urn:nir:tar.calabria;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20220065220240607181552330.xml20220065220240607181552330.docm202200652\202200652.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\940 Ivo Correale\SentenzaIvo Correale08/06/2024 17:28:10Francesco Tallaro07/06/2024 18:55:3010/06/2024NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAIvo Correale, PresidenteFrancesco Tallaro, Consigliere, EstensoreVittorio Carchedi, Referendario per l'annullamento- del provvedimento del Comune di Catanzaro – Settore Patrimonio/ Provveditorato del 4 marzo 2022, prot. n. 24902, avente ad oggetto la “validità delle Concessioni Demaniali Marittime riferite ad attività turistico-ricreative”, solo nella parte in cui precisa che “l’Amministrazione comunale, in conformità a quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 18/2021 (…) comunica altresì che la procedura per il rilascio del riconoscimento dell’estensione della validità delle Concessioni Demaniali Marittime fino al 31/12/2033, giusta L. 145/2018, deve intendersi archiviata”; - di tutti gli altri atti presupposti, connessi e consequenziali. sul ricorso numero di registro generale 652 del 2022, proposto da Confesercenti Regionale Fiba Calabria, Einstein S.r.l.s., Rotundo e Figli S.a.s., Ditta Individuale Eredi Lido di Greco Luciana, Ditta Individuale Lido Lo Jonio di Valentino Giovanni, Fe.Per S.a.s. di Perito Rosa e C., Ditta Individuale Chiosco Bar di Febbraro Maria, Ditta Individuale Chiosco Bar di Febbraro Vito, Ditta Individuale Hemingway Club di Valentina Pugliese, Soc. Cooperativa Sociale Zarapoti, Smile S.r.l., Associazione G.I.O.V.I, C.P.T. S.a.s. di Procopio Salvatore, Ciop Nautica S.r.l., Ditta Individuale Lido dei Trulli 2 di Cetraro Caterina, Ditta Individuale Lido di De Fazio Anna, Ditta Individuale Condito Francesco, Lido 2001 S.a.s. di Febbraro Emanuela e C., Fibian Sas di Bianchi Alfonso e C., La Veranda Sas di Laugelli Barbara e C., Lido 2000 S.a.s. Eredi Mirabelli 1968 di Elisabetta Mirabelli e C., Lido Mancuso S.a.s. di Andreanò Francesco, Lido Sirena S.r.l., Ditta Individuale Monteleone Tiziana, Ditta Individuale Carnovale Alessandro, Moulin Rouge S.r.l.s., Lido del Sole S.r.l.s., Ditta Individuale Priolo Eugenio, Ditta Individuale Trapasso Ofelia, Riabitare 17 S.r.l., Soc. Essere S.a.s. di Massimiliano Rotundo e C., Ditta Individuale Trattoria del Pesce di Stella Michele, Ditta Individuale Lido Anapi di Bellini Ivan, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Renato Rolli e Dario Sammarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Catanzaro, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Saverio Molica e Giacomo Farrelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il proprio Ufficio legale, in Catanzaro, alla via Giovanni Jannoni, n. 68; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Catanzaro;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2024 il dott. Francesco Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. – L’art. 1, commi 682 e 683 l. 30 dicembre 2018, n. 145, previde la proroga automatica, per quindici anni e – quindi – sino a tutto il 2033, delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative.In considerazione di tale disciplina, il Comune di Catanzaro – Settore Patrimonio – Provveditorato – Partecipate, con nota del 7 novembre 2019, n. 106046, trasmessa a tutti i concessionari e alle associazioni di categoria, avviò il procedimento per l’estensione della durata di tutte le concessioni, previa verifica della permanenza dei requisiti in capo al concessionario; del rispetto dei limiti, obblighi e condizioni stabiliti dall’originaria concessione; della regolarità dei pagamenti del canone.Con successiva nota del 9 dicembre 2020, prot. n. 121705, trasmessa ai concessionari per mezzo delle associazioni di categoria, l’amministrazione specificò le modalità affinché gli operatori potessero richiedere l’estensione dell’efficacia del titolo concessorio.Con avviso pubblico del 18 dicembre 2020, prot. n. 125668, approvato con determinazione del 18 dicembre 2020, n. 3396, immediatamente emendata da un errore materiale con deliberazione adottata nella medesima data, n. 3401, il Comune di Catanzaro rese nota la ricezione delle istanze di proroga delle concessioni demaniali marittime, invitando gli interessati a presentare, nel termine perentorio di 15 giorni dalla pubblicazione dell’avviso, osservazioni, opposizioni o istanze ai sensi dell’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi del mercato interno.Con nota del 28 gennaio 2021, prot. n. 9774, infine, l’amministrazione comunicò a tutti i concessionari che, nello svolgere l’istruttoria sulle istanze di proroga, avrebbe altresì provveduto alla rideterminazione del canone concessorio ai sensi dell’art. 100 d.l. 14 agosto 2020, n. 104, conv. con mod. con l. 13 ottobre 2020, n. 126.2. – Il 4 marzo 2022, il Settore Patrimonio – Provveditorato del Comune di Catanzaro ha infine adottato il provvedimento prot. n. 24902, con cui, preso atto che le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime si pongono in contrasto con la disciplina europea – così come affermato dalla Commissione europea e riconosciuto dal Consiglio di Stato, con la sentenza dell’Adunanza Plenaria del 9 novembre 2021, n. 18 –, ritenuto di dover procedere a riassegnare tutte le concessioni a mezzo di gare pubbliche, ha riconosciuto la proroga dell’efficacia delle concessioni demaniali marittime sino al 31 dicembre 2023, disponendo al contempo l’archiviazione della procedura di estensione della proroga sino al 31 dicembre 2033.3. – Sono insorti Confesercenti Regionale – FIBA – Calabria e i concessionari balneari meglio indicati in epigrafe, proponendo ricorso a questo Tribunale Amministrativo Regionale.Le censure articolate sono sintetizzabili come segue.3.1. – Il provvedimento impugnato violerebbe il principio di legalità dell’azione amministrativa, disconoscendo il valore vincolante della l. n. 145 del 2018, nonché dell’art. 182, comma 2, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, conv. con mod. con l. 17 luglio 2020, n. 77, che ha riconfermato la proroga.Erroneamente, l’amministrazione si sarebbe ritenuta obbligata a rispettare degli arresti giurisprudenziali che, in un sistema di civil law, non possono comportare l’abrogazione o la modificazione del dato normativo.Così facendo, l’amministrazione avrebbe altresì disconosciuto le finalità perseguite dal legislatore, e cioè «garantire la tutela e la custodia delle coste italiane affidate in concessione, quali risorse turistiche fondamentali del Paese, e tutelare l'occupazione e il reddito delle imprese in grave crisi per i danni subiti dai cambiamenti climatici e dai conseguenti eventi calamitosi straordinari» (art. 1, comma 683 l. n. 145 del 2018).La violazione di legge sarebbe, peraltro, così manifesta da integrare anche il diverso e grave vizio dello sviamento del potere.3.2. – Sotto altro profilo, il provvedimento sarebbe privo di adeguata motivazione, manifestamente illogico e contraddittorio e sarebbe frutto di un travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.Innanzitutto, la sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, richiamata dal provvedimento, a mo’ di riferimento per relationem, in nessun modo indicherebbe alle amministrazioni comunali il comportamento doveroso da esercitare nelle ipotesi di proroghe di concessioni, per cui il Comune di Catanzaro avrebbe dovuto esplicitare l’iter logico seguito.D’altra parte, l’amministrazione incorrerebbe in errore a ritenere, come afferma nel provvedimento, che la proroga dell’efficacia delle concessioni demaniali marittime sia nulla, perché l’atto amministrativo in contrasto con l’ordinamento europeo non sarebbe affetto dal vizio di nullità.Infine, la decisione impugnata si porrebbe in contraddizione con l’iter sino a quel momento intrapreso, saldamente indirizzato vero la proroga delle concessioni.4. – Il Comune di Catanzaro, costituitosi in giudizio, ha dedotto l’inammissibilità del ricorso collettivo, così come proposto, in ragione del difetto di legittimazione attiva di Confesercenti Regionale – FIBA – Calabria e della sua mancanza di interesse al ricorso.Nel merito, ha insistito sulla correttezza del proprio operato.5. – Con ordinanza del 16 giugno 2022, n. 273, è stata negata la tutela cautelare richiesta.In vista dell’udienza pubblica fissata per la discussione del merito, l’amministrazione comunale ha depositato documentazione e memoria, illustrando i successivi provvedimenti amministrativi adottati con riferimento alle concessioni demaniali marittime.Parte ricorrente, dal canto suo, ha depositato memoria in data 29 aprile 2024, ma l’amministrazione resistente, con successiva replica, ne ha eccepito la tardività, in ragione del mancato rispetto del termine di 30 giorni liberi previsto dall’art. 73 c.p.a.In data 28 maggio 2024, il difensore dei ricorrenti ha depositato comunicazione proveniente da Lido Sirena S.r.l., con cui detto soggetto ha dichiarato di non avere più interesse al ricorso.6. – Il ricorso è stato trattato all’udienza pubblica del 29 maggio 2024.Nel corso della discussione, il ricorrente ha sostenuto che la procedura archiviata avrebbe comunque previsto una fase comparativa, così soddisfacendo i requisiti previsti dall’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE, ragion per cui anche sotto diverso profilo il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo.7. – Il Tribunale Amministrativo Regionale non può tener conto della memoria depositata dal ricorrente in data 29 aprile 2024, perché tardiva, né delle argomentazioni, diverse da quelle articolate in ricorso, spese nel corso della discussione.8. – Il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse con riferimento alla posizione Lido Sirena S.r.l.9. – Quanto alla legittimazione attiva di Confesercenti Regionale – FIBA – Calabria, è consolidato l'indirizzo giurisprudenziale secondo cui nel processo amministrativo la legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi obbedisce a regole stringenti, essendo necessario che: a) la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell'associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati; b) l'interesse tutelato con l'intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all'associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio; resta, infine, preclusa ogni iniziativa giurisdizionale sorretta dal solo interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi o per mere finalità di giustizia, occorrendo, si ripete, per autorizzare l'intervento di un'associazione esponenziale di interessi collettivi, un interesse concreto ed attuale (imputabile alla stessa associazione) alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso. (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. 2 novembre 2015, n. 9).Nel caso di specie, Confesercenti regionali FIBA Calabria non ha depositato il proprio statuto e non ha documentato chi siano i propri associati e quale sia la propria attività.In mancanza di tali elementi, il ricorso, di natura collettiva, deve essere dichiarato parzialmente inammissibile, per quanto soggettivamente riferibile a tale associazione.10. – Il ricorso è invece ammissibile in quanto proposto dai vari operatori economici accomunati dall’interesse alla proroga automatica delle concessioni demaniali marittime, ma deve essere respinto.11. – La prima serie di motivi di ricorso, infatti, è palesemente infondata.11.1. – L’ordinamento costituzionale italiano riconosce, attraverso l’art. 11, secondo periodo e l’art. 117, comma I Cost., la necessità di conformazione del sistema normativo nazionale al diritto dell’Unione europea.Per come chiarito dal lavorio giurisprudenziale della Corte di Giustizia (CGUE 15 luglio 1964, in causa C-6/64, Costa c. Enel; CGCE  9 marzo 1978, nella causa C-106/77, Amministrazione delle Finanze c. Simmenthal) e della Corte costituzionale (Corte cost. 5 giugno 1984, n. 170; Corte cost. 21 giugno 2010, n. 227), il meccanismo giuridico che consente la costante conformazione dell’ordinamento italiano a quello sovranazionale è la disapplicazione delle norme interne che confliggono con il diritto dell’Unione europea.Il meccanismo opera anche con riferimento ai princìpi stabiliti dal case-law della Corte di Giustizia (Corte cost. 19 aprile 1985, n. 113, Corte cost. 4 luglio 1989, n. 389) e alle direttive immediatamente applicabili, cioè quelle che individuano specificamente i diritti attribuiti ai cittadini e agli altri soggetti giuridici (Corte cost. 18 gennaio 1990, n. 64; Corte cost. 8 aprile 1991, n. 168).11.2. – Ciò premesso in via generale, il costante orientamento di questo Tribunale Amministrativo Regionale (TAR Calabria – Catanzaro, Sez. II 22 aprile 2024, n. 653; Id. 25 gennaio 2024, n. 114; Id. 5 aprile 2024, n. 554; ma, in precedenza, si veda TAR Calabria, Sez. II, 13 maggio 2021, n. 973; Id 1 dicembre 2021, n. 2217; Id. 3 dicembre 2021, n. 2234) ha ritenuto che la proroga ex lege prevista dall'art. 1, commi 682 e 683, della l. 30 dicembre 2018, n. 145 (anche in combinato con l'art. 182, comma 2, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, conv. con mod. con l. 17 luglio 2020, n. 77), così come quella più recente contemplata dall’art. 3 l. 5 agosto 2022, n. 118 (anche in combinato disposto con l'art. 10-quater, comma 3, d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, conv. con mod. con l. 24 febbraio 2023, n. 14), deve essere disapplicata perché in contrasto con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, la quale è immediatamente applicabile negli ordinamenti nazionali, così come vincolativamente interpretato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea (da ultimo cfr. CGUE, Sez. III, sentenza 20 aprile 2023, in causa C-348/22; in precedenza CGUE, Sez. V, sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a., C458/14 e C67/15).11.3. – In tal senso, si rimanda all’autorevole interpretazione fornita dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze del 9 novembre 2021, n. 17 e n. 18 (con la precisazione che persuasività di quest’ultima sentenza non è certo pregiudicata dall’annullamento con rinvio operato per ragioni processuali da Cass. Civ., Sez. Un., 23 novembre 2023, n. 32559; sul punto cfr. anche TAR Lazio - Roma, Sez. V-ter 15 dicembre 2023, n. 19051; TAR Sicilia – Catania, Sez. III, 19 febbraio 2024, n. 547; TAR Toscana, Sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 112).In base ad esse, le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE; tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 1 marzo 2023, n. 2192; Cons. Stato, Sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3964; Cons.. Stato, Sez. VII, 7 luglio 2023, n. 6675; Cons. Stato, Sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992; Cons. Stato, Sez. VII, 26 febbraio 2024, n., 1844; Cons. Stato, Sez. VII, 22 maggio 2024, n. 4559).11.4. – La disapplicazione, come anticipato, riguarda anche la più recente disposizione normativa recante una previsione di proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo contenuta nell'art. 10-quater, comma 3, d.l. n. 198 del 2022 (Cons. Stato, Sez. VI, 1 marzo 2023 n. 2192; Cons. Stato, Sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480, 4481).11.5. – Alla luce delle riflessioni sin qui svolte, emerge come il Comune di Catanzaro abbia correttamente disapplicato la normativa nazionale in contrasto con l’ordinamento europeo.Lungi dal violare il principio di legalità, l’amministrazione ha correttamente applicato il principio di gerarchia delle fonti, dando prevalenza al dato costituzionale che impone l’adeguamento ordinamentale dal diritto europeo e contempla – conseguentemente – il meccanismo di disapplicazione nella specie posto in opera.11.6. – Di conseguenza, nemmeno si può discorrere di sviamento del potere.12. – Anche la seconda serie di motivi non coglie nel segno.12.1. – Innanzitutto, le ragioni della decisione sono più che evidenti: semplicemente, la proroga delle concessioni al tutto il 2033 non è sorretta da alcuna base normativa, dovendo essere disapplicate le leggi di proroga.12.2. – In secondo luogo, il Comune di Catanzaro, nel provvedimento impugnato, ha usato in senso atecnico il concetto di nullità del provvedimento di proroga. D’altra parte, nel caso di specie non viene in rilievo alcun espresso provvedimento di proroga già adottato, sicché la questione perde di spessore.12.3. – Infine, è vero che il provvedimento oggetto di impugnativa si pone in contrasto con l’iter amministrativo sino a quel momento intrapreso. Nondimeno, tale contraddittorietà, in astratto interpretabile quale elemento sintomatico dell’eccesso di potere, nel caso di specie non disvela la sussistenza di tale vizio. Il provvedimento conclusivo, come già supra evidenziato, è conforme al modello legale, risultante dall’integrazione dei princìpi e della normativa europea con l’ordinamento nazionale, mentre la diversa conclusione della proroga generalizzata, cui era in precedenza indirizzata l’azione amministrativa, sarebbe stata in contrasto con l’art. 49 TFUE e dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.13. – La perplessità ingenerata negli operatori, derivante anche dai numerosi interventi legislativi e giurisprudenziali succedutisi nel tempo, giustifica l’integrale compensazione di spese e competenze di lite. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:a) lo dichiara improcedibile con riferimento alla posizione di Lido Sirena S.r.l.;b) lo dichiara inammissibile con riferimento alla posizione di Confesercenti Regionale – FIBA – Calabria;c) lo rigetta nel resto;d) compensa tra le parti le spese e le competenze di lite.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2024 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOPuleo MariaFrancesco Tallaro