urn:nir:tar.sicilia;sezione.3:sentenza:00000-0000220IN20220172020230624164023493.xml20220172020230624164023493.docm202201720\202201720.xmlU:\DocumentiGA\Magistrati\924 Aurora Lento\Sentenza00:00:00Francesco Bruno24/06/2023 17:32:4626/06/2023NNFalsoIl Tribunale Amministrativo Regionale per la Siciliasezione staccata di Catania (Sezione Terza)ha pronunciato la presenteSENTENZAAurora Lento, PresidenteFrancesco Bruno, Consigliere, EstensoreValeria Ventura, Referendario per l'annullamento- della nota n. 60018 del 9.08.2022 con la quale la Struttura Territoriale dell’Ambiente di Catania-Enna ha trasmesso il verbale negativo di chiusura della conferenza dei servizi; - del verbale n. 59897 dell’8.02.2022 di chiusura della conferenza dei servizi; - dei verbali della conferenza dei servizi relativi alle sedute del 3 febbraio e 7 marzo 2022;- ove occorra, dei pareri resi dal Comune di Acireale prot. 83305 del 15.10.2021, prot. 89844 del 9.11.2021, prot. 76671 dell’11.11.2021, prot. 107868 del 28.12.2021, prot. 87349 del 29.12.2021, prot. 8128 del 27.01.2022, prot. 65555 dell’8.08.2022;- ove occorra, della nota prot. 55946 del 26.07.2022 del Dirigente Generale del Dipartimento Regionale dell’Ambiente;- di ogni altro atto connesso e/o presupposto; sul ricorso numero di registro generale 1720 del 2022, proposto dalla M.I.A.S. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Bonaventura Lo Duca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Catania, via Milano n. 85; l’Assessorato Territorio e Ambiente, Dipartimento dell'Ambiente, Ufficio Genio Civile di Catania, l’Assessorato Regionale ai BB.CC.AA. - Soprintendenza per i Beni Culturali ed Ambientali di Catania, in persona degli Assessori pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149; il Comune di Acireale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Agata Senfett e Giovanni Calabretta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; della Capitaneria di Porto di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149; di Esterini Giuseppe, rappresentato e difeso dall’Avv. Sebastiano Licciardello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia; di Cannizzo Marco, rappresentato e difeso dall’Avv. Giovanni Figuera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia; Visti il ricorso e i relativi allegati;Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato Territorio e Ambiente, della Capitaneria di Porto di Catania, dei controinteressati Esterini Giuseppe e Cannizzo Marco, del Comune di Acireale, della Soprintendenza per i Beni Culturali ed Ambientali di Catania;Visti tutti gli atti della causa;Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 marzo 2023 il dott. Francesco Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTOLa MIAS srl espone di aver presentato istanza per il rilascio di concessione demaniale marittima in relazione ad un’area sita in località Stazzo (Acireale), al fine di realizzare un punto di ormeggio per la nautica da diporto, e di aver ottenuto in relazione al citato progetto i pareri favorevoli della Capitaneria di porto di Catania, del Genio Civile, della Soprintendenza ai BB.CC.AA.Nelle more, anche la ditta “Esterini Giuseppe ed altri” ha presentato analoga istanza di rilascio di una concessione demaniale marittima per la medesima area, funzionale alla realizzazione di un solarium a supporto della balneazione.In considerazione del concorrente interesse manifestato da due parti, la Struttura Territoriale dell’Ambiente di Catania-Enna ha avviato una conferenza di servizi in concorrenza ai sensi dell’art. 37 cod. nav.In mancanza di conclusione del citato procedimento, la MIAS srl ha proposto ricorso a questo Tar avverso il silenzio/inadempimento della PA, che è stato definito con la sentenza di accoglimento n. 3318/2021.La conferenza dei servizi si è poi conclusa in data 8 agosto 2022 con esito negativo per entrambi i soggetti richiedenti la concessione, in ragione del parere sfavorevole espresso dal Comune di Acireale con riguardo alla accertata difformità dei progetti rispetto al PUDM adottato dal Comune (anche se non ancora approvato in sede regionale).Il verbale della conferenza di servizi, e gli atti ad essa interni meglio indicati in epigrafe, sono stati impugnati dalla MIAS srl col ricorso in esame, nel quale si deduce quanto segue:1.- illegittimità della determinazione negativa della conferenza dei servizi, in quanto dopo la declaratoria di incostituzionalità dell’art. 2, co. 1 bis, della L.R. 3/2020, nella formulazione risultante dalla modifica apportata con l’art. 3 della L.R. 17/201, sarebbe tornata a rivivere la formulazione originaria del predetto comma 1 bis (come introdotto dall’art. 69 della L.R. 9/2021), con la conseguenza che l’istanza della società ricorrente non era soggetta alla condizione della necessaria conformità al PUDM, essendo stata presentata in data 31.12.2019, ossia prima della proclamazione dello stato di emergenza Covid. In ogni caso, sarebbe anche infondato il presupposto di fatto che ha portato a denegare l’istanza di rilascio della concessione demaniale poiché – diversamente da quanto sostenuto – il PUDM non è stato ancora nemmeno adottato dal Comune di Acireale, non essendosi pronunciato il Consiglio comunale, ma solo la G.M. in sede di approvazione di uno schema preliminare. In mancanza dell’adozione del piano – conclude la ricorrente – non sarebbe legittimo denegare il rilascio di concessioni demaniali, poiché in tal modo verrebbe frustrata in radice ogni iniziativa economica dei privati; 2.- sarebbero illegittimi anche i pareri resi dal Comune di Acireale, che fanno leva (oltre che sulla incompatibilità col PUDM, anche): sulla collocazione della progettata attività di rimessaggio nell’ambito dei 150 metri dalla battigia; sul fatto che l’area demaniale sarebbe accessibile da una strada agricola di cui non è stata dichiarata la titolarità; sulla incompatibilità con la natura agricola dell’area e con le norme tecniche attuative del Piano Paesaggistico vigente;3.- Al di là del dissenso espresso dal Comune di Acireale – che costituisce il parere di una sola delle amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi – in applicazione della regola contenuta nell’art. 19, co. 6, della L.R. 7/2019, l’esito della decisione non avrebbe potuto essere negativo dato che vi erano i pareri favorevoli, numericamente prevalenti, espressi dagli altri enti (Capitaneria di porto, Genio civile, Soprintendenza ai BB.CC.AA.);4.- infine, non si sarebbe tenuto conto della disponibilità espressa dalla società verso l’adozione di eventuali modifiche progettuali che potessero rendere l’iniziativa compatibile con il piano di utilizzo del demanio marittimo.Si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso l’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente, l’Assessorato Regionale ai BB.CC.AA., il controinteressato Esterini Giuseppe, il controinteressato Cannizzo Marco, il Comune di Acireale. Tutti hanno dedotto con memorie l’infondatezza, ed in alcuni casi l’inammissibilità, del ricorso introduttivo del giudizio per contrarietà del progetto rispetto allo strumento urbanistico vigente (che ha istituito nell’area in questione il Parco sub urbano Ragogna); è stata anche rappresentata l’opportunità di estendere il contraddittorio processuale agli altri firmatari del progetto concorrente della ditta Esterini: Consoli Dario, Scalia Salvatore e Scalia Francesco.La società ricorrente ha replicato con apposita memoria.All’udienza del 22 marzo 2022 la causa è stata introitata per la decisione.DIRITTOIl ricorso è infondato nel merito, e va pertanto respinto alla luce delle seguenti considerazioni in punto di diritto.Occorre in primo luogo passare in rassegna le diverse versioni dell’art. 2, della L.R. 32/2020, rubricato Rilascio concessioni demaniali marittime succedutesi nel corso del tempo:1.- nella formulazione originaria della norma il rilascio di concessioni demaniali marittime era consentito, per la durata di soli sei anni, nelle more dell’approvazione dei PUDM adottati dal consiglio comunale, salva la possibilità offerta al concessionario di ottenere un termine per adeguare i progetti alle sopravvenute prescrizioni risultanti dal piano approvato; 2.- il testo normativo è stato modificato con l’art. 69 della L.R. n. 9 del 15 aprile 2021, che ha introdotto un regime derogatorio (contenuto nel comma 1 bis) correlato al periodo di emergenza Covid, stabilendo che la coerenza col PUDM non è necessaria se i richiedenti avevano già avviato le procedure di cui all'articolo 18 della L.R. 21 maggio 2019, n. 7 (indizione della conferenza di servizi), o avevano già protocollato le loro istanze alla data della dichiarazione di emergenza epidemiologica (ossia, al 31 gennaio 2020);3.- la lettera del citato comma 1 bis è stata ulteriormente modificata con l’art. 3 della L.R. n. 17 del 21 luglio 2021, che ha introdotto una più ampia deroga alla condizione della coerenza col PUDM con riguardo alle istanze già protocollate alla data di entrata in vigore della legge 17/2021.La ricorrente riconosce che la versione sub 3 dell’articolo in esame è stata dichiarata incostituzionale con sentenza n. 108/2022, ma ritiene che la sua istanza trovi regolamentazione nella precedente versione del testo di legge (quella illustrata sub 2, non toccata dall’intervento della Consulta), con la conseguenza che – avendo presentato l’istanza di rilascio della concessione demaniale in data 31 dicembre 2019 – essa non sarebbe obbligata al rispetto della condizione di coerenza col PUDM, come si evince dall’illustrata norma, e come anche ritenuto dall’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente con la circolare n. 55946 del 26 luglio 2022.La ricostruzione operata in ricorso non appare convincente.1.- In primo luogo, il Collegio non condivide l’idea che a seguito della dichiarazione di incostituzionalità dell’ultima versione del comma 1 bis vi sia stata una forma di “reviviscenza” della precedente versione. In senso contrario, infatti, milita il principio stabilito dalla Corte costituzionale (sentenza n. 7/2020) e recentemente applicato dalla Corte di cassazione (Sezione III, sentenza n. 3592/2022) per cui “in caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma di legge la “reviviscenza” della norma previgente rispetto a quella dichiarata incostituzionale si verifica solo se quest’ultima era meramente abrogativa della prima, non anche nell’ipotesi in cui la norma incostituzionale avesse portata modificativa o sostitutiva, contenendo una nuova e diversa disciplina della fattispecie già contemplata dalla norma abrogata”, “(…) per stabilire se la precedente disciplina del termine (…) sia divenuta nuovamente efficace, dopo la dichiarazione di incostituzionalità della norma che l'aveva modificata, portando il termine al (…), serve stabilire se si sia trattato di una mera abrogazione o di una modifica dal "contenuto sostitutivo"”.Nel caso oggi in esame le modifiche del comma 1 bis dell’art. 2 della L.R. 32/2020 introdotte con l’art. 3 della L.R. 17/2021 hanno riguardato alcuni aspetti temporali della precedente formulazione del medesimo comma 1 bis come introdotto dall’art. 69 della L.R. 9/2021, lasciando immutata la regolazione di base, ossia l’idea che per certe fattispecie temporalmente più datate non fosse necessaria la preventiva conformità al PUDM anche semplicemente adottato. Ne consegue che la modifica apportata al comma 1 bis nella versione sub 3 costituisce, appunto, solo una modifica parziale, e non implica l’abrogazione del comma 1 bis nella versione sub 2. Ne consegue ulteriormente che non può ritenersi prodotto quell’effetto di reviviscenza invocato dalla ricorrente.Pertanto, deve concludersi che la conformità dell’istanza rispetto al PUDM costituisce un requisito necessario ai fini del rilascio della concessione demaniale, indipendentemente dalla data della presentazione, non essendo vigente alcuna disposizione derogatoria. 2.- Anche il secondo aspetto, illustrato nel motivo di ricorso in esame, imperniato sulla circostanza che il Comune di Acireale non ha ancora tecnicamente “adottato” il PUDM, ma ha solo redatto uno schema di massima fatto proprio dalla G.M., e che di conseguenza mancherebbe il parametro di riferimento per la valutazione di coerenza del progetto, non giova alle ragioni della ricorrente.L’evidenziata assenza di un PUDM adottato, infatti, preclude in radice il rilascio della concessione demaniale, dato che la legge - nel prescrivere come necessaria ed insostituibile la condizione della coerenza con lo strumento pianificatorio - va interpretata nel senso che il rilascio della concessione è a maggior ragione impedito (non solo nelle ipotesi di contrasto col Piano, ma anche) in mancanza radicale del PUDM.Su questo aspetto risulta chiara ed esplicita la sentenza della Corte costituzionale n. 108/2022 laddove afferma che “Va dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 3 della Legge della Regione Sicilia 21 luglio 2021, n. 17 che - modificando il comma 1-bis dell'art. 2 della Legge della Regione Sicilia n. 32 del 2020 - ha previsto, in deroga al divieto di nuove concessioni nei Comuni siciliani ancora sprovvisti di Piani di Utilizzo delle aree Demaniali Marittime già imposti dalla legislazione precedente a partire dal 31 dicembre 2020, la possibilità di continuare a rilasciarle anche in seguito, poiché detta disposizione ha l'effetto di eliminare un importante incentivo per i Comuni ad avviare il relativo procedimento di approvazione dei PUDM e determina, conseguentemente, un abbassamento del livello di tutela dell'ambiente e del paesaggio nei Comuni costieri rispetto a quanto già in precedenza assicurato dalla stessa legislazione regionale previgente.”.Sul tema anche questa Sezione ha già avuto modo di affermare che “a) nel prescrivere la coerenza con lo strumento di pianificazione territoriale, il legislatore, evidentemente, ha inteso salvaguardare la corretta e ordinata gestione e il disciplinato utilizzo del territorio; b) in assenza di tale pianificazione, il rilascio dei titoli avverrebbe in difetto di una coerente e complessiva programmazione territoriale; c) ne consegue che risulterebbe frustrata la finalità perseguita dal legislatore; d) ciò impone di interpretare la disciplina nel senso che la coerenza con il Piano di Utilizzo del Demanio Marittimo è sempre imprescindibile e che, pertanto, non possano essere rilasciate concessioni nel caso di mancanza dello strumento di pianificazione; d) sono condivisibili le affermazioni e le doglianze della ricorrente in ordine al ritardo e all’inerzia dell’Amministrazione; e) l’ordinamento, tuttavia, predispone al riguardo adeguati strumenti di tutela, con particolare riferimento all’azione avverso il silenzio amministrativo; f) l’interessato, pertanto, ha il dovere di attivarsi diligentemente al fine di spingere l’Amministrazione ad adottare gli atti necessari per giungere ad una disciplina pianificatoria relativa al demanio marittimo, consentendo, in concreto, l’eventuale esplicazione della libertà di iniziativa economica dei soggetti interessati a conseguire titoli concessori; g) in difetto, la mancata adozione dello strumento di pianificazione territoriale deve ritenersi imputabile (anche) al soggetto privato.” (Tar Catania, III, 3079/2022).3.- Il secondo motivo di ricorso – teso a contestare le ulteriori ragioni ostative al rilascio della concessione individuate nel parere del Comune di Acireale - non viene esaminato nel merito dal Collegio, tenuto conto del granitico principio giurisprudenziale secondo il quale “A fronte di un atto plurimotivato è sufficiente riscontrare la legittimità di una delle autonome ragioni giustificatrici della decisione amministrativa, per condurre al rigetto dell'intero ricorso, tenuto conto che, anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato in quanto sorretto da un'autonoma ragione giustificatrice confermata in sede giudiziale.” (ex multiis, tra le più recenti, Cons. Stato, VI, 3023/2023).4.- Col terzo motivo, parte ricorrente sostiene che l’esito della conferenza di servizi avrebbe dovuto essere positivo rispetto al progetto esaminato, essendo questo supportato dai pareri favorevoli di tre enti (Capitaneria di porto, Genio civile, Soprintendenza ai BB.CC.AA.), da qualificare come “pareri prevalenti” ai sensi dell’art. 19, co. 6, della L.R. 7/2019.La censura non è condivisibile.Occorre premettere che l’art. 19, co. 6, della L.R. 7/2019 vigente in Sicilia ha un contenuto sostanzialmente identico alla analoga regola vigente in ambito nazionale, e codificata nell’art. 14 ter, co. 7, della L. 241/1990.Rispetto a tale ultima disposizione, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di precisare che “Il modulo procedimentale della conferenza di servizi ex art. 14-ter della L. n. 241 del 1990 prevede che l'esercizio delle funzioni pubbliche sia svolto dalle competenti figure in un contesto che si conclude con l'adozione di un provvedimento avente la veste di atto adottato, in via ordinaria, da un organo dell'amministrazione procedente, tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in sede di conferenza di servizi: regola, quest'ultima, dal contenuto flessibile che, rispetto alla rigidità del metodo maggioritario, consente di valutare in concreto, in ragione della natura degli interessi coinvolti, l'importanza dell'apporto della singola autorità e la tipologia del loro eventuale dissenso.” (Tar Salerno, 1403/2022).In altri termini, la “prevalenza” del parere non va stimata alla luce di un dato numerico/quantitativo, bensì sulla base di giudizio qualitativo, assegnandosi peso maggiore al parere che, seppur numericamente minoritario, sia espressivo di un interesse giudicato prevalente. Ed infatti, le “posizioni prevalenti”, secondo la più recente giurisprudenza del giudice d'appello (Consiglio di Stato, Sez. V, 24 gennaio 2022, n. 446) “devono considerarsi quelle che, nella valutazione comune e contestuale degli interessi pubblici, tipica della conferenza di servizi, presentano, in relazione alla finalità o alle finalità perseguite dall'amministrazione, un peso specifico superiore alle altre, per l'importanza degli interessi tutelati, in relazione al caso concreto e al risultato collegato al procedimento in esame”.Orbene, nel caso di specie, la necessaria coerenza fra il progetto ideato dalla ricorrente ed il PUDM è da considerare una pre-condizione rispetto alla compatibilità dello stesso con gli ulteriori interessi pubblici coinvolti nel procedimento (archeologico-ambientali, di solidità strutturale, ecc.), e la sua (in)sussistenza quindi è stata correttamente valutata in via prioritaria dalla conferenza di servizi, giungendo ad una determinazione negativa.Facendo un parallelismo utile a comprendere l’operato della conferenza è come se – nella valutazione di un progetto edilizio non conforme al PRG – l’organo procedente avesse dato corretto rilievo a tale dirimente condizione, mettendo in secondo piano il fatto che il medesimo progetto risultasse conforme alle regole di costruzione in zona sismica e compatibile con i valori paesaggistico ambientali presenti nella zona.Le considerazioni appena espresse portano alla reiezione del motivo in esame. 5.- Nel quarto motivo di ricorso si sostiene che l’amministrazione regionale avrebbe potuto e dovuto accogliere la disponibilità espressa dalla società ricorrente ad effettuare modifiche al progetto, in modo tale da renderlo compatibile col PUDM.La censura non ha pregio tenuto conto del fatto che manca, appunto, il parametro di riferimento verso il quale potrebbero essere orientate le annunciate modifiche progettuali. In definitiva, il ricorso va respinto.La complessità in punto di diritto della questione trattata induce a compensare le spese processuali fra tutte le parti. P.Q.M.Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.Spese compensate.Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati: IL PRESIDENTEL'ESTENSOREIL SEGRETARIOFrancesco Bruno