urn:nir:tar.sicilia;sezione.2:sentenza:00000-0000220IN20240135720241220124628613.xml20240135720241220124628613.docm202401357\202401357.xmlU:\DocumentiGA\Catania\Sezione 2\2024\202401357\SentenzaDaniele Burzichelli20/12/2024 12:50:33Daniele Burzichelli20/12/2024 12:50:3320/12/2024NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Siciliasezione staccata di Catania (Sezione Seconda)ha pronunciato la presenteSENTENZADaniele Burzichelli, Presidente, EstensoreGustavo Giovanni Rosario Cumin, ConsigliereEmanuele Caminiti, Primo Referendario per l'annullamentodell’ordinanza del Sindaco di Adrano n. 120 in data 12 luglio 2024, con cui è stata ordinata la rimozione e lo smaltimento di rifiuti abbandonati su un terreno di proprietà dell’interessato. sul ricorso numero di registro generale 1357 del 2024, proposto da Nicola D'Aniello, rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Spitaleri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Adrano, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro De Luca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2024 il dott. Daniele Burzichelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTOIl ricorrente ha impugnato l’ordinanza del Sindaco di Adrano n. 120 in data 12 luglio 2024, con cui è stata ordinata la rimozione e lo smaltimento di rifiuti abbandonati su un terreno di proprietà dell’interessato.Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in punto di fatto quanto segue: a) il ricorrente è proprietario di un terreno sito in Adrano, Contrada Capici, oggetto di abbandono di rifiuti ad opera di ignoti; b) sebbene l’interessato abbia dimostrato la propria estraneità ai fatti tramite esposti e memorie, il Comune ha adottato l’ordinanza impugnata, disponendo la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti entro un termine irragionevolmente breve (cinque giorni), senza alcun previo accertamento in ordine alla sussistenza del requisito del dolo o della colpa in capo al ricorrente.Il contenuto dei motivi di gravame può sintetizzarsi come segue: a) in violazione dell’art. 192 del decreto legislativo n. 152/2006, l’ordinanza è stata adottata in difetto di opportuni accertamenti che consentissero di imputare al ricorrente la responsabilità dell’abbandono dei rifiuti a titolo di dolo o colpa; b) in violazione dell’art. 179, primo comma, del decreto legislativo n. 152/2006, l’Amministrazione ha ordinato direttamente lo smaltimento, senza valutare alternative per il loro recupero; c) è intervenuta la violazione dell’art. 50 del decreto legislativo n. 267/2000, in quanto l’uso di poteri contingibili e urgenti non si giustifica in assenza di un pericolo imminente e di condizioni straordinarie; d) il provvedimento difetta di adeguata motivazione, poiché non esplicita le ragioni dell’imputazione dell’abbandono dei rifiuti al ricorrente a titolo di dolo o colpa, né argomenta in ordine al termine particolarmente ristretto che è stato assegnato all’interessato per provvedere; e) è intervenuta la violazione dei diritti di partecipazione dell’interessato, in quanto il ricorrente non ha avuto la possibilità di accedere a documenti rilevanti nel caso di specie, come, ad esempio il parere igienico-sanitario, con conseguente compromissione del diritto di difesa.Il Comune di Adrano si è costituito in giudizio e ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) con ordinanza n. 82 in data 8 maggio 2024 il Sindaco di Adrano ha disposto misure di prevenzione contro gli incendi e per la tutela ambientale, imponendo ai proprietari dei terreni la pulizia delle aree; b) a seguito di sopralluoghi, è stata riscontrata la presenza di rifiuti sul terreno di proprietà del ricorrente; c) l’Amministrazione, con nota n. 21749 in data 12 giugno 2024, ha comunicato l’avvio del procedimento ed è stata, quindi, adottata l’ordinanza sindacale n. 120 del 12 luglio 2024, con cui è stata disposta la rimozione dei rifiuti da eseguirsi nel termine di cinque giorni; d) il ricorso è inammissibile, in quanto l’interessato non ha impugnato la citata ordinanza n. 82 in data 8 maggio 2024, che costituisce atto presupposto rispetto all’ordinanza n. 120 del 12 luglio 2024; e) ad ogni buon conto, ai sensi dell’art. 192 del decreto legislativo n. 152/2006, il proprietario è obbligato a rimuovere i rifiuti quando la loro presenza sia imputabile a sua negligenza; f) la mancata recinzione del terreno costituisce elemento sufficiente per ritenere la colpa del proprietario, giustificandosi così l’adozione dell’ordine di rimozione; g) ai sensi dell’art. 179 del decreto legislativo n. 152/2004, la rimozione dei rifiuti costituisce atto dovuto di competenza del proprietario; g) ai sensi dell’art. 50 del decreto legislativo n. 267/2000, la situazione di urgenza e di pericolo giustifica l’esercizio dei poteri contingibili e urgenti; h) l’ordinanza è congruamente motivata con riferimento alla presenza accertata di rifiuti pericolosi sul terreno del ricorrente, in violazione di quanto prescritto con la citata ordinanza n. 82 in data 8 maggio 2024; i) ai fini dell’adozione dell’ordine di rimozione dei rifiuti non si richiede l’accertamento di una responsabilità diretta del proprietario quanto al loro abbandono; l) il ricorrente è stato informato dall’Amministrazione dell’esistenza del procedimento, al quale ha partecipato senza presentare alcuna richiesta di accesso agli atti.Con memoria in data 15 novembre 2024 il Comune di Adrano ha ribadito le proprie difese.Con memoria in data 18 novembre 2024 il ricorrente ha ribadito e ulteriormente illustrato le proprie difese, anche alla luce delle deduzioni avversaria, osservando, in particolare, quanto segue: a) l’ordinanza n. 82 in data 8 maggio 2024 non costituisce atto presupposto rispetto al provvedimento impugnato, poiché essa si limita a prescrivere generiche misure contro gli incendi e a contemplare sanzioni che non rilevano nel caso in esame, né essa menziona le disposizioni di cui al decreto legislativo n. 152/2006; b) in ogni caso, tale ordinanza ha cessato di produrre effetti, sicché un’eventuale impugnazione di tale provvedimento risulterebbe ormai improcedibile; c) il Comune ha erroneamente invocato i poteri di cui agli artt. 50 e 54 del decreto legislativo n. 267/2000 per finalità contemplate, invece, dall’art. 192 del decreto legislativo n. 152/2006, in violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi; d) non è stata dimostrata la responsabilità dolosa o colposa del ricorrente per la presenza dei rifiuti e la mancata recinzione del fondo, facoltativa ai sensi dell’art. 841 c.c., non costituisce requisito idoneo a dimostrare la colpa del proprietario, in disparte il rilievo che trattasi di argomentazione che è stata introdotta per la prima volta in giudizio; e) occorre aggiungere che il Comune non ha applicato le sanzioni previste dall’ordinanza n. 82 di 8 maggio 2024, né ha imputato formalmente al ricorrente violazioni delle disposizioni contemplate in tale provvedimento, sicché è intervenuta un’inammissibile integrazione postuma della motivazione nella sede processuale; f) l’Amministrazione non ha valutato la memoria presentata dall’interessato e non ha fornito prova in ordine alla situazione di urgenza necessaria ai fini dell’adozione di un’ordinanza contingibile; g) la giurisprudenza ha escluso che sussista una responsabilità oggettiva in capo al proprietario e il ricorrente, tra l'altro, aveva prontamente denunciato l’abbandono dei rifiuti alle autorità competenti; h) dalla relazione della Polizia Municipale n. 16099 in data 3 maggio 2024, versata in atti, risulta che il personale operante aveva acquisito riscontri idonei al fine di individuare gli autori dell’abbandono dei rifiuti.Con memoria in data 28 novembre 2024 il Comune, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) la tesi del ricorrente, secondo cui l’inammissibilità del gravame risulterebbe superata per effetto della scadenza degli effetti dell’ordinanza n. 82 in data 8 maggio 2024, appare erronea, in quanto l’atto era efficace quando è stato adottato il provvedimento in questa sede impugnato; b) l’interessato non ha adottato misure adeguate (recinzioni o segnalazioni) per prevenire l’abbandono di rifiuti sul suo terreno; c) l’art. 192 del decreto legislativo n. 152/2006 trova applicazione anche nei confronti dei proprietari che non abbiano esercitato un’adeguata vigilanza; c) la relazione di servizio n. 16099 in data 3 maggio 2024, menzionata dal ricorrente, non riguarda il terreno in questione, ma un’area diversa; d) lo stesso ricorrente, con denuncia in data 27 giugno 2024, ha dichiarato che gli autori dell’abbandono dei rifiuti erano ignoti, in contrasto con quanto affermato nella memoria difensiva.Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione. Il Collegio osserva quanto segue. L’ordinanza n. 82 in data 8 maggio 2024, che l’Amministrazione non ha prodotto in giudizio - pur trattandosi di atto indicato come presupposto, peraltro espressamente menzionato nell’ordinanza n. 120 in data 12 luglio 2024, sicché esso avrebbe dovuto essere versato in atti dal Comune ai sensi dell’art. 46, secondo comma, c.p.a. - appare irrilevante, in quanto tale provvedimento, come riferito dal ricorrente e non specificamente contestato dalla parte resistente, riguarda misure di prevenzione contro gli incendi boschivi e si riferisce genericamente ad interventi di ripulitura degli appezzamenti di terreno a tutela della pubblica sicurezza e dell’igiene ambientale, prevedendo sanzioni per le seguenti infrazioni; a) trasgressione al divieto di pascolo su soprassuoli delle zone boscate percorsi dal fuoco; b) trasgressione al divieto di caccia sui medesimi soprassuoli; c) trasgressione al divieto di realizzazione di edifici o strutture e infrastrutture finalizzate a insediamenti civili e attività produttive su soprassuoli percorsi dal fuoco; c) violazioni alle norme del regolamento approvato con decreto del Presidente della Regione n. 297 del 4 giugno 2008 (fuochi controllati in agricoltura); d) mancata pulizia, scerbamento e decespugliamento di aree incolte o incurato accumulo di sterpaglie in modo da restringere o danneggiare la sede stradale, ovvero che si protendano oltre il confine stradale occupando anche solo parzialmente il marciapiede, o ancora nascondano la segnaletica o ne compromettano la leggibilità; e) procurato incendio.Nella citata ordinanza n. 120 in data 12 luglio 2024 si fa, poi, riferimento all’art. 191 del decreto legislativo n. 152/2006, ma tale disposizione riguarda l’ipotesi in cui l’ordinanza contingibile e urgente sia adottata “per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti”, sicché nel caso di specie il riferimento appare non conferente.Nell’atto si fa anche riferimento all’art. 192 del decreto legislativo n. 152/2006 e al riguardo devono essere richiamate le argomentazioni di cui alla sentenza di questa Sezione n. 2140 in data 7 giugno 2024, che sono trascritte nel seguito:Giova prendere le mosse dall’art. 192, comma 3, del decreto legislativo n. 152/2006, a norma del quale “Fatta salva l’applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate”.Come precisato dalla giurisprudenza, alla rimozione dei rifiuti abbandonati ed al ripristino dello stato dei luoghi “devono provvedere non solo i responsabili dell’abbandono di rifiuti ma anche “in solido” (e quindi indipendentemente dall’individuazione dei primi) il proprietario e i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. La colpa dei predetti soggetti, in quanto qualificati dal loro rapporto proprietario o di titolarità di diritti reali o personali di godimento rispetto all’area non può riguardare l’attività altrui, invece dolosa e criminosa, di abbandono dei rifiuti (rispetto alla quale i predetti soggetti non si differenziano dalla generalità dei consociati), e deve, quindi, invece riguardare la mancanza di un’adeguata cura nella tenuta del terreno del quale hanno la titolarità o comunque la disponibilità, evidenziata proprio dall’abbandono dei rifiuti. La giurisprudenza del Consiglio di Stato (per tutte, sentenze nn. 136/2005, 323/2005, 935/ 2007) ha pertanto ritenuto che, “pur non sussistendo l’obbligo da parte del proprietario del terreno, oggetto di abbandono di rifiuti, di attivare un servizio di vigilanza a protezione del fondo per impedire l’accesso di ignoti sullo stesso, il proprietario medesimo deve impedire, o comunque, rendere difficoltoso l’accesso sull’area, attraverso recinzioni, cancelli e cartelli che prevengano e vietino l’accesso stesso, nonché deve mantenere efficienti, nel tempo, le misure di protezione e prevenzione”. Occorre quindi interpretare il disposto dell’art. 192, D.Lgs. n. 152/2006, alla luce del suo tenore letterale, della sua collocazione sistematica e della ratio legis di tutela dell’interesse pubblico generale alla preservazione dell’ambiente, nel senso che, quando emergano induttivamente elementi di responsabilità del proprietario per la mancata attivazione di misure atte a contrastare l’abbandono dei rifiuti rinvenuti, lo stesso è tenuto a rimuoverli” (Cons. Stato, Sez. IV, 28 novembre 2022, n. 10433).Inoltre, si è affermato che, “alla stregua della consolidata giurisprudenza, la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti previsti dall’art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità ove si ravvisi il titolo colposo di tale responsabilità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3672 del 2017; sez. V, n. 1089 del 2017; sez. IV, n. 1301 del 2016; sez. V, n. 933 del 2015), non potendosi configurare, in assenza di una apposita previsione di legge nazionale, alla stregua del diritto europeo, una responsabilità del proprietario da posizione (cfr. da ultimo Corte giust. UE, sez. II, 13 luglio 2017, C-129/2016; sez. III, 4 marzo 2015, n. 534; Cons. Stato, Ad. plen., n. nn. 21 e 25 del 2013)” (Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2018, n. 3430).Trasponendo tali considerazioni alla fattispecie in esame, occorre osservare che nel caso in questione è mancato un effettivamente accertamento in contraddittorio quanto alla responsabilità del ricorrente, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità ove si ravvisi il titolo colposo di tale responsabilità, posto che: a) l’Amministrazione ha fatto riferimento al verbale di sopralluogo in data 28 giugno 2024; b) nel verbale, tuttavia, si legge semplicemente che: - “giunti sul luogo si è constatato che nella particella catastale 1194 del foglio 75, di proprietà” dell’interessato, vi era “una notevole quantità di rifiuti promiscui”; - “durante il sopralluogo sono state eseguite alcune foto del sito”; - il ricorrente ha dichiarato “di non essere stato lui a scaricare i rifiuti presenti”, trattandosi “di azione effettuata da persone a lui sconosciute”, e ha consegnato “copia dell’esposto contro ignoti presentato al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Catania per il tramite del Commissariato di Pubblica Sicurezza di Adrano”.Come risulta del tenore del verbale, non ha avuto luogo alcun accertamento in contraddittorio in ordine all’eventuale responsabilità del proprietario, né possono trovare ingresso in questa sede considerazioni postume dell’Amministrazione quanto all’obbligo del proprietario di recintare il terreno o di esercitare un’adeguata vigilanza.Ciò premesso, va precisato che, come affermato dalla giurisprudenza (sul punto, cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, II, n. 4183 in data 1 luglio 2020; T.A.R. Campania, Napoli, V, 3 febbraio 2020, n. 494; T.A.R. Lazio, sede di Roma, II-bis, 9 settembre 2020, n. 9409): a) le ordinanze adottate ai sensi dell’art. 192 del decreto legislativo n. 152/2006 non presentano natura contingibile e urgente, a differenza di quelle adottate ex artt. 50 o 54 del decreto legislativo n. 267/2000, che si riferiscono ad un potere dal contenuto atipico e residuale, che può essere esercitato - sempre che vi sia l’urgenza di intervenire con immediatezza in relazione a situazioni eccezionali di pericolo attuale ed imminente, non fronteggiabili con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva - solo quando specifiche norme di settore non conferiscano il potere di emanare atti tipici per risolvere la situazione emergenziale; b) ne consegue che l’art. 192 del decreto legislativo n. 152/2006, prevedendo un ordinario potere d’intervento attribuito all’autorità amministrativa in caso di accertato abbandono o deposito incontrollato di rifiuti e rappresentando, quindi, una specifica norma di settore, esclude in linea di principio la possibilità di far uso, per garantire la rimozione dei rifiuti, del potere extra ordinem, proprio delle ordinanze contingibili e urgenti, salvo che occorra fronteggiare, appunto, una situazione di natura straordinaria che non consenta il ricorso ai mezzi ordinari (sul punto, cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, IV, 25 marzo 2022, n. 2193; Consiglio di Stato, V, 12 giugno 2017, n. 2847).In particolare, l’esercizio del potere contingibile e urgente in tali circostanze non è precluso dall’esistenza di rimedi tipici, risultando possibile che nel caso concreto tali rimedi si rilevino inadeguati (sul punto, cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, VI, n. 3889 in data 18 aprile 2023; Consiglio di Stato, IV, 2 marzo 2023, n. 2208, e 26 giugno 2021, n. 4802).Tuttavia, le ordinanze di necessità e urgenza, in quanto espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni straordinarie, in relazione alle quali risultino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo (o anche solo potenziale), la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi (cfr., ad esempio, Consiglio di Stato, V, 10 novembre 2022; Consiglio di Stato, V, 23 settembre 2024, n. 7715).Nel caso in esame, il provvedimento impugnato, oltre a menzionare i citati artt. 191 e 192 del decreto legislativo n. 152/2006, fa anche riferimento ai poteri di natura straordinaria di cui all’art. 50 del decreto legislativo n. 267/2000, menzionando genericamente il danno ambientale, il rischio di carattere igienico-sanitario e la circostanza che la cospicua presenza di rifiuti costituisce fonte di alto rischio di incendi nella stagione estiva.Tuttavia, l’atto non precisa per quali specifiche ragioni non fosse possibile fronteggiare con lo strumento ordinario - costituito dall’art. 192, terzo comma, del decreto legislativo n. 152/2006, al quale, anzi, il provvedimento fa contraddittoriamente riferimento - il danno ambientale, il rischio di carattere igienico-sanitario e la circostanza che la cospicua presenza di rifiuti costituisca fonte di alto rischio di incendi nella stagione estiva.In buona sostanza, non vi è alcuna motivazione in ordine alla mancata instaurazione del contraddittorio, prevista, appunto, dallo strumento ordinario (cioè dall’art. 192, terzo comma, del decreto legislativo n. 152/2006).Per le considerazioni che precedono il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.Ogni altra questione resta assorbita.Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato; 2) condanna l’Amministrazione resistente alla rifusione delle spese di giudizio, liquidate in complessivi € 2.000,00, oltre accessori di legge se dovuti.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTE, ESTENSOREIL SEGRETARIODaniele Burzichelli