urn:nir:tar.calabria;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20190200620200723111206598.xml20190200620200723111206598.docm201902006\201902006.xmlU:\DocumentiGA\Catanzaro\Sezione 2\2019\201902006\SentenzaArturo Levato23/07/2020 12:02:40Arturo Levato23/07/2020 12:01:4723/07/2020NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria(Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZAArturo Levato, Presidente FF, EstensoreMartina Arrivi, ReferendarioGabriele Serra, Referendario per l'annullamentoriguardo al ricorso introduttivo: del provvedimento della Regione Calabria prot. n. 339176 del giorno 1.10.2019;per l'annullamentoriguardo ai motivi aggiunti:del decreto dirigenziale del Dipartimento Infrastrutture, Lavori Pubblici, Mobilità della Regione Calabria n. 359 del 21.01.2020. sul ricorso numero di registro generale 2006 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da: Cooperativa edilizia Esperanza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Pier Paolo Acri, Roberto D'Ippolito, Tommaso Ricci, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Tommaso Ricci in Catanzaro, via G. Alberti, 27; Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Fabio Postorino, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2020 il Dott. Arturo Levato;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO1. Con il ricorso introduttivo la Cooperativa edilizia Esperanza ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento del Dipartimento Infrastrutture, Lavori pubblici, Mobilità della Regione Calabria, Unità operativa programmazione ed attuazione interventi di social housing, prot. n. 339176 dell’1.10.2019, con il quale l’intimata p.a. -in relazione all’attività di edificazione finanziata con D.D.S. n. 13181 del 28.11.2017- ha rigettato la domanda di delocalizzazione dell’intervento costruttivo -limitatamente a n. 42 alloggi da cedere in proprietà- dalla località Quattrini di Catanzaro alla via P. Impastato di Crotone e -limitatamente a n. 30 alloggi da cedere in proprietà- dalla località Quattrini alla località Verghello, in Catanzaro, preannunciando al contempo la successiva adozione del provvedimento di revoca del medesimo finanziamento.1.1. La Cooperativa ricorrente ha premesso in fatto che:- a seguito della revisione del procedimento di ammissione dell’istanza di partecipazione al bando indetto con D.D.G. 18606 del 22.12.2010, ordinata da T.a.r. Catanzaro con sentenza n. 536/2013, la Regione Calabria, con il citato D.D.S. n. 13181/2017, assegnava alla ricorrente il finanziamento di euro 3.600.000,00 per la costruzione di 72 alloggi di edilizia sociale nel Comune di Catanzaro nella località Quattrini, nel cui perimetro la Cooperativa aveva tuttavia nelle more -cioè dal 2011 al 2017- perso il titolo giuridico per attuare il programma edificatorio, costituito da due contratti di opzione sottoscritti il 14.02.2011;- tale circostanza veniva comunicata alla Regione Calabria con istanza del 23.03.2017, con la quale veniva chiesta la rimessione nei termini per la regolarizzazione della domanda almeno fino al 31.07.2017, non avendo ancora individuato l’area sulla quale implementare l’intervento costruttivo ammesso al finanziamento;- la Cooperativa ricorrente con successiva istanza datata 31.12.2017, acquisita agli atti il 3.01.2018 al prot. n. 895, chiedeva alla Regione la concessione di una proroga del termine di presentazione delle richieste di delocalizzazione, fissato con L.R. n. 27/2017 al 31.12.2017, di “almeno 90 (novanta) giorni” al fine di “ricercare e stipulare un'opzione di vendita o un contratto preliminare o definitivo di vendita di un'area (...), sulla quale realizzare l'intervento costruttivo finanziato”;- in assenza di atti e comunicazioni della Regione, confidando nella tacita sospensione del procedimento di revisione della domanda esclusa, l’esponente ricercava aree idonee e conformi alle prescrizioni del D.D.G. n. 9871/2016, rintracciate nel Comune di Crotone alla via P. Impastato, ove la ricorrente il 12.10.2018 stipulava un contratto preliminare di vendita; - con nota prot. n. 102646 del 12.03.2019 l’intimata p.a. comunicava alla Cooperativa l'avvio del procedimento di revoca del decreto dirigenziale n. 13181/2017, per la mancata osservanza del termine di proroga richiesta dalla stessa con nota del 31.12.2017;- con memoria ex art. 10-bis L. n. 241/1990 del 27.03.2019, la Cooperativa, rilevato il perfezionamento del contratto preliminare di vendita ed il rilascio di un permesso di costruire da parte del Comune di Crotone, chiedeva l'archiviazione del procedimento di revoca del finanziamento e in subordine, previa ammissione della domanda di delocalizzazione dal Comune di Catanzaro nel nuovo sito di Crotone alla Via P. impastato per complessivi n. 42 alloggi di edilizia sociale, l'assegnazione del beneficio di cui al D.D.S. n. 13181/2017 per la somma di euro 2.100.000,00; - con successiva memoria integrativa del 7.05.2019, la ricorrente comunicava di aver acquisito la disponibilità giuridica ad implementare un intervento costruttivo per n. 30 unità abitative sui lotti edificabili inclusi nel perimetro del piano di attuazione unitario approvato con delibera della Giunta comunale di Catanzaro n. 86/2013, chiedendo l'archiviazione del procedimento di revoca del finanziamento e l'ammissione dell'istanza di delocalizzazione dell'intervento finanziato per n. 30 unità abitative dalla località Quattrini al nuovo sito di località Verghello, nel Comune di Catanzaro, confermando l'assegnazione del finanziamento di euro 1.500.000,00;- l’amministrazione regionale, con atto prot. n. 339176 dell’1.10.2019, rigettava la le istanze di delocalizzazione, riservandosi, inoltre, la successiva adozione della revoca del finanziamento concesso.Di tale ultima determinazione la ricorrente denuncia l’illegittimità con due gruppi di censure e, segnatamente: i) in riferimento al rigetto delle istanze di delocalizzazione, la violazione degli artt. 1, 3 e 10 L. n. 241/1990, dell’art. 1, comma 3, L.R. n. 27/2017; il difetto di motivazione, genericità, manifesta ingiustizia, ii) in riferimento al preavviso di revoca del finanziamento concesso con D.D.S. n. 13181/2017, la violazione degli artt. 1, 3, 10 e 21-quinquies, 21-octies, 21-nonies L. n. 241/1990; il difetto di motivazione e di istruttoria, genericità, irragionevolezza, manifesta ingiustizia, travisamento dei fatti.1.2. Si è costituita in giudizio la Regione Calabria, che ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e l’inammissibilità del ricorso per carenza di lesività dell’atto impugnato, concludendo per il rigetto del gravame.1.3. Alla camera di consiglio 21.01.2020, il Collegio con ordinanza n. 35, in applicazione dell’art. 55, comma 10, c.p.a., ha ritenuto che le esigenze cautelari prospettate dalla ricorrente fossero “suscettibili di adeguata tutela con la sollecita definizione del giudizio nel merito”.2. Con atto recante motivi aggiunti, la Cooperativa ricorrente ha gravato il decreto dirigenziale del Dipartimento Infrastrutture, Lavori Pubblici, Mobilità Settore 5, Lavori Pubblici, Politiche edilizia abitativa, n. 359 del 21.01.2020, con il quale la Regione ha disposto la revoca del D.D.S. n. 13181/2017 di ammissione al beneficio, sostenendone l’illegittimità per: i) violazione degli artt. 4, 9, 10 e 13 del bando contenuto nel D.D.G. n. 18606/2010; ii) violazione degli artt. 1, 3, 7, 21-quinquies L. n. 241/1990; degli artt. 10, 13 del D.D.G. n. 18606/2010, difetto di motivazione, manifesta ingiustizia, contraddittorietà, illogicità, disparità di trattamento. 2.1. Non si è costituita la Regione Calabria.3. All’udienza del 7 luglio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.3.1. Con ordinanza n. 1286/2020 il Collegio ha formulato un avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a. di possibili profili di inammissibilità dei motivi aggiunti per difetto di giurisdizione, cui è seguito il deposito di una memoria della ricorrente.4. Può essere vagliato il ricorso principale, inerente alla domanda caducatoria della nota prot. n. 339176 dell’1.10.2019, con cui l’intimata p.a. ha respinto le istanze di delocalizzazione del 29.03.2019 e del 7.05.2019 e preavvisato la successiva adozione della revoca del finanziamento.4.1. In via preliminare, va esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla difesa dell’amministrazione regionale.Essa è motivata sull’assunto che la revoca del beneficio già concesso dipenderebbe dall’inadempimento da parte del beneficiario nell’ambito di un rapporto paritetico, ormai instauratosi con la p.a. concedente, cosicchè la cognizione della controversia sarebbe ascrivibile al giudice ordinario. Il rilievo processuale va disatteso.L’avversata nota, invero, preannuncia ma non dispone la revoca del finanziamento -poi adottata con successiva statuizione, gravata con i motivi aggiunti- assumendo tuttavia una portata precettiva, espressione del potere autoritativo della p.a., ove respinge la seconda istanza di delocalizzazione dell’intervento avanzata dalla Cooperativa.Ne consegue pertanto che, in conformità all’ordinario criterio di riparto basato sulla causa petendi, la domanda annullatoria è ascrivibile alla potestas decidendi dell’adìto g.a.4.2. E’ invece fondata l’eccezione di inammissibilità della domanda caducatoria dell’atto nella parte in cui la p.a. si riserva il successivo ritiro del finanziamento per mancato avvio dei lavori entro il termine assegnato, poichè la nota, in parte qua, è sprovvista di autonoma capacità lesiva, assumendo una mera valenza endoprocedimentale. 5. Nel merito, il ricorso è infondato.Come già evidenziato, la ricorrente censura la comunicazione della Regione laddove ha respinto le due istanze di delocalizzazione, per violazione di legge ed eccesso di potere.Nello specifico, l’esponente ritiene che i termini del 31.12.2016 e del 31.12.2017, il primo stabilito dal D.D.G. n. 9871/2016 ed il secondo dall’art. 1 comma 3, L.R. n. 27/2017, vincolavano all’osservanza soltanto i soggetti attuatori già titolari del finanziamento, tra i quali non si poteva annoverare la ricorrente, che fino alla data di entrata in vigore della L.R. n. 27/2017 non risultava ancora assegnataria di alcun beneficio, riconducibile, infatti, al D.D.S. 13181/2017.L’assunto va disatteso.Occorre premettere che con decreto dirigenziale n. 9871/2016 sono stati fissati i criteri per l'ammissibilità di eventuali istanze di delocalizzazione, da ritenersi accoglibili se presentate nel periodo tra il 29.08.2016 ed il 31.12.2016 e se corredate dalla necessaria documentazione tecnica e amministrativa. Con l'art. 1, comma 3, L.R. n. 27/2017, la fattispecie è stata poi positivamente normata, stabilendosi che “E’ altresì consentito a tutti i soggetti attuatori di interventi finanziati ai sensi della l.r. n. 36/2008 richiedere entro il 31 dicembre 2017 la delocalizzazione degli interventi sulla base dei criteri definiti con decreto del Dirigente generale del Dipartimento Infrastrutture 10 agosto 2016, n. 9871” e così prevedendo un nuovo termine di ammissibilità delle domande. L’indicato termine, poiché inerente all’ammissibilità della domanda stessa nonchè funzionale all’avvio dei lavori, è da intendersi perentorio.In tale prospettiva la Regione Calabria ha rigettato le due domande di delocalizzazione avanzate dall’esponente, rispettivamente, 3.01.2018 ed il 7.05.2019, poiché presentate -a fronte di un provvedimento di ammissione al finanziamento emanato il 27.11.2017- oltre quindi il perentorio termine stabilito dalla legge.L’avversato diniego resiste pertanto alla doglianza della ricorrente. 6. Il ricorso principale è quindi in parte respinto e in parte inammissibile per carenza di interesse.7. E’ possibile vagliare il ricorso per motivi aggiunti.Il gravame ha ad oggetto il decreto regionale n. 359/2020, con il quale la p.a. intimata ha revocato il finanziamento di euro 3.600.000,00 assegnato alla Cooperativa edilizia Esperanza, per i seguenti motivi: a) «- mancanza del requisito della “disponibilità dell'area edificabile”, intesa come proprietà oppure opzione o preliminare di compravendita dell'area edificabile, di cui al par. 4 del Bando di concorso»; b) “- mancato avvio, ai sensi del D.D.G. n. 9871 del 10.08.2016, dei lavori entro il termine assegnato con D.D.S. n. 1381 del 27.11.2017”.7.1. Si impone, in punto di giurisdizione, una preliminare riflessione.In termini generali, in materia di erogazione di finanziamenti va affermata la giurisdizione del giudice ordinario, quando la controversia attiene alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo, sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, e ciò anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo, atteso che in tali casi il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, riguardando la controversia la fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e l’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (Adunanza Plenaria, 29 luglio 2013, n. 17; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. II, 7 febbraio 2018 n. 378).La fattispecie in esame è tuttavia contraddistinta dalla contestazione di un provvedimento unico, fondato su due motivazioni, di cui una -sub b)- attinente alla verifica dell’osservanza degli obblighi assunti dal soggetto attuatore -come tale ascrivibile alla cognizione del g.o.- mentre l’altra -indicata sub a)- afferente al potere di autotutela in riferimento alla prospettata insussistenza di requisiti di ammissione al finanziamento, con relativa giurisdizione del g.a. A fronte di una situazione, come appunto quella per cui è causa, caratterizzata da forti elementi di unitarietà derivanti dalla presenza di un unico atto amministrativo plurimotivato, i principi di concentrazione delle tutele e di ragionevole durata del giudizio -proiezioni del principio di effettività della tutela giurisdizionale, cristallizzato negli artt. 6 C.E.D.U., 24, 103 Cost. e 1 c.p.a.- escludono una frammentazione della controversia derivante dalla scissione della giurisdizione, risultando applicabile -ai fini della individuazione di un unico organo giudicante- il principio della prevalenza, non estraneo del resto alle questioni di determinazione della giurisdizione, in forza del quale è da ritenersi assorbente, nell’ottica del radicamento della giurisdizione sull’intero ricorso per motivi aggiunti, il profilo afferente all’esercizio della potestà di autotutela ad opera della p.a. (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 27 maggio 2009, n. 12252; 22 febbraio 2007, n. 4636; Consiglio di Giustizia Amministrativa, 30 gennaio 2013, n. 505). In applicazione del richiamati principi, il ricorso per motivi aggiunti può pertanto essere deciso da questo T.a.r.8. Ciò precisato, riguardo al profilo indicato al punto a) del decreto n. 359/2020 -mancanza del requisito della disponibilità dell'area edificabile, di cui al par. 4 del bando- occorre evidenziare che esso involge il prospettato venir meno di un requisito di ammissibilità della domanda di finanziamento.L’avversata determinazione -dal nomen iuris di revoca ex art. 21-quinquies L. n. 241/1990- è quindi da considerarsi, in parte qua, alla stregua di atto di annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies L. n. 241/1990 e ciò sull’assunto che «l'esatta qualificazione di un provvedimento amministrativo va effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal “nomen iuris” formalmente attribuito dall'amministrazione, con la conseguenza che l'apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa od impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell'atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza e neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell'atto, purchè ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato» (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 28 agosto 2019, n. 5921). 8.1. L’esponente deduce quindi l’illegittimità del menzionato punto a), poichè la caducazione in autotutela sarebbe avvenuta in violazione dei criteri di cui all’art. 21-nonies L. n. 241/1990, attesa l’assenza di riferimenti all'interesse pubblico sotteso all'annullamento e l’intervenuta adozione oltre il termine finale fissato dal legislatore per l’esercizio del potere di autotutela.L’assunto è fondato.L’art. 21-nonies L. n. 241/1990 prescrive che: “1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo. 2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole. 2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di diciotto mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché' delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445”. Secondo orientamento giurisprudenziale del tutto pacifico, il superamento del termine di diciotto mesi entro il quale può essere annullato d'ufficio il provvedimento illegittimo è consentito “a) sia quando la falsa attestazione, inerente i presupposti per il rilascio del provvedimento ampliativo, abbia costituito il frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante: nel qual caso sarà necessario l'accertamento definitivo in sede penale; b) sia quando l'(acclarata) erroneità dei ridetti presupposti risulti comunque non imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all'Amministrazione, ed imputabile, per contro, esclusivamente al dolo (equiparabile, per solito, alla colpa grave e corrispondente, nella specie, alla mala fede oggettiva) della parte: nel qual caso - non essendo parimenti ragionevole pretendere dalla incolpevole Amministrazione il rispetto di una stringente tempistica nella gestione della iniziativa rimotiva - si dovrà esclusivamente far capo al canone di ragionevolezza per apprezzare e gestire la confliggente correlazione tra gli opposti interessi in gioco” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2019 n. 849 ).Nella fattispecie, tra l’adozione del gravato decreto n. 359, avvenuta il 21.01.2020, e l’emanazione del D.D.S. n. 13181 -contenente l’ammissione della domanda della ricorrente- avvenuta il 28.11.2017, è intercorso un lasso temporale superiore al termine massimo di diciotto mesi, in contrasto quindi con la riportata norma di legge.8.2. Va disattesa, invece, è la censura afferente al punto b) dell’impugnato decreto n. 359/2020, laddove è prevista la decadenza del beneficio concesso a causa del mancato avvio, ai sensi del D.D.G. n. 9871/2016, dei lavori entro il termine assegnato con D.D.S. n. 1381/2017.Giova rilevare, in prima battuta, che nel decreto dirigenziale n. 13181/2017, di concessione del beneficio, si richiamano gli adempimenti di cui all'art. 13 del bando di concorso, nonché quelli contenuti nel disciplinare allegato, a mente dei quali “l’inizio dei lavori degli interventi ammessi a finanziamento dovrà avvenire entro 180 giorni dal decreto di ammissione a finanziamento …”, circostanza definitivamente non inveratasi nel caso di specie, a seguito del diniego opposto dalla p.a. alle due istanze di delocalizzazione avanzate dalla ricorrente.Dal tenore letterale della prescrizione -secondo cui l’inizio dei lavori degli interventi ammessi a finanziamento “dovrà avvenire entro 180 giorni” dal decreto di ammissione- e dal fine sotteso alla medesima disposizione della lex specialis -cioè garantire un certo inizio dell’intervento edilizio entro un arco temporale massimo predeterminato- si inferisce la natura perentoria del termine in esame. Il mancato avvio dei lavori nel perentorio termine di centottanta giorni invera dunque un inadempimento del beneficiario, cui consegue la decadenza dal finanziamento ed il recupero ad opera della p.a. delle somme erogate.Il decreto impugnato risulta quindi legittimo, in quanto, per constate giurisprudenza, “allorché sia controversa la legittimità di un provvedimento fondato su una pluralità di ragioni di diritto tra loro indipendenti, l’accertamento dell’inattaccabilità anche di una sola di esse vale a sorreggere il provvedimento stesso…” (ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. V, 22 luglio 2017, n. 5473).9. Il ricorso per motivi aggiunti, pertanto, è infondato. 10. La complessità e la particolarità della questione trattate consente di compensare le spese di lite. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:- in parte respinge e in parte dichiara inammissibile il ricorso principale;- respinge il ricorso per motivi aggiunti.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Catanzaro nelle camere di consiglio dei giorni 7 luglio 2020, 23 luglio 2020, tenutesi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. in l. n. 27/2020, con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE, ESTENSOREIL SEGRETARIOCorrado MarioArturo Levato