urn:nir:tar.toscana;sezione.2:sentenza:00000-0000 2 2 0 I N 20170108220181003103832533.xml 20170108220181003103832533.docm 201701082\201701082.xml U:\DocumentiGA\Firenze\Sezione 2\2017\201701082\ Sentenza saverio romano 29/10/2018 17:37:48 alessandro cacciari 28/10/2018 15:54:33 30/10/2018 123 123 123 N N Falso Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Saverio Romano, Presidente Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore Nicola Fenicia, Primo Referendario per l'annullamento - dell’ordinanza-OMISSIS-del 30.06.2017 del Comune di Sesto Fiorentino, avente ad oggetto la decadenza dall'assegnazione di alloggio e.r.p. e il contestuale ordine di rilascio entro 30 gg., e del verbale della Commissione ERP e Mobilità del Comune di Sesto Fiorentino del 28.06.2017 ivi richiamato. sul ricorso numero di registro generale-OMISSIS-del 2017, proposto da -OMISSIS-; -OMISSIS- in proprio e quale esercente la potestà genitoriale sui minori -OMISSIS-e -OMISSIS-; -OMISSIS-in proprio e quale esercente la potestà genitoriale sui minori -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS-; -OMISSIS-in proprio e quale esercente la potestà genitoriale sui minori -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS-; -OMISSIS-, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Michele Cipriani, con domicilio eletto presso il suo studio in Ponte a Egola, piazza Marianelli 17; il Comune di Sesto Fiorentino in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Doretti e Cristina Vannucci, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli 40; Casa s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio; Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sesto Fiorentino; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2018 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1. Con ordinanza dirigenziale 30 giugno 2017, -OMISSIS-, il Comune di Sesto Fiorentino ha pronunciato la decadenza dall’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica nei confronti di -OMISSIS- e -OMISSIS- in quanto, a seguito di controlli effettuati dalla Polizia Municipale per verificare l’assolvimento dell’obbligo scolastico da parte di un minore, la prima, madre del minore in questione ed assegnataria dell’alloggio, non è risultata rintracciabile; da successivi sopralluoghi sarebbe emerso che l’appartamento non era più abitato dall’assegnataria e che i componenti del suo nucleo familiare erano stabilmente tornati a vivere in Marocco. Inoltre sarebbero state trovate all’interno dell’alloggio persone estranee al nucleo familiare assegnatario. Il provvedimento è stato impugnato con il presente ricorso, notificato il 10 agosto 2017 e depositato l’11 agosto 2017, lamentando con primo motivo che gli originari componenti del nucleo assegnatario, fatta eccezione per -OMISSIS- e -OMISSIS-, risiederebbero tuttora nell’alloggio e tanto sarebbe dimostrato dal certificato di stato di famiglia rilasciato il 25 maggio 2017 dal Comune di Sesto Fiorentino e dalla circostanza che i componenti di detto nucleo, dopo aver appreso della loro cancellazione anagrafica, hanno fatto richiesta di reiscrizione. Il Comune avrebbe dovuto notificare la comunicazione di avvio del procedimento di decadenza non soltanto ad -OMISSIS- ma anche agli altri assegnatari e la stessa ordinanza decadenziale, in quanto atto sanzionatorio, avrebbe dovuto essere notificata non solo a -OMISSIS- ma anche a tutti gli altri odierni ricorrenti ed assegnatari dell’alloggio in questione. I ricorrenti si dolgono poi, con secondo motivo, che dagli accertamenti comunali eseguiti non emergerebbero elementi sufficienti a dimostrare la sussistenza di alcuna delle ipotesi decadenziali previste legislativamente. Si è costituito il Comune di Sesto Fiorentino replicando alle deduzioni dei ricorrenti e chiedendo la reiezione del ricorso. Con ordinanza 21 settembre 2017, -OMISSIS-, è stata respinta la domanda cautelare ma il provvedimento è stato riformato in appello con ordinanza del Consiglio di Stato 12 gennaio 2018, -OMISSIS-, che ha accolto l’istanza. All’udienza del 17 ottobre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione. 2. È prioritaria, rispetto alla trattazione della causa nel merito, la verifica sulla sussistenza della giurisdizione del Tribunale Amministrativo adito, come rappresentato alle parti in udienza. A tal fine occorre qualificare correttamente la fattispecie e, in particolare, verificare se la materia dell’edilizia residenziale pubblica sia rapportabile ad una concessione di beni pubblici, come sostenuto in udienza dal procuratore dei ricorrenti, ovvero se sia inquadrabile nel concetto del servizio pubblico. Tale operazione è necessaria poiché diverse sono le conseguenze, in punto di giurisdizione, a seconda dell’una o dell’altra conclusione. Ove la fattispecie fosse qualificata come concessione di bene pubblico, a norma dell’articolo 133, comma 1), lett. b) c.p.a. questo Tribunale dovrebbe ritenere la giurisdizione, poiché in questa materia sono riservate alla competenza del Giudice Ordinario unicamente le controversie “concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” (oltre a quelle attribuite ai Tribunali delle Acque Pubbliche, che non rilevano nella presente fattispecie), vale a dire le sole controversie con contenuto meramente patrimoniale riguardanti la debenza di somme di denaro nelle quali non viene in alcun modo in rilievo l’esercizio di potestà pubblicistiche. Nella presente controversia non si dibatte di questioni patrimoniali e, pertanto, in detta ipotesi la stessa dovrebbe essere conosciuta dal Giudice Amministrativo. Il riparto di giurisdizione in materia di pubblici servizi invece, a norma dell’articolo 133, comma 1), lett. c), c.p.a. limita quella amministrativa (esclusiva) alle “controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”. Ne sono escluse le controversie dalle quali esula l’utilizzo di potere pubblico, essendo i rapporti tra Amministrazione e privato interamente determinati da fonti negoziali su cui la prima non può incidere autoritativamente. Ove la fattispecie fosse riconducibile alla categoria del pubblico servizio, posto che la presente controversia nasce in una fase nella quale i rapporti tra Amministrazione e privato sono interamente regolamentati dal contratto di locazione tra loro intercorso, senza che possano essere modificati unilateralmente dalla prima per motivi di pubblico interesse, se ne dovrebbe dedurre che il provvedimento contestato dovrebbe essere conosciuto dal Giudice Ordinario in quanto afferente a diritti soggettivi esattamente determinati tra le parti, e adottato senza utilizzo di pubblici poteri da parte del Comune intimato. Il Collegio è consapevole di un consolidato orientamento giurisprudenziale il quale riconduce la materia dell’edilizia residenziale pubblica alla concessione di bene pubblico. Tale conclusione si fonda sulla circostanza che gli alloggi e.r.p. hanno natura di beni indisponibili e, pertanto, il relativo provvedimento di assegnazione ha natura concessoria (C.d.S. V, 21 agosto 2014 n. 4270). La ricostruzione, tuttavia, non appare del tutto convincente. La concessione del bene pubblico è uno degli strumenti attraverso i quali l’Amministrazione provvede alla gestione dei beni di sua proprietà, che possiede a titolo pubblicistico, al fine del loro migliore utilizzo. Questa è la causa della concessione del bene pubblico. Nel caso dell’edilizia residenziale pubblica non viene però in rilievo solo la necessità di utilizzare al meglio i beni (edifici e.r.p.) dell’Amministrazione poiché in tale ambito, il fine ultimo della sua azione è quello di assicurare l’accesso all’abitazione ai ceti meno abbienti. L’assegnazione dell’alloggio non è quindi mero strumento di gestione di quest’ultimo (bene pubblico) ma tende a soddisfare un generale bisogno della collettività, e ne è prova il fatto che la stessa edificazione degli alloggi popolari è oggetto di un’attività programmatoria la quale viene attivata per far fronte, e nella misura di cui è necessaria a far fronte, alle esigenze abitative della collettività. La materia non si esaurisce quindi nell’attribuzione dell’alloggio (bene pubblico) al privato ma comporta una complessa attività che inizia con l’individuazione dei lotti di terreno da assegnare a edilizia residenziale pubblica; prosegue con l’edificazione degli alloggi e la loro assegnazione agli aventi titolo in base alle graduatorie formate dall’Amministrazione medesima, e prosegue poi con il controllo da parte di quest’ultima sul corretto utilizzo degli alloggi assegnati. È un’attività in cui l’utilizzo del bene pubblico è strumentale alla soddisfazione di un bisogno generale della collettività e, pertanto, essa appare al Collegio pienamente inquadrabile nella nozione di pubblico servizio. Tale è infatti quella attività che il soggetto pubblico, attraverso l’uso dei poteri di cui dispone, assume tra le proprie finalità istituzionali al fine di migliorare il benessere della comunità di riferimento. In tale ambito rientra indubitabilmente l’edificazione, l’assegnazione e la gestione di alloggi per far fronte alle esigenze abitative della popolazione più debole socialmente. La fattispecie in esame, a parere del Collegio, deve dunque essere inquadrata nella categoria del pubblico servizio poiché non si esaurisce nella concessione del bene pubblico (l’alloggio di edilizia popolare); tale provvedimento rappresenta invece solo uno dei passaggi per il soddisfacimento di un bisogno generale della collettività. Ne segue che in tema di riparto giurisdizione deve essere applicata la norma di cui all’articolo 133, comma 1), lett. c) c.p.a. a norma del quale la giurisdizione esclusiva amministrativa è limitata alle situazioni in cui viene in rilievo l’uso del potere pubblico da parte dell’Amministrazione, corrispondentemente a quanto statuito dalla corte Costituzionale con sentenza n. 204/2004. In tema di riparto di giurisdizione nelle controversie concernenti gli alloggi di edilizia economica e popolare sussiste quindi la giurisdizione amministrativa quando si controverta attorno a vizi incidenti sulla fase del procedimento amministrativo, fase che è strumentale all'assegnazione dell’alloggio ed è caratterizzata dall'assenza di diritti soggettivi in capo all'aspirante al provvedimento, mentre sussiste la giurisdizione ordinaria per tutte le controversie attinenti alla fase successiva al provvedimento di assegnazione nella quale l’Amministrazione non esercita alcun potere autoritativo ma agisce quale parte di un rapporto privatistico di locazione (Cass. SS.UU. n. 22957/2013; n. 15977/2011). L’assegnazione dell’alloggio di edilizia economica popolare determina infatti la nascita, tra Amministrazione ed assegnatario, di un rapporto paritetico nel quale diritti ed obblighi tra le parti sono interamente determinati dal contratto di locazione conseguente all’assegnazione medesima (art. 16 Legge della Regione Toscana 20 dicembre 1996, n. 96). La giurisdizione amministrativa, in tale fase, può essere predicata solo con riguardo a questioni inerenti l’esercizio del potere di autotutela sul provvedimento di assegnazione che conduca alla sua revoca o al suo annullamento, ovvero con riguardo a controversie nelle quali si discute della perdita dei requisiti da parte dell’assegnatario. In tali circostanze rivive infatti il potere pubblicistico volto a modificare autoritativamente il rapporto di assegnazione per ragioni di pubblico interesse. Laddove invece si contesti l’inadempimento dell’assegnatario a specifici obblighi inerenti lo sviluppo del rapporto di assegnazione, deve essere affermata la giurisdizione ordinaria con conseguente (non annullamento della, ma) decadenza dall’assegnazione per non avere egli rispettato specifiche obbligazioni poste a suo carico. La stessa sentenza del Consiglio di Stato 17 maggio 2018, n. 2954, citata in udienza dal procuratore dei ricorrenti a supporto della tesi favorevole alla giurisdizione amministrativa sulla presente controversia, sembra invece confermare la tesi opposta, avendo affermato la giurisdizione amministrativa in una fattispecie nella quale si discuteva circa la permanenza o meno delle condizioni che legittimavano l’assegnazione di un alloggio di edilizia residenziale popolare. Nel caso di specie invece l’Amministrazione contesta l’abbandono dell’alloggio da parte degli assegnatari e la sua cessione a soggetti terzi. Essa non è intervenuta, con utilizzo di poteri pubblicistici, sul provvedimento di assegnazione ma ha invece inteso incidere sul rapporto sorto da quest’ultimo, a causa di asseriti inadempimenti degli assegnatari. Viene quindi dedotta dal Comune la violazione di obbligazioni a carattere civilistico a carico di questi ultimi che sono esattamente determinate tra le parti e a fronte del provvedimento decadenziale emanato, quindi, non possono che sussistere diritti soggettivi la cui violazione deve essere conosciuta dal Giudice Ordinario. Il ricorso deve quindi essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con remissione delle parti al Giudice Ordinario e salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 11 c.p.a. Le spese processuali vengono integralmente compensate tra le parti in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali in materia. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e rimette le parti al Giudice Ordinario, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 11 c.p.a. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2018 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE L'ESTENSORE IL SEGRETARIO Libera Ester Padova Alessandro Cacciari