urn:nir:tar.toscana;sezione.3:sentenza:00000-0000220IN20120148120210616110442340.xml20120148120210616110442340.docm201201481\201201481.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\973 Alessandro Cacciari\SentenzaAlessandro Cacciari17/06/2021 15:12:56savio picone16/06/2021 19:32:0028/06/2021NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana(Sezione Terza)ha pronunciato la presenteSENTENZAAlessandro Cacciari, PresidenteSavio Picone, Consigliere, EstensoreGiovanni Ricchiuto, Consigliere per l'annullamentodella delibera del Consiglio comunale di Forte dei Marmi n. 14 del 22 febbraio 2012, avente ad oggetto l’approvazione di modifiche al regolamento dell’imposta sulla pubblicità e diritti sulle pubbliche affissioni; sul ricorso numero di registro generale 1481 del 2012, proposto da Silvaneon s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Gianfranco Coppedè, Eliana Marzocchetti, con domicilio eletto presso l’avvocato Eliana Marzocchetti in Firenze, via Barellai, 44; Comune di Forte dei Marmi, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuliano Turri, con domicilio eletto presso lo Studio Giallongo in Firenze, via Alfieri, 19; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Forte dei Marmi;Visti tutti gli atti della causa;Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137;Relatore nell’udienza del giorno 19 aprile 2021 il dott. Savio Picone;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTOCon ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ritualmente trasporto dinanzi a questo Tribunale, la società Silvaneon chiede l’annullamento della delibera del Consiglio comunale di Forte dei Marmi n. 14 del 2012, con la quale sono state approvate le seguenti modifiche al vigente regolamento dell’imposta sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni:- l'art. 4, comma 4, recante: “si definisce cartello il manufatto bifacciale supportato da una idonea struttura di sostegno, finalizzato alla diffusione di messaggi pubblicitari o propagandistici sia direttamente sia tramite sovrapposizione di altri elementi. Può essere luminoso sia per luce propria che per luce indiretta” è abrogato;- all'art. 4, comma 6 sono eliminate le parole “i cartelli”;- all'art. 4-bis, comma 1, è eliminata la parola “cartelli”;- all'art. 4-bis, comma 3, è eliminata la parola “cartelli”;- all'art. 8, comma 2, è eliminata la parola “cartelli”;- all'art. 1 della parte relativa alle tariffe è eliminata la parola “cartelli”;- all'art. 4-bis, dopo il comma 1, aggiungere il comma 1-bis del seguente tenore: “Nei cantieri edili è consentita la collocazione, previa autorizzazione comunale e pagamento della relativa imposta, di cartelli monofacciali delle dimensioni massime di cm. 100x70, pubblicizzanti la vendita degli immobili in costruzione e/o attività inerenti al cantiere stesso. Tali cartelli, realizzati in forex o materiale simile, dovranno essere posizionati sulla recinzione o all'interno del cantiere stesso, senza l'utilizzo di struttura di sostegno. Sugli edifici in vendita (dopo la chiusura del cantiere edile) o in locazione è consentita, previa autorizzazione comunale e pagamento della relativa imposta, l'apposizione di n. 1 cartello monofacciale delle dimensioni massime di cm. 20x30, realizzato in forex o materiale simile, senza l'utilizzo di struttura di sostegno. Qualora la vendita o la locazione avvenga tramite un'agenzia immobiliare, le dimensioni massime del cartello saranno di cm. 100x70;- all'art. 13, comma 1, lett. b), sono eliminate le parole “e quelli riguardanti la locazione o la compravendita degli immobili sui quali sono affissi, di superficie non superiore ad un quarto di metro quadrato”;- dopo l'art. 4-bis, aggiungere l'art 4-ter “Divieto di particolari forme pubblicitarie” del seguente tenore: “E' vietata la distribuzione di volantini, depliant, manifesti, opuscoli pubblicitari o altro materiale pubblicitario sotto le porte di accesso e negli androni delle abitazioni private, sul parabrezza o lunotto delle autovetture e degli altri tipi di veicoli. E' vietata altresì la consegna di volantini ai conducenti o ai passeggeri delle auto durante la circolazione, e la distribuzione a mano in prossimità e in corrispondenza di incroci. Non è consentito effettuare, in tutto il territorio comunale, la pubblicità mediante volantinaggio e/o affissione e/o apposizione di manifesti sui pali dell'illuminazione pubblica e della segnaletica stradale, su alberi, nonché su mura o qualsiasi altro supporto o struttura non autorizzati. E' consentita la segnalazione dello smarrimento di animali.E' vietato altresì, su tutto il territorio comunale, il lancio di volantini, buoni sconto, biglietti omaggio e materiale simile. La distribuzione di volantini, depliant, manifesti, opuscoli pubblicitari o altro materiale pubblicitario e informativo potrà avvenire esclusivamente nelle cassette postali o cassette allo scopo predisposte con consegna direttamente a mano nelle abitazioni private, all'interno dei locali privati ed attività commerciali”;- l'art. 4, comma 3, della parte relativa alle tariffe, è abrogato. La ricorrente deduce, con unico ed articolato motivo, la violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, il difetto di motivazione e l’eccesso di potere per sviamento.Si è costituito il Comune di Forte dei Marmi, eccependo l’inammissibilità dell’impugnativa e chiedendone, nel merito, il rigetto.Le parti hanno svolto difese in vista dell’udienza del 19 aprile 2021 nella quale la causa è passata in decisione.Preliminarmente, deve respingersi l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa comunale.E’ pacifico che la ricorrente Silvaneon opera da molti anni nel settore della pubblicità, anche in Toscana. Non può esser dubbio che dalle limitazioni introdotte con la delibera qui impugnata discenda un pregiudizio concreto ed immediato per l’attività imprenditoriale della ricorrente: in primo luogo, in relazione al divieto di utilizzo dei “cartelli” pubblicitari su tutto il territorio comunale; allo stesso modo, per le incisive restrizioni sull’utilizzo dei teloni di copertura dei cantieri edilizi a scopo di pubblicità; infine, per i divieti relativi all’attività di consegna di volantini, opuscoli, manifesti.E’ sufficiente richiamare la tradizionale distinzione tra i regolamenti di “volizioni preliminari”, caratterizzati da generalità ed astrattezza, le cui previsioni normative non producono una immediata incisione della sfera giuridica del destinatario, ed i regolamenti “volizioni - azioni”, che invece contengono, almeno in parte, previsioni destinate alla immediata applicazione, come tali capaci di produrre un immediato effetto lesivo della sfera giuridica del destinatario e perciò immediatamente impugnabili (cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 418 del 2014; TAR Toscana, sez. I, n. 1194 del 2015).Nel merito, il ricorso è parzialmente fondato. L’installazione di impianti pubblicitari è disciplinata dall’art. 23 del d.lgs. n. 285 del 1992 (Codice della Strada) e dall’art. 3 del d.lgs. n. 507 del 1993. La collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta ad autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada. All’interno del perimetro dei centri abitati, la competenza al rilascio dell’autorizzazione è, in tutti i casi, dei Comuni, fatto salvo il preventivo nulla osta dell’ente proprietario nei casi in cui la strada appartenga al demanio statale, regionale o provinciale. L’art. 48 del d.P.R. n. 495 del 1992 (Regolamento di attuazione del Codice della Strada) prevede i requisiti tipologici degli impianti pubblicitari da allocare lungo le strade e le fasce di pertinenza, demandando alla potestà regolamentare dei Comuni la possibilità di prevedere ulteriori “limitazioni dimensionali”. L’attività pubblicitaria si esercita nel rispetto delle prescrizioni e dei vincoli contenuti in due strumenti di pianificazione e programmazione generale: il regolamento comunale ed il piano generale degli impianti pubblicitari. I Comuni hanno l’obbligo di adottare un apposito regolamento per l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità e per l’effettuazione del servizio delle pubbliche affissioni. Attraverso tale strumento, i Comuni sono tenuti a disciplinare le modalità di effettuazione della pubblicità e possono stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie, in relazione ad esigenze di pubblico interesse. I contenuti essenziali del regolamento, indicati dalla legge, sono i seguenti: determinare la tipologia e la quantità degli impianti pubblicitari; stabilire le modalità per ottenere l’autorizzazione all’installazione; indicare i criteri per la realizzazione del piano generale degli impianti pubblicitari; fissare la ripartizione della superficie degli impianti pubblici da destinare alle affissioni di natura istituzionale, sociale o comunque prive di rilevanza economica e quella da destinare alle affissioni di natura commerciale, nonché la superficie degli impianti da attribuire a soggetti privati, per l’effettuazione di affissioni dirette. Con l’adozione del piano generale degli impianti pubblicitari, il Comune provvede alla razionale distribuzione sul territorio degli impianti pubblicitari, indicando i siti ove è possibile collocare gli stessi: “(…) La tutela interessi pubblici presenti nella attività pubblicitaria effettuata mediante l’installazione di cartelloni si articola dunque, nel decreto legislativo n. 507 del 1993, in un duplice livello di intervento: l’uno, di carattere generale e pianificatorio, mirante ad escludere che le autorizzazioni possano essere rilasciate dalle amministrazioni comunali in maniera causale, arbitraria e comunque senza una chiara visione dell’assetto del territorio e delle sue caratteristiche abitative, estetiche, ambientali e di viabilità; l’altro, a contenuto particolare e concreto, in sede di provvedimento autorizzatorio, con il quale le diverse istanze dei privati vengono ponderate alla luce delle previsioni di piano e solo se sono conformi a tali previsioni possono essere soddisfatte” (Corte Cost., n. 455 del 2002). Per le aree sottoposte a vincolo paesaggistico, l’art. 153, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004 non prevede un divieto assoluto di installazione di cartelli pubblicitari lungo le strade ricadenti in aree vincolate, prescrivendo soltanto l’acquisizione del parere favorevole della Soprintendenza “sulla compatibilità della collocazione o della tipologia del mezzo pubblicitario con i valori paesaggistici degli immobili o delle aree soggetti a tutela”.Ciò premesso, la modifica regolamentare approvata dal Comune di Forte dei Marmi è irragionevole e sproporzionata in relazione al divieto assoluto di installazione di “cartelli” pubblicitari su tutto il territorio comunale ed in relazione alle limitazioni sull’utilizzo dei teloni di copertura dei cantieri edilizi, limitati a cartelli monofacciali di dimensioni minime (cm 20x30 per la vendita o la locazione, cm. 70x100 per la pubblicità delle agenzie immobiliari).Siffatti divieti sono giustificati, nella premessa della delibera, con un generico richiamo all’esigenza di “vietare la forma pubblicitaria del cartello, inteso come manufatto bifacciale supportato da una idonea struttura di sostegno, in quanto contrastante con le esigenze di tutela del decoro urbano e del paesaggio” ed all’esigenza di “regolamentare le forme pubblicitarie all’interno dei cantieri edili nonché gli avvisi sugli immobili in vendita o in locazione, al fine di uniformarne il numero, le dimensioni e la tipologia”.In tema di pianificazione e regolamentazione dell’attività di installazione di impianti pubblicitari, questo Tribunale si è recentemente espresso, nei termini che si riportano: “(…) E’ da osservare, ancora, che in seguito all’emanazione del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 - attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno - è stato creato un vero e proprio diritto soggettivo, di matrice comunitaria, all’esercizio dell’attività di servizio intesa come ‘qualsiasi prestazione anche a carattere intellettuale svolta in forma imprenditoriale o professionale, fornita senza vincolo di subordinazione e normalmente dietro retribuzione’. Il suo esercizio è quindi immanente nel patrimonio giuridico dei cittadini comunitari ed ogni sua preconcetta limitazione si traduce in un atto ablativo. Si è cioè passati da una situazione nella quale l’esercizio dell’attività di impresa era qualificabile come interesse legittimo subordinato ad un atto ampliativo del pubblico potere, ad una nuova situazione in cui esso costituisce un diritto soggettivo del cittadino comunitario che non è tendenzialmente sottoposto ad alcun provvedimento ampliativo atto a verificarne la compatibilità con l’interesse pubblico. La libertà di impresa costituisce ora la regola in ambito comunitario, mentre le sue limitazioni sono l’eccezione e vengono subordinate alla necessità di tutelare interessi pubblici di maggior rilievo (comb. disp. artt. 10 e 12 del d.lgs. n. 59). Ne segue che qualsiasi provvedimento incidente della libertà di impresa deve essere motivato specificamente, poiché essa può essere limitata solo per motivi imperativi di interesse generale, i quali devono essere rappresentati nel provvedimento medesimo. Questa considerazione induce a ritenere superata, relativamente alle attività che rientrano nell’ambito di applicazione del d.lgs. n. 59, il principio - pur presente nel nostro ordinamento ex art. 3, l. 7 agosto 1990, n. 241 - secondo il quale gli atti generali e regolamentari non devono essere motivati. Se infatti le limitazioni all’esercizio dell’attività di impresa sono in tanto legittime in quanto connesse alla necessità di tutelare interessi generali particolarmente rilevanti, ebbene laddove esse siano previste in atti generali o regolamentari l’Amministrazione dovrà dare specifico conto di quali sono gli interessi generali da tutelare e del perché questi presentino maggior rilievo rispetto al diritto di esercitare l’attività di impresa, e che ne giustificano quindi l’ablazione dal (o comunque l’invasione nel) patrimonio giuridico del privato. Un’interpretazione contraria porterebbe a circoscrivere l’applicazione delle disposizioni contenute nel d.lgs. n. 59 alle sole limitazioni all’esercizio dell’attività di impresa contenute in atti puntuali e specifici, con ciò vanificando l’attuazione della direttiva comunitaria dallo stesso recepita e, in ultima analisi, contravvenendo al principio di effettività del diritto comunitario” (TAR Toscana, sez. I, n. 1481 del 2015). Nella specie, i divieti introdotti dal Comune di Forte dei Marmi, oltre che insufficientemente motivati, sono irragionevoli e sproporzionati. La preclusione generalizzata all’utilizzo dei “cartelli”, vale a dire dei manufatti bifacciali montati su struttura di sostegno, che notoriamente rappresentano uno dei più diffusi mezzi di pubblicità nei contesti urbani e lungo la viabilità pubblica, non è sorretta da un’analisi del contesto territoriale ed urbano e dell’impatto negativo che tali manufatti avrebbero sullo stesso, né è giustificata da valutazioni sulla sicurezza della circolazione o sull’arredo urbano cittadino. Puntuali divieti di installazione per talune zone, ovvero più stringenti criteri sui materiali, sulle dimensioni, sulla collocazione dei cartelli pubblicitari, potrebbero risultare astrattamente legittimi, nell’esercizio del potere regolamentare riconosciuto agli enti locali dal Codice della Strada e dalla disciplina di settore. Ma viceversa, l’imposizione di un divieto assoluto di installazione dei cartelli sull’intero territorio comunale è sproporzionata, in considerazione degli interessi pubblici che l’amministrazione è chiamata a tutelare, e comprime in misura abnorme l’iniziativa economica privata.Identiche considerazioni valgono per le limitazioni all’utilizzo dei teloni pubblicitari nei cantieri edilizi, introdotte dal Comune di Forte dei Marmi in modo indifferenziato, senza specificare le zone dell’abitato per le quali le prescrizioni sono destinate ad operare ed ancora una volta senza indicare, nella motivazione della delibera, gli interessi pubblici concretamente perseguiti con le nuove misure restrittive. Nella specie, il Comune mostra di non aver tenuto conto della natura intrinsecamente provvisoria degli allestimenti di cantiere, che non determinano una irreversibile trasformazione dei luoghi. Inoltre, deve considerarsi che i teloni di copertura dei ponteggi e delle facciate degli immobili soggetti a ristrutturazione sono ordinariamente utilizzati, perfino a protezione di monumenti ed edifici nei centro storici delle principali città italiane, sicché non si comprende il motivo per il quale il loro utilizzo nell’abitato di Forte dei Marmi debba essere contenuto entro le ridottissime misure prescritte con la delibera impugnata.Per i cartelli pubblicitari e per i teloni di cantiere, non è ammissibile una regolamentazione che assimili nel medesimo regime di divieto tutte le zone del Comune di Forte dei Marmi (il lungomare, l’abitato cittadino e le frazioni periferiche, gli insediamenti residenziali sparsi, le zone agricole, le zone artigianali e produttive). Esigenze di tutela più stringenti potranno essere legittimamente individuate dal Comune, con riferimento ad aree di pregio sottoposte a vincolo paesaggistico oppure a tratti di viabilità pubblica per i quali operano le limitazioni poste dal vigente Codice della Strada.Per tali ragioni, il regolamento è illegittimo nelle parti fin qui esaminate.Il ricorso è invece infondato in relazione al contestato divieto di “distribuzione di volantini, depliant, manifesti, opuscoli pubblicitari o altro materiale pubblicitario sotto le porte di accesso e negli androni delle abitazioni private, sul parabrezza o lunotto delle autovetture e degli altri tipi di veicoli”, nonché al divieto di consegna di volantini ai conducenti o ai passeggeri delle automobili durante la circolazione ed in prossimità di incroci. Infondato è altresì il ricorso in relazione al divieto di affissione sui pali dell’illuminazione pubblica e della segnaletica stradale, sugli alberi e su mura.Per tale profilo, infatti, la modifica regolamentare è strettamente riconducibile alle esigenze di tutela della sicurezza della circolazione ed al decoro urbano, ben potendo l’amministrazione prevenire la diffusione incontrollata di materiale cartaceo nelle strade comunali ed in prossimità delle abitazioni.In conclusione, il ricorso è parzialmente accolto, in relazione alle previsioni regolamentari aventi ad oggetto i cartelli pubblicitari ed i teloni di cantiere. Le spese processuali sono compensate, per la reciproca soccombenza. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto annulla la delibera del Consiglio comunale di Forte dei Marmi n. 14 del 22 febbraio 2012, nei limiti di cui in motivazione. Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in video conferenza secondo quanto disposto dall’articolo 25, comma 2, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIODr.ssa Eleonora ScarsoSavio Picone