urn:nir:tar.lazio;sezione.1:sentenza:00000-0000220IN20190069720200516135635078.xml20190069720200516135635078.docm201900697\201900697.xmlU:\DocumentiGA\Latina\Sezione 1\2019\201900697\Sentenzaantonio vinciguerra25/05/2020 20:43:40Roberto Maria Bucchi16/05/2020 14:04:0326/05/2020NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per il Laziosezione staccata di Latina (Sezione Prima)ha pronunciato la presenteSENTENZAAntonio Vinciguerra, PresidenteRoberto Maria Bucchi, Consigliere, EstensoreValerio Torano, Referendario per l'annullamentoprevia sospensiva,del decreto DG-MU|16/10/2019|1279, comunicato in data 16 ottobre 2019, del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, a firma congiunta del Segretariato Generale, della Direzione Generale Musei e del Polo Museale del Lazio, con il quale è stato disposto l’annullamento d’ufficio: - del decreto del 16/06/2017 del Segretariato Generale, con il quale era stata approvata la graduatoria risultante dalla tabella allegata al verbale di riunione della Commissione giudicatrice, nella parte riferita all’odierna ricorrente con riguardo al bene immobile culturale denominato Certosa di Trisulti; - della nota prot. 6935 del 26/06/2017 della Direzione Generale Musei, con la quale si è comunicato all’odierna ricorrente di “essere risultata concessionaria con punteggio 72,6” relativamente al bene Certosa di Trisulti; e per l’effetto, - del contratto di concessione sottoscritto dal Direttore Generale Musei, dalla Direttrice del Polo Museale del Lazio e dall’odierna ricorrente in data 14/02/2018, rep. 46; - ove occorrer possa, del parere reso dall’Avvocatura Generale dello Stato del 29 maggio 2019, non conosciuto; - di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso o coordinato rispetto a quello impugnato, anche non conosciuto. sul ricorso numero di registro generale 697 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da DHI - Dignitatis Humanae Institute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Grea, Ernesto Stajano, Daniele Villa e Maria Antonietta Mandica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via Sardegna n.14; Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo e Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; ad opponendum:Comunità Solidali Lab, Associazione Gottifredo, Alle Origini del Cammino di San Benedetto, Amici del Cammino di San Benedetto, Club Alpino Italiano Sezione di Alatri, De Rerum Natura, Gruppo di Azione Locale Versante Laziale del Parco Nazionale di Abruzzo, Circolo Legambiente il Cigno di Frosinone, Fondazione L'Abbadia, Pro Loco Dr. Tullio De Santis di Collepardo, Res Ciociaria, Sylvatica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Chiarina Ianni e Sara Spirito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Paola Perazzotti in Latina, via Vincenzo Monti n.13; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e del Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali;Visti gli atti di intervento ad opponendum;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 maggio 2020 il dott. Roberto Maria Bucchi;Trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del D.L. n. 18/2020;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1) Con ricorso notificato a mezzo servizio postale il 19 novembre 2019 e depositato il successivo giorno 22, l’Associazione DHI Dignitatis Humanae Institute, premesso di avere sottoscritto con il Polo Museale Regionale per il Lazio in data 14 febbraio 2018 convenzione relativa alla concessione in uso del bene immobile appartenente al demanio culturale dello Stato denominato “Certosa di Trisulti” sito in località Collepardo (FR), a seguito del superamento della procedura selettiva indetta con avviso pubblico del 28.10.2016 della Direzione Generale Musei del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, ha impugnato il provvedimento descritto in epigrafe col quale la predetta amministrazione ha disposto l’annullamento d’ufficio ai sensi e per gli effetti dell’art. 21 nonies della L. n. 241/90 del decreto in data 16.6.2017 con il quale il Segretario generale ha approvato la graduatoria nella parte riferita all’associazione ricorrente con riguardo al bene immobile in argomento, della nota prot. 6935 del 26.6.2017 con la quale si è comunicato alla ricorrente di essere risultata concessionaria e, per l’effetto, del contratto di concessione sottoscritto in data 14.2.2018.2) In particolare, l’Amministrazione motiva il suddetto atto in autotutela in ragione delle seguenti criticità:- carenza della personalità giuridica, invece, prevista dalla lex specialis, acquisita solo successivamente e, segnatamente, in data 20 giugno 2017 (come risultante dal certificato dalla Prefettura di Roma di cui alla nota prot. 220500 del 21 giugno 2017 agli atti del procedimento);- carenza del requisito concernente la previsione, tra le finalità principali definite per legge o per statuto, dello svolgimento di attività di tutela, di promozione, di valorizzazione o di conoscenza dei beni culturali e paesaggistici, atteso che lo statuto della DHI non prevedeva la predetta finalità, acquisita solo successivamente, in data 30 marzo 11 2017, mediante integrazione dello statuto medesimo;- carenza del requisito concernente la documentata esperienza quinquennale nel settore della collaborazione per la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale, atteso che l’associazione DHI risulta essere stata costituita in data 8 novembre 2016;- indicazione nel curriculum vitae allegato alla domanda di partecipazione, di attività anteriori alla costituzione dell’associazione non comprovate o congruenti con quanto richiesto dal bando.Inoltre, l’Amministrazione ritiene non applicabile nella specie il limite temporale dei diciotto mesi per l’adozione del provvedimento di annullamento d’ufficio di cui all’art. 21 nonies L. 241/90, perché il rapporto concessorio “integrando una fattispecie contrattuale a carattere sinallagmatico, non costituisce né un provvedimento di autorizzazione né un provvedimento di attribuzione di vantaggi economici”, e perché “ laddove il provvedimento amministrativo risulti conseguito, come nel caso di specie, sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazioni false o mendaci - circostanza questa neppure oggetto di contestazione nella memoria partecipativa della DHI - non è necessario il previo accertamento definitivo in sede giurisdizionale”.3) A sostegno del gravame, la ricorrente deduce le seguenti censure di violazione di legge (artt. 2 e 3 del d.m. 6 ottobre 2015 n. 93215; art. 4 dell’avviso pubblico del 28 ottobre 2016; 3, 6 e 21 nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241) ed eccesso di potere:I) Il provvedimento di autotutela impugnato è fondato sostanzialmente su una nuova “interpretazione” dei medesimi documenti acquisiti in gara, già valutati dal Ministero più di due anni prima e quindi viziato per eccesso di potere per sviamento, in quanto la P.A. ha esercitato il tipico potere di autotutela per finalità diverse da quelle attribuitele dal Legislatore, perseguendo – anche in aperto contrasto con i principi di libertà di associazione e manifestazione del pensiero di cui agli artt. 2, 18 e 21 della Costituzione – l’interesse specifico a precludere l’esercizio di un’attività a suo tempo assentita, per ragioni che appaiono sostanzialmente collegate alle contestazioni sociali e politiche di cui è stata oggetto la DHI. II) Il provvedimento di annullamento dell’aggiudicazione in favore della DHI si fonda sulla asserita originaria carenza dei requisiti previsti dell’Avviso Pubblico del 28 ottobre 2016 ai fini dell’ottenimento della concessione dei beni ivi indicati. Tuttavia, le valutazioni espresse dall’Amministrazione, al fine di contestare l’originaria aggiudicazione della concessione, devono ritenersi illegittime in quanto fondate su una lettura formalistica e restrittiva della disciplina di riferimento nonché delle regole fissate dalla lex specialis, in quanto:- l’originaria carenza della personalità giuridica, in capo alla DHI, non può ritenersi radicalmente preclusiva alla partecipazione alla gara;- l’omessa “previsione, tra le finalità principali definite per legge o per statuto, dello svolgimento di attività di tutela, di promozione, di valorizzazione o di conoscenza dei beni culturali e paesaggistici” è smentita dalla lettura della originaria formulazione dello statuto ove si evince chiaramente che, fra i compiti della DHI, rientrava certamente la “promozione del patrimonio culturale”, così come richiesto dall’avviso pubblico;- relativamente all’esperienza quinquennale, negata dall’Amministrazione sulla base della data dell’atto costitutivo stipulato in Italia, va ribadito che la DHI operava in realtà, come associazione non riconosciuta, sin dal 2008, originariamente attraverso la creazione di “Gruppi di Lavoro Parlamentare sulla Dignità Umana” attivi nell’ambito di diversi Parlamenti Europei.III) In ogni caso difettano, nella fattispecie, le condizioni per procedere, ai sensi dell’art. 21 nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, all’annullamento delle determinazioni assunte a valle della gara e, in particolare, il rispetto del termine di diciotto mesi per l’adozione dell’atto in autotutela.4) Con atto depositato il 28 novembre 2019, si è costituito in giudizio il Ministero dei Beni e le Attività Culturali deducendo, con successiva memoria, l’infondatezza del ricorso.6) Con motivi aggiunti regolarmente notificati e depositati l’11 dicembre 2019 la ricorrente ha impugnato la nota prot. n. 10331 del 5 dicembre 2019 con cui il Ministero resistente ha ordinato di provvedere al rilascio dell’immobile culturale Certosa di Trisulti, libero di persone e beni appartenenti alla DHI, nonché il provvedimento n. 0016790 del 4.12.19 con cui il Ministero, in relazione all’istanza di accesso agli atti presentata dal DHI, ha opposto diniego al rilascio del parere del 29 maggio 2019 dell’Avvocatura ai sensi dell’art. 2, lett. a, del DPCM 26 gennaio 1996 n. 200 e della nota dell’Ufficio Legislativo del Ministero ai sensi dell’art. 2 lett. c, del DPCM n. 200/1996.7) Con ordinanza n. 344 del 18 dicembre 2019, la Sezione ha accolto, limitatamente all’atto impugnato col ricorso introduttivo, la domanda di tutela cautelare.8) Con ulteriori motivi aggiunti regolarmente notificati e depositati il 30 dicembre 2019, la ricorrente ha impugnato la nota prot. n. 10331 del 5 dicembre 2019 con cui il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, Polo Museale del Lazio ha ordinato all’Associazione Dignitatis Humanae Institute di provvedere al rilascio dell’immobile culturale Certosa di Trisulti, sito in Collepardo (FR), libero di persone e beni appartenenti alla DHI.9) Con ordinanza n. 13 del 16 gennaio 2020 la Sezione ha accolto la domanda di tutela cautelare e ordinato all’Amministrazione l’esibizione e il rilascio di copia dei documenti oggetto dell’istanza di accesso presentata dalla ricorrente.10) Con atto regolarmente notificato e depositato il 30 gennaio 2020, sono intervenuti ad opponendum i soggetti ivi elencati precisando “di essere portatori di un interesse qualificato al mantenimento del provvedimento ministeriale impugnato ex adverso, in quanto lo stesso restituisce alla pubblica e libera fruizione la Certosa di Trisulti, espungendone un soggetto del tutto estraneo al territorio, alla natura ed allo spirito del luogo e del complesso monastico”. L’associazione ricorrente, con memoria depositata il 7 febbraio 2020, ha eccepito l’inammissibilità degli interventi.11) Alla pubblica udienza dell’11 marzo 2020, la causa è stata riservata per la decisione.12) Per quanto concerne gli interventi oppositivi, l’eccezione d’inammissibilità sollevata da parte ricorrente è fondata.Le comunità interventrici presentano tutte statuti dai quali emerge, con marginali differenziazioni, un generale scopo di valorizzazione del patrimonio culturale. Già prima facie non appare evidente come la concessione gestoria della storica Certosa di Trisulti alla Dignitatis Humanae Institute – di cui la stessa contesta l’annullamento d’ufficio da parte del Ministero dei Beni Culturali – possa ex se compromettere lo scopo di valorizzare il patrimonio culturale del quale le comunità assumono essere portatrici. Si aggiunga, inoltre, che l’interesse ad interveniendum non riveste qualificazione specifica, giacché nessuna delle undici interventrici ha preso parte alla selezione a conclusione della quale è stato rilasciato alla Dignitatis il provvedimento concessorio. Vero è che l’interesse all’intervento processuale può assumere anche solo natura di mero fatto, come riconosciuto dalla giurisprudenza, ma è pur vero che deve essere comunque differenziato e non indistinto, e in ogni caso deve essere attuale e certo.In specie le stesse interventrici ammettono che esse “come riscontrabile dai fini istituzionali …..ben potrebbero avere interesse ad una nuova procedura di assegnazione nel rispetto della legalità, cui potrebbero eventualmente prenderci parte da sole o da associate”. Esse, dunque, affermano di vantare un interesse non attuale e nemmeno differenziato dal generale interesse al ripristino della legalità comune a quivis de populo.L’interesse a base degli interventi lo rende dunque inammissibile, in quanto non attuale e non differenziato.13) L’ammissibilità della richiesta di accesso documentale formulata dall’associazione ricorrente è contestata dalla difesa erariale sia con riguardo al carattere generico della domanda in ordine all’accesso alle attività istruttorie, sia per assenza d’interesse in ordine alla richiesta delle interpellanze parlamentari sulla vicenda, sia per il divieto normativo di ostensione dei pareri resi dall’Avvocatura dello Stato su materie oggetto di liti in potenza o in atto (art. 2 lett. a del D.P.C.M. 26 gennaio 1996 n. 200). Tuttavia si può prescindere dall’esame della suddetta pregiudiziale, stante la fondatezza del ricorso nel merito anche indipendentemente dall’accesso richiesto da parte ricorrente.14) Coglie nel segno l’assorbente censura con cui la ricorrente lamenta la violazione del termine di diciotto mesi previsto dall’art. 21 novies per l’adozione del provvedimento di annullamento d’ufficio.15) Il decreto impugnato è stato adottato il 16 ottobre 2019, quindi evidentemente oltre il succitato termine di diciotto mesi rispetto alla sottoscrizione del contratto di concessione avvenuta in data 14/02/2018 e ancora più oltre il decreto del 16/06/2017, con il quale era stata approvata la graduatoria nella parte riferita all’odierna ricorrente e la nota del 26/06/2017 della Direzione Generale Musei, con la quale era stato comunicato all’odierna ricorrente di “essere risultata concessionaria relativamente al bene Certosa di Trisulti. 16) L’Amministrazione non ha ignorato tale circostanza ma ha ritenuto che nel caso di specie non si dovesse applicare detto limite temporale in ragione della presenza delle seguenti circostanze:- l’applicabilità della disposizione soltanto ai contratti che prevedono vantaggi economici, nel cui alveo non rientrerebbe la concessione oggetto del presente giudizio in quanto sorretta da un rapporto sinallagmatico;- l’ottenimento di detti vantaggi sarebbe stato conseguito a seguito di false rappresentazioni, operando pertanto la disciplina di cui al secondo comma dell’art. 21 nonies, comma 2 bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241. 17) Tali assunti però sono privi di pregio.18) Con riguardo al primo, come correttamente osservato dalla ricorrente, l’eventuale struttura sinallagmatica del rapporto non esclude in alcun modo, ma anzi conferma che il rapporto instaurato abbia una valenza economica per il concessionario, quand’anche comporti determinate controprestazioni. Inoltre, la concessione è un provvedimento ampliativo della sfera giuridica del concessionario (e costituisce, dunque, un “vantaggio economico”) in quanto in grado di consentirgli l’utilizzo – anche per finalità economiche – di un bene demaniale che altrimenti sarebbe sottratto a qualsiasi forma di sfruttamento da parte dei soggetti privati; il canone – pur costituendo una prestazione a carico del privato – non è rapportato al valore intrinseco dello sfruttamento economico del bene.Pertanto, non potendosi ragionevolmente dubitare che la concessione di un bene pubblico determini, per l’aggiudicatario, un vantaggio economico, deve conseguentemente ritenersi operante il limite dei 18 mesi per l’eventuale adozione di un provvedimento di autotutela.19) Con riguardo al secondo, va detto che l’art. 21 novies prevede espressamente che “I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di diciotto mesi di cui al comma 1”.Nel caso di specie, però l’Amministrazione si limita ad affermare l’assenza originaria di taluni requisiti che la ricorrente aveva affermato di possedere, senza tuttavia chiarire in modo puntuale quali dichiarazioni “false o mendaci” avrebbe reso la DHI.In ogni caso, le dichiarazioni false o mendaci devono costituire l’effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, requisito nella specie affatto mancante.Sul punto, la giurisprudenza ha spiegato che “L'art. 21 nonies, l. 7 agosto 1990, n. 241 si interpreta nel senso che il superamento del rigido termine di diciotto mesi — entro il quale il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, è consentito: a) sia nel caso in cui la falsa attestazione, inerente i presupposti per il rilascio del provvedimento ampliativo, abbia costituito il frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante (indipendentemente dal fatto che siano state all'uopo rese dichiarazioni sostitutive): nel qual caso sarà necessario l'accertamento definitivo in sede penale; b) sia nel caso in cui l'(acclarata) erroneità dei ridetti presupposti risulti comunque non imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all'Amministrazione, ed imputabile, per contro, esclusivamente al dolo (equiparabile, per solito, alla colpa grave e corrispondente, nella specie, alla mala fede oggettiva) della parte: nel qual caso — non essendo parimenti ragionevole pretendere dalla incolpevole Amministrazione il rispetto di una stringente tempistica nella gestione della iniziativa rimotiva — si dovrà esclusivamente far capo al canone di ragionevolezza per apprezzare e gestire la confliggente correlazione tra gli opposti interessi in gioco” (cfr. Consiglio di Stato sez. V, 27/06/2018, n.3940).Nel caso che ci occupa, per le ragioni sin qui spiegate non ricorre alcuna della ipotesi descritte.20) Va comunque precisato che non vi sono ostacoli normativi alla valutazione da parte del Ministero dei Beni Culturali delle esperienze curricolari della Dignitatis anche per le attività anteriori all’acquisto della personalità giuridica, sia nel periodo durante il quale operava nel regime di diritto britannico, sia a decorrere dal 2011 allorché ha trasferito la sede in Italia ivi operando come associazione di fatto (cfr. art. 25 della legge 31 maggio 1995 n. 218). 21) In conclusione, quindi, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere accolti, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.22) Le spese seguono la soccombenza. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti R.G. 697/19 li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.Dichiara inammissibili gli interventi oppositivi.Condanna il Ministero per i Beni e le Attività Culturali alle spese e competenze del giudizio che liquida in complessivi € 6.000 (seimila), oltre spese generali, ex art. 14 tariffario forense, cpa e iva.Ordina la restituzione del contributo unificato.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Latina, nella camera di consiglio del 13 maggio 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 84, comma 6, del D.L. n. 18/2020, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOOnnelli MarioRoberto Maria Bucchi