dal predetto Piano, essendo possibile imporre la cessione in favore del Comune, a valore di esproprio o senza corrispettivo nei casi specifici previsti dalle normative vigenti, delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria pertinenti all’intervento (cfr. art. 47). In ogni caso, anche l’obbligo di realizzazione a cura e spese del privato delle opere di urbanizzazione secondaria è limitato a una quota parte delle stesse (art. 46, comma 1, lett. b).Quindi, l’aggravio posto a carico del compendio di proprietà della ricorrente risulta decisamente eccessivo rispetto alle esigenze scaturenti dal relativo Piano attuativo; il legittimo perseguimento dell’obiettivo comunale avrebbe richiesto l’avvio di una procedura espropriativa da parte dell’Ente oppure la previsione di una contropartita adeguata in grado quantomeno di neutralizzare l’impatto negativo della previsione pianificatoria in capo alla parte privata.2.2. Ne discende l’accoglimento delle scrutinate censure.3. La fondatezza delle esaminate doglianze determina l’accoglimento del ricorso e l’annullamento delle previsioni pianificatorie impugnate, con assorbimento degli aspetti non specificamente affrontati nella presente sede; da ciò scaturisce l’obbligo per il Comune di ripianificare l’area di proprietà della ricorrente nel rispetto dei limiti in precedenza indicati.4. Passando all’esame della domanda di risarcimento del danno, la stessa è infondata.4.1. La quantificazione del danno operata in sede di ricorso – pari al prezzo di vendita del compendio stabilito in sede di preliminare (€ 180.000,00: all. 6 al ricorso) – non risulta condivisibile, tenuto conto che, sebbene l’illegittima attività pianificatoria abbia reso non attuabile a condizioni convenienti l’intervento di trasformazione, inducendo il promissario acquirente della ricorrente a svincolarsi dal preliminare a suo tempo sottoscritto, comunque l’area è rimasta nella piena proprietà della parte attrice e pertanto tale cespite, con il correlato valore, appartiene al patrimonio della ricorrente. Quindi, se di danno dovesse discorrersi lo stesso sarebbe di importo nettamente inferiore a quello prospettato in sede di giudizio; tuttavia la parte ricorrente, su cui gravava il relativo onere probatorio, non lo ha affatto quantificato, tramite l’allegazione di puntuali elementi, non essendo di regola ammesso il ricorso a una quantificazione in via puramente equitativa del danno di natura patrimoniale.La richiamata condotta processuale si pone, difatti, in contrasto con la consolidata giurisprudenza, secondo la quale “nel giudizio risarcitorio che si svolge davanti al giudice amministrativo, nel rispetto del principio generale sancito dal combinato disposto degli artt. 2697 c.c. (secondo cui chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda) e 63, co. 1 e 64, co. 1, c.p.a. (secondo cui l’onere della prova grava sulle parti che devono fornire i relativi elementi di fatto di cui hanno la piena disponibilità), non può avere ingresso il c.d. metodo acquisitivo tipico del processo impugnatorio; pertanto, il ricorrente che chiede il risarcimento del danno da cattivo esercizio della funzione pubblica, deve fornire la prova dei fatti base costitutivi della domanda (…), conseguentemente (…) spetta al ricorrente fornire in modo rigoroso la prova dell’esistenza del pregiudizio, specie perché ha natura patrimoniale, non potendosi invocare il c.d. principio acquisitivo in quanto surroga l’onere di allegazione dei fatti; e se anche può ammettersi il ricorso alle presunzioni semplici per fornire la prova dell’esistenza del danno e della sua entità, è comunque ineludibile l’obbligo di allegare circostanze di fatto precise e, quando il soggetto onerato di tale allegazione non vi adempie, non può darsi ingresso alla valutazione equitativa del danno a norma dell’art. 1226 c.c. perché tale norma presuppone l’impossibilità di provare l’ammontare preciso del pregiudizio subito, né può essere invocata una consulenza tecnica d’ufficio, diretta a supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio da parte del privato” (Consiglio di Stato, IV, 22 ottobre 2015, n. 4823; altresì, Consiglio di Stato, VI, 10 settembre 2021, n. 6253; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 16 giugno 2023, n. 1545; IV, 30 gennaio 2023, n. 245; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, II, 21 ottobre 2022, n. 821; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 3 marzo 2022, n. 511; II, 15 settembre 2021, n. 2000; II, 3 luglio 2020, n. 1279; II, 5 marzo 2020, n. 440; II, 30 giugno 2017, n. 1471; II, 26 luglio 2016, n. 1500).In ogni caso, scaturendo dall’accoglimento del ricorso la riedizione dell’attività pianificatoria, è ben possibile che, in seguito alla richiamata attività di ripianificazione dell’area di proprietà della ricorrente, quest’ultima venga reintegrata pienamente nella propria posizione giuridica.4.2. Ne discende il rigetto della domanda risarcitoria formulata dalla ricorrente.5. Le spese di lite, avuto riguardo alle peculiarità e al complessivo andamento della controversia, possono essere compensate tra le parti, fatta salva la rifusione del contributo unificato in favore della ricorrente e a carico del Comune di Casorate Primo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla la Variante generale del Piano di Governo del Territorio del Comune di Casorate Primo approvata con deliberazione del Consiglio comunale n. 13 del 12 marzo 2019 nella parte corrispondente; respinge la domanda di risarcimento del danno.Spese compensate, fatta salva la rifusione del contributo unificato in favore della parte ricorrente e a carico del Comune di Casorate Primo.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 17 gennaio 2024 con l’intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOPaladino GiadaAntonio De Vita